Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие icon

Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие


Смотрите также:
Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие...
Учебное пособие соответствует программе дисциплины «Защита интеллектуальной собственности и...
Домодедовский филиал...
Экзаменационная программа для поступления на очно-заочную форму обучения специальности...
Учебное пособие для высших учебных заведений Издание двенадцатое...
Учебное пособие для высших учебных заведений Издание одиннадцатое...
Теоретические вопросы Конституционные принципы российского судопроизводства...
Учебное пособие Ответственный редактор заслуженный работник высшей школы Российской Федерации...
Теоретические вопросы Конституционные принципы российского судопроизводства...
Учебное пособие для студентов исторических специальностей Павлодар...
Учебное пособие 2003 г...
Учебное пособие, 2003 г...



Загрузка...
страницы:   1   2   3   4
скачать
В.Д. МАЗАЕВ


Понятие


и конституционные принципы

публичной собственности


Москва - 2004


Мазаев В.Д.

Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие. – М.: Институт права и публичной политики. 2004. –с.123.


В учебном пособии рассматривается понятие, содержание, характерные черты публичной собственности как самостоятельного явления в системе экономических и правовых отношений, формируется представление о публичной собственности как особом институте (субинституте) отечественного конституционного права, являющимся важнейшим элементом основ конституционного строя России.

В работе также представляется система и дается характеристика конституционных принципов регулирования публичной собственности. Учебное пособие адресовано прежде всего студентам, изучающим Конституционное право России, специальный учебный курс «Конституционно-правовое регулирование публичной собственности», научным работникам, преподавателям и аспирантам юридических вузов, а также может быть использовано в законодательной, правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.


Оглавление


Введение 4


^ Глава 1. Публичная собственность в системе конституционного права


§1 Общее представление о понятии и признаках публичной

собственности 6

§2. Публичный интерес как основа публичной собственности 23

§3. Место и роль публичной собственности в системе институтов конституционного права 35




Глава 2.

Конституционные принципы публичной собственности


§1. Понятие и классификация принципов публичной собственности 50


§2. Общие конституционные принципы публичной собственности 64


§3. Специальные конституционные принципы публичной

собственности 91

^

Заключение 117




Список литературы 119




Введение


В советское время категория собственности рассматривалась как основной элемент экономической основы общества и соответственно как важнейшая категория конституционного права. Институт собственности являлся приоритетной конституционной ценностью, значимость которой заключалась в признании общенародной формы собственности в качестве ведущей формы собственности

Сегодняшнее конституционное развитие России основано на приоритете частной собственности и определенном умалении роли нечастных форм собственности в экономическом развитии. Радикализм частноправового подхода обусловил появление как позитивных, так и негативных результатов. К наиболее значимым позитивным моментам можно отнести разрушение монополизма государственной собственности, создание правовой основы современной рыночной экономики.

В правовой сфере в числе негативных результатов следует назвать, во-первых, ставку на частноправовые институты в качестве правовой монополии регулирования отношений собственности1; во-вторых, отсутствие должной конституционной регламентации общественной формы собственности, ее природы, места в экономической системе наряду с частной собственностью; в-третьих, отрицание взаимосвязи общественных форм собственности и экономической основы власти народа, нации, государства в целом и публичных образований снизило потенциал таких конституционных ценностей как реальный демократизм, полновластие народа, самостоятельность прав местного населения и др.

На сегодняшний день в России нет правового понятия общенародной или народной собственности. Существует собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований. Эта собственность разобщена по разным уровням и субъектам. Эту собственность иначе обозначают собирательным понятием “публичная собственность”. Она занимает значительное место в национальной экономике страны. Несмотря на формальные статистические показатели, по оценкам ряда исследователей реальная доля публичного сектора в экономике составляет свыше 60%,2 а публичная собственность имеет громадный экономический потенциал.

Вместе с тем публичная собственность остается в известной мере непознанным объектом. Каково место публичной собственности в экономической системе в соотношении с частной собственностью? Так ли однозначен приоритет частной собственности в современном постиндустриальном социально ориентированном рыночном хозяйстве? Ответы на эти вопросы более относятся к политическому выбору наиболее оптимальных экономических и социальных моделей. С правовой точки зрения наиболее важен ответ на вопрос о том, имеет ли публичная собственность собственную правовую природу, свое место в правовой системе, является ли полновесным объектом конституционно-правового регулирования. Ведь одной из причин в основном асоциального распоряжения общенародной собственностью явилось и является до сих пор отсутствие должной конституционно-правовой базы категории публичной собственности как особого явления в новых рыночных условиях.

В рамках нынешнего периода развития науки конституционного права практически не было монографических работ, посвященных публичной собственности как самостоятельной конституционной категории. В последнее время научный интерес к проблемам публичной собственности несомненно возрос, появились исследования, посвященные правовому положению государственного имущества (И. В. Ершова, Н.И. Косякова) отдельных объектов государственного и муниципального имущества (М.Б. Егорова), а также вопросам управления государственной собственностью (Э. В. Талапина). Эти работы характеризуют отдельные формы и уровни публичной собственности с позиции гражданского, хозяйственного, административного или природоохранительного законодательства.

Вместе с тем в науке конституционного права недостаточно внимания уделяют комплексному анализу конституционного статуса государственной и муниципальной форм собственности, тем более не проводится анализ единой конституционной природы этих форм собственности, особенностей их публично-правового регулирования, соотношению с частной формой собственности в правовой системе общества.

При подготовке учебного пособия автором использованы материалы лекционного курса “Конституционное право Российской Федерации”, который он читает на факультете права Государственного университета – Высшая школа экономики. Также были использованы материалы специального учебного курса “Конституционно-правовое регулирование публичной собственности” преподаваемого автором на факультете права и факультете экономики ГУ-ВШЭ.


^ Глава 1. Публичная собственность в системе конституционного права


§1. Общее представление о понятии и признаках публичной собственности

В истории цивилизации феномен частной собственности имеет исключительное значение, выражает одну из глобальных тенденций социально-экономического развития. Публичная собственность является категорией, которая требует уточнения своего собственного места и роли в соотношении с частной собственностью в экономической системе российского общества.

Конституция Российской Федерации в один ряд с частной собственностью поставила государственную и муниципальную. Государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки: целевую направленность, однородность объектов и субъектов (публично-властные образования), правовой режим регулирования и т. д. Их статус практически не различается в гражданском законодательстве. Можно сказать, что с позиции хозяйственного оборота, по отношению к частной собственности эти формы относятся к одному типу (форме) собственности. Поэтому нередко названные формы собственности обозначают понятием “публичная собственность”. Здесь встает вопрос: имеет ли данное понятие только собирательное значение или претендует на характеристику самостоятельного качественного явления? Этого нельзя понять без дополнительного анализа.

Ряд цивилистов вообще ставит под сомнение практический смысл существования публичной формы собственности. Так, в учебнике гражданского права говорится: “принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам – обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию. Тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем»3. Если публичная собственность при таких представлениях является “ненормальной”, то понятно, что серьезного изучения с точки зрения цивилистической науки она не заслуживает.

Публичной собственности, в отличие от частной, не повезло в научном внимании. Во-первых, она не определена в категорийном аппарате. Очень часто ее путают с родственными понятиями: общей собственностью, государственной собственностью, социалистической или социализированной собственностью, народным достоянием. Во-вторых, понятие публичной собственности изначально получила некий одиозный оттенок, поскольку исторически использовалось политико-правовыми учениями радикального направления (как анархистских, так и крайне эгалитарных). В третьих, юристы, как правило, связаны в своих исследованиях положительным правом, т. е. они изучают не сам социальный феномен, а представления о нем, закрепленные в правовых актах. По этой логике «чего нет в законе, того нет и в жизни». В противоположность этому экономисты довольно широко используют понятие публичной собственности, при этом обращают не столь пристальное внимание на его юридическую специфику.

Понятие публичной собственности достаточно активно используется в литературе зарубежных стран. Оно традиционно понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан (пляжи, музеи, леса и т. д.). В этом смысле публичная собственность видится как способ присвоения каждым членом общества особо ценных материальных благ (как правило, природных ресурсов и культурных ценностей). К отличительным признакам публичной собственности в таком понимании можно отнести особый общественно значимый для всего населения характер материальных объектов и особый характер субъектов присвоения – каждый член сообщества выступает сособственником этих объектов.

