Project “Illegal market of the environment”
| скачать Abstract Project “Illegal market of the environment” Olga Dubovik, Doctor of Law, Professor, Chief research officer of State and Law Institute of Russian Academy of Science Some factors, which influence the situation on Russian illegal market of the environment and trends of it’s development are investigated in the present research. Among them are further environmental orientation of the corruption area, profit growth, aggravation of danger, involving in the corrupted turnover tremendous amounts of forest, biological, mineral recourses, waste and etc., were investigated during the present research. Generally the situation could be characterized by a term “new” concerning to changed conditions and its future changes prediction. The general environmental, criminal environmental (theoretical and empirical) information was also analyzed. The requirements and foundations of the research methodology of the illegal market, to verified indices were transferred (an in some cases were formulated for the first time) such terms as trade, illegal market, illegal market of the environment, it’s objects, tampering, corruption potential, mechanism of tampering, requirements for the corrupted services, social danger of the corruption component. Using these indices the features of the corruption in particular areas of illegal market of the environment were analyzed, such as of the natural resources of wild flora and fauna, forestry resources, and etc. It became clear, that main hypothesizes were confirmed, for example Russia has become a transit country for the suppliers of animals, first of all particularly protected species. Also in this field there is a strong demand of the corrupted services and with a consideration of significant liability risk there are wide possibilities of bribe, and the corruption mechanism transforms the illegal market of water bio resources to organized crime because of actions performed by authorities, responsible for extraction of these resources, against the administrative officials of supervisory and other executive power institutions provided with force shield. The special attention was paid to the Russian legislation analysis, which in some cases enhances the corruption potential due to the imperfection of normative regulation and predetermines the existence of illegal market of the environment and the corruption in this area. Generally the investigated phenomena threatens the existence of some natural objects (resources), aggravates environmental crisis manifestations in Russian Federation, is rapidly extending, involving in the illegal market a significant number of people, becomes a separate form of corruption (criminal) behavior, required the additional legal regulation, including strengthening the liability. The international cooperation in controlling the illegal market of the environment is very effective and has a strong potential. In Russia the solution of the problem is quite complicated because of instability of the environmental protection and law-enforcement structures (their multiple reorganizations, liquidation of environmental police and State Committee of the Environment, and etc.). As a result it demands the creation of special structures and development of the appropriate methodology, but first of all the attraction of the public and official authorities attention to this problem. ^ новая разновидность коррупционной преступности. Нам кажется целесообразным с самого начала показать значимость поставленной проблемы на очень показательном примере. С 20 июля 2001 г., т.е. уже после завершения данного исследования, по рекомендации СИТЕК и СИТЕС на Каспийском море полностью прекращается коммерческая добыча осетровых рыб, что крайне необходимо для сохранения соответствующей популяции. Это приводит к прекращению экспорта черной икры, пользовавшейся весьма широкой популярностью на рынке, и значительным финансовым потерям. Тем не менее, решение принято. Считается, что только такое решение позволяет по возможности совершенно прекратить или хотя бы уменьшить браконьерский лов осетровых, который по оценкам, происходящим из различных источников, кратно превышает легальный. Этот факт, наряду со многими другими, по нашему мнению, позволяет выдвинуть следующие гипотезы, подлежащие проверке и так или иначе рассматривающиеся в данном исследовании: а) незаконная торговля окружающей средой (природными ресурсами) угрожает самому существованию ряда природных объектов; б) она требует проведения ряда дополнительных исследований, подобных тем, что охватывают процессы загрязнения окружающей среды, соблюдения режима особо охраняемых территорий и пр.; в) международное сотрудничество в самых различных его формах действительно является эффективным по многим направлениям; г) целесообразно рассматривать экологические проблемы и в данном случае незаконную торговлю окружающей средой комплексно, во всяком случае используя криминологический подход; д) весьма полезно конкретизировать такой подход на основе результатов, достигнутых в исследованиях коррупции, что и определило подход к незаконной торговле как виду коррупционного (коррумпирующего и коррумпированного) поведения. ^ . Незаконная коррумпированная торговля окружающей средой является распространенным способом извлечения в различных масштабах “теневой” прибыли - грязных денег - и влечет по меньшей мере три группы негативных последствий: а) резкое ухудшение состояния окружающей среды, включая исчезновение различных видов флоры и фауны, истощение ресурсов, загрязнение природы; б) разрушение законной конкуренции на рынке, когда незаконно добытые ресурсы вытесняют полученные в соответствующем порядке; в) падение авторитета и эффективности государственного управления за счет его коррумпирования, причем существуют обоснованные предположения о том, что именно коррупция обеспечивает возможность незаконной торговли и делает особенно опасными упомянутые ее последствия. Реальные параметры незаконной коррумпированной торговли не нашли пока научного отражения. В научном обороте имеется большой объем информации о процессах прямого негативного воздействия на окружающую среду (строительство, добыча природных ресурсов, образование отходов, в том числе опасных, уровень загрязнений и пр.)1. Процесс торговли ею и прежде всего незаконной торговли должного внимания исследователей не привлекает, хотя довольно сильно волнует общественное мнение, затрагивая прямо или косвенно интересы населения страны и отдельных регионов.2 Между тем именно возможности прибыльной продажи природных ресурсов и потребления их инициируют процессы негативного воздействия на состояние окружающей среды. Для дополнительной иллюстрации значимости проблемы прибегнем к аналогии с отмыванием грязных денег. Блокирование ввода этих денег в легальный финансовый оборот делает невыгодными, а возможно и бессмысленными предшествующие противоправные деяния. Это же можно сказать о незаконной торговле природными ресурсами. Ее пресечение ставит под вопрос, хотя и не полностью, возможность получения должностными лицами “статусной ренты” в виде взяток, откатов и пр., а тем самым и хищническую эксплуатацию природных ресурсов. Повышение эффективности борьбы с этим злом, предполагающее своевременное привлечение виновных к ответственности, совершенствование правового регулирования и пр., требует создания ряда условий. Одно из них - выявление реального, действующего механизма коррумпирования в процессе незаконного оборота объектов окружающей среды. Наиболее общая цель исследования состоит в получении такой информации о коррумпированной торговле природными ресурсами, которая была бы пригодна для технологического использования, т.