Сборник статей под редакцией профессора М, И. Брагинского Издательство норма москва, 2002 удк icon

Сборник статей под редакцией профессора М, И. Брагинского Издательство норма москва, 2002 удк


Смотрите также:
Сборник статей под редакцией профессора М. И. Брагинского статут mockbr2000...
Сборник статей Под редакцией А. В...
Сборник статей выпуск 3 Под редакцией профессора Б. И. Путинского...
Р. С. Белкина Издательство норма...
Учебное пособие Под общей редакцией доктора технических наук, профессора Н. А...
Совершенствование технологий обеспечения качества профессионального образования: Международная...
Правоведение
Сборник статей к 70-летию Станислава Грофа...
Под научной редакцией профессора Н. А. Корнетова Издательство Томского университета Томск-2003...
В. С. Нерсесянца Издательство норма москва, 2004...
Сборник статей Выпуск 3 Москва, 16 февраля 2007 г...
Сборник статей Под редакцией В. В. Алеева москва 2008 ббк 74. 26(Рос) с 572...



Загрузка...
страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17
вернуться в начало
скачать
Юридическая природа права пользования недрами

Право пользования недрами подвергалось анализу целым ря­дом авторов в разные периоды существования России. Однако после начала осуществления правовой реформы в России и уста­новления в законодательном порядке новых оснований предос­тавления права пользования недрами вопрос о его роли и юри­дической природе приобрел особую актуальность.

Ё течение довольно длительного времени в отечественной правовой доктрине господствовала идея, что правовое регулиро­вание отношений недропользования должно осуществляться в рамках административной юрисдикции, посредством жесткого регулирования с использованием императивных предписаний. Проявление частной инициативы в отношениях, связанных с пользованием недрами, представлялось недопустимым ввиду осо­бой важности отношений по поиску, оценке, разведке и разра­ботке месторождений полезных ископаемых, невосполнимости природных богатств страны.

В условиях развития экономических реформ стало ясно, что обеспечить надлежащую эксплуатацию недр без привлечения гражданско-правовых институтов невозможно. Административные предписания оказались неадекватны складывающимся правоотно­шениям.

Проведение правовой реформы, либерализация хозяйственно­го оборота и целый ряд иных факторов привели к возникновению в рамках горноземельных отношений предпосылок для использо­вания гражданско-правовых методов в регулировании процесса предоставления участков недр в пользование и процесса эксплу­атации недр. Основополагающими вехами внедрения элементов частноправовой системы в горные отношения стало принятие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации1, За­кона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»2 (далее — Закон


1 Российская газета. 1994. № 238—239.

2 Российская газета. 1995. № 52.



о недрах) и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 227-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»1 (далее — Закон о соглаше­ниях о разделе продукции).

Гражданский кодекс РФ отнес участки недр к категории недвижимых вещей, Закон о недрах допустил применение инсти­тута договора при определении условий пользования недрами, а Закон о соглашениях о разделе продукции установил, что осно­ванием предоставления права пользования недрами может яв­ляться договор (соглашение о разделе продукции).

Однако после принятия вышеуказанные нормативные акты не устранили неопределенности в правовом.положении участков недр. Это во многом вызвано очевидной недоработанностью ряда основополагающих моментов указанных законов. Сложившаяся политическая конъюнктура не позволила четко установить поря­док, условия и пределы использования гражданско-правовых институтов в отношениях недропользования. Правовая природа титула, на основании которого осуществляется пользование не­драми, в настоящий момент в нормативном порядке не опреде­лена. Следует отметить, что от правильной квалификации соот­ветствующих правоотношений зависит оборотоспособность объек­тов права, средства правовой защиты, основания предоставления. Правовые отношения принято делить на основе нескольких критериев. В зависимости от степени конкретизации (индивиду­ализации) субъектов (сторон) правоотношения могут быть отно­сительными (в которых конкретно определены обе стороны) и абсолютными (в которых определена лишь управомоченная сто­рона, а обязанной считается каждый и всякий, чья обязанность состоит в том, чтобы воздерживаться от нарушения субъективно­го права).

Подразделение правоотношений по отраслевому признаку имеет в основе специфику отдельных областей общественных отношений. С учетом этого правоотношения могут быть админи­стративными, гражданско-правовыми, трудовыми, семейными и т. д. Сразу следует оговориться, что, взяв за основу такой кри­терий, однозначно квалифицировать право недропользования не­возможно. Общественные отношения по предоставлению недр в пользование могут регулироваться как нормами гражданского права, так и нормами других отраслей права (административное, экологическое и т. д.). Комплексный характер правоотношений,

Российская газета. 1996. № 5.

возникающих в связи с предоставлением в пользование участков недр, требует при своем анализе обращения к различным отрас­лям и институтам законодательства.

Ответ на вопрос, является ли правоотношение по предостав­лению недр в пользование абсолютным или относительным, невозможен без установления юридической природы права нед­ропользования. В свою очередь, установив вещный либо обяза­тельственный характер права пользования недрами, можно будет ответить на вопрос об адекватности существующего правового регулирования в области недропользования фактическим обще­ственным отношениям, возникающим в связи с добычей полез­ных ископаемых.

В основе правового отношения по пользованию недрами лежит титул, на основании которого возможно приобретение права недропользования. Этот титул можно определить как комплекс прав и обязанностей участников, связанный с поиском, оцен­кой, разведкой и разработкой месторождений полезных ископа­емых, строительством подземных инженерных сооружений, об­разованием особо охраняемых геологических объектов, сбором минералогических, палеонтологических и иных материалов. В дей­ствующих нормативных актах этот титул называется «право пользования недрами», или «право недропользования».

Если исходить из того, что пользование недрами — обще­ственное отношение, урегулированное нормами права, участники которого имеют установленные законом права и обязанности, то в самых общих чертах эти права и обязанности представляют со­бой следующее. Государство, являясь собственником недр на ос­новании положений ст. 9, 72 Конституции РФ и ст. I2 Закона о недрах, предоставляет право пользоваться ими субъекту предпри­нимательской деятельности, отвечающему определенным требо­ваниям. Пользование заключается в добыче полезных ископаемых и последующем их присвоении на установленных нормативными актами условиях.

Государство имеет право требовать осуществления пользова­ния недрами с соблюдением установленных норм и правил, обес­печивающих рациональное природопользование, а на пользова­теле лежит обязанность обеспечить их соблюдение.

Целесообразно начать анализ структуры правоотношения по предоставлению недр в пользование с последовательного иссле­дования основных элементов его структуры. Это поможет в даль­нейшем ответить на вопрос о юридической природе права

пользования недрами — ядра правового отношения по пользова­нию недрами.

Право пользования недрами производно от права на сами недра. Предоставить недра в пользование может только тот субъект, который изначально обладает большим или таким же объемом прав. В этом смысле право недропользования вытекает из права собственности на недра.

В соответствии с действующим законодательством право пользования недрами предоставляет государство, основываясь на своем праве собственности на недра.

Особенность права государственной собственности на недра в Советском Союзе и Российской Федерации — его исключитель­ный характер. «Право исключительной государственной собствен­ности на недра означает, что государству принадлежат все недра в стране... и что никто не может использовать недра без разреше­ния компетентных государственных органов: вопрос об их ис­пользовании решается в каждом конкретном случае соответству­ющими органами Советского государства»1.

Отношение государства к недрам как к своей исключительной собственности не изменялось за весь период существования Со­ветского Союза. Закономерной проекцией такого отношения на правовое регулирование являлась ограниченность участков недр в гражданском обороте.

Гражданские кодексы РСФСР 1922 г. и 1964 г. устанавливали, что недра, как и другие природные ресурсы, изъяты из граждан­ского оборота. Так, недра не включались в состав капитала треста и не проводились по балансу. Декрет от 10 апреля 1923 г. в ст. 6 особо оговорил, что на основании ст. 21 ГК РСФСР недра «пре­доставляются тресту на праве пользования»2. По мнению А. В. Ве-недиктова, «выделение земли, недр, вод и лесов из состава ос­тального имущества, предоставленного тресту, насколько можно судить по ссылке декрета от 10 апреля 1923 года на ст. 21 ГК, было вызвано соображениями об исключительной собственно­сти государства на землю и абсолютном изъятии ее из частно­го оборота»3.

1 Башмаков Г. С., Каверин А. М., Краснов И. И. Законодательство о недрах. М., 1976. С. 6—7.

2 СУ. 1923. № 29. Ст. 336. -

3 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 374.

Горное положение СССР 1927 г. в ст. 1 устанавливало, что «недра земли составляют государственную собственность и не могут быть предметом частной собственности».

В ныне действующем законодательстве вопрос о собственно­сти на недра решался неоднозначно.

