Отчет (1) об оценке доступа к официальной информации в Республике Молдова
скачать    Strengthening Civil Society Monitoring Capacity in Moldova
Отчет (1) об оценке доступа к официальной информации в Республике Молдова ( в восприятии представителей СМИ и общественных организаций, действующих в области свободы выражения и доступа к информации) П  рограмма «Консолидация возможностей мониторинга со стороны гражданского общества Молдовы» финансируется Правительством США через Корпорацию Вызовы Тысячелетия в рамках Агентства по международному развитию США (USAID). Программу внедряет Академия образовательного развития США (AED) при техническом содействии Совета по международным исследованиям и обменам (IREX).^ Одним из ключевых условий демократизации общества, активизации гражданского участия, повышения уровня правления и действенности государственных структур в целом, профилактики и борьбы с коррупцией, в частности, является последовательное исполнение права свободного доступа к официальной информации, транспарентности власти и правительственных структур в процессе принятия решений. Важную роль в эффективном претворении в жизнь стратегических политик и конкретных планов, сенсибилизации общественного мнения, продвижения реальных, а не мнимых реформ играет постоянный мониторинг процесса их внедрения. В докладе анализируются сложившееся на данный момент положение дел в области доступа к официальной информации, проблемы, с которыми сталкиваются лица, запрашивающие информацию, а также сформулированы конкретные предложения и рекомендации по улучшению ситуации. Оценка показателей доступа к информации осуществлена Экспертной группой в составе 14-ти человек, которые представляют масс-медиа и неправительственные организации в области свободы выражения и доступа к информации. В основу доклада легли результаты текущих анализов, конкретные факты ограждения доступа к информации, заключения социологических исследований, дополненные как государственными служащими, так и лицами, запрашивающими информацию, выводы фокусированных интервью в группах. Такие доклады будут появляться ежеквартально в течение 2008 года, затем последует итоговый доклад, который будет подготовлен в январе 20089 года. Оценка осуществляется в соответствии с международной практикой с учетом четырех основных критериев: - юридические рамки осуществления права на информацию; - готовность государственных учреждений предоставлять информацию; - реагирование государственных учреждений на заявления о предоставлении информации; - доступность СМИ к официальной информации. Шкала оценки составляет 0 – 5 баллов (максимум). Критерий 1. Юридические рамки осуществления права на информацию В общих чертах, национальное законодательство создает благоприятные условия для осуществления права на информацию, факт признанный как на национальном, так и на международном уровне. Тем не менее, имеются нормативные акты и отдельные положения, не соответствующие международным стандартам, конституционным нормам и Закону о доступе к информации. Еще больше недоработок и нерешенных проблем имеется по части реализации законодательства. 1.1. Статья 34 Конституции Республики Молдова (принятой 29 июля 1994 года, «Monitorul Oficial» №1 от 12.08.1994) гласит, что право лица на доступ к любой информации не может быть ограничено; власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера; право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности; средства массовой информации, как государственные, так и частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности; средства массовой информации не подвергаются цензуре. Таким образом, конституционные нормы являются гарантией для принятия других нормативных актов и осуществления де-факто права на информацию. 1.2. Закон о доступе к информации (№ 982-XIV от 11.05.2000, «Monitorul Oficial» №88-90 от 28.07.2000) разработан при активном участии представителей гражданского общества, при непосредственном содействии экспертов Совета Европы, «Article 19» (Великобритания), из США, Швеции, Норвегии и стал, по сути, первым нормативным актов такого порядка на экс-советском пространстве, который отвечает основным международным стандартам: - руководствуется принципом максимальной гласности; - государственные учреждения обязаны по собственной инициативе обнародовать наиболее важные документы; - государственные учреждения обязаны активно продвигать прозрачное правление; - в соответствии с положениями Закона о доступе к информации, любое лицо, желающее получить доступ к информации, освобождается от обязанности обосновывать свой интерес к запрашиваемым данным; - исключения изложены четко и ясно, исходя из общественных интересов; - запросы информации должны обрабатываться в оперативном порядке и правильно; - финансовый аспект (стоимость предоставления информации) не должен обескураживать заявителей, желающих получить ту или иную информацию; - заседания государственных учреждений открыты для общественности; - лицо, которое считает, что его законные права или интересы ущемлены поставщиком информации, вправе обжаловать действия или бездействия последнего как во внесудебном порядке, так и непосредственно в судебную инстанцию. 1.3. Другие законы, гарантирующие право на информацию В законодательстве Республики Молдова положения о доступе к информации зафиксированы примерно в 400 нормативных актах, охватывающих практически все сферы – деятельность государственных институтов, экономику, культуру, образование, труд, здравоохранение, экологию, внешние связи и т.д. Как правило, эти положения соответствуют Закону о доступе к информации, однако некоторые из них следует отменить, изменить или актуализировать. 