Публичная собственность представляется и как совокупность общедоступных, для удовлетворения общего блага объектов, например, пляжей, парков, некоторых видов вод, ценных пород ископаемых и т. д. Эта собственность помещается в рамки государственной собственности с выделением особого правового режима ее регулирования. Так, в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции Испании государственной собственностью в любом случае являются: прибрежная зона, пляжи, территориальное море и природные ресурсы экономической зоны4. В Мексике согласно Общему закону о государственных имуществах к публичной собственности относят имущество общего пользования: дно территориального моря и внутренних морей, исторические, художественные и археологические памятники и т. д.5.

В последнее время проявилось более широкое понимание публичной собственности. Как правило, оно охватывает две основные формы общественной собственности – государственную (или общественную) и муниципальную (или общинную). В конституциях и законодательстве ряда стран это понятие получило свое конституционное закрепление: например, в Конституции Республики Болгария (ч. 2 ст. 17 - “собственность может быть частной и публичной”), Конституции Испании (ст. 132), Конституции Молдовы (ч. 3 ст. 127- “публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам”) и т. д.

Понятие публичная собственность применяется и для обозначения особого режима использования государственного и муниципального имущества, имеющего некоммерческий характер. В отношении имущества, находящегося в публичной собственности, может исключаться аренда или концессия, оно не может быть отчуждено и т.д. Особый режим публичной собственности состоит в ее предназначении служению общим интересам общества. Практически это означает, что государственная и муниципальная собственность, она же и публичная, выступает в двух качествах - публичной и частной. Так, Конституционный суд Болгарии по делу №11/1993 г. о толковании ч. 2 ст. 17, ч. 2 и 4 ст. 19 и ст. 106 Конституции постановил, что государственная и общинная собственность может быть публичной и частной6. Подобный подход существует и в ряде других европейских стран. Проще говоря, в соответствии с данной позицией разграничиваются объекты государственной и муниципальной собственности на те, которые участвуют в гражданском обороте, и те, которые не участвуют или их участие ограничено7. Это очень удобная конструкция с точки зрения определения границ разных режимов правового регулирования одного объекта – отношений публичной собственности в более широком ее понимании8.

Соотношение понимания публичной собственности как совокупности государственной и муниципальной (в широком смысле слова) и как особого правового режима для ряда объектов (в узком смысле слова) соотносится по-разному. Г. Н. Андреева выделяет три модели правового регулирования такого соотношения: а) государственная и муниципальная собственность является публичной собственностью (ее объекты изъяты из общего оборота) и ее режим определяется специальным актом или отдельными статьями; б) публичная собственность может быть как публичной, так и частной; в) устанавливается особый режим публичной собственности в целом (государственной и муниципальной)9.

Первый подход основан на том, что публичное имущество неразрывно связано с осуществлением публичных функций, оно должно быть конституционно обозначено, и его режим урегулирован публичным законодательством. Например, Конституция Молдовы (ст. 127) и Органический закон Республики Молдова (186-Х1У от 6.11.1998 г.) четко закрепляют перечень публичного имущества и правила его регулирования. При втором подходе законодатель допускает в качестве участников гражданского оборота публично-властных субъектов, имущество которых подразделяется на частное и публичное. Так, например, в ч. 3 и 4 с. 20 и ч. 1 ст. 23 Конституционного закона Австрии общины упомянуты в качестве корпораций публичного права, а в ст. 116а допускается выполнение общинами функций субъектов частного права. Суть третьего подхода в том, что публичное имущество в зависимости от режима правового регулирования не подразделяется, а устанавливаются общие законодательные нормы его регулирования. Так, в ст. 80 Конституции Португалии закрепляется сосуществование государственного, частного сектора и кооперативного, и общественного сектора, основанного на соответствующих формах собственности. В ч. 2 ст. 84 предусматривается, что закон определяет, какое имущество относится к общественному владению государства, общественному владению автономных областей и общественному владению местных органов власти, а также его режим, условия использования и пределы. Данная конструкция отчасти схожа с российской моделью, но в России до сих пор законодательно не установлен единый правовой режим отношений публичной собственности.

В российской экономической и правовой литературе публичную собственность рассматривают как понятие, объединяющее государственную и муниципальную формы собственности.10 Основными общими признаками этих форм собственности обычно называют: социально-экономическую природу; субъектный и объектный состав, правовой режим регулирования. При этом в качестве важнейшего признака выделяют, прежде всего, субъектный состав права публичной собственности, который представлен публично-властными образованиями.

В литературе существует мнение, что расчленение единых по своей общественной природе форм собственности обусловлено скорее политическими и социальными, нежели экономическими факторами11. Государственная и муниципальная формы собственности качественно не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию, ни по формам и конечным целям использования. Экономическое и юридическое содержание этих форм собственности остается единым12.

Ряд авторов видит преимущество (отличие) муниципальной собственности перед государственной только в том, что правомочия собственника население может осуществлять непосредственно в соответствии с его волей13. Думается, это слишком упрощенный подход к разграничению государственной и муниципальной собственности. Во-первых, ставить вопрос о приоритетности той или иной формы публичной собственности некорректно. Каждая из них выполняет определенную социальную задачу, дополняя друг друга. Во-вторых, возможность осуществления правомочий собственника непосредственно существует и по отношению к объектам государственной собственности (тот же вариант регионального референдума по вопросам приватизации определенных объектов государственной собственности). Если искать отличия между этими формами публичной собственности, то следует сопоставлять природу государственной собственности как экономической основы государственной власти и муниципальной собственности как экономической основы муниципальной власти, той части публичной власти, которая является инструментом гражданского общества, а не государства14. По всей видимости, почти полное единство характеристик названных форм собственности во многом обусловлено тем, что модель муниципальной власти как института гражданского общества у нас не в полной мере создана и не привита. Поэтому преобладание государственных начал в местном самоуправлении, его несамостоятельный характер предопределяют отсутствие дополнительных отличительных признаков государственной и муниципальной форм собственности.

В западной экономической литературе нет единства понимания публичной собственности. Существует даже терминологическая путаница. Публичная корпорация в США определяется как нечастная, в том числе муниципальная, но с другой стороны, как открытое акционерное общество в отличие от частного (закрытого) акционерного общества. “Отсюда же и массовое представление о том, что публичный сектор экономики сформирован безотносительно, нейтрально к форме собственности и представляет собой совокупность предприятий (собственно государственных, смешанных и/или частных) охватывающих ключевые общенациональные и стратегические сферы экономики”15. Исландский исследователь Эгертссон Трауинн замечает: “Особенно неоднозначно понятие государственной собственности. В демократическом обществе государственной собственности могут быть присущи некоторые характеристики общей собственности; например, граждане не имеют права продавать свои индивидуальные титулы на общественную собственность, в то время как в условиях диктатуры государственная собственность может иметь сходство с частной собственностью, а вся экономика – с одной гигантской корпорацией”16. К публичной собственности часто относят собственность крупных корпораций, где нет единого собственника контрольного пакета акций, собственность распылена по многочисленным акциям17. В российской экономической литературе этот вид собственности, как правило, относят к коллективным формам собственности18.

По мнению А. В. Брежнева, публичная собственность является одной из форм собственности, которая, сохраняя сущность собственности как экономической категории, выражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и отдельными членами общества в целях национальной безопасности, экономической независимости и социальной защищенности граждан Российской Федерации19. А. В. Брежнев выделяет ряд свойств, характерных для публичной собственности: а) она отвечает критерию публичной полезности – созданию и воспроизводству публичных благ в масштабах всей страны или общества в целом; б) на эти формы публичной собственности в максимальной степени распространяется прямое государственное регулирование отношений собственности; в) именно на публичной собственности лежит ответственность за функционирование отраслей экономики невыгодных, экономически убыточных, но необходимых для существования и защиты государства; регулирование микроэкономических процессов для создания равновесной национальной макроэкономики и др.20.

Приведенное определение и свойства публичной собственности имеют ряд серьезных спорных моментов. Так, в данном определении в качестве главного аргумента приводятся цели отношений публичных образований и граждан в сфере имущественных отношений. Такими целями являются национальная безопасность, экономическая независимость и социальная защищенность граждан. Вместе с тем данные цели являются общими конституционными целями Российского государства. Их достижение обусловлено общим уровнем экономического развития, который, как правило, в рыночных условиях во многом зависит от уровня отношений в сфере частной собственности.