е. позволяла проводить обоснованную и результативную экологическую политику. ^ Изучение состояния правовой охраны и коррупции в этой сфере окружающей среды вынуждено считаться с различными ограничениями, которые определяют как ход, так и возможности собирания информации и получения соответствующих выводов. В первом случае - применительно к состоянию окружающей среды - основными ограничениями являются организационные трудности собирания информации, заинтересованность ряда субъектов в ее сокрытии; научные возможности и пр. Установленные факты о состоянии среды все же имеют реальные параметры и в определенном смысле легче доказуемы. Во втором - применительно к коррупции - утверждения о коррумпированности требуют иной доказательственной базы и могут вызывать соответствующие встречные обвинения, вплоть до обращения в суды, притом что сохраняются и ограничения, связанные с изучением состояния окружающей среды - природных объектов. ^ Она, как и российское общество в целом, находится в состоянии трансформации и определяется рядом действовавших ранее и новых факторов. К новым факторам относятся: а) возникновение явлений, обусловленных рыночными отношениями, распространившимися на сферу природопользования и эксплуатации природных ресурсов; б) появление новых технологий; в) новый характер вмешательства публичной власти в экономические и природоохранительные отношения; г) больший доступ к окружающей природной среде вследствие повышенной мобильности населения; и, наконец, г) возросшая активность общества, все большее осознание им непереносимости современного положения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности населения и территорий. Последний фактор в немалой степени связан с накоплением информации о коррупции, правонарушающем должностном поведении и новом для нашего общества отношении ряда неправительственных организаций и структур к охране природы и “борьбе за право”. Процессы трансформации в данной сфере происходят постоянно, но принципиальное значение приобрели в последнее время. Определенные группы населения всегда были склонны к извлечению прибыли из хищнического природопользования (уничтожение популяций пушных зверей, вырубка лесных угодий, порча земли сопровождали историю едва ли не каждой страны). Это было установлено в процессе предшествовавшей данному исследованию разработки причин экологических преступлений, включая корыстные. Уже тогда была установлена значительная распространенность таких видов корыстных экологических преступлений, так или иначе связанных реально либо потенциально с коррупционным поведением, как браконьерство, образовавшее в частности сегмент теневого рынка в Астраханской области за счет сбыта икры; охотничий промысел, сбор лекарственных растений и пр.3 Панельное исследование этих явлений, продолженное в настоящий период, указало на очень серьезные изменения в характере соответствующих процессов, которые требуют новых подходов, и - соответственно - новых исследований. Одним из проявлений трансформационных процессов является дальнейшее распространение коррупции на экологическую сферу. Коррупция имела место и в условиях плановой экономики, и эти ее традиции, воплощенные в привычных поведенческих стереотипах, очень сильно влияют на современное положение дел. С коррупцией и ранее (во всяком случае, в 60-80-е годы) были связаны предоставление возможностей незаконной охоты, ловли рыбы, незаконного использования в этих и других целях особо охраняемых территорий, с различного рода послаблениями при осуществлении контроля за соблюдением природоохранительного законодательства и пр. Однако уже имеющиеся данные подтверждают, что в нынешних условиях экологическая коррупция стала более “выгодной” экономически, выросла значительно ее институализация в сфере охраны окружающей среды и природопользования. По своему воздействию на состояние окружающей среды, благополучие регионов, экономику экологическая коррупция, в данном случае - коррумпированная незаконная торговля окружающей средой, стала более опасной, можно сказать, экзистенциально опасней. Во многом это объясняется экономическим значением ресурсной составляющей российской экономики. В незаконный коррумпированный оборот вовлечены огромные объемы лесных ресурсов, рыбы и морских животных, нефти, газа, т.е. минерального сырья, земельных участков, отходов и пр. Именно эти процессы вовлечения природных ресурсов в теневую экономику очень сильно влияют на состояние окружающей природной среды, а поэтому их анализ должен дополнить предмет и содержание исследований как экологических, так и в сфере коррупции, а на этой основе дополнить, а возможно изменить картину как экономического, так и экологического поведения. Уверенность в этом подтверждается исследованиями, ранее проведенными для решения иных задач. Известно, что уже опубликованные работы содержат интересные и важные данные о том, что условно можно назвать неосторожной экологической правонарушаемостью и преступностью, а также бескорыстной правонарушаемостью иного рода.4 Внимание специалистов в области коррупции в свою очередь преимущественно привлекали налоговые отношения, банковские операции, сфера образования, а также экспортные квоты, надзор за правилами охоты и рыболовства, а чаще коррупция исследовалась как специфическое социальное явление, имеющее общие черты и причины во всех сферах социальной жизни.5 Таким образом, исходя из интересов охраны окружающей среды, которые в данном случае рассматриваются как приоритетные, и интересов борьбы с коррупцией, здесь же - с учетом имеющихся разработок - нами выделяется как самостоятельная и получившая новое социальное содержание проблема экологической коррупции в целом и ее составная часть - проблема незаконной торговли окружающей средой, понимаемая также и как новая разновидность коррупционной экологической преступности. При этом в соответствии с характеристикой трансформационных процессов определение “новая” характеризует в первую очередь изменившееся состояние данного феномена и не означает отрицания его существования в прошлом.