Закон СССР от б марта 1990 г. «О собственности в СССР»1 в п. 1 ст. 20 объявляет недра земли «неотъемлемым достоянием на­родов, проживающих на данной территории». Государственная собственность на недра в законодательном порядке не закрепля­лась, но «социализированные» законом недра не утратили харак­тера объекта права государственной собственности. Как отмечал Е. А. Суханов, характеризуя положения данного Закона, «ничего иного, кроме конструкции исключительного права собственности государства, рассматриваемого в качестве единственно возмож­ной правовой формы реализации экономических отношений зе­мельной собственности, найти не удастся»2.

Позднее право государственной собственности на природные ресурсы, юридическое воплощение отношений их общенародной принадлежности приобрело более четкие формы. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»3 в п. 1 ст. 20, указывая, что государственная собственность является «до­стоянием многонационального народа РСФСР», вводил разделе­ние государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Статья 21 Закона прямо относила ресурсы континентального шельфа к собственности РСФСР.

Действующее законодательство окончательно оформляет пра­во собственности государства на недра, но делает это весьма своеобразно. Во-первых, п. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавлива­ет, что земля и другие природные ресурсы используются и ох­раняются в Российской Федерации «как основа жизни и Дея­тельности народов, проживающих на соответствующей террито­рии». Термин, используемый законодателем для характеристики отношения народа к ресурсам («основа жизни»), не содержит признака их «общенародной» принадлежности, и следовательно, не устанавливает для недр правового положения «народного достояния».

1 Ведомости СССР. 1990. № 11. Ст. 164.

2 Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 31.

3 Ведомости РСФСР. 1990. № 30 Ст. 416.

Во-вторых, п. 2 ст. 9 Конституции РФ закрепляет возможность для земли и других природных ресурсов (т. е. также и недр) отне­сения не только к государственной и муниципальной, но и к частной и иным формам собственности. Недра признаются «не­движимыми вещами» в соответствии со ст. 130 ГК РФ. Однако в силу п. 3 ст. 129 ГК РФ их оборот возможен только в той мере, в какой это разрешено специальными законами. Закон о недрах в ст. I2 прямо предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, за­лога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Следовательно, действующее законодательство также установи­ло, что недра не могут на сегодняшний момент служить предме­том сделок и менять собственника. «Собственником недр может являться только государство, как правило федеральное»1.

Особенности государственного устройства России нашли от­ражение и в вопросах государственной собственности на недра. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ государственная власть в стране осуществляется как Российской Федерацией (фе­деративным государством) в целом, так и субъектами РФ — рес­публиками, краями, областями, городами федерального значе­ния, автономной областью, автономными округами. Эти государ­ственные образования могут иметь на праве собственности государственное имущество. Как собственники своего имущества, государственные образования независимы друг от друга и высту­пают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятель­ные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Го­сударственное имущество может быть распределено между орга­низациями, собственником которых является соответствующее публичное образование, либо может быть объективировано в виде казны («фиска»). По поводу правовой природы последнего вида государственного имущества точно высказался С. Н. Братусь, ука­зав, что казна — это результат отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы, вызван­ный необходимостью подчинения государства общим нормам гражданского права2. Это имущество состоит прежде всего из

1 Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1998. Т. 1. С. 302.

2 См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 242.

средств соответствующего бюджета, и этим имуществом государ­ственные образования участвуют в гражданском обороте, осуще­ствляя субъективные правомочия собственника.

Недра и другие природные ресурсы — принципиально иной вид государственного имущества. Содержащиеся в недрах полез­ные ископаемые учитываются на едином государственном балан­се. Владение, пользование и распоряжение недрами, как и дру­гими природными ресурсами, осуществляется Российской Феде­рацией и ее субъектами совместно (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях и всех народов Российской Федерации (п. 2 ст. 2 За­кона о недрах).

Во взглядах на юридическую природу права государственной собственности на недра единства не наблюдалось. Так, Г. А. Аксе-ненок полагал, что право государственной собственности на при­родные ресурсы в Советском Союзе базируется на суверенитете Советского государства1. Оппонируя ему, И. В. Павлов указывал, что право государственной собственности на природные ресурсы базируется на осуществленной в Советской России национализа­ции земли2, а М. Е. Коган добавляла: «Суверенитет не может быть основанием права государственной собственности на землю, так как государство может быть суверенным и при наличии в стране частной собственности на землю. Тот факт, что в нашей стране право территориального верховенства совпадает с правом государ­ственной собственности на землю, еще не говорит за то, что право государственной собственности надо выводить из суверенитета»3.

По-видимому, обе точки зрения заслуживают внимания. Дей­ствительно, опираясь на собственный суверенитет, государствен­ная власть определяет нормативными актами пределы осуществ­ления правомочий по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью. Поэтому можно говорить, что любое право, обеспеченное силой государственного принужде­ния, в том числе и право государственной собственности на не-

1 См.: Аксененок Г. А. Право государственной собственности на зем­лю в СССР. М., 1950.

2 См.: Павлов И. В. Рецензия на работу Г. А. Аксененка «Право госу­дарственной собственности на землю в СССР» // Советское государство и право. 1951. №8.

3 Коган М. Е. Право государственной собственности на недра земли в СССР. М., 1955. С. 63.

дра, производив от суверенитета государства. Однако в отношении права собственности на недра необходимо заметить, что государ­ство оформляет правовым регулированием уже сложившиеся фактические отношения по экономическому «присвоению» при­родных ресурсов народом, интересы которого призвана представ­лять государственная власть. Поэтому, исходя из суверенитета, государство закрепляет принадлежность недр посредством изда­ния актов государственной власти, но не устанавливает такую принадлежность1.

Государство, являясь субъектом права собственности на недра, является и одним из субъектов права пользования недрами. Отда­вая недра в пользование, государство реализует свое правомочие по распоряжению недрами, а правомочие распоряжаться вытекает из содержания права собственности государства на недра.

Содержание права государственной собственности на недра — один из самых дискуссионных вопросов отечественной юридичес­кой науки. Ранее высказанные в литературе точки зрения не те­ряют своей актуальности и в настоящий момент, поскольку не­дра по-прежнему являются объектом права исключительной соб­ственности государства.

А. В. Венедиктов, опираясь в качестве критерия характеристики отношений государственной собственности на способ присвоения как экономическое содержание правоотношений собственности, констатировал невозможность рассмотрения суммы отдельных правомочий собственника как основы общего понятия права собственности2. Отойдя от классической триады правомочий соб­ственника, А. В. Венедиктов определял право собственности как право собственника «использовать средства производства своей властью и в своем интересе», рассматривая правомочия собствен­ника, известные еще римскому праву, лишь как средства осуще­ствления собственником его права3.

1 В качестве иллюстрации к сказанному можно привести следующую цитату: «Государство в буквальном смысле не творит, не создает право, оно юридически оформляет и закрепляет лишь то, что уже созрело в об­ществе в виде объективных потребностей, притязаний — общественных правовых и нравственных идеалов и других общезначимых факторов. Но так или иначе государство придает праву важные свойства — формальную определенность, общеобязательность» (Теория государства и права: Учеб­ник/ Под. ред. В. М. Карельского, В. Д. Перевалова. М., 1998. С. 126).

2 См.: Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 21.

3 Там же. С. 39-40.

83

Оппонируя приведенной выше концепции, Д. М. Ген^ин ут­верждал, что «сущность права собственности раскрывается в со­держании субъективного права собственности. Субъективное право собственности полностью определяется правомочиями владения, пользования, распоряжения. Содержание указанных правомочий в зависимости от видов и форм собственности обусловливается непосредственно законом. Правомочия соб­ственника являются самостоятельными, а не основываются на правах других лиц и выявляют как статику, так и динамику собственности»1.

Характеризуя содержание права государственной собственно­сти применительно к природным ресурсам, Л. И. Дембо указывал, что «традиционная общепринятая конструкция элементов права собственности — право распоряжения, владения и пользования в отношении исключительной государственной собственности на землю, недра, леса и воды — должна быть пересмотрена»2. В ка­честве варианта пересмотра Л. И. Дембо предлагал другую триа­ду — «право распоряжения, управления и пользования водой (землей, недрами, водами) со стороны государства в интересах социалистического хозяйства»3.

А. В. Карасе устанавливал, что исключительный характер права государственной социалистической собственности на землю оп­ределяет «почти полное отсутствие гражданско-правовых элемен­тов (правомочий) в содержании права государственной социали­стической собственности на землю»4.

Г. А. Аксененок считал элементами права собственности на землю (недра, леса и воды) владение, распоряжение, пользова­ние и управление5.