1.3.1 Так, в Закон о принятии Регламента Парламента (№797-XVI от 02.04.1996, «Monitorul Oficial» №50 от 07.04.2007) необходимо внести ряд изменений и дополнений, в том числе по части: - открытости заседаний постоянных комиссий (ст. 24), с четким указанием условий, при которых заседания проводятся закрыто; - участия других лиц в заседаниях постоянных комиссий (ст. 26), так как не предусмотрено и участие представителей гражданского общества; - открытости заседаний Парламента (ст.99), так как не перечислены обстоятельства, при которых заседания объявляются закрытыми (в случае рассмотрения вопросов и информации ограниченного доступа, при условии, что засекреченность не ущемляет право общественности на информирование); - обязательной трансляции в прямом эфире заседаний Парламента (ст. 99), с соответствующим изменением статей 127 и 128 о годовом отчете о деятельности Правительства и о годовых отчетах органов публичной власти . 1.3.2. Закон о статусе депутата Парламента (№39-XIII от 07.04.1994, «Monitorul Oficial» №4/78 от 3.04.1994) не обязывает депутатов периодически информировать избирателей о деятельности Парламента и о личной работе в качестве народных избранников. 1.3.3. Закон о законодательных актах (№780-XV от 27.12.2001, «Monitorul Oficial» №36-38 от 14.03.2002) предусматривает, среди основных принципов законотворчества, прозрачность, гласность и доступность к процессу разработки, принятия и применения законодательного акта, но не определяет требования к законодательному органу и субъектам с правом законодательной инициативы в целях практического осуществления этих принципов. Только в ст. 17 отмечается, что в случае важного и широкомасштабного проекта при его разработке экспертная группа может подготовить ряд тезисов с тем, чтобы общественность и орган, образовавший рабочую группу, высказались по ним. 1.3.4. Закон о Правительстве (№64-XII от 31.05.1990, «Monitorul Oficial» №131 от 26.09.2002) В ст. 25 необходимо указать, при каких обстоятельствах допускается проводить закрытые заседания (вопросы и информация ограниченного доступа, при условии, что засекреченность не ущемляет право общественности на осведомленность). Ст. 30 противоречит конституционным нормам, Закону о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов (№173-XIII от 06.07.1994, «Monitorul Oficial» №1 от 12.08.1994), согласно которому официальный акт, являющийся государственной тайной, вступает в силу с момента, предусмотренного в нем, и доводится до сведения только соответствующих учреждений, но в случае, если лишь некоторые главы, разделы и статьи данного официального акта содержат сведения, относящиеся к государственной тайне, они упускаются при опубликовании с отметкой «государственная тайна». Это требование предусмотрено и в Законе о доступе к информации. 1.3.5. Можно только приветствовать принятие Постановления Правительства Республики Молдова об официальных страницах органов публичной власти в сети интернет (№668 от 19.06.2006, «Monitorul Oficial» №98 от 30.06.2006), которое в значительной степени соответствует требованиям ст. 11 Закона о доступе к информации; самая сложная проблема в этом смысле состоит в создании качественных веб-страниц правительственных структур и органов власти на национальном, районном и местном уровне. 1.3.6. Закон о местном публичном управлении (№436-XVI от 28.12.2006, «Monitorul Oficial» №32 от 09.03.2007) отличается современной структурой и включает ряд важных положений об информировании общественности, в том числе посредством СМИ, об открытости заседаний, участия общественности в процесс принятия решений, а также положения об обязательном контроле актов местных органов власти, контроле по инициативе органа местного публичного управления, контроле по требованию пострадавших лиц. 1.3.7. Практически, все правительственные структуры – министерства, агентства, службы – руководствуются своими регламентами, одобренными постановлениями Правительства, и которые, в связи с различными реорганизациями, нередко пересматриваются и даже разрабатываются заново. В любом случае, традиционная структура, приоритетные права государственных учреждений, как правило, сохраняются, но отсутствуют обязанности, особенно по части обеспечения доступа к информации. Большинство регламентов не содержит указаний насчет того, что соответствующие структуры обязаны обеспечить гласность в своей работе или о порядке исполнения этих обязанностей. Ни в одном регламенте не уточнен порядок допуска на заседания министерских советов, других государственных структур. 1.3.8. Закон об информатизации и государственных информационных ресурсах (№467-XV от 21.11.2003, «Monitorul Oficial» №6 от 01.01.2004) содержит серьезные упущения, идущие вразрез с принципом свободного доступа к информации. Содержание закона, как концептуально, так и на уровне конкретных положений, являет собой образец настойчивого продвижения ведомственных интересов и пренебрежения правами и интересами граждан. Так, информация, накопленная в рамках публичных учреждений в процессе исполнения должностей или прямых обязанностей с использованием общественных средств (ст.26) объявлена предметом права собственности (ст.4, ст.5, ст.6). Закон изобилует недоработками, что порождает разноречивое толкование, в том числе по части предоставления платных услуг. Ряд вопросительных знаков поднимают и положения о поставке информации, представляющей общественный интерес, субъектами частного права (ст. 20). 1.3.9. Следует отметить также, что принят ряд законодательных актов, призванных способствовать применению информационных технологий, в том числе: Закон об электронном документе и цифровой подписи (№264-XV от 15.07.2004, «Monitorul Oficial» №132 от 06.08.2004); Закон об электронной торговле (№284-XV от 22.07.2004, «Monitorul Oficial» №138 от 13.08.2004); Закон об электросвязи (№241-XVI от 15.11.2007, «Monitorul Oficial» №51-54 от 14.03.2008); Постановления Правительства о центрах сертификации открытых ключей (№945-XVI от 05.09.2005, «Monitorul Oficial» №123 от 16.09.2005); о Национальной стратегии создания информационного общества «Электронная Молдова» (№255 от 09.03.2005, «Monitorul Oficial» №46 от 25.03.2005). 