^ . Она чрезвычайно обширна. По рассматриваемой проблематике особое значение имеют данные о характере и объеме природопользования в связи с состоянием рынка, которое в свою очередь определяется массой действующих явно либо латентно факторов (производственные технологии, услуги, мода, суеверия и пр.) об экологическом поведении индивида, различных групп населения в разных социальных сферах; об осуществлении, говоря общим образом, экологической функции государства; о состоянии правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды (в особенности праве собственности на природные ресурсы и праве природопользования), режиме отдельных объектов, правовых основах управления и информационного обеспечения в данной сфере, способах экологического нормирования и стандартизации, платности природопользования и пр. Такая информация содержится во многих официальных источниках и опубликованных работах. В частности, это данные Госкомстата - в этом случае по нескольким формам: № 2-тп (воздух), 3-ос (вода) и другие; ведомственные материалы органов государственного управления (описание их структуры и компетенции в данном случае заняло бы очень много места и необходимостью не вызывается); материалы неправительственных организаций и структур; данные научных исследований; материалы журналистских расследований и пр.6 Серьезными источниками являются ежегодные государственные доклады о состоянии окружающей среды, сводные отчеты различных структур. Обширная информация, относящаяся к рассматриваемой ниже проблематике, содержится в Государственных докладах «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации» в 1999, 2000 г.г., которые готовятся федеральными государственными структурами.7 Важную информацию публикует созданное в 1994 г. в форме федерального государственного учреждения Российское экологическое федеральное информационное агентство (РЭФИА). Ряд сведений содержится в государственных кадастрах природных ресурсов8, а также выявляется в ходе мониторинга окружающей среды, основные предписания о котором сформулированы в Законе РСФСР “Об охране окружающей природной среды” и детализированы в подзаконных актах.9 ^ . Ниже она будет использована как исходная. Специальной задачи пополнения этого блока информации не ставится. Она включает в себя крайне неполные статистические данные об экологической преступности и правонарушаемости; некоторые, также недостаточные данные о факторах преступлений и правонарушений. Источниками этой информации являются статистика МВД РФ и Министерство юстиции РФ. В итоге в правовой экологической литературе содержатся определенные сведения о правах и обязанностях отдельных субъектов природопользования, о состоянии природопользования, публично-правовом и общественном контроле в этой сфере. Можно утверждать, что в экологической литературе накоплены такие данные, которые, хотя и в ограниченных пределах, позволяют: а) распознавать и объяснять механизм экологического поведения, включая поведение, опасное для состояния окружающей среды; б) позитивно регулировать охрану природы и природопользование, предлагая правовые средства для этих целей; в) предупреждать экологические правонарушения и реализовать индивидуальную и корпоративную ответственность за экологические правонарушения. 3. ^ Она также весьма обширна. Для исследуемой в данном случае проблемы имеют существенное значение как работы, посвященные нормативно-правовым аспектам данной проблемы (уголовное и административное право, некоторые гражданско-правовые и иные вопросы), так и работы социально-правовые (криминологические, социологические, экономические и иные). Исследователями высказан в этой области ряд интересных суждений, однако, избегая их оценки, весьма кратко скажем, что крайне необходимо дальнейшее исследование как понятийного аппарата, так и прежде всего юридических конструкций, позволяющих описать составы коррупционных деяний и тем самым определить основания ответственности за коррупционные правонарушения. Но наиболее существенное значение могло бы иметь дальнейшее накопление верифицированной эмпирической информации о генезисе, распространенности, структуре и иных параметрах коррупции. Впрочем, очевидно, что эта необходимость осознается в литературе с той или иной степенью глубины и добросовестности. Пока что борьба с коррупцией, на наш взгляд, затрудняется имеющим место производством мифов в литературе, популистскими высказываниями.10 Безответственность в характеристике коррупции порождает избыточную неприцельную репрессию, необоснованное расширение компетенции правоохранительных ведомств. Такая опасность может возникнуть и при анализе незаконной торговли окружающей средой. Халатность, плохая организация работы, распространенные в сфере охраны окружающей среды, могут рассматриваться как проявления коррумпирования, что возможно, но не обязательно. Показательный пример - проблема принятия законодательства о ввозе ОЯТ (отработавшее ядерное топливо). Здесь, несомненно, имело место лоббирование принятия законов,11 мощное пропагандистское обеспечение, своеобразный “подкуп” возможной выгодой для страны в целом, экологии, переработчиков.12 Но вопрос о коррумпировании законодателя, т.е. членов Федерального Собрания, требует иной, отсутствующей сейчас информации. Так или иначе полезная информация о коррупции содержится в работах российских авторов Б.В. Волженкина, Ю.Г. Козлова, В.Д. Ларичева, В.В. Лунеева, С.В. Максимова, А.М. Яковлева, П.С. Яни и других.13 В иностранной литературе значимыми являются работы многих авторов, среди которых по объективным и более субъективным причинам в наибольшей степени использовались работы криминологов из Тюбингенского университета (Ханс-Юрген Кернер и его группа) и Института Макса Планка по международному и иностранному уголовному праву во Фрайбурге.14 Наряду с этим в максимально возможной степени использовались публикации международных центров, прежде всего, Transparensy International, исследующих вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Вместе с тем, можно утверждать, что в криминологической, уголовно-правовой литературе коррупционная экологическая преступность и в особенности коррупционная или имеющая коррупционную составляющую торговля окружающей средой весьма неполно исследована, а имеющиеся данные, оценки и выводы нуждаются как в проверке, так и в адаптации к данной проблеме. Здесь существует реальная необходимость и возможность получения дополнительной информации по данной проблеме, особенно такой, которая имела бы сугубо практическое и теоретическое значение. Такая информация могла бы быть использована как в сфере определения некоторых направлений уголовной политики и принятия решений профилактического характера, так и для развертывания нового, на наш взгляд, перспективного направления научных исследований на стыке правовой экологии, криминологии, социологии, экономики, уголовного и административного права. 