Подвергая критике позиции Л. И. Дембо и Г. А. Аксененок, М. Е. Коган утверждала, что управление не может входить в состав правомочий собственника, поскольку «управление государствен­ной социалистической собственностью — это метод осуществле-

1 ГенкинД. М. Некоторые вопросы теории права собственности. Уче­ные записки ВИЮН. М., 1959. С. 25.

2 Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодатель­ства. М., 1948. С. 55.

3 Там же. С. 59.

4 Карасе А. В. Право государственной социалистической собственно­сти. М., 1954. С. 235.

5 См.: Аксененок Г. А. Указ. соч. С. 192.

ния советским государством его правомочий, как собственника средств производства»1. Само же содержание права собственнос­ти государства на недра, по мнению М. Е. Коган, исчерпывается классической триадой правомочий собственника, наполненных, впрочем, новым содержанием2.

Н. А. Сыродоев утверждал, что «говоря о содержании права го­сударственной собственности на недра, необходимо исследовать лишь то, что является первоначальным и самым существенным для характеристики права собственности. Полностью же право го­сударственной собственности на недра может быть раскрыто пу­тем исследования всех горных отношений, регулируемых правом. Самое существенное охватывается, по нашему мнению, право­мочиями по владению, пользованию и распоряжению недрами»3.

Такой широкий спектр воззрений на содержание права госу­дарственной собственности может объясняться как отсутствием четких указаний на содержание права государственной собствен­ности на недра в соответствующих нормативных актах в период существования СССР, так и необходимостью органично вписать частноправовой институт собственности в планово-администра­тивную организацию народного хозяйства, существовавшую в СССР.

Действующее законодательство решает вопрос о содержании права государственной собственности на недра следующим обра­зом. С одной стороны, устанавливая, что недра принадлежат на праве собственности Российской Федерации (п. 1 ст. I2 Закона о недрах), с другой — определяя правомочия государства по отно­шению к недрам (ст. 72 Конституции РФ, ст. I2 Закона о недрах). Содержание права государственной собственности на недра ис­черпывается правомочиями владения, пользования и распоряже­ния. Закрепление этих правомочий в законе по отношению к недрам имеет двоякое значение. Во-первых, недра законода­тельно приближаются к обычным объектам гражданского обо­рота, и во-вторых, таким образом осуществляется перестройка правового поля в соответствии с изменением способа обществен­ного производства.

Правомочия по владению, пользованию и распоряжению нед­рами отличаются от правомочий по владению, пользованию и

1 Коган М. Е. Указ. соч. С. 89.

2 Там же. С. 89.

3 Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 45.

распоряжению иным имуществом. Это вызвано прежде всего спе­цификой объекта.

Первоначальным правомочием, от которого во многом произ-водны остальные, является правомочие по владению. Г. Ф. Шерше-невич определял владение как «фактическое господство лица над вещью, соединенное с намерением присвоить ее себе»'. В. А. Ве­недиктов понимал под владением «право собственника на фак­тическое — физическое или хозяйственное — господство над вещью (право держать вещь в своих руках)»2.

Поскольку субъектом права собственности на недра является государство, то владение осуществляет также государство. «Госу­дарство как собственник осуществляет владение через свои орга­ны и организации»3. Однако такое владение государство осуществ­ляет постольку, поскольку не передало конкретный участок недр в пользование иному лицу. В случае предоставления участка недр какой-либо организации именно эта организация выступает на срок действия лицензии владельцем участка недр. Однако у недро-пользователя в отличие от государства титулом владения является не право собственности на недра, а куда более ограниченное право недропользования.

Под правом пользования в цивилистической литературе при­знается «право хозяйственного использования самой вещи и ее плодов»4. А. М. Турубинер отрицал возможность применения об-щецивилистического понятия пользования по отношению к при­родным ресурсам, поскольку «обязательным условием получения тех или иных доходов от земли является непосредственная ее эк­сплуатация, непосредственное воздействие на нее, непосредствен­ное приложение труда к ней»5. Такое суждение было справедливо по отношению к земле, когда ее оборот был ограничен, но по отношению к недрам оно не потеряло актуальности и сейчас.

Как справедливо отмечал Н. А. Сыродоев, «недра используются в двух основных направлениях: в целях добычи полезных ископа­емых, необходимых народному хозяйству, и как пространство для

1 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1907. С. 182.

2 Венедиктов В. А. Указ. соч. С. 14.

3 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 47.

4 Венедиктов В. А. Указ. соч. С. 15.

5 Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 211—212.

размещения подземных сооружений»1. Пользование применитель­но к недрам означает «правильную, планомерную эксплуатацию природных богатств и все необходимые к ней подготовительные действия»2. В период существования плановой экономики пользо­вание недрами осуществлялось в основном государственными предприятиями, т. е. можно было говорить, что недрами пользо­валось само государство через соответствующие организации. В настоящий момент пользование недрами осуществляют субъек­ты предпринимательской деятельности. О специфике недрополь-зования речь пойдет ниже, но уже сейчас можно сказать, что государство, предоставляя недра в пользование, не утрачивает своих полномочий собственника недр. Государство при предостав­лении лицензии устанавливает цель и пределы недропользования, осуществляет контроль за его надлежащим исполнением.

Одним из важнейших правомочий государства как собствен­ника недр является правомочие по распоряжению недрами. Рас­поряжение недрами с общецивилистической точки зрения пред­ставляет собой право определить юридическую судьбу вещи. На специфику распоряжения недрами как объектом собственности государства-указывала М. Е. Коган: «право распоряжения недра­ми... означает организацию правильного использования природ­ных богатств СССР»3.

Государство распоряжается недрами, предоставляя их в пользование, и всегда в процессе эксплуатации недр остается единым и единственным субъектом распоряжения недрами. Это следует из невозможности нахождения недр в гражданском обо­роте, закрепленной в п. 2 ст. I2 Закона о недрах: «Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к дру­гому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».

Правомочие распоряжения не исчерпывается возможностью решать судьбу недр юридическим способом — предоставлением в пользование на основании заключенного соглашения о разде­ле продукции или лицензионного соглашения. Распоряжение включает в себя и возможность уничтожения, потребления вещи.

1 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 48.

2 Коган М. Е. Указ. соч. С. 90.

Насколько возможно распоряжение недрами в этом «физичес­ком» смысле?

Н. А. Сыродоев считает, что «недра как часть природной сре­ды не являются потребляемыми. Таковыми являются лишь отдель­ные составные части недр, которые признаются полезными ис­копаемыми. Полезные ископаемые извлекаются из недр земли, вследствие этого изменяется состав содержимого недр, но по­требления недр как таковых не происходит, ибо сколько бы ни извлекалось полезных ископаемых, недра, как часть природной среды, остаются»1.

С приведенным мнением можно согласиться лишь с опреде­ленными оговорками. Непотребляемость недр в процессе извле­чения из них «сколько угодного» количества полезного ископа­емого вызывает сомнения. Добыча ископаемых — по сути «разру­шение части земной коры»2, влекущее изменения физических и геологических параметров недр. Извлекая жидкие и газообразные углеводороды из содержащей их породы (коллекторов), необхо­димо осуществление целого комплекса мероприятий по поддер­жанию пластового давления. Если такие работы не будут выпол­нены или будут выполнены ненадлежащим образом, физико-гео­логические свойства недр могут необратимо поменяться. При эксплуатации водоносных горизонтов также возможно изменение физических свойств недр (образование провалов, промоин и т. п.). Возможность изменения вещи в процессе ее использования не свидетельствует о ее непотребляемости.

Нельзя не затронуть существующую проблему совместного осуществления правомочий по владению, пользованию и распо­ряжению недрами Российской Федерацией и ее субъектами. В действующем законодательстве полномочия органов государ­ственной власти различных уровней по владению, пользованию и распоряжению недрами разграничены неоднозначно.

Из положений ст. I2 Закона о недрах можно сделать вывод о том, что распоряжение недрами в юридическом смысле (реше­ние их судьбы) осуществляется исключительно на уровне феде­рального законодательства. Однако сам механизм осуществления совместного распоряжения недрами, а также владения и пользо­вания законодательно не определен. Это на практике порождает многочисленные трудности.

1 Сыродоев Н. А, Указ. соч. С. 50.

2 Штоф А. Горное право. СПб., 1896. С. 1.