1.3.10. Закон о печати (№243-XIII от 26.10.1994, «Monitorul Oficial» №2 от 12.01.1995) устарел и, хотя и был неоднократно изменен с течением времени, не отвечает требованиям сегодняшнего дня, продиктованным развитием общества в целом и СМИ в частности, поэтому его следует отменить в срочном порядке. Независимый центр журналистики совместно с другими неправительственными организациями разработал проект Закона о свободе выражения. Проект был внесен неофициально в Парламент, но все еще находится на этапе рассмотрения экспертами, как, кстати, и проект Закона о внесении дополнений в Уголовный кодекс (санкции в связи с преднамеренным препятствованием работы СМИ и устрашение граждан за критику), проект Закона о внесении дополнений в Закон об административных правонарушениях (санкции за применение или стимулирование цензуры). 1.3.11. Еще более драматичная участь постигла проект Закона о прозрачности процесса принятия решений, разработанный экспертами Центра «Acces-info», других неправительственных организаций и усовершенствованный рабочей группой по оптимизации механизма обеспечения доступа к информации, созданной при Аппарате Правительства. В разработке проекта участвовали эксперты Совета Европы, из США, Швеции, Нидерландов, Венгрии, Румынии, Эстонии, Литве, он обсуждался на двух международных конференциях в Кишиневе и шести зональных семинарах. Проект, положительно завизированный всеми уполномоченными учреждениями, был одобрен Постановлением Правительства №1105 от 25.09.2006, «Monitorul Oficial» №158 от 06.10.2006, и 28 сентября того же года был внесен в порядке законодательной инициативы, но, не будучи даже зарегистрирован, при более чем загадочных обстоятельствах, был незамедлительно отозван. Прошло уже 19 месяцев, но ни Правительство, ни Парламент не дали вразумительного ответа о причинах отправки «в долгий ящик» законопроекта, принятие которого в значительной степени способствовало бы обеспечению гласности при разработке нормативных актов и участия граждан на всех этапах процесса принятия решений. Сложилась поистине парадоксальная ситуация, которую, надеемся, удастся разблокировать новому руководству Правительства 1.3.12. Национальному законодательству в области доступа к информации и свободы выражения был нанесен серьезный ущерб в результате принятия Закона о Кодексе поведения государственного служащего (№243-XVI от 11.04.2008, «Monitorul Oficial» №74-75 от 01.01.2008, который вступит в силу 01.01.2009). Парламент Республики Молдова принял Закон о Кодексе поведения государственного служащего, в котором среди принципов, которыми обязан руководствоваться государственный служащий, отсутствует принцип транспарентности. Зато были включены общие: «обеспечивать активное, правильное и своевременное информирование граждан по вопросам, представляющим общественный интерес; обеспечивать свободный доступ к информации; соблюдать предусмотренные законом сроки предоставления информации; соблюдать предусмотренные законом ограничения в отношении доступа к информации...». Трудно понять смысл дублирования ряда существующих уже положений, тем более, что законодательство в области доступа к информации достаточно комплексное и четкое. Закон включает положение,согласно которому «общение со средствами массовой информации от лица органа публичной власти осуществляется только государственным служащим, наделенным таким правом». Иными словами, государственным служащим, за исключением наделенных этим правом (кто? когда? как?) запрещено предоставлять информацию о деятельности собственных учреждений! Закон предусматривает, что любые нарушения Кодекса являются дисциплинарными проступками, к которым применяются положения законодательства о государственной должности и статусе государственного служащего. Очевидно, соответствующее положение направлено на запугивание государственных служащих, которые во избежании наказания предпочтут придержать свое мнение при себе, воздержаться от критики и не рисковать, раскрывая те или иные беззакония? Это положение противоречит конституционной норме, согласно которой «право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено» (Конституция Республики Молдова, ст. 34 часть (1); международным нормам о том, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их» (Всеобщая Декларация прав человека, ст. 19); “Никто не должен страдать из-за своих взглядов» (Международный пакт о гражданских и политических правах, ст. 19 часть (1), часть (2). В этой связи, недоумение вызывает и другое положение, включенное в ст. 10 того же Закона: «В отношениях с представителями других государств государственному служащему запрещается выражать личное мнение по национальным вопросам или международным проблемам». Приняв Закон о Кодексе поведения государственного служащего, депутаты Парламента Республики Молдова не учли требования Закона о доступе к информации, который является органическим и соответствует всем международным критериям. Этот новый законодательный акт принят в спешке и скрывает интересы, направленные на подавление свободы выражения, запугивание государственных служащих. Это тем более серьезно, что депутаты приняли закон в обход последних решений Европейского суда по Республике Молдова в области свободы выражения. ^ Нормативные акты, содержащие положения о государственной тайне Национальное законодательство включает ряд нормативных актов, содержащих положения о государственной тайне: Закон о государственной тайне (№106-XIII от 17.05.1994, «Monitorul Oficial» №2 от 25.08.1994); Закон о государственной безопасности (№618-XIII от 31.10.1995, «Monitorul Oficial» №10 от 13.02.1997); Закон об органах государственной безопасности (№619-XIII от 31.10.1995, «Monitorul Oficial» №10 от 13.02.1997); Закон о Службе информации и безопасности (№753-XIV от 23.12.1999, «Monitorul Oficial» №156 от 31.12.1999). Учитывая, что указанные законы приняты до Закона о доступе к информации, следует отметить, что они не соответствуют требованиям действующего законодательства и по многим пунктам устарели. Так, любое ограничение доступа к информации должно отвечать трем требованиям, четко установленным в международных актах и в Законе о доступе к информации: «Доступ к информации может быть ограничен только в случае, если поставщик информации может доказать, что ограничение регулируется органическим законом и является необходимым в демократическом обществе для защиты прав и законных интересов личности или охраны национальной безопасности и что ущерб, наносимый законным правам и интересам, превыше общественного интереса к ознакомлению с информацией». В настоящий момент идет работа над новым проектом Закона о государственной тайне – правда, пока без участия представителей неправительственных организаций. Наряду с другими радикальными ограничениями, в том числе о сокращении категорий информации, отнесенной к государственной тайне, важно, чтобы новый закон содержал четкие положения о приоритетности общественного интереса, эффективные механизмы по рассекречиванию информации и т.