4. ^ . Это одна из самых уязвимых сторон информационной характеристики данной проблемы. Ввиду упомянутых и иных барьеров фактически отсутствует сколько-нибудь представительная и надежная эмпирическая информация о коррумпированной незаконной торговле окружающей средой. Проблема состоит в: а) необходимости отбора статистических данных по сочетанию двух признаков: экологическому - незаконности торговли и общеуголовному - коррумпированности, что в статистике не выделяется; б) очень незначительном, стремящемся к нулю количеству уголовных дел, отражающих такое сочетание. Поэтому для получения информации о коррупционной составляющей незаконной торговли объектами окружающей среды должны быть использованы все источники, содержащие в себе хотя бы “косвенные доказательства”, позволяющие в определенном их сочетании прийти к более или менее надежным выводам об этом. Источниками эмпирической информации о той или иной группе преступлений либо виде индивидуального или группового поведения, по традиции, господствующей в российской правовой науке, являются данные статистического наблюдения, т.е. статистические отчеты, прежде всего статистика МВД РФ и Министерства юстиции РФ. По нашим предположениям в таких источниках содержатся три группы релевантных к коррупции эмпирических данных: а) о коррупционных преступлениях в целом, которые многократно публиковались в литературе и которые ввиду высокой латентности этих преступлений фактически дают представление только об активности правоохранительных органов15; б) о характере и структуре экологического поведения, в целом о состоянии природопользования и охраны природы, содержащиеся в экологических работах, и могущие быть оцененными в качестве системных и надежных, хотя, несомненно, и пробельных; в) о состоянии, структуре и динамике группы деяний, состоящих в противоправном использовании окружающей природной среды; это мозаичные данные, которые по существу могут быть использованы в качестве индикатора распространенности эколого-коррупционных преступлений. Все эти данные должны быть подвергнуты специальной оценке по критериям: а) полноты и системности; б) относимости к исследуемой проблеме; в) возможности верификации. 5. ^ . Данное исследование рассматривается как пилотажное в его эмпирической направленности и в основном нацелено на формулирование некоторого введения в проблему. Исходя из этого, представляется необходимым избрать следующие приемы работы над данной проблемой: а) описание предмета и первичных целей исследования таким образом, чтобы позволить конкретизировать их в случае продолжения работы над данной проблематикой; б) определение парадигмы исследования и разработка понятийного аппарата; в) оценка имеющихся эмпирических и в принудительно меньшей степени - теоретических данных; г) определение возможностей использования имеющейся информации для выводов о незаконной и коррумпированной торговле окружающей средой; д) проведение неформализованных интервью. Здесь возникает целый ряд проблем, которые должны вначале быть описаны в общем виде, а затем рассмотрены предметно при анализе различных видов незаконной торговли окружающей средой с коррупционной составляющей. Эти проблемы таковы: а) оценка - хотя бы самая приблизительная - уровня латентности зарегистрированной преступности; можно согласиться с С.В. Максимовым, который считает, что статистические оценки коррупционной преступности настолько условны, что почти ничего не могут сказать неспециалисту о действительном состоянии коррупции в стране16, добавив лишь, что мало они могут сказать и специалисту; б) соотнесение имеющихся данных с различными видами поведения; сложности при этом связаны с так называемой ложной тематизацией проблемы, когда некоторые виды поведения привлекают по тем или иным причинам внимание как правоохранительных органов, так и наблюдателей, не имеющих соответствующей компетенции, а иные, даже более опасные виды поведения, могут остаться совершенно неисследованными и ненаблюдаемыми; в) установление релевантности информации, т.е. связи определенных данных с коррупцией; так, например, сведения о контрабанде диких животных несомненно относятся к проблеме незаконной торговли окружающей средой, но, на первый взгляд, они не имеют никакого отношения к коррупции, а, напротив, указывают на ее отсутствие, при том, что на самом деле коррупционный потенциал находится по меньшей мере в коррелятивной связи с распространенностью и объемом данного явления, и контрабанда свидетельствует об этом достаточно наглядно. ^ а) обоснование значимости проблемы; ее предварительная теоретическая характеристика; б) получение сведений об объеме и структуре торговли окружающей средой (экобизнеса) в целом и о сегменте незаконной торговли, включая прежде всего факторы, которые могут породить потребность в покупке услуг должностных лиц, а значит, обусловить совершение коррупционного деяния; в) предварительный анализ механизма коррумпирования. ^ Парадигма данного исследования состоит в том, что объем и содержание незаконной торговли окружающей средой определяется состоянием природоресурсного сектора российской экономики, природными богатствами России, которые используются в значительной степени нерационально и даже хищнически, а коррумпирование такой торговли представляет собой способ перераспределения незаконно присвоенной природной ренты; при этом экологическая коррупция крайне опасна, нанося ущерб и природе и в целом системе государственного управления. Она не встречает сейчас серьезного сопротивления, но может быть ограничена путем развития легальной экономики и совершенствования природоохранной деятельности. ^ определяется как деятельность, состоящая в покупке товаров, услуг или ценностей для дальнейшей перепродажи или конечного потребления. Российские криминологи и правоохранительные органы, главным образом, милиция особо выделяют как объект контроля либо преступления (и иные правонарушения) на потребительском рынке, либо преступления в сфере торговли, для борьбы с которыми создаются специальные оргструктуры. ^ характеризуется либо общей либо частной противоправностью, т.