Указанные свойства публичной собственности также нуждаются в уточнении. Так, можно ли считать характерными свойствами публичной собственности создание и воспроизводство публичных благ в масштабах Российской Федерации. Важнейшим экономическим ресурсом в обеспечении общественного блага служит и потенциал частного сектора. Нельзя однозначно согласиться и с тем, что на публичную собственность в максимальной мере распространяется государственное регулирование. Государственное регулирование экономических процессов и правил распространяется и на частный сектор.

Следует отметить, что при всей спорности приведенного определения и характеристик публичной собственности важно то, что исследователи обращаются к публичной собственности как самостоятельной категории. Эта категория представляется не простым набором форм собственности (государственной и муниципальной). Она характеризуется как качественное явление, связанное не только с особенностями субъектов публичной собственности, но с ее экономической и социальной ролью в осуществлении важнейших публичных функций государственных и муниципальных образований21.

Важнейшие социальные признаки публичной собственности как самостоятельного понятия более точно сформулированы в философской, а не в экономической литературе. Н. Н. Алексеев выделяет ряд таких признаков публичной собственности, отличающих ее от частной.

1) Объект публичной собственности приспособлен к общему пользованию, в то время как объект частной собственности служит для удовлетворения личных или групповых интересов.

2) Господство и распоряжение публичной собственностью имеет характер “социального служения”; господство же над предметами частной собственности имеет характер применения в порядке хозяйском.

3)Публичные собственники стоят в отношениях “междувластных”; частные собственники по отношению друг к другу являются “свободными и равными”22.

Понятие публичной собственности очень тесно корреспондирует с понятием общественной собственности. Ряд авторов эти понятия традиционно отождествляет23. Если исходить из противопоставления гражданского общества и государства, общественных и государственных интересов, то государственная и муниципальная формы собственности является относительно самостоятельными, имеющими качественные отличительные признаки от иных общественных форм собственности. Это соотношение находится в одной плоскости с соотношением общественной и публичной власти. Публичная собственность характеризуется, прежде всего, связью с публичной властью или инструментами осуществления публичной власти, например, такими как выборы, референдум, опросы, сходы и т.д.

Характер государственной и муниципальной форм собственности наиболее ярко проявляется в специфике властных субъектов этих форм, в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. В этом смысле они являются особым видом обобществленной собственности.

Таким образом, краткий обзор употребляющегося в литературе и использующегося в конституционном законодательстве понятия публичной собственности позволяет сделать ряд выводов.

Понятие “публичная собственность” используется в отечественной литературе в основном как комплексный термин объединяющий государственную и муниципальную формы собственности.

На наш взгляд, это понятие несет в себе более глубокое качественное содержание. Во-первых, понятие публичной собственности в соотношении с частной собственностью четче очерчивает философскую проблему генетического источника в разделении частного и публичного права,

Во-вторых, в современных государствах разделяются на частное и публичное не только правовые нормы, но и сами основы экономики и хозяйственной деятельности. В обществе существует разделение экономической сферы на частную и публичную, основой чего является частная и публичная (государственная, муниципальная) формы собственности.

В словосочетании "публичная собственность" прилагательное "публичная" означает принадлежащий какому-либо сообществу, прежде всего государству как совокупности всего населения и его представителю или различным совокупностям лиц, имущественный интерес которых уже отделен от конкретных личностей и трансформирован в интерес общий, т. е. публичный. Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Очевидно, что таковыми являются общественно полезные цели, затрагивающие интересы большей части населения. Для достижения этих целей предполагается использование публично-властных инструментов осуществления права публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами.

Публичная собственность отличается составом и качеством объектов, которые представляют собой: а) необходимые ресурсы для осуществления публичных функций; б) наиболее ценные объекты с точки зрения общественной значимости; в) источники ресурсов (например, земля, недра); г) уникальные ценности (невосполнимые для общества). Ряд объектов публичной собственности характеризуются своей уникальностью, возможностью удовлетворения потребностей широкого круга потребителей, значимостью для социального воспроизводства. Совокупность таких объектов следует выделить в особую категорию – национальное достояние.

Национальное достояние как важнейшее свойство

и самостоятельный элемент публичной собственности.

Эта категория имеет колоссальное социальное звучание, является определяющей в характеристике экономической основы народовластия, суверенитета народа.

Национальное (народное) достояние (общественная собственность), традиционно вызывает неприятие у цивилистов. Например, профессор Е. А. Суханов называет его бессодержательной декларацией24.

К народному достоянию в советское время относили землю и природные ресурсы, шедевры культуры, воздушное пространство, континентальный шельф, общедоступные места отдыха и т. п. В настоящее время указанный термин в законодательстве не употребляется, хотя само явление существует. Так, Конституционный Суд Российской Федерации по делу от 9 января 1998 г. № 1-П о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации признал, что “лесной фонд – ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов – представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим”25.

В “Доктрине информационной безопасности Российской Федерации”, утвержденной Указом Президента России от 9 сентября 2000 г. говорится, что основным направлением обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни является, в частности, “рациональное использование накопленных обществом информационных ресурсов, составляющих национальное достояние”.

Таким образом, отмечается особый характер, особая значимость определенной категории объектов. Соответственно возникает вопрос об отнесении данной категории объектов к той или иной форме собственности, тому или иному правовому режиму.

Существует упрощенная позиция, отрицающая в принципе качество этих объектов как объектов отношений собственности. Раз они не включены в имущественные отношения, то они находятся вне экономических отношений, которые регулируются институтом собственности26.

Эта категория объектов, даже находясь вне гражданского оборота, включена в экономические отношения и отношения собственности в том числе, например, разграничение этих объектов по уровням публичной собственности, между соответствующими публичными образованиями, определение судьбы этих объектов, выведение их из категории публичной собственности (приватизация, продажа и т. д.).

Более традиционным является утверждение о том, что национальное достояние относится к государственной собственности.

По нашему мнению, рамки государственной собственности слишком узки для этого понятия. Это особая категория публичной собственности, которую Президент РФ и Конституционный суд РФ неслучайно обособляют понятием национального, народного достояния. Тем самым обращается внимание на иную качественную природу этого вида собственности (и как отношения и как материального блага).

Традиционный формат государственной собственности, примененный к национальному достоянию, обеспечивает исключительную правовую защиту этих объектов в экономических отношениях. Но в самих отношениях по поводу этих объектов на первый план выступает не государство, а нация, общество в целом или народ, проживающий на территории региона либо население муниципального образования. Уникальность этих объектов обусловливает уникальность нации и населения как целого, а не только государства как политико-территориального образования.

Поэтому при анализе национального достояния, прежде всего, следует обращаться к идеи суверенитета, полновластия многонационального народа, которая отражена в Конституции России.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Конституции РФ источником власти, включая экономическую власть, является народ. Народ передает часть своих полномочий собственника специальным публичным институтам, кроме того, он передает определенные объекты собственности для осуществления задач публичной власти в интересах общества. Вся государственная и муниципальная собственность отражает интересы базового, титульного собственника – народа, общества. И в этом смысле ее рассматривали и рассматривают как народное достояние. Вместе с тем политическая и экономическая практика (в том числе советская) показала иллюзорность отождествления общества и государственного бюрократического аппарата. Природа национального, народного достояния “не помещается” в границы государственной собственности, деятельности аппарата-собственника. Собственность, контролируемая только публичными образованиями, не всегда выступает с позиций общенационального интереса, общего блага.

Поэтому национальное достояние можно понимать во - первых, как совокупность наиболее значимых общественных благ. Как справедливо отмечает Б. С. Эбзеев применительно к лесному фонду, “именно в силу природы лесного фонда как публичного достояния многонационального народа России лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим”27. Во- вторых, национальное достояние представляет собой те ресурсы и права, которые народ (нация, население) оставляет за собой, не передавая все полномочия собственника на эти объекты публичным образованиям, оставляет право на непосредственное осуществление прав собственности на них и устанавливает непосредственные формы контроля за их использованием. В этом смысле национальное достояние - это отношения осуществления непосредственного режима собственности по отношению к наиболее значимым общественным объектам и правам со стороны народа, нации, населения.