д., обязательное требование к учреждениям опубликовывать списки рассекреченной информации. 1.5.Законодательство о конфиденциальности данных коммерческого характера Несмотря на то, что, в целом, Закон о коммерческой тайне (№171-XIII от 06.07.1994, «Monitorul Oficial» №13 от 10.11.1994) не поднимает пока серьезных проблем в плане доступа и защиты конфиденциальных данных коммерческого характера, тем не менее следует сказать, что определение коммерческой тайны не является ясной, так как проводится недопустимое сравнение с государственной тайной, нечетко определены пункты, составляющие предмет коммерческой тайны. При возможном пересмотре Закона следует учесть рекомендации Директивы Евросоюза 68/151 Совета Европы о гарантиях рекламы. ^ Законодательство о защите данных личного характера Закон о доступе к информации содержит общие положения о данных личного характера – их хранение, защита, поставка – и дополнен положениями ряда других нормативных актов в области информатизации, медицины, адвокатуры и т.д. С принятием Закона о защите данных личного характера (№17 от 15.02.2007, «Monitorul Oficial» №107 от 27.07.2007) эта область получила значительно более полный характер, несмотря на то, что при дальнейшем совершенствовании нормативного акта следует исключить ряд недоработок и упущений, на которые эксперты неправительственных организаций указали еще на этапе разработки. Слабая часть Закона заключается в разделе об органах контроля в области обработки данных личного характера (ст.11), от которых зависит уровень применяемости и эффективность этого нормативного акта. Так, предусмотрено создание Национального центра по защите данных личного характера, наделенного и функциями контроля за соблюдением Закона, и который работает в условиях «беспристрастности и независимости». К сожалению, Закон не развивает эти условия максимального значения, которые будут определены регламентом, принятом Парламентом. Непонятно решение законодательного органа избежать включения в органический закон кровно необходимых и крайне важных принципов, четких положений относительно назначения и утверждения Парламентом руководителей и/или членов Центра, продолжительности их мандата, как и уточнений насчет того, является ли этот орган коллегиальным или нет, и многое другое. Также, при перечислении полномочий Центра отсутствует ряд важных положений, что может свести к минимуму эффективность контрольного органа, в том числе участие в выработке государственной политики в области защиты данных личного характера; обеспечение доступа к данным личного характера, находящимся во владении поставщиков информации, к аппаратуре по обработке данных, к программам и компетенциям по сбору информации, необходимой для осуществления контрольных компетенций; обжалование решений Центра в судебные инстанции, с уточнением, что никакая иная инстанция, политическая или административная, не вправе пересматривать или отменить решение Центра. Многие положения закона нуждаются в коррекции и уточнении, в частности, порядок и законность необходимых мер для приостановления или прекращения обработки данных, так как эта задача входит в компетенцию судебной инстанции. Также, в органическом законе следует закрепить порядок контроля за работой Центра со стороны парламентской комиссии, аналогично парламентскому контролю за деятельностью секретных служб. В Законе не оговорен ясно и исчерпывающе круг компетенций Консультативного совета, который создается при Национальном центре. Во всяком случае, в тексте Закона нет никаких гарантий того, что Центр будет действовать в условиях беспристрастности и независимости по отношению к органам власти. Самый большой парадокс и риск состоит в том, что Центром и Советом могут руководить из-за кулис определенные отраслевые министерства. Несмотря на то, что с момента принятия Закона прошло более года, ни Центр, ни Совет не приступили к работе, и нормативный акт существует пока только на бумаге. ^ Защита лиц, сообщающих о нарушениях, в том числе о коррупционных действиях Закон о доступе к информации предусматривает в части (5) ст. 7, что «никто не может быть наказан за доведение до сведения общественности определенной информации ограниченного доступа, если ее разглашение не затрагивает и не может затронуть законные интересы, связанные с национальной безопасностью, либо если общественный интерес к ознакомлению с информацией превыше ущерба, который может нанести разглашение информации». К сожалению, национальное законодательство не содержит и четких аналогичных положений, которые защищали бы лиц, сообщающих о нарушениях, в том числе о коррупционных действиях. ^ Право журналистов не раскрывать своих источников информации В соответствии с Законом о печати, источник информации или псевдоним автора не могут быть разглашены без их согласия, за исключением случаев, когда опубликованный материал содержит состав преступления, и только по решению судебной инстанции (ст.18). Кодекс телевидения и радио (№260-XVI от 27.07.2006, «Monitorul Oficial» №131 от 18.08.2006), также гарантирует конфиденциальность источников информации (ст.14). 1.9. Обжалование во внесудебном порядке действий/бездействия поставщиков информации Закон о доступе к информации включает четкие и исчерпывающие положения о защите права на доступ к информации, способы обжалования во внесудебном или судебном порядке действий/бездействия поставщиков информации, положения о последствиях ущемления права на доступ к информации.