е. она может быть полностью запрещена (наркотики) либо совершаться с нарушением отдельных регулирующих ее правил. Она рассматривается как развитый сектор криминальной или теневой экономики, в который входят и процессы незаконной передачи компонентов окружающей среды для их дальнейшего использования путем переработки в сфере оказания услуг, включая перепродажу, либо для конечного потребления. Предполагается, таким образом, что незаконная торговля - это процесс, который имеет некоторую собственную инфраструктуру, включающую в себя наличие неявной нелегальной капитализации деятельности и финансирования, контроль над компонентами окружающей среды в их территориальной привязке, организационные структуры, занимающиеся добычей, производством, пересылкой (транспортировкой), сбытом (в данном случае это предмет нашего наблюдения), обеспечением безопасности. ^ здесь и далее рассматривается как составная часть незаконной торговли, которая предназначена для обеспечения ее эффективности. Коррумпирование должностных лиц в данном случае есть составляющая коррупционной преступности. Выступая в качестве обеспечительной деятельности, она либо гарантирует саму возможность незаконной торговли, либо повышает ее выгодность, во всех случаях делая ее более безопасной и рациональной. ^ окружающей средой рассматривается как часть экологической коррупционной преступности. Ее социальная опасность, как уже подчеркивалось, связана с расширением коррупционного поведения, повышением издержек, устранением конкуренции на рынке, незаконностью торговли именно природными ресурсами; предполагается, что субъект незаконной торговли (индивидуальный или корпоративный) совершает коррупционные деяния для того, чтобы избежать соблюдения экологических норм, стандартов, нормативов, либо делает это вынужденно даже для обеспечения имеющихся у него прав. Подобное предположение исходит из очевидного факта, что коррумпирование увеличивает издержки незаконного субъекта торговли, которые и в нормальных условиях, хотя и перекладываются по меньшей мере частично на покупателя, все же минимизируют доход продавца. ^ окружающей средой определяются исходя, с одной стороны, из приведенного понятия торговли, а с другой - понятия окружающей среды, компонентов окружающей среды, природных ресурсов. Одно из определений окружающей среды, принимаемое в данном случае за исходное, гласит: окружающая природная среда это совокупность естественных систем, природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды, землю (почву), недра, животный и растительный мир, а также климат и ближний космос в их взаимосвязи и взаимодействии. Природные ресурсы рассматриваются как природные объекты, обладающие экономической ценностью, потребляемые в ходе хозяйственной и иной деятельности. Торговля окружающей средой (законная и незаконная) переводит компоненты окружающей среды в природные ресурсы. Исчерпывающий перечень компонентов окружающей природной среды, могущих стать природными ресурсами и объектом торговли, дать очень сложно. Еще недавно невозможно было представить себе, скажем, торговлю атмосферным воздухом. Поэтому здесь, не выдвигая каких-либо гипотез и не рассматривая, например, пограничные проблемы курортного бизнеса как фактической торговли климатом, выделим компоненты окружающей среды, которые реально являются объектами торговли и торговля которыми, незаконная и коррумпированная, будет рассматриваться ниже. Это, в частности: земля, воды, недра, леса и растительный мир, а также превращенные (преобразованные) компоненты окружающей природной среды, в частности опасные, радиоактивные вещества и отходы, агрохимикаты и некоторые иные компоненты. ^ Понятие коррупционного потенциала разработано и вводится для характеристики ситуации, в которой либо субъект незаконной торговли вынужден предлагать в любой форме вознаграждение за совершение действий в его пользу или воздержание от них, либо субъект контроля (обслуживания) имеет возможность потребовать вознаграждения либо принудить к предложению такого вознаграждения. Предполагается, что любой дефицит услуг или правомочие (в целом даже необходимое и полезное) порождают коррупционный потенциал. Так, лицензирование пользования объектами окружающей среды или иное получение разрешения на вид деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (в том числе в органах Госгортехнадзора, санитарно-эпидемиологического надзора, пожарного надзора, управления природными ресурсами и в иных субъектах экологического управления, контроля и надзора), обладают некоторым коррупционным потенциалом. Коррупционный ресурс есть количественное выражение коррупционного потенциала. ^ есть способ превращения потенциала в коррупционное поведение в виде получения вознаграждения. В нем участвуют обе стороны отношения. Предполагается, что обладатели коррупционного потенциала - это такие лица, в данном случае независимо от их правового статуса, которые располагают некоторым необходимым участникам торговли ресурсом и в принципе имеют возможность его возмездно реализовать. Виды коррупционных ресурсов чрезвычайно разнообразны. К ним относятся, если взять как результат, например, разрешения, прямые охранные действия, рекламная или пропагандистская поддержка, в том числе на выборах, защита от уголовного преследования, увольнения и другие действия, очевидно, нуждающиеся в дополнительном исследовании. Серьезной проблемой является при этом разграничение услуг, полученных в результате коррумпирования, лоббистской деятельности, и легального поощрения. ^ . Это понятие обозначает нужду субъекта в получении незаконной услуги, по сложившимся обычаям незаконно возмездной, для обеспечения незаконной торговли. В ходе проведенного исследования на основе неформализованных интервью и контент-анализа документов была установлена ранжировка потребностей в коррупционных услугах: 1) получение права специального природопользования, являющегося по общему правилу платным и налагающего определенные обязанности на природопользователей, либо получение лицензий; 2) обеспечение пересечения таможенной границы РФ; содействие в уклонении от уплаты таможенных платежей; 3) обеспечение фактической возможности общего или специального природопользования за счет так называемого «административного ресурса»; 4) создание, предоставление льготных, законных и (или) незаконных условий природопользования; 5) охрана нелегальной добычи природных ресурсов от природоохранительных и иных контрольно-надзорных мер; избавление от различных видов правовой ответственности; 6) благоприятное разрешение споров и иных конфликтов, возникающих в процессе изъятия природных ресурсов, при предпродажной их подготовке и непосредственно в процессе торговли: 7) выдача фальшивых удостоверительных документов, включая документы о соответствии экологическим стандартам, о соблюдении нормативов санитарных и защитных зон, режиме водоохранных зон и пр.; признание достаточности документации при принятии различного рода экологических решений; 8) использование различных способов влияния на окружающую среду, экологический аудит, экологическая экспертиза и пр. При этом литературные данные и проведенные нами исследования показывают, что наибольшими являются вознаграждения за услуги в процессе лицензирования и сертификации, в местах продажи ресурсов, поскольку она осуществляется в рамках внутренней торговли, при пересечении таможенной границы, получении разрешений (квот) на добычу различных видов природных ресурсов. ^ В национальном (и транснациональном) секторе незаконной торговли окружающей средой можно выделять отдельные блоки по разным критериям: 1) региональная торговля объектами природы, различная по законности, т.