Итак, народ имеет все права выделять из общего блага именно те объекты, которые служат обеспечению уникальности нации, народа в целом, и решать все вопросы, связанные с владением этими объектами и распоряжением ими как через государство, так и под своим непосредственным контролем, со своим непосредственным участием. При этом народ может не передавать титул собственника на эти объекты публично-правовым образованиям, создавая особый правовой режим их использования и управления ими.

Примером признания того, что национальное достояние (особо ценные, уникальные объекты публичной собственности) может адекватно отражаться в праве является Закон Эстонской Республики о вещном праве 1993 г., в котором законодательно закреплено деление вещей на всеобщие, публичные и частные. Всеобщей объявлена вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом или открытым морем. В свою очередь, публичной признана вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются территориальными и внутренними морями, публичными улицами, площадями, парками. Основным правовым последствием названного деления является исключение всеобщих и публичных вещей из гражданского оборота28.

В этом смысле национальное достояние можно рассматривать самостоятельным элементом публичной собственности. Также национальное достояние характеризуется общими признаками публичной собственности, в том числе обеспеченностью публично-властными инструментами.

Можно возразить, что выделение в категории публичной собственности национального достояния, наряду с государственной и муниципальной собственностью, некорректно, так как не соответствует единому критерию такой классификации. Отчасти это справедливо. В то же время форма собственности обособляется с учетом не одного, а ряда признаков, включая характер объектов. Значит, национальное достояние можно отнести к публичной форме собственности, исходя из особого характера объектов, особого правового режима, особых участников отношений присвоения этих благ.

Национальное достояние наиболее тесно взаимосвязано с публичной собственностью и более логично видеть его в ряду государственной и муниципальной собственности. А если строго следовать единым критериям классификации, то в выделении государственной и муниципальной собственности указание на субъекты этих форм собственности являются одними из критериев классификации. Важнейшими критериями выделения этих форм собственности являются также объекты. Недаром в ГК РФ эта собственность определяется как имущество, находящееся в собственности государства или муниципального образования. Собственно говоря, национальное достояние также можно определить как имущество, находящееся в собственности нации. Вполне допустимо с точки зрения критериев классификации, объединение в категории “публичная собственность” трех элементов: государственной собственности (имущество, находящееся в собственности государства), муниципальной собственности (имущество, находящееся в собственности муниципальных образований) и национального достояния (имущество, находящееся в собственности нации). В данном случае понятием публичной собственности объединяются различные категории имущества. Вместе с тем национальное достояние является и особой формой экономических отношений по поводу уникальных для общества объектов с участием особенных для отношений собственности участников – нации, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований. Именно поэтому национальное достояние имеет право на обособление и на соответствующую правовую форму обеспечения.

Можно утверждать, что национальное достояние является самостоятельным, причем важнейшим элементом публичной собственности. Исходя из приведенной конструкции, категория публичной собственности имеет сложный состав. В нее входят: национальное достояние, государственная и муниципальная собственность. Категория национального достояния наиболее тесно взаимосвязана с народовластием, демократизмом.

Публичная собственность – это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность также представляется как совокупность материальных благ предназначенных для удовлетворения публичных интересов.

В качестве признаков публичной собственности можно назвать:

1) цель - реализация публичных интересов;

2) территориальность осуществления - границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования;

3) специфика субъектов - осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как народ, нация, народность, население региона, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственные образования, муниципальные образования);

4) специфика объектов– наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов;

5) органичная взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями и отдельными инструментами (референдум, выборы, опросы и т. д.).

Право публичной собственности в объективном смысле - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению государственной и муниципальной собственностью и “национальным достоянием многонационального народа России”.

Под правом публичной собственности может пониматься право народа, населения непосредственно, через органы государственной власти или местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться общественными благами (публичным имуществом) в целях удовлетворения публичных интересов.


§2. Публичный интерес как основа публичной собственности

Важнейшим критерием разграничения частной и публичной собственности является интерес. Частная собственность выражает господство над вещами в своем интересе. Публичная – отражает отношения по поводу господства над вещами для достижения публичного интереса. Определение природы и содержания публичного интереса, а также границ его распространения - необходимое условие познания качеств публичной собственности.

"Противоположение мира частных, семейных интересов общественным интересам представляется каждому настолько естественным, что им пользуются как основанием для различия между публичным и частным правом"29. Вместе с тем необходимо отметить, что поскольку интерес является, прежде всего, психолого-социологической категорией, постольку для использования ее в праве важно понять ее природу и сущность. Как отмечал Н. Шайкенов, “сущностью интереса является общественное отношение, опосредующее выгодное оптимальное удовлетворение потребности, определяющее общие условия и средства ее удовлетворения”30. О связи интереса и потребности наиболее часто пишут исследователи. Так, С. В. Михайлов определяет интерес как "потребность субъекта, имеющую общественный характер и проявляющуюся в деятельности по осознанию и реализации целей в общественных отношениях"31.

Можно выделить два направления использования категории “интерес” в юридической литературе. Первое направление связано с исследованием проблем прав человека, в частности субъективных прав личности. В этом направлении также выделяется категория законных интересов. “Законный интерес – это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам – в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным”32.

Второе направление использования категории “интерес” в праве является социологическим. Академик А. В. Венедиктов дал определение права собственности как права “индивида или коллектива использовать средства и продукты производства своей властью и в своем интересе”33. Категорию интереса он трактует в социологическом смысле, говоря о классовом интересе как общем моменте, но выделяя при этом и интерес группы и отдельного лица. Далее категорию “интерес” он заменяет категорией “цель”, предлагая при анализе форм собственности всегда выяснять “в каких целях, т. е. в чьем интересе они используются…”34. В отечественной юридической литературе интерес рассматривался и зачастую рассматривается как потребность, благо, цель, выгода и польза. Например, ч. 2 ст. 1 Гражданского кодекса России гласит: “Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе”. В данном случае понятие “интерес” употреблено, скорее всего, в значении “польза”, “выгода”, “благо”. Вместе с тем следует согласиться с А. И. Экимовым, который делает вывод, о том, что «интерес» нельзя сводить к потребности (осознанной или неосознанной), а также к благу, выгоде или пользе. «Изучение интереса включает учет всех его сторон, всех проявлений – от начала его формирования до полной реализации»35.

С точки зрения В. П. Грибанова, интерес – это “потребность, принявшая форму сознательного побуждения и проявляющаяся в виде желаний, намерений, стремлений, а, в конце концов, в тех отношениях, в которых вступают лица в процессе своей деятельности”36.

В перечисленных работах интерес исследуется, прежде всего, как феномен, относящийся к субъекту права – физическому лицу. Хотя и делаются оговорки, что есть интересы социальных групп, коллективов, классов, но никаких качественных отличий между ними не отмечается. Более изученной была категория классового интереса, однако этот анализ имел все же политическую, а не юридическую основу. Публичный интерес, как правовая категория, не применялся в советской теории права, по-видимому, из-за понятия “публичный”, которое в политико-правовой литературе широко не использовалось. В работах применялись его неполные синонимы – общественный, социальный, государственный. В настоящее время вслед за обновлением законодательства происходит концептуальное реформирование юриспруденции как правовой теории. Одним из направлений его является восстановление теории дуализма права, т.е. его деления на частное и публичное и осмысление феномена публичного интереса.

Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как “признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития”37. Данное определение публичного интереса в основном поддерживается в современной литературе. Так, по мнению К. Ю. Тотьева, публичный (общий) интерес следует определить “как жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве»38.

На наш взгляд, публичный интерес не сводится к государственному интересу. Принципиально важно в публичном интересе видеть интерес гражданского общества, который поддерживается и защищается не только государством, но и гражданским обществом.39 Близкая позиция отражена в определениях публичного интереса В. А. Кряжкова, Ю. А. Тихомирова40. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, общества. Публичный интерес есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе. Удачно дает представление о публичных интересах М. И. Васильева. По ее мнению, публичные интересы включают в себя: 1) государственные интересы в той их части, которая отражает интересы общества в целом; 2) общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню их познания и которая может быть обеспечена правовой защитой41.

