скачать О ходе обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» Письмом Минобрнауки России от 7 июня 2011 г. № ИР-230/17 в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования, направлены Рекомендации по обсуждению положений проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в рамках педагогических совещаний (август 2011 г.). В указанных Рекомендациях содержатся предложения по формам организации обсуждения законопроекта, принципиальным и острым вопросам, требующим особого внимания и подготовки конкретных позиций и предложений в ходе подготовки и проведения августовских совещаний, а также история разработки законопроекта. 15 июля 2011 г. на официальном сайте Минобрнауки России для дальнейшего обсуждения опубликована новая редакция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (представители Минобрнауки России еще называют ее «версия 3.0»). По инициативе Минобрнауки России с 28 июля 2011 г. началось обсуждение этой редакции законопроекта в рамках подготовки к проведению августовских педагогических совещаний с использованием Интернет-ресурсов в формате «общественные консультации» на специально созданном сайте http://edu.crowdexpert.ru (в плане продолжения практики широкого общественного обсуждения законопроекта, но уже не в режиме прошедшего по поручению Президента РФ организованного общественного обсуждения). Напоминаем также, что позиция Общероссийского Профсоюза образования по законопроекту (по так называемой «версии 2.0»), которая была представлена в рамках общественного обсуждения на специальном сайте www.zakonoproekt2010.ru в сети Интернет с 1 декабря по 1 февраля 2011 г., содержится в следующих основных материалах: принципиальные общие замечания и предложения к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции на 1 декабря 2010 г.) - письмо ЦС Профсоюза от 19 января 2011 г. № 6 «О позиции Профсоюза по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; ^ для внесения изменений и дополнений в проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции на 1 декабря 2010 г.) - письмо ЦС Профсоюза от 31 января 2011 г. № 18 «О поправках Профсоюза к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Таким образом, Профсоюз, его организации и члены Профсоюза с самого начала принимают активное участие в различных формах в обсуждении этого важнейшего для российской системы образования, государства и общества в целом законодательного акта, обращая внимание прежде всего на приоритетные вопросы определения и законодательного закрепления системы государственных гарантий развития системы образования, основ правового и социального статуса обучающихся и педагогических работников, гарантий при реорганизации и ликвидации образовательных организаций. Предваряя общую характеристику содержания «версии 3.0» законопроекта, следует напомнить также и о том, что в первоначальной версии в формате рабочих материалов к законопроекту (был опубликован на сайте Минобрнауки России в мае 2010 г.) содержалось 19 глав и 170 статей. После первого этапа обсуждения, в ходе которого поступило более 1000 поправок, к 1 декабря 2010 г. появилась редакция законопроекта («версия 2.0»), которая уже не содержала прежде всего дублирующие друг друга положения и излишне детализированные правовые нормы, что позволило сократить текст законопроекта почти в два раза (139 статей и 19 глав). После проведения общественного обсуждения в сети Интернет и в других формах текст законопроекта был доработан Минобрнауки России, в том числе с участием специальной Комиссии для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» под руководством советника Президента РФ В.Ф. Яковлева (доклад этой Комиссии прилагается к настоящим материалам).В результате почти полугодового процесса доработки текст законопроекта в редакции на 15 июля 2011 г. («версия 3.0») оптимизирован как с точки зрения объема – состоит из 15 глав и содержит 114 статей, так и в плане структурного построения и подходов к определению содержания правовых норм.Учитывая, что в настоящее время детальная и серьезная проработка содержания законопроекта с целью формулирования конкретных предложений и замечаний в форме таблицы поправок не представляется возможной ввиду незначительного времени для его изучения, полагаем важным в первую очередь оценить, каким образом учтены в законопроекте как поправки Профсоюза в виде конкретных формулировок правовых норм, так и принципиальные общие замечания и предложения. По результатам системной и последовательной работы по организации и осуществлению обсуждения текста законопроекта с учетом предложений, поступивших от организаций Профсоюза, КСП Профсоюза и СКС Профсоюза, Профсоюзом были сформулированы предложения к 20 статьям законопроекта, содержащие более 60 поправок. Из них: учтено (полностью, частично или с редакционными изменениями) – 22 поправки); не учтено по существу (полностью или в связи с отсутствием соответствующих правовых норм в новой редакции законопроекта) - 37 поправок. Таким образом, свыше 30% поправок нашли отражение в новой редакции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и более 60% поправок, из которых больше половины носят принципиальный характер, не были учтены в ходе доработки законопроекта, из чего следует, что работа по этим предложениям Профсоюза должна быть продолжена в ходе дальнейшего его обсуждения и доработки. Таблица учета поправок Общероссийского Профсоюза образования в тексте проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции на 15 июля 2011 г.) прилагается. Что касается рассмотрения и учета принципиальных общих замечаний и предложений Профсоюза к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» («версия 2.0»), то необходимо отметить следующее. Профсоюз наряду с общей оценкой и замечанием о том, что в законопроекте не нашли должного отражения положения международных актов в сфере образования, в том числе содержащих требования по обеспечению единого образовательного пространства, отметил ряд принципиальных вопросов и проблем, которые нуждаются в первоочередном прояснении и уточнении. К числу этих приоритетных принципиальных вопросов Профсоюзом были отнесены: ^ сомнения относительно степени и целесообразности предлагаемой систематизации действующих правовых норм; недостаточная полнота и четкость проработки понятийного аппарата; наличие других серьезных проблемных зон, связанных с соотношением норм законодательства в области образования с нормами других отраслей законодательства, определением компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования во взаимосвязи с основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования; необходимость разграничения применения понятий «образовательная организация» и «образовательное учреждение» и др.