е. полностью запрещенные виды торговли, например, животными, входящими в Красную книгу и их дериватами; 2) торговля, разрешенная в особом режиме либо при получении специальных разрешений, но не соблюдающая эти правила; 3) торговля по содержанию законная, но связанная с совершением налоговых, таможенных и иных правонарушений. В различных блоках торговли модифицируются, видоизменяются потребности в получении коррупционных услуг. В одном сегменте преимущественным является получение услуг в виде физической защиты, невмешательства либо прикрытия от различных видов ответственности; при транснациональной торговле особое значение приобретает обход таможенных барьеров, т.е. пересечение таможенной границы. В другом сегменте, например, при торговле рыбой или иными различными морепродуктами сверх квот, что собственно говоря, относится к вылову, но, естественно, сказывается и на торговле, наряду с мерами оказания услуг по физической защите, приобретают особое значение изготовление поддельной документации, предоставление различных разрешений и пр. В третьем сегменте проблемными являются действия, связанные с предоставлением преимуществ на рынке, полным или частичным освобождением от уплаты налогов; разрешения на определенные методы деятельности, обычно связанные с правонарушениями в сфере сертификации и пр. ^ Здесь следует выделить а) получение традиционной криминологической характеристики данной группы деяний (при этом предполагается, что ядро данного вида эколого-экономического поведения составляют преступления, во всяком случае поскольку соответствующие деяния связаны с дачей и получением взяток, коммерческим подкупом); б) анализ коррупционного потенциала данного вида поведения. ^ структурного элемента преступности (правонарушаемости), которым является и незаконная торговля данного вида, по традиции российской криминологии (и социологии) включает в себя как научное, так и практически ориентированное описание изучаемого явления. Именно феноменологический анализ в первую очередь необходим для получения знания об объекте воздействия, о явлениях, которые осознаются обществом как беспокоящие, опасные, непереносимые и обязательно поддающиеся проверке. Однако в научном обороте и практических структурах, как уже отмечалось, отсутствуют надежные, систематизированные данные об этом явлении. Получение таких данных - крайне сложная задача, хотя ее решение и необходимо обществу. Это обосновывает внесение предложения о проведении серии исследований, направленных на получение более развернутого эмпирического описания данного феномена. Такой анализ вместе с тем должен быть дополнен каузально-аксиологическим подходом. Он должен позволить выявить связи между реалиями данного вида торговли и коррупционными действиями, а также дать им социальную оценку. Криминологическая характеристика с учетом сказанного должна включать в себя сведения о: а) торговле окружающей средой в целом; б) незаконной торговле окружающей средой; в) незаконной торговле с коррупционной составляющей. Предварительный анализ имеющихся данных показал также, что незаконная торговля окружающей средой, особенно мелкая, нередко объединяет в себе следующие основные операции: а) незаконное изъятие компонентов окружающей среды, т.е. их добычу самыми различными способами и в различной форме, в частности, незаконную добычу водных животных и растений, незаконную охоту, незаконную порубку деревьев и кустарников, незаконную добычу полезных ископаемых и др.; б) переработку компонентов окружающей среды - природных ресурсов с целью их подготовки к продаже, т.е. получению продукции из них; в) транспортировку и хранение объектов незаконной торговли, введение их в обращение, включая пересечение таможенной границы при транснациональной торговле; г) собственно торговлю, как розничную, так и оптовую, внутреннюю и международную (трансграничную), связанную и несвязанную с доставкой объектов торговли покупателю, которым может быть как предприниматель, так и конечный потребитель. Эти операции либо осуществляет единая группа, либо группы, связанные между собой. Это обстоятельство имеет существенное значение, обуславливая механизм коррумпирования. Коррупционная составляющая при этом включает в себя субъектный состав коррупционных процессов незаконной торговли, объем вознаграждения, характер услуг и другие характеристики. В рамках структурной характеристики данного вида торговли выделяется: а) мелкая неорганизованная торговля компонентами окружающей среды; б) институционализированная юридически либо только фактически торговля, осуществляемая в больших (относительно) объемах. Каждая из этих сфер торговли может быть классифицирована более детально, главным образом, по объекту торговли, субъектам торговой деятельности, регионам, масштабам проводимых операций и пр. Это структурирование, с нашей точки зрения, крайне важно именно по прагматическим соображениям, поскольку позволяет более предметно выявить коррупционный потенциал. Мелкая, как правило, незаконная неорганизованная торговля осуществляется либо в качестве сезонной, либо в качестве постоянной. Ей предшествует обычно совершение мелких правонарушений, как правило, влекущих административную и реже - уголовную ответственность. Они, подобно тому, как это имеет место при отмывании денег, могут быть названы предшествующими (коррупции) преступлениями. Ущерб окружающей среде здесь, как и во всех такого рода случаях, наносится изъятием элементов окружающей среды и их «переводом» в природные ресурсы, т.е. незаконным природопользованием. В частности, распространенными, по нашим данным, являются: торговля цветами, например, ландышами, мимозой и другими, собирание которых запрещено; грибами без соблюдения каких-либо санитарных и иных правил; различными плодами (кедровые орехи, женьшень), лекарственными растениями; рыбой, являющейся незаконной добычей; продажа зверей и шкурок диких зверей; продажа срубленных деревьев (ель, сосна) в связи с новогодними праздниками; продажа полудрагоценных и драгоценных камней, янтаря, золота и пр. Местом такого рода торговли являются города; особенно распространена она в Москве и других крупных городах. ^ от торговли такого рода компонентами (животные, растения, их производные (дериваты) состоит в том, что очень часто их добыча несовместима с выживанием определенных видов и они исчезают. Это обуславливает необходимость запрещения или ограничения добычи и, тем более, продажи тех или иных видов фауны и флоры. В частности для международной торговли соответствующие перечни даны в приложениях к СИТЕС - Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения.17 Надежных сведений об объеме такого рода продаж в масштабе страны нет Опросы граждан показывают, что 85% респондентов в Москве сталкивались с продажей ландышей, мимозы и 68% хотя бы однажды их приобретали. Борьба с такого рода мелкой и неорганизованной торговлей окружающей средой в Москве, например, велась в основном силами экологической милиции, а также в ходе специальных так называемых месячников с привлечением экологической общественности, объявлениями в СМИ, на станциях Московского метрополитена о незаконности продажи краснокнижных весенних растений и т.