Избранный общий подход к понятию публичного интереса в каждом конкретном исследовании требует уточнения ряда проблемных вопросов. Прежде всего, это проблема объема понятия “публичный”, далее вопрос о субъектах выражения и реализации публичного интереса, о соотношении понятий “законный” и “публичный” интерес. Представляется, что понятие "публичный" включает в себя понятие "общественный". Публичный интерес – это интерес больших социальных групп. В различных отраслях права, поскольку они отражают специфические интересы, размеры данных групп могут быть разными. Так, граждане могут выступать как потребители, и принятие закона о защите прав потребителей есть удовлетворение их публичного интереса. Вместе с тем необходимо предостеречь от чрезмерно широкого понятия публичного интереса. Понятие “публичный” употребляется в контексте публично-властной природы отношений. Поэтому под публичными, прежде всего, понимаются интересы, связанные со сферой государственной власти, с наиболее важными потребностями общества, которые невозможно удовлетворить помимо государственной организации. В то же время под публичными интересами можно понимать и интересы, признаваемые правом, но которые достигаются посредством деятельности таких институтов гражданского общества, как, например, местное самоуправление и др. Конституционно признанные интересы местного самоуправления осуществляются через местные публичные образования, через публичную власть. Также гражданское общество может осуществлять свои публичные интересы через конституционно признанные формы непосредственно: путем проведения выборов, референдумов, сходов и собраний граждан.

Понятие “публичный” охватывает и понятие “государственный”, т. е. государственный интерес также является публичным. Здесь есть существенный момент, связанный с общим понятием государства. Представителем государственного интереса является государственный аппарат. Вместе с тем существует много теорий, в которых государственный аппарат представляется синонимом государства. В таком случае публичный (государственный) интерес сводится к интересу государственной бюрократии и, соответственно, противопоставляется общественному. Это довольно сложная как в теоретическом, так и в практическом отношении проблема, требующая отдельного анализа. В этой связи следует согласиться с С. В. Михайловым, который пишет, что “понятие общественного интереса шире понятия государственного интереса, так как носителем общественного интереса является общество, а не государство, выступающее как особое правовое образование”42.

Таким образом, можно констатировать, что понятие “публичный интерес” выражает потребности или государственно оформленного общества (народа, нации), или достаточно больших частей его, а также потребности гражданского общества, конституционно оформленные и имеющие установленные формы правового признания. Причем для его формирования количественная сторона не всегда является главной. Активное меньшинство вполне может добиться признания своего интереса общим или публичным. Агентами публичного интереса могут выступать все общество, например на выборах, государство как представитель общества, общественные объединения как представители больших социальных групп.

Поскольку публичный интерес связан с политико-правовой сферой, то всякий публичный интерес является в то же время законным интересом. Наличие в обществе власти и норм поведения (права) является его конституирующими признаками. Поэтому никакой публичный интерес уже по определению не может быть противоправным. Конечно, он может выступать против конкретных государственно-правовых форм и норм, однако это не делает его незаконным в принципе. Здесь имеется в виду обязанность власти привести состояние системы управления и права в соответствие с публичными интересами, а не наоборот.

Публичный интерес выступает в нормах и частного права. Так, В. П. Павлов пишет: “Публичный интерес и элементы его реализации являются неотъемлемыми составными частями системы гражданского права и одновременно связующими звеньями гражданского права как подсистемы с системой российского права в целом”43. Обоснование здесь простое. Общество, закрепляя право частной собственности, передает из публичного владения, т. е. отчуждает от себя часть ограниченных ресурсов. Взамен этого оно требует от собственника надлежащего эффективного использования таких ресурсов. В этом смысле собственник становится должником, а общество – публичным контролером, оставляя за собой право вмешаться в случае нарушения публичных интересов.

Основным правовым документом, в котором должны быть сосредоточены как критерии определения публичных интересов, так и наиболее важные способы их признания, является конституция страны. Ю. А. Тихомиров отмечает, что “понятие публичного интереса, не будучи в буквальном смысле слова конституционно-нормативным, по своему содержанию отражено на конституционном уровне”44. Вместе с тем необходимо уточнить, что не все статьи Конституции можно прямо интерпретировать как выражение публичного интереса. В Конституции достаточно процедурных моментов, которые участвуют в реализации публичных интересов, однако не выражают их. Например, установление процедурных, технических норм по разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами имеют отношение к технике государственного управления и напрямую не связаны с публичным интересом (часть 3 статьи 11). Поэтому если какой-либо из способов разграничения не будет использован, то это не станет поводом для народных волнений. В противном случае нужно было признать, что аннулирование заключенных ранее договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов противоречит публичным интересам, однако такой вывод был бы ошибочным.

На наш взгляд, публичный интерес нельзя понимать как сумму частных интересов, которую можно выявить, например, опросом общественного мнения. Так, если опросить население по поводу его согласия платить налоги, то результат был бы негативным.

В конституциях в одинаковой мере определяются как цели, т. е. интересы, так и средства их достижения. К ним можно отнести вопросы устройства механизма российской государственности. Здесь просматривается общий принцип. Он заключается в том, что публичные интересы связаны с субъектами права, т. е. гражданами и их объединениями. Средства же относятся к объектам правоотношений, под которыми в теории права понимаются те материальные и духовные явления, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов права.

Конституционные уровни публичной собственности соответственно предполагают и три уровня (вида) публичных интересов в экономической сфере: интересы федерации (общенациональные), интересы субъектов РФ (населения региона) и интересы муниципальных образований (населения муниципального образования).

Российская практика взаимоотношений Федерации и субъектов РФ, особенно по вопросам публичной собственности, показывает наличие в этой сфере непростых противоречий между федеральными, региональными и местными публичными интересами. В связи с этим ряд авторов для теоретического разрешения данной проблемы предлагает ограничить понятие публичного интереса интересом Федерации. Субъекты Федерации в своей деятельности выражают публичный интерес, будучи в рамках федеральной правовой системы и “федеральных мандатов”. Поэтому предлагается лишить субъекты Федерации гражданско-правового статуса, права собственности45. Муниципальная собственность также лишь в рамках так называемых “федеральных мандатов” участвует в реализации публичных интересов. В соответствии с данной позицией основная нагрузка в реализации публичных интересов ложится на государственную собственность.

Приведенная позиция иллюстрирует попытку повысить степень защиты общенационального публичного интереса, подчеркнув идею жесткой иерархии интересов национальных, региональных и местных. На наш взгляд, такой подход концептуально неверен. Во-первых, публичный интерес явление объективное. Он может формироваться на разных уровнях и в разных частях гражданского общества. Во-вторых, Конституция РФ выделяет разные уровни государственной власти и признает публичную власть местного населения, тем самым конституирует наличие разных уровней публичных интересов, в том числе по вопросам публичной собственности, а также разные самостоятельные институты публичной власти, которые должны признавать и защищать публичные интересы. Действительно, основная сложность в реализации публичных интересов разных уровней заключается в их соотношении, расстановке приоритетов. В одних случаях безусловный приоритет имеет общенациональный публичный интерес, в других – публичный интерес населения региона, особенно в тех случаях, когда приоритет этого интереса предусмотрен Конституцией РФ, например, в ст. 73 (исключительные полномочия субъекта РФ).

Российское законодательство (включая указы Президента РФ и иные федеральные подзаконные акты) наибольший объем регулятивного внимания уделяет закреплению интересов федерального государства: например, Федеральный закон от 14.04.1998 года №63-ФЗ (в ред. 27.07.2002) «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»; Указ Президента РФ от 18.08.1996 №1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечении интересов государства как собственника и акционера»; Постановления Правительства РФ “Об утверждения Положения о межведомственной комиссии по защите государственных интересов, прав потребителей и отечественных товаропроизводителей в сфере производства и реализации алкогольной продукции” (от 12.08.1994 № 950); “Об обеспечении представительства интересов государства в органах управления акционерными обществами, часть акций которых закреплены в федеральной собственности”(от 21.05.1996 №625).

Вместе с тем федеральное законодательство фиксирует наличие трех основных уровней публичных интересов. В статье 2 Арбитражно-процессуального кодекса РФ к задачам судопроизводства в арбитражных судах относится защита прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). В федеральных подзаконных актах также используется эта классификация. Например, об этом речь идет в Постановлении Правительства РФ “О мерах по учету интересов субъектов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности” (от 11.10.1994 №625).