Критерий 2. Готовность государственных учреждений предоставлять информацию 2.1. В соответствии с Законом о доступе к информации, публичные учреждения обязаны обеспечить специально оборудованное помещение для ознакомления с документами, доступное для лиц, запрашивающих информацию. Однако это требование является, скорее, пожеланием, особенно в органах власти районного уровня. Несмотря на то, что большинство учреждений назначило ответственных за осуществление процедур по предоставлению официальной информации, многие из них, хотя и прошли обучение в рамках различных программ неправительственных организаций и Академии публичного управления, не в состоянии выполнять свои полномочия, так как всего несколько учреждений национального уровня располагают положениями о правах и обязанностях работников в процессе поставки информации. Иными словами, отсутствует четкий внутренний механизм, в зависимости от специфики учреждения, общения с гражданами и обеспечения доступа к информации. В рамках многих учреждений имеются пресс-службы, службы по связям с общественностью, есть лица, ответственные за предоставление информации, но не всегда их работа согласована в достаточной степени. 2.2. Как правило, государственные учреждения стараются оказать необходимую помощь и поддержку лицам, запрашивающим информацию, в ее поиске и нахождении, но обеспечение реального доступа к регистрам поставщиков информации остается пока проблематичным. 2.3. Согласно Закону о доступе к информации, органы власти и учреждения обязаны срочно довести до сведения широких масс информацию, ставшую им известной в ходе осуществления своей деятельности, если эта информация может предотвратить или уменьшить опасность для жизни и здоровья людей, угрозу нанесения любого ущерба; может остановить распространение недостоверной информации или уменьшить негативные последствия ее распространения; имеет особую социальную значимость. Намного сложнее распространять такую информацию на местном уровне, в районах и селах, которые нередко не располагают оперативными средствами связи (радио/ТВ). 2.4. Публичные учреждения обязаны публиковать не реже одного раза в год справочники, содержащие списки распоряжений, постановлений, других официальных документов, изданных соответствующим учреждением, и с указанием областей, по которым может быть предоставлена информация. К сожалению, эта составляющая активного информирования общественности, за незначительным исключениями, остается на бумаге, в основном по причине отсутствия финансов, которые необходимо выделить на национальном, районном и местном уровне для выполнения Закона о доступе к информации. 2.5. Также, крайне мало учреждений публикуют или в ином общем и непосредственном порядке делают доступной для населения информацию, содержащую описание структуры учреждения и его адрес; описание функций, направлений и форм деятельности учреждения; описание подразделений и их компетенции, распорядка работы этих подразделений с указанием дней и часов приема служащими, ответственными за предоставление официальной информации, другой информации, представляющей интерес. В частности, имеется в виду доски объявлений и информации в помещениях учреждений, единые информационные окна, различные материалы, в том числе повестка заседаний, готовящиеся и принятые уже постановления. 2.6. Вместе с тем, следует отметить, что в последнее время значительно улучшилось содержание официальных веб-страниц публичных учреждений в сети интернет; отправной точкой в этом вопросе стало Постановление Правительства №668 от 19.06.2006, а также типовые требования к веб-страницам, разработанные Министерством информационного развития. Положение определяет понятие официальной веб-страницы как совокупность официальной информации в электронной форме и средств интерактивного диалога, которые орган публичной администрации предоставляет в распоряжении граждан в сети интернет. Подчеркиваем: интерактивный диалог, в котором и состоит суть веб-страницы. Веб-страница Президентства Республики Молдова содержит разнообразный спектр информации о заседаниях, встречах, официальных визитах и пр. Слабая сторона сайта – отсутствие информации о законотворческой деятельности властей, развертывании различных программ и проектов. Отсутствуют контактные данные лиц, посредством которых можно было бы облегчить диалог между аппаратом Президента и гражданами. Сайт Парламента более богатый в официальной информации, на нем предоставлено достаточно данных о законотворческой деятельности, ряд аналитических докладов. Хотелось бы также найти на странице законодательного органа наглядную информацию о конкретной работе парламентских фракций, комиссий, депутатов; интерактивный диалог с гражданами также улучшил бы этот сайт. Сайт Правительства выходит в новом графическом и концептуальном формате, который помимо текстуальной информации, фото- и видеорепортажей имеет и возможность онлайновой трансляции. Значительным образом пересмотрена и система обновления информации. При помощи рубрики «приемная онлайн» посетители смогут общаться в интерактивном режиме с членами правительства, сотрудниками министерств, агентств и служб. Недавно был усовершенствован сайт Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, который стал более привлекательным, включает широкое разнообразие информации и дает возможность поддерживать интерактивный диалог со всеми желающими. На официальной странице Министерства информационного развития в соответствующей рубрике приводится и список платных услуг, но не уточняется, какие услуги предоставляются бесплатно. Отсутствуют контактные данные лиц, ответственных за поддержание интерактивного диалога. Сайт Министерства культуры и туризма содержит богатую информацию о Республике Молдова и туристических предложениях, но крайне мало – о самом министерстве. Официальные веб-страницы Министерства обороны и Министерства финансов единственные, на которых представлены бюджетные линии на 2007-2008 гг., данные о планировании и исполнении, информация о результатах контроля соответствующих органов. На сегодняшний день лишь несколько районных советов располагают собственными сайтами. 