Доклад межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности общественной палаты российской федерации icon

Доклад межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности общественной палаты российской федерации


Смотрите также:
«Об Общественной палате Российской Федерации»...
Отчет о работе Общественной палаты Российской Федерации за 2010 год подготовлен на основе...
Доклад по итогам работы Общественной палаты г...
Доклад межведомственной рабочей группы (руководитель помощник полномочного представителя...
Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по социальной и демографической...
Доклад Рабочей группы по цистернам...
Доклад Рабочей группы по цистернам...
Доклад специальной межсессионной рабочей группы...
Н. П. Пищева на совещании рабочей группы Первого заместителя Председателя Правительства...
А. М. Чурин на августовском совещании о современной ситуации в образовании цитировал доклад...
Решение по итогам заседания экспертной группы «Дорожное строительство»...
Дайджест сми за 18 июня 2007 года: Новости Общественной палаты...



Загрузка...
скачать


К ПЛЕНАРНОМУ ЗАСЕДАНИЮ

ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»


ДОКЛАД

МЕЖКОМИССИОННОЙ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Москва

26 марта 2009 года

Актуальные проблемы экспертной деятельности

Общественной палаты Российской Федерации


Необходимость проведения общественной экспертизы

Проходящие в России реформы государственности, экономики и социальной сферы преобразуют принципы и методы решения проблем, в частности, в области обновления законодательства и политической, экономической и социальной практики. Эти принципы и методы неизбежно затрагивают проблемы, значимые для граждан, воздействуют на их практики, их жизнедеятельность, способствуют или препятствуют осуществлению эффективной социальной политики государственных и местных органов власти и управления. Эффективные решения таких проблем важны не только для граждан, но и для самой власти, поскольку её руководители избираются и поскольку они берут на выборах или в межвыборный период определённые обязательства перед гражданами, которые должны выполнять.

Проблема для граждан и власти заключается в том, что решения органов власти и управления, в том числе, и в области законодательной деятельности, не всегда приводят к объявленным или ожидаемым результатам, нередко эффективность властных решений невысока, их результаты не соответствуют приоритетам широких социальных групп, нарушают права и свободы меньшинств и т.п.

Существуют акты права, которые действуют, реализуются, но мешают общественным отношениям, они лишние в системе права, но по каким-то причинам еще не исключены законодателем из нее. Они не просто относятся к числу неэффективных норм, а обладают "отрицательной эффективностью". Для диагностики отрицательной эффективности правовых актов важно правильно оценить результат их действия.

Одной из целей доклада является обобщение накопленного опыта и проблемных вопросов теории и практики общественной экспертизы в России, без которых сложно решать проблемы единого толкования и понимания роли и значения института общественной экспертизы и его дальнейшего развития.

Возложение на Общественную палату Российской Федерации проведения экспертизы нормативных актов, продиктовано именно вышеназванными причинами. Таким образом, Общественная палата Российской Федерации должна решить две основные задачи на пути предотвращения появления пороков правовых норм: первая – правильно выбрать предмет правового регулирования; вторая - верно определить и учесть необходимые технико-юридические средства при конструировании соответствующих правовых норм. Решение первой задачи носит познавательный характер, решение второй – технический. Общественная палата Российской Федерации обязана познать определенные отношения и правильно выделить из них те, которые должны быть подвергнуты правовому регулированию в настоящее время.

Общественная экспертиза позволяет общественности и власти эффективно взаимодействовать, переходить от взаимных претензий к конструктивному диалогу. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее распространение. И здесь хотелось бы обратить внимание на уровень субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований. Практика показывает, что результаты общественной экспертизы могут иметь более серьезные последствия, не только на федеральном, но и на региональном, муниципальном уровнях. На уровне каждого конкретного субъекта Российской Федерации, муниципального образования представители органов государственной власти и представители общественных объединений гораздо более тесно связаны друг с другом. При этом многие вопросы могли быть сняты с рассмотрения уже в процессе подготовки экспертизы. Положительным моментом является то, что осуществлять контроль над выполнением достигнутых договоренностей и заявленных властью обязательств легче именно на региональном, местном уровне. А в условиях реформирования системы местного самоуправления в России общественная экспертиза на уровне муниципальных образований особенно актуальна. Дело в том, что именно органы местного самоуправления, решая повседневные проблемы, наиболее близки к заботам людей, могут и должны постоянно и эффективно взаимодействовать с гражданами, с гражданскими союзами, а через них - с самоорганизующимся и ответственным общественным мнением. Даже самая большая и широкая нормотворческая деятельность государства по изданию всевозможных законов, подзаконных нормативных актов не способна привести к единому, легитимному конституционному пространству, если в этом не будет заинтересовано народное правосознание. Таким образом, расширение применения практики общественной экспертизы именно на этих уровнях властных отношений представляется наиболее актуальным.


^ Понятие экспертизы

Под экспертизой принято обычно понимать исследование, требующее специальных знаний и умений, какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления с представлением обоснованного мотивированного заключения, возможно, с элементами рекомендаций.

В последнее время экспертиза находит все более широкое применение в жизни общества, распространяясь на новые сферы деятельности: государственно-правовую, социально-экономическую, научно-техническую и иные.