Особо следует отметить, что федеральный законодатель выделяет еще одну группу правовых интересов. Так, в той же статье 2 АПК РФ защите в арбитражных судах подлежат интересы органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере. В Постановлении Правительства РФ “О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах” (от 12.08.1994 №950) говорится об интересах Правительства. В этой связи можно ли рассматривать интересы органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц в качестве публичных. Думается, что нет. Если исходить из того, что источником публичного интереса является общественный, социальный интерес, то интерес органа публичной власти является производным от публичного. Его можно считать определенным средством формализации и реализации публичного интереса.

Важно отметить еще один момент изменения позиции законодателя в отношении понятия публичного интереса. Так, в статье 41 прежнего АПК РФ была закреплена норма, в соответствии с которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. То есть, законодатель до 2002 г. выделял государственные и общественные интересы. В ныне действующем АПК РФ в ст. 53 закрепляется право государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов обращаться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Законодатель объединил государственные и общественные интересы в категорию публичных. Хотелось бы думать, что при этом он исходил из того, что категория публичных интересов качественно более содержательная, чем совокупность государственных и общественных интересов.

Следует также отметить, что иерархия публичных интересов, о которой говорилось выше, включает в себя также наднациональные публичные интересы (признанные интересы международного сообщества или его отдельных частей), публичные интересы отдельных народностей, этнических групп (признанные Конституцией РФ и федеральным законодательством). Например, в Федеральном законе от 25 октября 1999 года №191-ФЗ “О ратификации Соглашения между Российской Федерации и Республикой Белоруссия о совместном использовании объектов военной инфраструктуры Российской Федерации и Республики Белоруссия в интересах обеспечения безопасности государств” устанавливаются наднациональные публичные интересы.

Таким образом, упрощенный вариант построения иерархии интересов с признанием в качестве титульного исключительно федерального не соответствует конституционной концепции признания разных субъектов и уровней публичной власти, конституционных интересов различных групп и частей гражданского общества. Поэтому при общем приоритете общенациональных интересов, которые выражены в верховенстве Конституции РФ, необходимо учитывать потребность в более сложной системе, более развитом политико-правовом механизме гармонизации, согласования осуществления и защиты различных видов публичных интересов.

В качестве еще одной проблемы выявления содержания публичного интереса следует выделить соотношение публичного и частного интересов.

В настоящее время в отечественной литературе продолжают выходит работы, идеализирующие современную конституционную модель экономической системы, в которой приоритет частного интереса является неоспоримым, а «защита частной собственности должна быть одной из главных социально-экономических функций государственной власти»46. Это говорится при том, что практика Европейского Суда по правам человека относительно применения ст. 1 Протокола №1 к Европейской Конвенции о правах человека и основных правах, касающихся права беспрепятственно пользоваться своим имуществом и возможности лишения его, допускает значительные ограничения права собственности в социальных интересах47. Поэтому в литературе последних лет появилось довольно много работ, более критически относящихся к современной модели экономического развития48. На наш взгляд, оценивая современное состояние экономической сферы государства, социальную ситуацию (например, сильное социальное расслоение общества), следует признать спорность некоторых юридических построений, основанных на традиционных либеральных моделей рыночной экономики. Одним из направлений корректировки конституционно-правового регулирования экономических и социальных отношений должно стать более внимательное отношение к публичным интересам, закрепленным в Конституции страны, а также адекватным средствам их достижения. И одним из таких средств является переоценка роли и места публичной собственности, публичного интереса в развитии нашего общества.


§3. Место и роль публичной собственности в системе институтов конституционного права

Традиционно право собственности, в том числе право частной и право публичной собственности, является центральной категорией гражданского (частного) права. Право собственности представляет собой юридический институт–совокупность правовых норм, входящих по отраслевой принадлежности в гражданское право, в такую его подотрасль как вещное право. В одной из первых работ по вопросу правовой системы С. С. Алексеев утверждал, что право собственности является подотраслью гражданского права, состоящей из нескольких институтов, в частности общих нормативных положений о праве собственности, предметных институтов, регулирующих формы и виды собственности, функциональных институтов, посвященных общей собственности, приобретению и прекращению права собственности, его защите49. В Гражданском кодексе РФ раздел 2 называется “Право собственности и другие вещные права”. Данный раздел содержит главы об общих положениях, функциональные положения (приобретение и прекращение права собственности), предметные главы (право собственности на землю, жилые помещения, право хозяйственного ведения и оперативного управления) и т. д. Таким образом, с точки зрения действующего Гражданского кодекса право собственности довольно компактное и логически автономное юридическое образование, обладающее общей и особенной частями.

Вместе с тем юридический феномен собственности проявляется во всей системе национального права. Различные правовые отрасли воздействуют на отношения собственности неодинаковым образом в зависимости от особенностей своего предмета и метода правового регулирования. В этой связи естественно, что в современной российской юриспруденции нет единого мнения в вопросе отнесения норм права собственности всецело к той или иной отрасли.

По мнению Е. А. Суханова, в институт права собственности включаются не только нормы гражданского права, но и нормы публично-правового характера: конституционные, административные и даже уголовно-правовые. “Иначе говоря, право собственности как юридический институт представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором, однако, преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы”50. Такого же взгляда на институт собственности как институт, имеющий межотраслевой, комплексный характер, придерживается Л. А. Морозова, А. Н. Медушевский и др.51. В. В. Гребенников пишет, что “объективно этот подход является наиболее рациональным, поскольку при динамичном развитии правоотношений в современных условиях отделить гражданско-правовые отношения от конституционно-правовых в ряде случаев не представляется возможным”52.

В этом смысле допустимо говорить о конституционно-правовом, цивилистическом, хозяйственно-правовом, финансовом и т. д. элементах межотраслевого института права собственности. По всей видимости, также допустимо рассуждать не только об отраслевых элементах института права собственности, но и о собственном отраслевом представлении о понятии права собственности и его содержании.

Наиболее широко представление о праве собственности закрепляется конституционным правом, поскольку данная отрасль отражает предельно общие юридические характеристики социальных феноменов. Второй особенностью конституционного права является необходимость сопряжения в рамках его правовых конструкций всех важнейших сторон, сфер общества. Поэтому могут быть несовпадения между конституционным понятием собственности, которое вбирает в себя экономико-социальный смысл явления, и цивилистическим, построенным на непротиворечивых логических конструкциях, предназначенных для использования, прежде всего, в судах при разрешении конфликтных ситуаций.

Институт собственности закрепляется в конституциях государств. Это общее правило конституций нового времени. Как отмечает Л. А. Морозова, “закрепление права собственности на конституционном уровне свидетельствует о важности данного института, возведении его в ранг одного из основополагающих принципов строя, а также главного фундамента правового положения личности в обществе и государстве”53. Таким образом, государственная власть рассматривает отношения собственности как объект конституционного регулирования. Государство детально регламентирует процессы приобретения, оборота и отчуждения объектов различных форм собственности, а также способы и порядок правовой защиты любой из форм и видов собственности. Н. А. Богданова отмечает, что все значимые субъекты конституционного права, так или иначе, проявляются через институт собственности. Народ связан с отношениями собственности через категории «общественное (национальное) достояние». Государство управляет своей государственной собственностью. В сложном государстве институт собственности проявляется в разграничении собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. Признание права населения на местное самоуправление обусловливает установление статуса муниципальной (коммунальной) собственности. По мнению Н. А. Богдановой, “институт собственности проявляется в статусных характеристиках всех субъектов конституционно-правовых отношений, приобретая различные правовые формы (нормы, принципы, основы) и играя важную роль в выявлении правового состояния таких субъектов, как на конституционном уровне, так и в законодательстве иных отраслей права, исходящих из конституционно права”54. Институт собственности является также определяющим в характеристике реальности Конституции России55.

Очень важен вопрос о соотношении межотраслевых элементов права собственности между собой, в том числе приоритетности тех или иных отраслевых понятий, оценок, норм в сфере регулирования отношений собственности.