2.7. В соответствии с Законом о доступе к информации, органы власти обязаны публиковать собственные акты, но за исключением нескольких учреждений из вышеперечисленных это положение не выполняется. 2.8. Заседания органов власти и государственных учреждений (за исключением случаев, предусмотренных законом) должны проводиться открыто, однако нет пока четкого механизма участия граждан в их работе, особенно на министерском уровне. На уровне районных и местных советов вопрос об участии граждан в заседаниях возникает лишь эпизодически.
Критерий 3. Реагирование государственных учреждений на заявления о предоставлении информации 3.1. Как показывают результаты мониторинга применения Закона о доступе к информации, проведенного центром «Acces-info», в большинстве государственных учреждений трудно найти соответствующих лиц или сотрудников для подачи заявления о доступе к информации. 3.2. Под предлогом безопасности и борьбы с коррупцией в последнее время осложнился физический доступ лиц в офисы центральных органов власти для подачи заявления о доступе к информации; этот факт делает невозможным обращение с устным заявлением и, соответственно, получение оперативного ответа. Как правило, затягиваются заявления, отправленные по факсу или e-mail, а самые элементарные вопросы, заданные по телефону, вызывают настоящий допрос – «кому, зачем, в каких целях?». 3.3. Большинство поставщиков информации на центральном, районном или местном уровне, которым были адресованы письменные заявления различными категориями лиц, запрашивающими информацию (любопытные граждане, национальные или местные СМИ – частные или финансируемые за счет налогоплательщиков, общественные организации национального или местного уровня) выходят за предельный срок, предусмотренный для ответа за запрос: 15 рабочих дней с момента регистрации заявления о доступе к информации. 3.4. Несмотря на то, что Закон предусматривает плату за предоставление официальной информации, в размере и согласно процедуре, установленной представительными органами, с передачей этих средств в госбюджет, поставщики информации за редкими исключениями не взимают плату с лиц, запрашивающих информацию, по той простой причине, что ни районные советы, ни другие репрезентативные органы «не рискуют» принять решение о взимании платы за предоставленную информацию. 3.5. Высок процент отказов в предоставлении информации. Так, по предварительным результатам мониторинга на национальном уровне, проведенного Центром «Acces-info» в период декабрь 2007 – март 2008 года, лицам, запрашивающим информацию, ответили лишь 26,35% центральных, районных и местных госучреждений; этот показатель варьируется от 19% ответов на запросы местных неправительственных организаций до 36% ответов на обращения общественных организаций по защите социально уязвимых категорий граждан и частных национальных СМИ. Лишь 22% составляет доля ответов на запросы частных местных СМИ, 23 % – на обращения национальных организаций, запросивших декларации о доходах, 24% – на обращения «любопытных» граждан, 28 % – на обращения местной масс-медиа, финансируемой за счет налогоплательщиков, 29 % – на запросы национальных неправительственных организаций. Как правило, наиболее высокий процент ответов исходит от Президентуры, Парламента, Правительства; правовых и контрольных органов, министерств, самый низкий – от примэрий. Отмечаем, что данные находятся в процессе обработки, качественные показатели будут проанализированы в июле 2008 года в итоговом отчете по результатам обработки всех данных мониторинга. Данные Центра «Acces-info» подтверждены результатами Независимого центра журналистики, запросившего информацию о финансировании СМИ. Из 100 писем около половины осталось без ответа, а каждый второй полученный ответ был неполным; реакция многих должностных лиц свидетельствует о том, что они не знают действующее законодательство о доступе к информации. По оценкам экспертов, затруднен доступ к информации в АТО Гагаузия, где органы власти нередко отказываются отвечать на запросы (которых и так мало) по необоснованным причинам. 3.6. В письменных отказах, как правило, не соблюдаются положения Закона – не указывается причина отказа, не приводятся ссылки на соответствующий нормативный акт, на котором основан отказ, не уточняется процедура обжалования отказа, в том числе срок давности. Нередко отказ основывается на внутренних регламентах и на бюрократических шаблонах («информация отнесена к категории ограниченного доступа», «можете обратиться в вышестоящую инстанцию») или обосновывается наличием ограничительных внутренних положений и т.д. 3.7. В настоящий момент заявления о доступе к информации регистрируются в разделе «петиции», что не позволяет проводить систематический анализ, по итогам которого можно было бы сделать определенные выводы, принять решения и предпринять конкретные шаги по улучшению положения дел в той или иной сфере. Согласно международной практике, заявления о доступе к информации необходимо регистрировать отдельно, а государственные учреждения обязаны ежегодно составлять отчеты о статистике доступа к информации. 3.8. Предоставление информации зависит также от того, представлено ли заявление в письменном виде (количество ответов выше) или в устном (количество ответов значительно ниже, служащие в таких случаях нередко пытаются переложить обязанность ответа на своих коллег, часто несведущих в данном вопросе). Сущность заявления также влияет на предоставление информации – как правило, служащие избегают конкретных ответов на обращения о предоставлении «деликатной» информации (декларации о доходах, командировках, фактах коррупции), сложной (контракты о закупках, отчеты по проектам, финансируемым внешними донорами) и т.д. 3.9. Дополнительные усилия, прилагаемые для получения информации (телефонные звонки, в том числе руководителям, ссылки на готовящийся доклад о результатах мониторинга и т.д.) позитивно влияют в плане получения ответа, но который, в конечном итоге, может оказаться формальным или отпиской.