Решение проблемы совместного осуществления правомочий собственника Российской Федерацией и субъектом РФ лежит в сфере конституционного законодательства и законодательства о государственном управлении. Сами же недра — единая государ­ственная собственность, и используются они на пользу всей Рос­сийской Федерации. Участие же субъекта РФ в регулировании не-дропользования объясняется сформулированной в Конституции РФ позицией законодателя, что природные ресурсы, в том числе и недра, — основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ). Рас­пределение же единого фонда недр на федеральную собственность и собственность субъектов РФ противоречит интересам как самого государства в целом, так и всех народов, проживающих в России. В юридической науке под объектом правоотношения понима­ется то реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности1. Объектом правоотношения выступает то, по поводу чего возни­кает и осуществляется деятельность его участников. Гипотетичес­ки можно предположить, что в качестве объекта горных право­отношений по пользованию недрами могут выступать: 1) сам участок недр (горный отвод); 2) содержащиеся в недрах полез­ные ископаемые.

Недра,' не индивидуализированные в виде горного отвода, по-видимому, являться объектом правоотношения по их использо­ванию не могут. Однако в целях рационального использования недр государство, как собственник, объединило используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа в единый государ­ственный фонд недр (ст. 2 Закона о недрах). Правовое значение государственного фонда достаточно велико. Вводя конструкцию единого государственного фонда недр, государство превращает недра земли в предмет правового регулирования, выделяет из единого фонда горные отводы, отдаваемые непосредственно в пользование, не допускает расщепления недр на собственность отдельных государственных образований Российской Федерации. Понятие государственного фонда недр в трактовке действующе­го законодательства отличается от предлагавшегося к норматив­ному закреплению понятия государственного геологического

1 См.: Теория государства и права. С. 349.

фонда как «совокупности всех открытых месторождений, запасы полезных ископаемых по которым утверждены в установленном законом порядке»1. Действительно, государство обладает на праве собственности не только используемыми участками недр, следо­вательно, не только они могут быть объединены в рамках госу­дарственного фонда недр.

Действующее законодательство понимает под недрами часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водо­токов, простирающуюся до глубин, доступных для геологическо­го изучения и освоения (см. преамбулу Закона о недрах). Присут­ствие в понятии недр такого критерия определения нижней гра­ницы недр, как «глубина,-доступная для геологического изучения и освоения», влечет возникновение закономерного вопроса: а какова юридическая судьба тех полезных ископаемых, которые лежат ниже такой глубины и недоступны для освоения и геоло­гического изучения? В дореволюционном российском праве ниж­ней границы для собственника недр не существовало (ст. 424 За­конов гражданских и ст. 194 Устава горного2). Не упоминается о нижней границе и в понятии недр, которое дает Популярный финансово-экономический словарь 1925 года, под недрами пони­мающий «все то, что образует собой земную кору, т. е. всех родов горные породы, как не используемые, так и используемые, раз­личные руды и другие полезные ископаемые в твердом, жидком или газообразном состоянии, равно как подземные водоемы и водотоки»3. Вариант ответа на поставленный современным рос­сийским законодательством вопрос предлагает Н. А. Сыродоев: «Видимо, содержимое недр на определенной глубине будет рас­сматриваться как res communnis, а не как res nullius. Сейчас же можно говорить, что собственность нашего государства на недра распространяется до технически доступных глубин, не предрешая вопрос о том, на какой конкретно глубине кончается собствен­ность государства на недра»4.

1 Плахута В. Г. Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1966. С. 5.

2 Свод законов Российской империи, Свод учреждений и уставов горных. СПб., 1893.

3 Популярный финансово-экономический словарь. М., 1925. С. 510.

4 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 19.

Итак; для того чтобы недра стали объектом конкретных пра­воотношений, их необходимо объективировать, выделить в виде конкретного «геометризованного блока недр» (горного отвода). Именно отвод может быть предоставлен в пользование, так как очевидно, что именно горный отвод Гражданский кодекс РФ признает как недвижимое имущество. Однако выделением горно­го отвода не исчерпываются проблемы с юридической квалифи­кацией недр и их содержимого.

Кратко гражданско-правовую составляющую горных правоот­ношений можно разделить на две части — правоотношения соб­ственности на недра и правоотношения по пользованию недра­ми. Если в отношении участка недр можно сказать, что он может являться и объектом правоотношений собственности, и объектом отношений по пользованию недрами, то содержащиеся в недрах полезные ископаемые могут рассматриваться только как объек­ты чьей-либо собственности — государства или землевладельца.

Ответ на вопрос, в чьей собственности находятся залегающие в недрах полезные ископаемые, целиком зависит от основ пра­вопорядка, в рамках которого возникают правоотношения. «Тип собственности накладывает свой отпечаток не только на произ­водственные отношения, но и на все обусловленные последни­ми юридические отношения»1. В российском законодательстве на рубеже веков вопрос о принадлежности полезных ископаемых, залегающих в недрах, не решался однозначно. Это давало почву для многочисленных теоретических споров о принадлежности таких ископаемых. А. Штоф, указывая, что вопрос, в чьей соб­ственности находятся полезные ископаемые в недрах, в принци­пе допускает три различных решения2, тем не менее определял, что в Российской империи «полезные ископаемые в казенных свободных землях находятся в полном распоряжении казны»3.

Другие авторы (например, В. Удинцев) утверждали, что иско­паемые в недрах вообще не могут быть объектом права собствен­ности кого бы то ни было, а «право собственности на ископае-

1 Советское гражданское право / Под ред. проф. ^ С. Н. Братуся. М., 1950. С. 167.

2 «Означенные ископаемые могут быть признаваемы или собствен­ностью государства (горная регалия), или собственностью землевладель­ца, или, наконец, считаться предметами, не имеющими собственника (безхозяйными (res nullius))» (см.: Штоф А. Указ. соч. С. 10.).

3 Там же. С. 13.

мые приобретается «купившей» стороной в момент их извлечения из земли... поскольку добытые и обработанные металлы и мине­ралы являются плодами вещи и в качестве таковых осваиваются собственником производящей вещи в тот момент, когда плод делается способным к тому, чтобы фигурировать в обороте в ка­честве самостоятельной вещи»1. Невозможность нахождения ис­копаемых в чьей-либо собственности В. Удинцев объяснял следу­ющим образом: «Что такое недра? Существуют ли они как опре­деленный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму, вы­шину и т. п.? Очевидно, нет. Мы знаем, что под землей залега­ют ископаемые богатства, что они могут оказаться в том или ином месте, могут иметь то или иное положение, но и только. Та же неопределенность в значительной степени остается и пос­ле того, как уже открыто ранее заявленное ископаемое. Но если так, то немыслимо и какое бы то ни было обладание столь нео­пределенным предметом. Установление прав собственности на объект, не имеющий физической возможности по своей неопре­деленности и безграничности фигурировать в гражданском обо­роте, невозможно»2.

Национализация недр после революции 1917г. привела к тому, что полезные ископаемые в условиях естественного залегания ста­ли рассматриваться как государственная собственность. М. Е. Ко­ган указывала, что «из права исключительной государственной собственности на недра вытекает, что любое полезное ископаемое, кем бы оно ни было открыто, принадлежит единому и единствен­ному собственнику всех недр — Советскому государству»3.

Действующее законодательство также рассматривает полез­ные ископаемые в недрах как государственную собственность. Статья I2 Закона о недрах устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное про­странство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной соб­ственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федера­ции и субъектов РФ. Пункт 3 ст. I2 Закона о недрах устанавли­вает возможность нахождения в иной, кроме государственной,

1 Удинцев В. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 35.

2 Там же. С. 32.

3 Коган М. Е. Указ. соч. С. 66.

форме собственности для полезных ископаемых, уже добытых, извлеченных на поверхность.

Как уже указывалось выше, объект права государственной собственности на недра и объект права пользования недрами различаются между собой. Первый гораздо шире.

Формулировка Закона о недрах относительно права на нахо­дящиеся в недрах полезные ископаемые небесспорна. Использо­вание гражданско-правового института собственности по отноше­нию к предмету, к которому не приложен человеческий труд, который не приобрел добавочной стоимости, который не может быть индивидуализирован и не может участвовать в обороте, не является правомерным. Следует согласиться с приведенным выше мнением В. Удинцева о том, что осуществлять правомочия соб­ственника даже такому собственнику, как государство, по отно­шению к полезным ископаемым, находящимся в недрах, затруд­нительно1. Однако считать, что полезные ископаемые в недрах ничьи, означало бы согласиться с тем, что субъектом их присво­ения мог бы стать любой участник гражданско-правовых отноше­ний, что противоречит принципу изъятия недр и содержащихся в них полезных ископаемых из гражданского оборота.