п.18 ^ Получение данных на пересечении незаконной институционализированной торговли и коррупции является еще более сложным, чем в сегменте мелкой незаконной торговли. Здесь функционирует информация, связанная с уклонением от уплаты налогов, отмыванием денег, хищениями в юридическом смысле этого понятия, причем практически предполагается, что должностные лица в процессе торговли окружающей средой получают определенную долю. Попытаемся и в этом случае выявить коррупционный потенциал данной деятельности. Структуру и объем внешней торговли Российской Федерации можно легко оценить, в том числе - насколько существенной для страны является эта отрасль экономики, какие финансовые потоки здесь наличествуют и каков ее коррупционный потенциал. На наш взгляд, здесь как с точки зрения охраны природы, так и с учетом необходимости борьбы с коррупцией, необходимо выделить ряд сегментов этой торговли: а) монопольная деятельность крупнейших российских корпораций. В частности, «Газпрома», нефтяных компаний, обладающих огромным политическим влиянием, которое публичная власть обоснованно стремится ограничить, а осуществляемую деятельность сделать наиболее прозрачной; б) деятельность менее крупных, но относительно (с учетом специфики российской экономики) мощных, занятых добычей (заготовкой, ловом и пр.) лесоматериалов, рыбы и морепродуктов; в) горнорудные предприятия, реализующие различные полезные ископаемые и играющие особую роль как объекты ограниченного оборота золото, алмазы и иные драгоценные металлы и драгоценные камни и пр. В каждом из этих сегментов функционирует законная и незаконная торговля; при этом незаконная торговля может иметь различный коррупционный потенциал. ^ В целом его можно оценивать как довольно большой; распространяется он на сравнительно узкий круг служащих и должностных лиц и связан по общему правилу с выплатой им сравнительно небольших денежных сумм. Обычно деньги выплачиваются при перевозке данных предметов, а также в процессе продажи - работникам милиции, осуществляющим контроль на рынках и в общественных местах, реже - в процессе добычи - работникам лесной охраны и другим лицам, выполняющим непосредственно контрольные функции. Вместе с тем, имеются сведения о передаче собираемых денег лицам, занимающим более высокое положение и осуществляющим контроль за «непосредственными» контролерами. Коррупционный потенциал в данном случае ограничен несколькими факторами: относительно небольшой прибылью каждого отдельного продавца, из которой он не может выделить значительные суммы для подкупа; необходимостью выполнения плана штрафов, что ограничивает возможность вымогательства; конкуренцией между контролерами, которые иногда мешают друг другу либо разоблачают друг друга; наличием «крыши», т.е. покровительства; впрочем, это лишь меняет механизм коррупции. Обычно покровительство «крыши» осуществляется путем организации продавцов в отдельные группы, выбора «старшего» в этой группе, который обязан улаживать могущие возникнуть либо возникающие конфликты и передавать указанному в качестве сборщика должностному лицу причитающуюся ему выплату. В правовой литературе отсутствуют достоверные данные также и об объемах собираемых платежей и распространенности коррупции этого вида. Такого рода коррупционная деятельность скорее является предметом интереса со стороны СМИ, которые периодически публикуют об этом материалы. Достоверность приводимых здесь сведений также сомнительна. Однако, в отличие от иных видов коррупционной деятельности здесь довольно надежным источником являются включенное наблюдение и опросы. Неорганизованная мелкая торговля осуществляется иногда совершенно случайными людьми и соответственно коррупция в этих случаях может носить разовый характер. Примером являются факты рубки уникальных деревьев, растущих в ботанических садах для продажи на дрова, необходимые для приготовления шашлыков, развлечений на природе. В этих случаях вполне возможна передача определенного вознаграждения сторожам за фактическое разрешение незаконной порубки. Такого же рода примеры имеют место при похищении животных из зоопарка для последующей продажи первому попавшемуся лицу. Впрочем, в этих случаях практически отсутствует информация о коррупционных действиях со стороны работников зоопарка. Можно предположить, что здесь работают психологические факторы. ^ Здесь можно выделить несколько линий: а) возникновение и усиление заинтересованности контрольных структур в незаконной торговле: чем больше оборот - тем больше вознаграждения (взятки); б) снижение дисциплины и профессионализма милиции, природоохранительных органов - способность получать взятки подменяет позитивные качества; в) уменьшение доверия населения к этим органам. ^ Здесь, по существу, налицо две цели и соответственно две линии такой борьбы. Прежде всего, необходимо обеспечить более эффективную охрану окружающей среды и ее рациональное правомерное использование (природопользование). Далее, необходимо снизить уровень коррупции по общим соображениям борьбы с этим антисоциальным явлением и в данном случае, поскольку коррупция позволяет причинить вред природе. Эти линии по целям и достигаемым результатам должны пересекаться между собой и в то же время реализация каждой из них осуществляется различными субъектами и различными методами. Наши наблюдения показывают, что на современном этапе существует серьезный разрыв между органами охраны природы и структурами, ведущими борьбу с экономической в целом и коррупционной преступностью. Вполне возможно, что поскольку коррупционное поведение наиболее скрытно, внимание правоохранительных органов сосредотачивается на иных близких к коррупционным преступлениях, а именно хищениях, должностных преступлениях и пр. По нашему мнению, борьба с незаконной коррумпированной торговлей имеет ограниченные возможности и должна вестись постепенно, без завышенных обещаний путем технологического совершенствования поведения (деятельности) в данной сфере. К числу мер, содержание и возможности которых нуждаются в специальном обсуждении и технологической проработке, следует отнести: а) более четкое определение правового режима отдельных объектов с возможным предоставлением некоторым группам лиц преимущественных прав природопользования и соответственно прав охраны состояния данного объекта; это относится к рыбным ресурсам, возможно – к лесным ресурсам и другим, когда такой способ правового регулирования обеспечивает рабочие места и более продолжительные сроки природопользования; можно надеяться, что органы управления, отчужденные от населения, в этих случаях не смогут беззаконно и возмездно распоряжаться природными ресурсами; б) снижение или ликвидация того, что называют административными барьерами в экономике; здесь возникают противоречия между определенными социальными ценностями, которые необходимо решать путем их сопоставления; так, например, лицензирование усиливает публичный контроль, но повышает коррупционный потенциал; квотирование