Цивилисты, признавая значимость конституционных норм в этом комплексном институте, приоритет в установлении регулировании отношений собственности все же отдают гражданско-правовым нормам. В конституционном праве укрепляется позиция о первенстве конституционного права в правовом оформлении экономических отношений собственности. Так, Г. А. Гаджиев делает вывод о том, что “объем правовых понятий права собственности, свободы договора, возмещения вреда, сформулированный в конституционном праве, должен предопределять интерпретацию этих понятий в гражданском праве”56. С этим выводом согласна и Л. А. Морозова, которая предлагает определить “конституционное закрепление института собственности в качестве ведущего, ключевого оценочного критерия в отраслевом регулировании отношений собственности”57.

В сегодняшних условиях институт частной собственности является «локомотивом» новых рыночных отношений и, как отмечалось ранее, естественны попытки абсолютизировать его регулятивное воздействие на все отношения собственности. Поэтому вывод о приоритете конституционных норм в регулировании отношений собственности отчасти противоречит указанному частноправовому подходу.

Это важный момент в развитии правовой системы, так как он может стимулировать появление новых современных моделей государственного воздействия на социально-экономические отношения. Поэтому крайне важным для исследования является вопрос о содержании комплексного, межотраслевого института права собственности, а главное, о соотношении в нем норм гражданского и конституционного права. Эта проблема влечет за собой ряд практических следствий, влияющих на порядок регулирования общественных отношений в данной сфере. Так, признание права собственности сугубо гражданско-правовым явлением требует отнесения порядка его регулирования к частному праву. Тогда все публично-правовые установления в данной сфере принимают вид досадных, временных ограничений, которые только мешают развитию отношений в указанной сфере. Если же признать право собственности сложным комплексным межотраслевым институтом, то в таком случае не только частное право, но и другие отрасли права в своей подведомственной части участвуют в его регулировании “на равных”.

На наш взгляд, следует поддержать позицию, которая основана на приоритете конституционного воздействия на отношения собственности. Она характеризует то, что конституционные нормы могут быть приоритетными не только в учреждении каких-либо базовых принципов отношений собственности. Они могут быть использованы и для установления более конкретных инструментов и правил, в том числе оценочного характера, при регулировании отношений собственности. Они могут применяться и для конкретизации самого содержания права собственности, его объектов, правовых режимов регулирования.

Более того, конституционное право имеет свой набор норм и принципов, которые составляют какую-то часть межотраслевого института права собственности. Они имеют свой предмет регулирования, свое представление о содержании права собственности и методах его регулирования.

Таким образом, в правовой литературе признается межотраслевой характер института собственности, определенная роль отдельных отраслевых элементов в комплексном регулировании этих отношений. Характер частной собственности позволяет говорить о том, что это явление в основном относится к сфере гражданско-правового регулирования. При этом конституционные нормы устанавливают базовые принципы существования этого права. Что же касается публичной собственности, то она требует иного подхода к межотраслевому регулированию.

Во-первых, следует признать реально существующую потребность в повышении правового качества регулирования отношений собственности. В Конституции России не были обозначены основные цели существования публичной собственности и ее роли в социальном демократическом государстве с рыночной экономикой, не установлены основные субъекты и объекты, не определены принципы особого режима ее осуществления и ориентиры эффективности ее использования. Решение этих вопросов законодатель возложил в той или иной мере на отраслевое законодательство, прежде всего гражданское. В то же время важнейший блок отношений публичной собственности был выведен в приватизационное законодательство. Многие важнейшие принципы и положения регулирования отношений публичной собственности были рассредоточены по другим отраслям законодательства – лесному, водному, земельному, природоохранительному и т. д. Несомненно, специфика объектов публичной собственности или особенностей ее субъектов обусловливают необходимость известной дифференциации правил и стандартов правового регулирования публичной собственности. Проблема заключается в том, чтобы иметь системный, менее противоречивый правовой механизм (или режим) воздействия на отношения публичной собственности. Подтверждением существования такой потребности является тот факт, что уже 10 лет в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулярно предпринимаются попытки рассмотрения концепций федеральных законов, например, «Об основных началах (принципах) управления государственной собственностью», «О государственном и муниципальном имуществе», в которых так или иначе обозначено решение названной проблемы. Задержка с принятием подобных законов в очередной раз подтверждает существующую потребность и в то же время недостаточную разработанность правового регулирования категорий публичной собственности.

Во-вторых, следует ответить на вопрос: насколько гражданско-правовой институт собственности обеспечивает полноту регулирования отношений публичной собственности?

В статьях 214 и 215 ГК РФ установлены основные параметры права государственной и муниципальной собственности; в статье 125 - порядок участия субъектов публичной собственности в хозяйственном обороте на равных с остальными участниками. По мнению Е. А. Суханова, «Гражданский кодекс предусмотрел не только достаточно стройную систему регламентации отношений публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования собственниками»58. Поэтому многие практические трудности, связанные с регламентацией отношений публичной собственности, объясняются не последовательным соблюдением правил ГК РФ.

Нельзя не согласиться с важной ролью гражданско-правового регулирования отношений публичной собственности. Вместе с тем оно не решает ряд проблем в данной сфере. Основной целью частноправового регулирования является модель хозяйственного оборота и юридических лиц как полноправных его участников. Публичные собственники в лице государства, муниципалитета решают не только задачи эффективного использования своей собственности в хозяйственном обороте. Государству приходится решать судьбу публичной собственности, исходя из потребностей экономического развития в целом, с учетом ряда политических факторов. Здесь возникают вопросы и приватизации и национализации, которые не могут решаться без преобладания публично-правового регулирования.

Объекты публичной собственности могут существовать вне режима хозяйственного оборота или с ограниченным режимом участия в нем. Поэтому публично-правовое регулирование в области, например, лесного, водного, земельного законодательств не может не доминировать над частноправовым или быть в упорядоченной кооперации.

Бюджетные, финансовые отношения также относятся к отношениям, связанным с публичной собственностью. Существует позиция, согласно которой институты гражданского права должны применяться для разрешения бюджетных, финансовых споров, в частности использоваться исковое производство. Но как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, “это – публичные отношения, а не частные отношения. И за бюджетом стоит публичный интерес, интересы общества, которые пострадают при удовлетворении подобных исков”59. Наличие двойных стандартов, точнее, смешение правил функционирования институтов публичной собственности тормозят развитие как публичных, так и частных элементов права собственности60.

Не менее важна проблема участия субъектов публичной собственности на равных основаниях с другими участниками в хозяйственном обороте. При соблюдении всех норм гражданского законодательства в деятельности субъектов публичной собственности часто не достигаются поставленные цели. Пример с отключением электроэнергии, в том числе в таких бюджетных учреждений, как воинские части, больницы выявил всю остроту участия публичных собственников в гражданском обороте. Производители и поставщики электроэнергии – юридические лица с контрольным пакетом акций, находящихся в публичной собственности, названные потребители – организации разных уровней публичной собственности. Их отношения строятся на основе гражданско-правовых договоров. И отключение электроэнергии за невыполнение финансовых обязательств - правомерное действие. Однако в результате этого конституционные цели реализации публичной собственности (обеспечение приоритета прав человека и гражданина, обороноспособности страны) столкнулись с правилами частного интереса – получение законной прибыли. В этой ситуации нельзя утверждать о недостатках частноправового регулирования. Здесь речь идет о неполноте публично-правового регулирования функционирования публичной собственности в условиях хозяйственного оборота. Это проявляется в том, что отсутствует должный механизм взаимодействия различных субъектов публичной собственности, их уполномоченных органов, организаций и должностных лиц по реализации общих интересов публичной собственности.

Названные проблемы несомненно осложняют вопрос установления баланса частноправового и публично-правового регулирования отношений публичной собственности в хозяйственном обороте61.

В этом смысле справедлива характеристика публично-правового регулирования как абстрактно-архаичного, не современного, не соответствующего новым реалиям62. В то же время следует сделать вывод о том, что гражданско-правовое регулирование не может в полном объеме обеспечивать цели реализации публичной собственности.

Ярким примером этому может служить новый институт временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе введение финансовой администрации), который учрежден законодателем в ст. 26(10) Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Он устанавливает некие правовые основания и условия введения финансового управления со стороны вышестоящего публичного собственника. Однако основания и процедура введения такого института ближе всего к гражданско-правовым понятиям и процедурам (механизм введения временной финансовой администрации напоминает процедуру банкротства хозяйствующего субъекта). Но если действие такого института будет основано на гражданско-правовых нормах, то это в большей мере будет вызывать конфликт с ч. 2 ст. 11 Конституции России, согласно которой государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Решение вопросов распоряжения своей публичной собственности субъектами Федерации относится, прежде всего, к конституционному регулированию. Некое ограничение конституционного статуса субъектов публичной власти должно происходить только через институты конституционного права. В этой ситуации нельзя их подменять, в противном случае эти действия размывают конституционность многих институтов системы публичной власти и федеративного устройства.