Государство в лице компетентных органов хотя и не имеет возможности обладать полноценным правом собственности на полезные ископаемые в недрах, тем не менее предпринимает действия, которые означают, что государство относится к таким полезным ископаемым как к своим и осуществляет их использо­вание, по выражению А. В. Бенедиктова, «своей властью и в своем интересе». К таким действиям могут быть отнесены работы по оценке, поиску и разведке полезных ископаемых, подсчет запа­сов, составление картографических и иных материалов. Даже если это действие осуществляет не государство в лице компетентных органов, а недропользователь (субъект предпринимательской деятельности), в соответствии со ст. 23 Закона о недрах он обя­зан предоставлять добываемую геологическую информацию госу­дарству, осуществлять мероприятия по подготовке к проведению государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых. Согласно п. 2 ст. 11 Закона о соглашениях

1 Следует отметить, что все, что высказывается в научной литературе о полезных ископаемых в их естественном залегании, в равной степени относится и к недрам вообще. Полезные ископаемые — это составная часть недр, земной коры, и их добыча — по сути разрушение недр, вызывающее подчас изменение свойств последних.

о разделе продукции вся первичная геологическая, геофизичес­кая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпре­тации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству.

Подводя итог вышесказанному, недра и их содержимое (по­лезные ископаемые) находятся в собственности государства. Как только ископаемые извлечены, к ним приложен труд — они ста­новятся товаром и могут находиться в частной собственности. Однако объектом отношений недропользования может быть толь­ко участок недр, а не содержащиеся в нем полезные ископаемые Это обусловлено следующими причинами.

1. Как справедливо было отмечено Л. А. Заславской, «пользова­ние недрами не исчерпывается добычей полезных ископаемых и подготовительными к ней действиями. Это основная, но не един­ственная цель предоставления недр в пользование»1. Действитель­но, в ст. 6 Закона о недрах приведен целый перечень целей, для достижения которых недра предоставляются в пользование. Поми­мо добычи и разведки полезных ископаемых, недра предоставля­ются в пользование также для строительства и эксплуатации под­земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископае­мых; образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоро-вительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геоло­гические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); сбора минералогических, палеон­тологических и других геологических коллекционных материалов.

2. В пользование могут предоставляться только вещи, которые амортизируются (изнашиваются) в течение достаточно длитель­ного времени, т. е. вещи непотребляемые. Хотя, как указывалось выше, недра изменяют свои свойства в процессе их использова­ния, участок недр как геометрическое пространство под поверх­ностью землюостаются. В отличие от недр полезные ископаемые извлекаются и являются потребляемыми.

3. Предоставление в пользование полезных ископаемых ис­ключено по той причине, что их нахождение в границах горного отвода носит вероятностный характер. Неизвлечение полезных

1 Заславская Л. А. О понятиях объекта права государственной соб­ственности на недра земли и пользования ими // Ученые записки ВИЮН. М., 1969. С. 114.

ископаемых, учтенных на государственном балансе, давало бы повод недропользователю ставить вопрос о признании недей­ствительным лицензионного соглашения и аннулирования ли­цензии по основанию laesio enormis, т. е. если недропользователь не получил и половины того, на что рассчитывал.

4. Наконец, обеспечить рациональное природопользование и охрану недр в случае предоставления недропользователю права на полезные ископаемые представляется затруднительным, посколь­ку «являясь составной частью недр, полезные ископаемые не могут охраняться государством изолированно от той среды, в которой они находятся»1.

Таким образом, стороны вступают в отношения недрополь-зования по поводу геометризованного участка недр в границах, установленных государством, нижняя граница которого прости­рается до глубины, доступной для геологического изучения и освоения. Такой участок недр называется горным отводом. Имен­но горный отвод является объектом отношения по пользованию недрами.

Понятие «горный отвод» используется в специальном зако­нодательстве достаточно давно. В. Удинцев писал о современном ему праве, что «специальный закон с надлежащей отчетливос­тью различает два титула — отвод, которым приобретается право выработки и получение в собственность вырабатываемых метал­лов и минералов»2. А. Штоф указывал, что «в силу акта об от­воде образуется из отводной площади новая, отдельная от по­верхности земли недвижимая собственность»3. Приведенные выше высказывания, а также анализ действовавшего в то вре­мя законодательства позволяют сделать вывод о том, что под от­водом тогда понимался как сам участок недр, предоставляемый для добычи полезных ископаемых, так и акт о предоставлении участка недр в собственность или в пользование. Если понятие отвода как участка недр практически не отличается от понятия, существующего в действующем законодательстве, то отвод как акт в том смысле, в каком он рассматривался дореволюционным законодательством, имеет особое правовое содержание. На осно­вании отвода, совершаемого «учреждениями, ведавшими горный

1 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 18.

2 Удинцев В. Указ. соч. С. 35.

3 Штоф А. Указ. соч. С. 99.

надзор» путем предоставления явочного или нотариального акта, у горнопромышленника возникали, изменялись либо прекраща­лись права на участок недр. В этом смысле отвод представлял собой юридический факт, точнее — разновидность юридическо­го акта1.

В действующем законодательстве под отводом понимается только «геометризованный блок недр»2. Роль юридического акта, включающего горный отвод в комплекс правоотношений недро-пользования, выполняет лицензия.

В соответствий со ст. 11 Закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца пользоваться участком недр в определенных границах в соответствии с указан­ной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Лицензия — это государственное разрешение на бланке с Государственным гербом Российской Федерации, а также с текстовыми, графическими и иными при­ложениями, являющимися неотъемлемой составной частью ли­цензии и определяющими основные условия пользования недра­ми. Как правильно отмечал О. М. Теплов, лицензия в действую­щем законодательстве «заменила разрешительное свидетельство на геолого-разведочные работы и горноотводный акт, оформля­ющие право пользования недрами для эксплуатации недр и их геологического изучения»3.

Приступая к рассмотрению содержания правоотношений нед-ропользования, следует уточнить, что права и обязанности сто­рон в правоотношении неразрывно связаны с вопросом о юри­дической природе такого правоотношения. Правовая природа определяет характерные черты прав и обязанностей сторон, ме­тод правового регулирования, применяемый к соответствующим правоотношениям.

Пользование участком недр — это правовой институт, нося­щий комплексный характер, не принадлежащий какой-либо от­дельной отрасли права. Отношения по пользованию недрами

1 См.: Гражданское право. Т. 1. С. 25.

2 Пункт 1.1 Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденной по­становлением Федерального горного и промышленного надзора России от 11 сентября 1996 г. № 35 // Российские вести. 1996. № 197.

3 Теплов О. М. Институт лицензирования пользования недрами: Ав-тореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 10.


сложны и многообразны, регулируются нормами администра­тивного, гражданского, природоохранного и других отраслей права. Вследствие того, что нормы каждой отрасли права прони­заны собственной', присущей соответствующей отрасли внутрен­ней логикой, оперируют собственным методом правового регу­лирования, для того чтобы полноценно и всесторонне регулиро­вать комплексный институт пользования недрами, необходимо четко представлять его правовую природу. В настоящее время как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ активно видоизменяется, а подчас и формируется заново норма­тивно-правовая база пользования недрами. И от того, как отно­сится законодатель к институту недропользования, зависит обо-ротоспособность этого права, порядок и условия его предостав­ления, способы его непосредственного осуществления и многое другое.

Традиционно к процессу освоения заключенных в недрах бо­гатств законодатель применяет термин «пользование». О праве пользования недр как об основании вовлечения участков недр в процесс общественного производства говорят практически все цитируемые авторы.

Уже в советском законодательстве получило нормативное зак­репление предоставление недр в «пользование» на «праве пользо­вания». Это было вызвано, во-первых, установлением права го­сударственной собственности на недра (достаточно четко такое положение было прокомментировано Л. А. Заславской: «Недра, являясь исключительной собственностью государства, могут пре­доставляться только в пользование»'), а во-вторых, расширени­ем спектра использования недр. В процессе роста промышленного производства и внедрения новых технологий разведка, разработка и эксплуатация месторождений полезных ископаемых остались хотя и главными, но уже далеко не единственными целями ис­пользования недр.

Как указывалось выше, из общепризнанной на сегодняшний момент классификации правовых отношений вытекает деление и хозяйственных прав на абсолютные и относительные. М. М. Агар-ков указывал, что «обязательство является... относительным пра­воотношением в противоположность абсолютным, в которых

1 Заславская Л. А. Действующее горное законодательство и пути его совершенствования. Материалы для подготовки проекта Основных начал пользования недрами Союза ССР. М., 1968. С. 6.

активной стороне противостоит неопределенное множество пас­сивных субъектов (всякий и каждый)»1.

Важное значение имеет классификация гражданских правоот­ношений на вещные и обязательственные. Обязательственные права носят относительный характер, т. е. «обязательство является отношением между двумя сторонами, из которых на одной нахо­дится право требования, а на другой — соответствующая этому праву обязанность»2. Вещные права оформляют и закрепляют принадлежность вещей (материальных, телесных объектов имуще­ственного оборота) субъектам гражданских правоотношений, иначе говоря, статику имущественных отношений, регулируе­мых гражданским правом3.