^ недостаточная полнота и проработанность этих позиций как с точки зрения содержательного их наполнения, так и с учетом необходимости установления особых прав (в частности, академических, профессиональных и т.п., тесно связанных с социальными правами) в зависимости от уровня получаемого образования, уровня реализуемых образовательных программ; необходимость не общего, а дифференцированного подхода в определении и изложении основных прав участников отношений в сфере образования; необходимость определения социально-правового статуса обучающихся как участников образовательного процесса; практически полное отсутствие социальной составляющей обучения студентов - социальной стипендии, материальной помощи, ограничения в 5% по оплате проживания в общежитии и других положений социального характера; необходимость утверждения перечня (или номенклатуры) педагогических работников; необходимость более полного и четкого определения профессионального и социального статуса педагогических работников, включая лиц из числа профессорско-преподавательского состава, с целью закрепления особенностей регулирования их деятельности в зависимости от реализуемых образовательных программ. Профсоюзом было также особо отмечено, что необходимо конкретное и достаточно полное законодательное определение единых на всей территории Российской Федерации основ социального и профессионального статуса педагогического работника, предусматривающего: - установление государственных гарантий в области оплаты труда, в том числе принятие мер по значительному увеличению оплаты труда, совершенствованию системы оплаты труда, включая установление государственных гарантий по оплате труда по профессиональным квалификационным группам должностей работников в виде базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы, имея в виду, что средний уровень заработной платы педагогических работников должен быть не ниже уровня средней заработной платы по экономике в Российской Федерации; - определение порядка выплаты ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению периодическими изданиями и книгоиздательской продукцией, включающего механизм индексации ее размеров, освобождения работников от документального подтверждения расходов; - конкретные гарантии обеспечения прав педагогических работников на безопасные и здоровые условия труда, на медицинское обслуживание, достойное пенсионное обеспечение с сохранением права на досрочное назначение трудовой пенсии, санаторно-курортное лечение; - нормы по обеспечению жильем учителей и других педагогических работников; - сохранение достигнутого уровня защиты прав педагогических работников при предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа); - установление механизмов реализации права на периодическое повышение квалификации за счет средств работодателя; - меры государственной поддержки в случае вынужденной безработицы и другие значимые позиции. Таким образом, был сделан вывод, что социальный и профессиональный статус педагогических работников, а также правовой статус других участников образовательного процесса в законопроекте урегулирован недостаточно и с ограничениями (одна из главных причин этого - существующий порядок разграничения полномочий между уровнями власти и отсутствие минимальных государственных стандартов в социальной сфере, что не создает необходимых правовых предпосылок для единообразного регулирования этих вопросов и обеспечения реализации соответствующих положений Конституции РФ). Кроме того, было указано особо на то, что нормы трудового права устанавливаются Трудовым кодексом РФ (а также в издаваемых в его развитие нормативных правовых актах уполномоченных органов государственной власти), а нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ, т.е. законодательно установлен абсолютный приоритет правовых норм Трудового кодекса РФ в области регулирования трудовых отношений (статья 5 Трудового кодекса РФ).
^ - не определено место дошкольного образования в системе общего образования; - не предусматривается передача на уровень субъектов РФ полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования в случае их реализации в дошкольных образовательных учреждениях.
^ (целесообразность и обоснованность ликвидации начального профессионального образования как уровня профессионального образования, имея в виду в том числе необходимость решения задач социальной и профессиональной адаптации обучающихся, а также повышения качества подготовки рабочих кадров для обновления экономики страны).
^ - опасения в связи с тем, что законопроект не предусматривает реализацию конституционных гарантий доступности высшего профессионального образования при разделении его на два уровня – бакалавриат и магистратуру, в частности, в связи с отсутствием законодательно закрепленного предельного соотношения объемов набора на тот и другой уровни высшего профессионального образования, что может привести к фактической платности магистратуры; - необоснованная прямая связь выделяемых объемов финансирования вузов с результатами сдачи ЕГЭ абитуриентов, зачисленных в данный вуз, что приведет к дискриминации региональных и технических вузов.
6. Требуется серьезная проработка соответствующих глав и статей законопроекта с учетом положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»: - необходимость закрепления четких механизмов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений в рамках государственного (муниципального) задания, включая установление порядка периодического увеличения объемов финансирования на предоставление образовательных услуг с целью увеличения реального содержания заработной платы работников с учетом роста потребительских цен и тарифов, предусматривая в том числе средства на повышение квалификации педагогических работников, обеспечение мобильности студентов и преподавателей, на содержание социальной инфраструктуры образовательных учреждений высшего профессионального образования.
7. Отражение в законопроекте вопросов реализации прав общественных объединений работников и обучающихся, в том числе профессиональных союзов, в деятельности образовательных организаций (учреждений), а также договорного регулирования социально-трудовых отношений на основе коллективных договоров и соглашений (при необходимости делать отсылку к соответствующим федеральным законам – Трудовому кодексу РФ, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»).
^ . Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов предусмотрено федеральным законодательством, поэтому такая экспертиза как одна из основных мер по профилактике коррупции в сфере образования должна быть осуществлена в установленном порядке. В заключение в принципиальных общих замечаниях и предложениях Профсоюза было указано, что законопроект должен рассматриваться и обсуждаться в пакете с проектом федерального закона, вносящего изменения и дополнения в федеральные законы в связи с принятием этого федерального закона. Кроме того, было отмечено, что необходимо также синхронизировать работу по данному законопроекту с продолжающимся нормотворческим процессом в сфере образования с целью учета последних законодательных изменений и дополнений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Исходя из вышеизложенного, новая редакция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» («версия 3.0») нуждается в дальнейшей доработке с учетом общественного и профессионального его обсуждения. Секретарь-заведующий правовым отделом Ж.П. Осипцова
|