Критерий 4. Доступность СМИ к официальной информации 4.1. Несмотря на то, что в последнее время многие публичные власти и учреждения предпринимают конкретные меры по повышению эффективности отношений с прессой (Парламент, Правительство, Министерство иностранных дел и европейской интеграции, Министерство внутренних дел, Генеральная Прокуратура, Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, Министерство здравоохранения, Агентство по защите интеллектуальной собственности), тем не менее, говорить о наличии функциональной системы систематического информирования СМИ не приходится. Не всегда пресс-службы, службы по связям с общественностью оперативно и компетентно реагируют на обращения журналистов. В большинстве случаев вход журналистов в здания госучреждений свободен, но достаточно много случаев, когда им отказано в доступе под различными предлогами, в том числе со ссылкой на аккредитацию. Так, корреспондент газеты «Молдавские ведомости» не был допущен на встречу европейского комиссара по вопросам внешней политики и политики соседства Бенита Ферерро-Валднер со студентами Государственного университета Молдовы. Администрация вуза с помощью агентов службы охраны под надуманными предлогами запретили журналисту войти в зал. Национальный банк отказал в допуске тележурналистам для участия в мероприятии, организованном «только для работников экономических печатных изданий». Нередко журналистам закрыт доступ к «специальным событиям» с участием высокопоставленных лиц (концерты, другие торжества, рабочие визиты). 4.2. Как правило, редакции заблаговременно информируют о предстоящих событиях, пресс-конференциях. Но, к сожалению, эксперты обращают внимание на тот факт, что за редкими исключениями пресс-конференции, брифинги не проводятся систематически, их качество и эффективность оставляет желать лучшего. Мы еще не дожили до того времени, когда редакции получали бы периодически – по инициативе госучреждений или в ответ на обращения журналистов – различные материалы информативного характера: доклады, отчеты, объявления, синтезы. Нередко пресс-релизы несут недостаточный информативный заряд для масс-медиа, а значит, и для населения. Многие сообщения для печати отличаются восхваляющим характером и призваны нанести лоск на имидж соответствующего учреждения. 4.3. Постоянно актуальной проблемой является тот факт, что лишь изредка представители властных структур и публичных учреждений восприимчивы к просьбам журналистов прокомментировать в оперативном порядке то или иное решение, событие или ситуацию, дать свою оценку и сделать прогнозы. Как отмечалось выше, имеются элементы дискриминации в процессе информирования журналистов в зависимости от вида СМИ, собственности, политической ориентации, лояльности властям. В марте с.г. 6 общественных организаций, действующих в области прессы, призвали власти Республики Молдова положить конец практике преследования и запугивания СМИ, ограничения допуска журналистов на мероприятия, представляющие общественный интерес, по идеологическим или политическим критериям. Ухудшение положения СМИ в Республики Молдова, - говорилось в обращении, - стало еще более очевидным после того, как глава государства приказал сотрудникам Службы безопасности и информации проверить источники финансирования партий и независимой прессы, в контексте неофициального начала кампании по парламентским выборам 2009 года. В качестве примеров давления на масс-медиа можно назвать вызов в полицию участников интерактивной передачи «Forum», прозвучавшей на радио «Vocea Basarabiei», обыск, который устроили сотрудники центра по борьбе с коррупцией на этой радиостанции, запрет бригаде сотрудников «ProTV» отснять высокопоставленного чиновника в неофициальной обстановке во время публичного праздника, тогда как другим телеканалам разрешено было вести съемку. Аналогичные случаи отмечаются и в других населенных пунктах. 4.4. Не менее острой является и болезненная, неконструктивная реакция органов власти на критику со стороны СМИ – даже в чисто экономических случаях или при явных мошенничествах, лишенных какого-либо политического контекста. Факт сам по себе никак не способствует искоренению социальных пороков, в том числе коррупции, а роль СМИ в обществе преднамеренно сводится к минимуму. 4.5. Оптимизм и надежду вселяет тот факт, что свобода СМИ объявлена одним из приоритетов нового Правительства Молдовы. В соответствии с Программой «Прогресс и интеграция» кабинет министров обязуется обеспечить недискриминационный доступ СМИ к официальной информации; высокий уровень распространения информации. В Программе Правительства отмечается, что будет всячески укрепляться потенциал судебных инстанций при рассмотрении дел, связанных с осуществлением права на свободу выражения. Для обеспечения максимальной гласности кабинет обещает ввести механизм взаимодействия между исполнительной властью и гражданским обществом.