В основе деления прав на вещные и обязательственные лежит вопрос об объекте права. В самом общем понимании объектом вещ­ных прав является индивидуально-определенная вещь, а объектом прав обязательственных — действия обязанных субъектов, их по­ведение, характеризуемое теми или иными признаками.

Из вышеприведенных характеристик возникает закономерный вопрос о характеристике юридической природы того права, на основании которого субъект предпринимательской деятельнос­ти вступает в пользование участком недр. Трудно переоценить важность надлежащей квалификации такого права, имеющей значение не столько догматическое, сколько теоретическое, а вместе с тем, несомненно, и практическое. Квалификация права пользования недрами позволит определить ту черту, которая отделяет в правоотношениях недропользования гражданско-пра­вовые и административно-правовые отношения. Установление на научно-теоретическом уровне и законодательное закрепление юридической природы права недропользования поможет найти оптимальное соотношение диспозитивных и императивных при­емов и способов правового регулирования отношений по пользованию недрами. Проблема установления такого соотноше­ния — одна из самых актуальных на сегодняшний момент. В ча­стности, Закон о соглашениях о разделе продукции в ст. 1 уста­навливает, что права и обязанности сторон соглашения о раз­деле продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с названным Законом и граждан-

1 Агарков М. М. Обязательства по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 19.

2 Там же.

3 См.: Гражданское право. Т. 1. С. 475.

ским законодательством РФ. Однако четких критериев, позволя­ющих определить, какие права и обязанности сторон по согла­шениям о разделе продукции имеют гражданско-правовой ха­рактер, не установлено. Это является предметом многочисленных дискуссий, затрудняющих применение института соглашений о разделе продукции на практике. Юридическая квалификация права недропользования позволит определить возможность и степень оборотоспособности этого права, основания и порядок его возникновения, изменения, прекращения и защиты, воз­можность использования гражданско-правовых институтов при пользовании недрами.

Для того чтобы квалифицировать право как вещно-правовое или обязательственно-правовое, необходимо установить наличие или отсутствие у права недропользования соответствующих харак­терных признаков.

Сложившаяся концепция вещных прав устанавливает в каче­стве таковых следующие основные черты:

1) абсолютный характер вещных прав, т. е. обладателю вещного права «противостоит неопределенный круг обязанных лиц»1;

2) vice versa, или «защищаемость» против всякого третьего лица. Способность быть нарушенным всяким третьим лицом, обязанность которого по отношению к управомоченному лицу — воздерживаться от учинения препятствий правообладателю в надлежащем осуществлении его права, вытекает из абсолютно­го характера вещных прав;

3) «право следования». М. М. Агарков характеризовал его как «право активного субъекта истребовать вещь от всякого, кто не­законно владеет ею»2, а Е. А. Суханов, определяя его, указывал на него как на свойство вещного права сохраняться и при переме­не права собственности на имущество, обремененное вещным правом. Иными словами, вещные права «всегда следуют за ве­щью, а не за собственником»3;

4) преимущество вещных прав перед обязательственными правами в случае коллизии с последними;

5) объектом вещных прав может служить только индивидуаль­но-определенная вещь, и с гибелью этой вещи автоматически прекращается и вещное право на нее;

1 Гражданское право. Т. 1. С. 28.

2 Агарков М. М. Указ. соч. С. 27.

3 Учебник гражданского права. Т. 1. С. 590.

6) numerus clausus вещных прав. «Субъекты гражданских пра­воотношений (граждане и юридические лица) не могут создавать новые виды абсолютных (в частности, вещных) прав сверх тех, которые установлены законом»1;

7) традиционно считается, что вещные права защищаются особыми, вещно-правовыми исками (actiones in rem)',

8) бессрочный характер вещных прав.

Некоторые авторы относят к существенным признакам вещ­ных прав то, что все вещные права оформляют непосредственное отношение лица к вещи, дающее ему возможность использовать соответствующую вещь в своих интересах без участия иных лиц2. Такое утверждение оспаривается другими авторами (М. М. Агар­ков, В. К. Райхер) по тому основанию, что «всякое правоотноше­ние — и, в частности, «вещное» — есть отношение между людь­ми, а не между людьми и вещами»3.

Между тем отношение к этой проблеме определяется отношени­ем к объекту соответствующего права. Решение ее лежит в области теоретических изысканий и не имеет существенного значения для определения юридической природы права пользования недрами.

Право обязательственное — напротив, имеет относительный характер, т. е. является отношением между двумя сторонами, на одной из которых находится право требования, а на другой — соответствующая этому праву обязанность. Кроме того, содержа­ние обязательственного права определяется исключительно усло­виями соответствующего договора, что нехарактерно для вещных прав, характер и содержание которых определяется непосред­ственно законом.

Для того чтобы понять, применимо ли к праву недропользо­вания определение вещного права, в дальнейшем мы проанали­зируем признаки права пользования недрами на предмет соответ­ствия вышеизложенным признакам вещного права.

Прежде чем приступить к анализу, необходимо оговорить, что зачастую актуальность деления правоотношений на абсолютные и относительные, вещные и обязательственные утрачена. Многие правоотношения носят «смешанный» характер, т. е. обладают

1 Агарков М. М. Указ. соч. С. 29.

2 См., например: Учебник гражданского права. Т. 1. С. 475.

3 Райхер В. К. Абсолютные и относительные права // Известия эко­номического факультета Ленинградского политехнического института. Вып. XXV. Л., 1928. С. 278.

признаками, характерными для каждой из сравниваемых групп. Усложняющийся оборот, научно-технический прогресс, между­народная унификация правовых норм — все это приводит к тому, что вещных и обязательственных прав в их чистом виде, известном еще римскому праву, становится все меньше. «Боль­шинство гражданских правоотношений является смешанными — «вещно-обязательственными»1. Если анализировать конкретные институты, то часто оказывается, что некоторые вещные пра­воотношения лишены каких-либо из указанных им признаков, и напротив, некоторым обязательственным правоотношениям присущи признаки вещных отношений2. Однако деление отно­шений с целью определения их принадлежности к группам по-прежнему имеет значение, поскольку закон устанавливает для каждой из таких групп конкретное содержание, влияющее на порядок и способы защиты конкретного права, определяет пра­ва и обязанности сторон.

Хотелось бы привести в дополнение к уже сказанному об аб­солютном характере права определение абсолютного права Г. Ф. Шершеневича: «Права абсолютные — это те, в которых праву активного субъекта соответствует обязанность всех его сограждан и которые потому охраняются против каждого, забывшего лежа­щую на нем обязанность»3.

Это означает применительно к праву пользования недрами как к абсолютному праву следующее:

1) недропользователю противостоит не какой-либо другой определенный субъект обязанности, а неопределенно-универ­сальная масса «прочих» обязанных лиц;

2) никто из этой массы не находится в каком-либо особом отношении с недропользователем, любой член этой массы един с остальными в своей обязанности соблюдать права управомочен-ного лица.

На практике, в отношениях, складывающихся в связи с пользованием недрами, ничего подобного не наблюдается. Недро­пользователю противостоит одно лицо, наделяющее его правом пользования недрами на основании волевого решения или дого-

1 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М., 1998. С. 223.

2 См., например: Иоффе О. С. Советское гражданское право. М., 1958.

С. 75.

3 Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 59—60.

вора, являющееся собственником недр, контролирующее поря­док и условия недропользования — государство.

В рамках правоотношения по пользованию недрами существу­ют два вида отношений — отношения, в которых обязанной сто­роной является государство, и отношения (их большинство), в которых обязанная сторона — недропользователь. Эти отношения вытекают исключительно из права пользования недрами и отно­сятся к существу этого права.

Разумеется, в процессе пользования недрами недропользова­тель имеет определенные отношения и с другими (третьими) ли­цами — пользователями соседних участков недр, участниками гражданско-правовых сделок, родовыми общинами физических лиц, проживающих над территорией горного отвода, и т. д. Эти отношения также имеют в качестве своей основы отношения недропользования, но они принципиально отличны от отноше­ний недропользователя с государством.

Неоднородность «всех прочих» участников отношения недро­пользования уже влечет за собой невозможность отношения к праву недропользования как к праву абсолютному.

Более того, такая «неоднородность» участников при ближай­шем рассмотрении трансформируется в двусторонний характер правоотношений недропользования, а в ряде случаев — и в до­говорной характер.

Действительно, в соответствии с действующим законодатель­ством основанием предоставления права пользования недрами может являться решение органов государственной власти и управ­ления (административный акт) или соглашение о разделе про­дукции (ст. 10' Закона о недрах). Согласно п. 1 ст. 2 Закона о со­глашениях о разделе продукции соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Фе­дерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельно­сти на возмездной основе и на определенный срок исключитель­ные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение ука­занных работ за свой счет и на свой риск.