природопользования ограничивает его субъектно и по объему, но также повышает коррупционный потенциал даже в случае распределения квот в конкурсном порядке и, возможно, нарушает правила конкуренции на рынке; отсюда проблема состоит в рационализации публично-правового контроля и вмешательства в природопользование и постоянной минимизации его негативных последствий и удешевлении использования; в) дальнейшее повышение активности и компетентности и возможностей субъектов природоохранительной деятельности при осознании того, что и она имеет некоторый коррупционный потенциал; вмешательство общественности в торговлю путем лоббирования запретов, прямых насильственных действий, как это имело место по отношению к меховым шубам, усиливает потребность в защите, нередко путем коррумпирования лиц, способных ее осуществить; г) совершенствование информационного обеспечения природоохранительной деятельности, при котором население и заинтересованные лица (корпорации, союзы, индивиды) получают необходимую информацию о природопользовании и в данном случае весьма важно - о получении и распределении природоресурсной ренты; д) усиление заинтересованности органов публичного контроля в сохранности природных ресурсов. II. ^ . Незаконная торговля ресурсами животного и растительного происхождения. 1. ^ Виды флоры и фауны и изделий из них, могущие оказаться объектом незаконной торговли, чрезвычайно разнообразны, а их объем и соответственно возможная прибыль, действуют как факторы коррумпирования весьма интенсивно. Нами во многом подтверждаются данные ICCS (International Crime Control Strategy), размещенные на сайте law@dvgu.ru далее при цитировании - ICCS ), по которым нелегальная торговля частями животных, наносящая непоправимый ущерб многообразию животного мира, превратилась в выгодный бизнес для китайских и прочих азиатских преступных группировок. Нелегальная продажа различных экзотов приносит преступным организациям ежегодно 6-10 млрд. долларов США.19 Более подробно о характере о объектах этой торговли можно судить по данным, представленным в таблице. ^ 20 костей тигра амурского 3 неполных комплекта секреторного вещества жерлянок - 3 кг мяса медведей - 15 кг икры лягушачьей - 3,1 кг лап медведей - 101 шт. тушек дальневосточных лягушек - 24 кг шкур медведей - 1 шт. черепах дальневосточных мягкотелых 43 шт. тушек фазанов - 8 шт. яиц черепахи дальневосточн. мягкотел.40 шт. пенисов оленей - 29 шт. чучел крокодилов - 2 шт. хвостов оленей - 19 шт. клыков моржа - 3 шт. половых органов самок оленей - 3 шт. изделий из бивня африканского слона - 3 шт. эмбриона оленя - 1 шт. шкурок белки - 2218 шт. пантов оленей - 365,435 кг шкурок колонка - 554 шт. рогов северного оленя - 13200 кг шкурок соболя - 88 шт. мускусной железы кабарги - 119 шт., (5,6 кг) шкурок выдры речной - 28 шт. шкур кабарги - 2 шт. шкурок ондатры - 21 шт. осетра амурского - 376 кг шкурок норки - 2705 шт. калуги - 120 кг шкурок бобра - 2 шт. икры осетровых видов рыб - 76,6 кг шкур рыси - 1 шт. крабов японских мохнаторуких - 1003 кг корней женьшеня дикорастущего - 31,728 кг китового жира - 800 кг корневищ ириса болотного - 26 кг трепанга сушеного - 2677 кг кактусов, орхидей, прочих цветов 40 ящиков жироподобного вещества лягушек - 5,3 кг папоротника орляка - 31380 кг жироподобного вещества квакш - 2,41 кг ореха сосны корейской - 84000 кг. Анализ правоприменительной практики, сообщений средств массовой информации и неформализованные интервью позволяют выдвинуть следующие тезисы, необходимые для дальнейшего изложения. А. Упомянутые группировки наиболее активно действуют в Дальневосточном регионе РФ, а иные группировки - на Кавказе и в Калининградском регионе. Б. Деятельность их партнеров, равно как и незаконная торговля в целом, может осуществляться только при дележе прибыли, т.е. на основе коррумпирования публичной власти. В. Эта незаконная торговля наносит \огромный ущерб фауне и флоре Российской Федерации и подрывает основы ее правопорядка. В сфере охраны окружающей среды, как известно, осуществляются многие программы по специальной защите отдельных видов растений, птиц, животных и пр. Но потребность в защите усиливается ввиду спроса на эти объекты и изделия из них (дериваты), равно как и ввиду ухудшения природных условий в среде их обитания. Данное исследование сориентировано на первую ситуацию (хотя она часто перекликается со второй). Пространственными зонами наблюдения были избраны таможенная граница (таможни, притаможенные территории), рынки, преимущественно городские, некоторые территории (в частности, Камчатка), являющиеся «поставщиками» объектов незаконной торговли. Действиями по торговле в данном случае рассматриваются: некоторые виды добычи животных и растений; продажа на рынках; пересечение таможенной границы; коррумпирование - преимущественно выплата денежного вознаграждения. ^ . Предполагается, что оборот этой торговли по экономическим причинам в РФ кратно меньше, чем оборот торговли рыбой. Все же, по некоторым данным, значительная часть пушнины продается за рубеж по очень высоким ценам. Считается, что в 1993 г. официальный экспорт пушнины составлял около 50 млн. долларов, а в 1996 г. - 66,3 млн. долларов США.21 В 1999 г. по официальным сведениям экспорт кожевенного сырья и пушнины составил 200 млн. долларов США, но он представляет собой только относительно небольшую часть продаж, осуществляемых в результате браконьерства.22 Объем традиционной охоты на диких животных, в частности, копытных, в принципе невелик. Однако и в данном случае заготовка мяса приводит к его продаже, а главное объектом коррупции здесь оказывается не собственно заготовленное мясо, шкура и пр., а услуги - возможность охотиться с нарушением существующих нормативно-правовых актов. По исследованиям, проведенным учеными МГУ, количество скрытых случаев браконьерства в Московской области менее 1% от общего количества фактических нарушений, которые по расчетам составляют 150-200 тыс. в год. Это связано с тем, что по мнению специалистов, спрос на охоту и рыбалку есть круглый год, а если есть спрос, должно быть и предложение. Между тем, по мнению охотоведа-биолога С.И. Плановского, охотничье хозяйство возглавляют и управляют им случайные люди, которых посадили на эти должности, как он пишет, коррупционеры и лоббисты за личную преданность.23 Общая потребность в коррумпировании для лиц, связанных с этим видом незаконной торговли продукцией охотничьего хозяйства и услугами, создается риском применения уголовного наказания либо административной ответственности; в каждом из таких случаев существует опасность конфискации орудий промысла, предмета торговли и, соответственно, крупных материальных потерь. Интенсивность опасности определяется: а) количеством возбужденных уголовных дел; б) вероятностью задержания или иного установления правонарушения, определяемой путем опроса. ^ Незаконная охота (ст. 258 УК РФ)24
|
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка: 