Итак, отношения публичной собственности, прежде всего в хозяйственном обороте, в значительной мере обеспечиваются гражданско-правовым регулированием. Вместе с тем соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений публичной собственности недостаточно сбалансировано, не четко разграничены предметы и объемы их регулирования. Следует также учитывать, что природа публичной собственности и особенности ее объектов требуют преобладающего публично-правового регулирования, а ряд вопросов публичной собственности - только конституционно-правового разрешения.

В-третьих, публичная собственность является самостоятельной категорией института собственности. В связи с этим существует потребность в установлении особого правового статуса публичной собственности, ее функционирования, режима использования. Соответственно, эта ситуация требует более серьезного обособления конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности.

Для определения специального набора конституционных средств и форм воздействия на общественные отношения требуется выделить особые свойства публичной собственности как потенциально качественного самостоятельного объекта (предмета) конституционного регулирования.

Согласно ранее проведенному анализу к таким свойствам следует отнести природу, сущность публичной собственности, цели ее конституционного регулирования, особенности субъектов и объектов публичной собственности. Главным обобщающим свойством общественных отношений, претендующих на конституционно-правовое регулирование, выступает близость к политической власти, важнейшим властеотношениям и таким ценностям, как народовластие, суверенитет народа, нации, свобода личности и т. д.

Сущность публичной собственности заключается в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Публичная собственность – это отношения по поводу общественного блага. Публичная собственность, с другой стороны, есть общественное благо, общественная ценность.

Общественное благо несет в себе общедемократический потенциал. В нем выражается наивысшая степень доступности и притязания народа, населения на обладание общественным благом. В отношении к общественному благу отражается степень социальной справедливости в данном обществе. Вопрос заключается в том, насколько публичная собственность отражает реальное общественное благо, а не его иллюзию. В этом соотношении проявляется социально-политическая природа публичной собственности как института, призванного выражать содержание общественного блага. Главным назначением публичной собственности в этом смысле является обеспечение принадлежности общего блага всему народу, нации, населению определенной территории, а не государственно-бюрократическому аппарату, аппарату иных публичных образований.

Публичная собственность – это категория, которая не просто соединяет несколько форм общественной собственности, объединенных особыми субъектами– публичными образованиями. Она характеризует группу общественных отношений по поводу формирования, присвоения и распределения общественного блага в виде определенных имущественных объектов и имущественных прав.

В конституционной природе публичной собственности отражается степень обладания общественным благом со стороны таких субъектов конституционных отношений, как народ, народы, население, граждане.

Категория публичной собственности нацелена, в первую очередь, на выявление характера отношений больших социальных групп, в том числе народа, нации, а также граждан по поводу формирования, использования и распределения общественного блага. Данный характер отношений предполагает особый режим правового воздействия. Подобный режим регулирования может быть установлен публично-правовыми нормами, прежде всего, конституционными. Это положение обусловлено тем, что в отношениях по поводу общественного блага осуществляются важнейшие ценности народовластия и суверенности в экономической и социальной сферах жизни общества.

Справедливость в распределении общественного блага является истинным показателем реальной ценности народной, демократической власти. Поэтому природа публичной собственности как категории конституционного права раскрывается, главным образом, вне рамок гражданского оборота. Пересечение границ гражданского оборота обязывает публичную собственность соответствовать другим конституционным ценностям, например принципу равноправия форм собственности в товарных отношениях.

Основной целью регулирования отношений публичной собственности является достижение конституционного (публичного) интереса, содержание которого не всегда совпадает с иными правовыми интересами, в том числе частноправовым интересом63.

Адекватное формирование и достижение этой цели является фундаментальной характеристикой права публичной собственности. Поэтому роль субъектов хозяйственной деятельности - представителей публичной собственности не может однозначно определяться по критериям эффективности субъектов частной формы собственности. Так, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года №1024) основными параметрами эффективного использования государственной собственности (в рамках деятельности государственных унитарных предприятий - ГУПов) устанавливаются категории прибыльности, конкурентоспособности на рынке. В то же время в федеральном бюджете на 2002 год планировалось, что федеральные ГУПы принесут в бюджет около 500 млн рублей. При наличии примерно 10 тыс. предприятий такого вида бюджет мог получить с каждого по 50 тыс. рублей. При малой рыночной эффективности государственной собственности уполномоченный орган государства выбирает самый простой путь- сокращение неприбыльных предприятий госсектора.

Все эти мероприятия с позиции конституционного интереса могут не привести к положительной оценке до тех пор, пока на первом месте в иерархии приоритетов использования публичной собственности не будет закреплен конституционный интерес в виде соответствующих конкретных целей. Например, достижение определенного объема производства товаров и услуг для малообеспеченных слоев, развитие наукоемких производств с последующей передачей их национальному частному сектору и т. д.

Таким образом, своеобразие конституционных отношений в сфере публичной собственности, выражающееся в природе публичной собственности, целях ее регулирования; взаимосвязи публичной собственности и суверенных прав народа, суверенитета государства; своеобразии субъектов, а также объектов публичной собственности, позволяют сделать вывод об относительной самостоятельности публичной собственности как предмета конституционного регулирования.

Поэтому, на наш взгляд, для более основательной разработки понятий, связанных с конституционно-правовым механизмом регулирования отношений публичной собственности, целесообразно обособить категорию публичной собственности как институт (субинститут) конституционного права.

Анализируя конституционные нормы, регулирующие положение публичной собственности в системе права, можно отметить следующее. Будучи своеобразным объединением, находящимся во множестве межотраслевых и внутриотраслевых связей, право публичной собственности в сфере конституционного права сложно однозначно выделить в качестве отдельного конституционного института. Поэтому наиболее подходящее определение с точки зрения системы права видится в признании права публичной собственности субинститутом конституционного права. В отечественной литературе мысль о субинститутах, как об отдельном подразделении в системе права, впервые высказал О. С. Иоффе. Он писал: “Институт не только не последнее после нормы подразделение отрасли права (имеются еще и подотрасли), но и не всегда первое подразделение, следующее за ней, так как самостоятельные органические образования встречаются иногда и внутри института. Такие образования можно назвать субинститутами”64. Данную идею поддержал С. С. Алексеев, который дал определение субинститута: “Это– органические образования относительно самостоятельного характера, формирующиеся внутри институтов”65. По мнению Е. А. Киримовой: “Субинституты представляют собой четко выраженную совокупность норм внутри крупного правового института, регулирующих определенные особенности, специфику видовых общественных отношений”66.

Наиболее удачным подходом к пониманию комплексного межотраслевого института (и субинститута) является положение, сформулированное Ю. К. Осиповым. По его мнению, “каждая определенная часть норм, составляющих такие институты, принадлежит к какой-либо одной определенной отрасли права, но как всякое отдельное, неполно через присущие им и нормам других отраслей общие черты входят в состав общего, то есть межотраслевых и общеправовых институтов”67. Таким образом, конституционные нормы о государственной и муниципальной формах (публичной) собственности можно рассматривать одновременно как субинститут межотраслевого (общеправового) института права собственности и как субинститут конституционного института права собственности. И тот и другой институты, поскольку они состоят из ряда субинститутов, по своей структуре являются сложными68.

Институт (субинститут) публичной собственности должен занимать определенное место в системе категорий конституционного права. Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений, следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность может претендовать на место субинститута.

Подобное обособление публично - правовых инструментов позволит более успешно продвинуться к упорядочению представлений о своеобразии природы и функций публичной собственности, об основных принципах ее регламентации и управления, о более точных критериях ее распределения между субъектами, механизме формирования и перераспределения публичной собственности, участии населения, граждан в управлении публичной собственностью.

Итак, субинститут публичной собственности выступает как совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, нации, населения по поводу общественных благ в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.






оставить комментарий
страница1/4
Дата02.12.2011
Размер1,49 Mb.
ТипУчебное пособие, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3   4
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

наверх