О правовой природе соглашения о разделе продукции ведет­ся немало споров, решение этого вопроса может послужить те­мой отдельного исследования. По-видимому, следует согласить­ся с позицией по этому вопросу М. И. Брагинского и В. В. Витрян-

ского о том, что этот договор следует относить к числу граждан­ско-правовых1.

В силу вышесказанного можно с уверенностью сказать о пра­ве недропользования, возникающем на основании соглашения о разделе продукции, что оно носит договорной характер. Действи­тельно, порядок пользования недрами, срок, основные условия, пропорции раздела продукции — все это определяется соглаше­нием о разделе продукции. Более того, само право пользования недрами существует постольку, поскольку существует соглашение. Такая ситуация нехарактерна для вещных прав, в отношении ко­торых действует принцип: «договор», на основании которого воз­никло вещное право, умирает, а само «вещное право» остается.

Право недропользования, предоставляемое на основании ад­министративного акта, существует исключительно в порядке и на условиях, установленных лицензией и лицензионным соглаше­нием. Последнее вошло в юридическую практику в связи с нор­мой ст. 11 Закона о недрах, в соответствии с которой даже при предоставлении права пользования недрами на основании адми­нистративного акта возможно заключение между недропользова-телем и уполномоченными органами государственной власти договора, предметом которого является определение конкретных условий, связанных с пользованием недрами (на практике такой договор является неотъемлемой частью лицензии на право пользования недрами и носит название «лицензионного соглаше­ния»). Лицензия и лицензионное соглашение являются основани­ем не только возникновения, но и длящегося существования права пользования недрами, причем последнее существует лишь в те­чение срока действия лицензии и лицензионного соглашения.

Что касается двустороннего характера права пользования не­драми, то, как уже указывалось выше, он определяется тем, что в отношениях по пользованию недрами и юридически, и реаль­но участвуют только две стороны: государство (Российская Фе­дерация и субъект РФ в лице уполномоченных органов), предо­ставляющее собственные недра в пользование на определенных условиях и на определенный срок, и субъект предприниматель­ской деятельности, обладающий легальной возможностью осуще­ствлять недропользование. «Все прочие» имеют к этим сторонам такое же отношение, как, скажем, участники хозяйственного оборота к сторонам договора имущественного найма. При таком

различном отношении правообладателя к собственнику недр — государству и иным участникам оборота не может идти речи об абсолютном характере права недропользования.

Такой признак вещного права, как «защищаемость» против всякого третьего лица, определяется во многом его абсолютным характером. Суть этого признака описал Г. Ф. Шершеневич: «Так как в абсолютных правах пассивными субъектами отношений оказываются все сограждане, то нарушение права может после­довать со стороны каждого лица. Напротив, нарушение относи­тельных прав возможно только со стороны тех определенных лиц, которые заранее вошли в отношение»1.

Выше мы уже указывали, что право пользования недрами не имеет абсолютного характера. Следовательно, нарушение права пользования недрами может последовать не со стороны каждого лица, а только со стороны тех лиц, которые участвуют в право­отношениях по пользованию недрами. Действительно, трудно себе представить нарушение условий пользования недрами, последу­ющее со стороны не непосредственных участников отношений недропользования, а любого третьего лица. Воспрепятствовать осуществлению права пользования недрами могут исключитель­но специально уполномоченные органы государственной влас­ти и управления по основаниям, предусмотренным ст. 20 Закона о недрах.

В случае, если уполномоченные государством органы ограни­чивают право пользования недрами на иных, не установленных законодательно, основаниях, — это нарушение права недрополь­зования, и с целью восстановления нарушенного права может быть подан иск в суд. Закрепление в законе четких оснований для изменения и прекращения права пользования недрами, а также указание на то, с чьей стороны могут последовать такие действия (органы, предоставившие лицензию), свидетельствует о желании законодателя предотвратить нарушение права пользования недра­ми со стороны государства, по сути — единственного субъекта, способного на такое нарушение (разумеется, в лице соответству­ющих органов и должностных лиц).

Право недропользования должно признаваться всеми участни­ками оборота. Необходимость «уважения», «соблюдения» права недропользования всеми третьими лицами, возможность самосто­ятельной защиты права недропользования от возможных посяга-


Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 168.

См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 19.


тельств на него со стороны третьих лиц вытекает не из абсо­лютного характера права недропользования, а из социального ха­рактера любого права. Как правомерно замечал В. К. Райхер, «это общий родовой признак всякого правоотношения уже как обще­ственного отношения, независимо от того, будет ли оно по своей правовой структуре абсолютным или относительным, вещным или обязательственным»1.

Реальной возможности убедиться в том, что право пользова­ния недрами следует юридической судьбе участка недр, нет. Не­возможность оборота участков недр и наличие у недр единого и единственного собственника (Российской Федерации) создает ситуацию, при которой право пользования недрами — это един­ственный титул, производный от права государственной соб­ственности на недра. Никакое «право следования» ему не харак­терно в связи невозможностью оборота недр.

Право пользования имеет производный характер от права собственности, поэтому право собственности имеет преимуще­ство перед правом пользования. Однако из такого положения не следует с необходимостью, что право недропользования — обя­зательственное, поскольку на одну и ту же вещь могут существо­вать и вещные права различного объема.

Соотнести же право недропользования с каким-либо иным правом обязательственного характера просто невозможно. Эти права могли бы возникнуть в отношении участка недр и, таким образом, вступить в конкуренцию между собой, если бы законо­дательно существовала возможность для недр быть объектом раз­личных прав. Однако в силу ограниченности участков недр в обо­роте конкуренция права пользования недрами с каким-либо иным правом, кроме права государственной собственности, про­сто невозможна.

Право пользования может возникнуть только в отношении горного отвода, индивидуализированного, выделенного участка недр. В этом смысле объектом права недропользования является индивидуально-определенная вещь. Однако это не свидетельству­ет о вещном характере права пользования недрами, поскольку примеры, когда объектом обязательственного права являются индивидуально-определенные вещи, общеизвестны.

По общему правилу вещное право прекращается, если объект его утрачен. Представить себе такую ситуацию по отношению к

1 Райхер В. К. Указ. соч. С. 284.

участку недр невозможно даже гипотетически. В какой бы степе­ни ни были выработаны полезные ископаемые, что бы ни было размещено в недрах — горный отвод как геометризованный блок недр всегда остается.

Ряд авторов упоминают признак numerus clausus вещных прав в качестве обязательного признака вещного права, мотивируя это тем, что «поскольку содержание вещных прав устанавливается не договором, а законом, то закон должен устанавливать исчерпы­вающий перечень вещных прав»1. В ст. 216 ГК РФ в качестве тако­вых (помимо права собственности — права, вещного по опреде­лению) названы: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265); право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268); сервитуты (ст. 274, 277); право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294) и право оперативного управления имуществом (ст. 296).

Следует, на наш взгляд, согласиться с В. В. Витрянским и М. И. Брагинским, что перечень, приведенный в ст. 216 ГК РФ — незамкнутый, открытый2. В данном случае «исчерпывающий пе­речень вещных прав» — это не список в конкретной статье Граж­данского кодекса РФ, а обязательная фиксация содержания этих прав в гражданском законодательстве.

Закон о недрах установил, что при непредоставлении права пользования недрами, их ограничении со стороны органов, пре­доставляющих лицензию, в суд или в арбитражный суд могут быть поданы иски о восстановлении нарушенного права. Однако вряд ли такие иски будут виндикационными или неготорными. Поскольку в предусмотренных законом случаях действия по ог­раничению права недропользования предпринимают органы го­сударственной власти и управления, то иски в суд в связи с од­носторонним нарушением условий пользования недрами со сто­роны государства будут подаваться в порядке, предусмотренном гл. 24' ГПК РСФСР и ст. 22 АПК РФ, для обжалования ненорма­тивных актов государственных органов, органов местного само­управления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

1 Учебник гражданского права. Т. 1. С. 590; Комментарий к Граждан­скому кодексу Российской Федерации / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1995. С. 280.

2 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 222.

Принцип срочности недропользования — один из основопо­лагающих в российском природоресурсном праве.

Однако пользование недрами может осуществляться не только в целях извлечения полезных ископаемых, но и для размещения народно-промышленных объектов, подземных сооружений. В этом случае согласно п. 7.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами право пользования недрами может предо­ставляться бессрочно, но это не придает праву недропользования абсолютного характера. Ряд обязательственных прав также имеет черты вещных, но это не делает их таковыми — можно вспомнить право арендатора на арендуемое имущество, которое имеет це­лый ряд признаков вещных прав, но не перестает быть обязатель­ственным.