Выводы. Предложения. Рекомендации.
^ В последнее время на национальном и местном уровне предпринимается ряд мер, в том числе путем применения современных информационных технологий, направленных на реальную реализацию права на информацию, но они продолжают оставаться неэффективными. Налицо явное несоответствие между заявлениями высокопоставленных лиц о необходимости обеспечения свободы выражения и доступа к информации и отсутствием четкой политики в области конкретной реализации этих прав, отсутствием систематического контроля со стороны Правительства и Парламента за применением законодательства. 2. Нередко отмечается пренебрежительное отношение к соблюдению законодательства о доступе к информации, особенно на местном или районном уровне, в ряде децентрализованных учреждений. 3. Неинформированность населения и недостаточное регламентирование процесса принятия решений порождает недоверие граждан, их неосведомленность в вопросах о роли и важности нормативных актов, пассивность при их применении на практике. 4. Несмотря на то, что конституционные нормы в целом обеспечивают доступ лиц к официальной информации, тем не менее, существующие юридические основы в этой области нуждаются в совершенствовании, с отменой всех положений, противоречащих Конституции и Закону о доступе к информации. Так, необходимо пересмотреть Закон о государственной тайне, Закон о коммерческой тайне, Закон об информатизации и государственных информационных ресурсах, Закон о защите данных личного характера, Закон о Кодексе поведения государственных служащих, Закон о печати и др. 5. Необходимо в срочном порядке рассмотреть проект и принять Закон о прозрачности в процессе принятия решений, проект Закона о свободе выражения. 6. Необходимо дополнить ^ относительно отдельной регистрации заявлений и обязательном характере разработки ежегодных отчетов со стороны властных структур и государственных учреждений о соблюдении права на информацию; включить в Кодекс об административных правонарушениях меры наказания представителей государственных структур, которые намеренно препятствуют работе масс-медиа и запугивают граждан за критику; включить в Кодекс об административных правонарушениях санкции за применение цензуры; пересмотреть регламенты работы государственных структур с установлением четких обязанностей, в том числе по реализации права общественности на официальную информацию. 7. Принятие ясного и исчерпывающего законодательства – момент важный, но недостаточный для определения и обеспечения права на информацию. Не менее важно создание адекватных институциональных рамок и развитие возможностей публичной администрации по реализации доступа к информации. Долг государства - обеспечить комплексную и эффективную систему реализации права доступа на информацию, которая должна предусматривать: - исполнение права доступа к информации на критериях справедливости; - обучение всех служащих в области осуществления этого права; - сенсибилизация общественности в целях полного и эффективного использования этого права; - выделение необходимых средств для обеспечения эффективного и своевременного управления в данной области; - укрепление информационного менеджмента в целях упрощения доступа к информации; - мониторинг и систематическая отчетность о применении Закона о доступе к информации; - введение строгого контроля со стороны Правительства за исполнением законодательства. 8. Государству необходимо включить продвижение права доступа к информации в национальные стратегии развития и отраслевые планы; совершенствовать и повышать эффективность взаимодействия с неправительственными организациями в данной области; создать реальные предпосылки развития и стимулирования свободных и независимых СМИ. Центр «Acces-info» Экспертная группа: Василе Ботнару – Радио «Свободная Европа», Кишинев; Виорел Чиботару – Европейский институт политических исследований; Корнелия Козонак – Центр журналистских расследований, Олег Кристал – газета «Moldova Suverană»; Надин Гогу – Независимый центр журналистики; Петру Маковей – Ассоциация независимой прессы; Константин Марин – Факультет журналистики и коммуникационных наук Госуниверситета Молдовы; Вадим Пистринчук – Национальный центр за прозрачность и права человека; Еуджениу Рыбка – Ассоциация электронной прессы «APEL»; Майя Садович – ОК «Телерадио Гагаузии»; Василе Спиней – Центр «Acces-info»; Паул Струдзеску – Лига по защите прав человека; Еуджен Урущук – Агентство «Monitor Media», Бэлць; Игорь Волницкий – Информационное агентство «Инфотаг». Доклад подготовлен при финансовом содействии Агентства международного развития США (USAID). Выраженные в докладе оценки принадлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения USAID, Академии образовательного развития США или Совета по международным исследованиям и обменам IREX.
|
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка: 