Гражданский кодекс РФ (ч. 1 ст. 131) установил еще один признак вещных прав, носящий скорее факультативный харак­тер: право собственности и другие вещные права на недвижи­мые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Далее в статье расшифровывается, какие именно «другие вещные права» дол­жны регистрироваться в порядке, предусмотренном гражданским законодательством: это право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом и иными законами.

Как видно, в качестве вещного права ст. 131 ГК РФ, прмимо закрепленных в ст. 216 ГК РФ вещных прав, также указывает ипо­теку и «иные права».

Учитывая, что участки недр — недвижимое имущество (ч. 1 ст. 130 ГК РФ), возникает вопрос о необходимости и порядке ре­гистрации права на участки недр.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 участки недр относятся к недвижи­мому имуществу, право на которое подлежит государственной регистрации в порядке, предусмотренном данным Законом.

Если исходить из того, что регистрируются «вещные права на недвижимые вещи», а право пользования участком недр подле-

Российская газета. 1997. № 145.

жит регистрации на основании закона как право на недвижимое имущество, то можно предположить, что законодатель относит право пользования недрами к вещным правам. Однако в этом случае такое же предположение закономерно было бы сделать в отношении права залога на недвижимое имущество, что противо­речит легальной природе ипотеки, установленной гражданским законодательством.

Из этого следует, что регистрируются в установленном граж­данским законодательством не только вещные, но и обязатель­ственные права — в частности, подлежит регистрации и аренда недвижимого имущества в качестве его обременения (ст. 4 выше­указанного Закона).

В настоящий момент регистрация права собственности на уча­стки недр представляется как минимум неактуальной. Все недра, в том числе выделенные в горные отводы — исключительная собственность государства. Регистрировать этот факт нет необхо­димости.

Следует также отметить, что регистрация права пользования участками недр в территориальных подразделениях Министерства юстиции РФ распространения не получила. В соответствии с За­коном о недрах лицензия, удостоверяющая право пользования недрами, регистрируется в Геологическом фонде. Иных требова­ний к регистрации права пользования недрами специальное за­конодательство не предъявляет.

Подводя итог вышесказанному, следует сделать вывод, что право пользования недрами не носит вещного характера прежде всего потому, что в отношениях недропользования правовая связь правообладателя с окружающими субъектами не абсолютна, т. е. отношения недропользователя с собственником недр качественно другие, чем отношения правообладателя с прочими третьими лицами. Кроме того, содержание права недропользования опре­деляется не законом, а конкретными актами — лицензией и ли­цензионным соглашением, и существует право недропользования постольку, поскольку существуют соответствующие акты.

Как уже неоднократно-указывалось выше, содержание и юри­дическая квалификация права недропользования напрямую зави­сит от правового режима объекта правоотношения по пользова­нию недрами — горного отвода, и в первую очередь от его воз­можности участвовать в обороте. В Российской империи велась оживленная дискуссия по поводу правовой природы права недро­пользования. Сосуществование в рамках единой правовой систе-

мы горной регалии и горной свободы — двух различных принци­пов устройства горных отношений — приводило к многочислен­ным правоприменительным коллизиям между гражданскими и административными нормами. Судебная практика определяла, что право на разработку недр «не сходно ни с арендным правом, ни с правом пользо-владельца, как оно определяется по общим гражданским законам», и что оно «должно быть рассматриваемо не как право обязательственное, личное, а как такое право в чужом имении, которое тяготеет непосредственно на самом име­нии, независимо от перемены в лице собственника, т. е. как осо­бое вотчинное право в чужом имении»1.

В. Удинцев предлагал не рассматривать право использования недр земли как вещное, позднее это мнение разделял В. К. Райхер.

В ныне действующем российском законодательстве вопрос о юридическом характере права недропользования решен достаточ­но определенно. Из анализа существенных признаков права нед­ропользования, его характера с очевидностью вытекает, что нельзя относиться к этому праву как к праву абсолютному, вещ­ному.

Из альтернативы «вещное — обязательственное» нетрудно выбрать квалификацию для права, если очевидно, что оно — не вещное. Обязательственный характер права недропользования вы­ражается в основном в содержании правоотношения, а точнее — в комплексе прав и обязанностей сторон, вступающих в отноше­ния по пользованию недрами. Право пользования недрами в этом смысле имеет достаточно много общего с правом арендатора на арендуемое имущество.

Известный французский юрист Е. Годэмэ определял обяза­тельственное право как «право требования от определенного лица предоставления, действия или воздержания»2. Касаясь экономи­ческой сущности обязательственных отношений, О. С. Иоффе писал, что «если экономическая сущность права собственности заключается в том, что оно выступает как право присвоения, то обязательственные правоотношения по своему экономическому содержанию выступают как способ перемещения уже присвоен­ного имущества»3.

1 Исаченко В. В. Право на горные отводы // Вестник гражданского права. СПб., 1914. № 3-4. С. 54.

2 Годэмэ Е. Общая теория обязательств. М., 1948. С. 14.

3 Иоффе О. С. Обязательственное право. С. 4.

Содержание обязательственного правоотношения, как и вся­кого, составляют правомочия и обязанности его субъектов. В пра­воотношении по пользованию недрами его содержание имеет имущественный характер, так как действие недропользователя направлено на вещь — горный отвод.

Права и обязанности недропользователя определяются на за­конодательном уровне и на договорном уровне. Кратко харак­теризуя содержание правоотношения недропользования, мож­но указать, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицен­зией. Исключительный характер права пользования недрами означает, что любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться толь­ко с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Не-дропользователь обязан осуществлять пользование надлежащим образом. Более конкретно права недропользователя и его обя­занности определены в законодательном порядке, в ст. 22 Зако­на о недрах.

Таким образом, в содержание правоотношения по пользова­нию недрами императивно включен целый комплекс обяза­тельств недропользователя, в случае неисполнения которых для недропользователя наступают неблагоприятные последствия.

Стороны правоотношения по пользованию недр могут уста­навливать иные права и обязанности, связанные с недропользо-ванием, помимо установленных в ст. 22 Закона о недрах. При пользовании недрами на условиях соглашения о разделе продук­ции такие права и обязанности устанавливаются в самом согла­шении, при пользовании недрами в рамках обычного режима — в лицензионном соглашении на основании ст. 11 Закона о недрах.

Комплекс прав и обязанностей недропользователя, закреплен­ный в законе, — обязательный элемент содержания правоотно­шения по пользованию недр.

При обсуждении возможности участия в гражданском обороте участка недр мы установили, что действующее законодательство такой возможности не предусматривает. Что касается права пользования недрами, то законодательно установлено, что оно может отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами (п. 2 ст. I2 Закона о недрах).

Законом о недрах (ст. 17') установлены основания для возмож­ного перехода права пользования недрами от одного лица к дру­гому. Порядок реализации и условия наступления таких основа­ний в основном регулируются нормами гражданского права, и осуществление детальной нормативной проработки процедур перехода права пользования недрами во взаимодействии с граж­данско-правовыми институтами — предмет будущей нормотвор-ческой и правоприменительной деятельности компетентных ор­ганов государственной власти и управления.

Итак, отношения, возникающие в процессе заключения, ис­полнения и прекращения соглашений о разделе продукции, ряд отношений, возникающих в процессе реализации права пользо­вания недрами в обычном, «лицензионном» режиме, носят обя­зательственный характер и регулируются нормами гражданского законодательства. Отношения, возникающие в процессе непос­редственного осуществления права пользования недрами — гео­логоразведки, добычи полезных ископаемых и т. п. — регулируют­ся нормами природоресурсного права с присущим ему публич­ным характером регулирования. Отношения по обеспечению безопасности горных работ, соблюдению порядка осуществления технологических процессов, соблюдению экологической безо­пасности регулируются соответствующими отраслями права. Поря­док, сроки и условия уплаты платежей, связанных с недрополь-зованием (платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лицензионные и иные сборы) во многом определяются налоговым законодатель­ством России.

Как неоднократно отмечалось, для надлежащего правового регулирования отношений недропользования необходимо найти оптимальное соотношение частноправовых и публично-правовых начал в регулировании. Это поможет сформировать универсаль­ный набор правовых механизмов, которые могут быть использо­ваны в дальнейшем в случае законодательного изменения оборо-тоспособности участка недр или права пользования недрами, восприняты правоприменительными органами для разрешения споров заинтересованных лиц при осуществлении права пользо­вания недрами.


^ Раиса Алиевна Камалитдинова





оставить комментарий
страница4/17
М. И. Брагинский
Дата24.09.2011
Размер7,42 Mb.
ТипСборник статей, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   17
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

наверх