Современное правовое поле экспертной деятельности напоминает «лоскутное одеяло». По мере развития отдельных отраслей, подотрослей и институтов права, а также видов регулируемой деятельности формировались новые виды и формы экспертизы, издавались регламентирующие их соответствующие нормативно-правовые акты. В результате всего этого накоплен значительный законодательный и нормативно-правовой материал (ФЗ «Об экологической экспертизе», «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», «О защите прав потребителей», «Об оценочной деятельности», «О сертификации продукции и услуг» и т.д.) Все эти нормативно-правовые акты охватывают лишь узкие сферы экспертной деятельности.

Общими характеристиками экспертиз являются:

1. Проведение исследования или в некоторых случаях освидетельствования.

2. Специальный порядок назначения экспертизы.

3. Специальный порядок, процедура, метод проведения экспертизы.

4. Ограничение экспертных оценок областью значений, фактов, сведений и т.п., необходимых для полного и достоверного формирования представления об исследуемом объекте, явлении или процессе.

5. Преимущественными целями экспертизы являются диагностика, анализ, оценки, консалтинг, проектирование, прогнозирование, оптимизация процессов и т.п.

6. Нередко областями проведения экспертизы становятся трудно формализуемые или нестандартные задачи, требующие для формирования решения выделения и анализа наиболее значимых факторов явлений или процессов.

Проведение экспертизы – весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Экспертизы широко применяются на практике и играют значительную роль в жизни общества. Однако до настоящего времени теория экспертиз в науке разработана недостаточно.


^ Понятие общественной экспертизы

Само определение "общественная экспертиза" несет определенную смысловую (содержательную) нагрузку. Этот термин подразумевает обязательную и самую широкую публичность такой экспертизы, открытость ее для всех без исключения заинтересованных граждан. Основная цель проведения такой экспертизы - учет и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений. Для реализации этой цели является обязательным присутствие в числе экспертов представителей реально действующих на данной территории общественных объединений, отражающих интересы конкретных групп и категорий граждан. Проведение общественной экспертизы должно, как правило, инициироваться общественностью (не исключая, безусловно, реализацию вышеназванного права со стороны органов государственной власти) и проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных групп. Условием, необходимым для проведения эффективной экспертизы, является наличие: заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности.

Экспертизу нормативно-правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия.

Председатель Пермской гражданской палаты И.В. Аверкиев дает следующее определение общественной экспертизы: "...это независимый от органов государственной власти анализ социально значимых практик с точки зрения их соответствия общественному интересу".

Прежде чем перейти к рассмотрению самого механизма общественной экспертизы, обратимся к вопросу содержательного аспекта используемого термина. «Общественная экспертиза» – это экспертиза, проводимая обществом через своих представителей, или же это экспертиза, направленная на сопоставление социальных ожиданий и реальных потребностей с фактически установленным государством порядком регулирования общественных отношений в нормативно-правовом акте? Ни Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», ни ее Регламент не дают определения этого термина.

Общественная экспертиза пока не получила государственного статуса, но это вполне может произойти, если будут разработаны соответствующие законы и процедуры допуска к проведению экспертизы и сертификации такого рода услуг.

Однако определение общественной экспертизы можно найти в Положении об общественной экспертизе Общественной палаты Ульяновской области, согласно которому Общественная экспертиза – система действий и решений Общественной палаты Ульяновской области, направленных на установление соответствия проектов федеральных законов и законов Ульяновской области, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Ульяновской области правам граждан Российской Федерации, проживающих на территории Ульяновской области; выработку решений по общественно значимым проектам, касающимся жителей Ульяновской области; выработку решений и действий палаты по согласованию интересов жителей Ульяновской области, а также решение вопросов построения демократического гражданского общества в Ульяновской области.

Также можно найти определение общественной экспертизы в Положении об общественной экспертизе Общественной палаты Республики Дагестан, согласно которому общественная экспертиза (экспертиза) – это комплексное аналитическое исследование проектов законов и программ социально-экономического развития Республики Дагестан и проектов нормативных правовых актов Правительства Республики Дагестан, органов исполнительной власти Республики Дагестан, проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов, достижениям научной и правовой мысли, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, используемое в процессе разработки и реализации решений органов власти с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан. Также в этом положении даются определения таким понятиям, как «общественный эксперт», «экспертное заключение», «рабочие группы».

Согласно ^ Положению об общественной экспертизе Общественной палаты Удмуртской Республики общественная экспертиза (экспертиза) – система действий и решений Общественной палаты Удмуртской Республики, негосударственных некоммерческих организаций Удмуртской Республики, направленных на установление соответствия проектов федеральных законов и законов Удмуртской Республики, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Удмуртской Республики правам граждан Российской Федерации, проживающих на территории Удмуртской Республики; выработку решений по общественно значимым проектам, касающимся жителей Удмуртской Республики; выработку решений и действий палаты по согласованию интересов жителей Удмуртской Республики, а также решение вопросов построения демократического гражданского общества в Удмуртской Республике.

Термин «общественная экспертиза» упоминается в ряде правовых актов лишь вскользь без указания содержания этой процедуры, ее целей и задач. В приказе Министерства Финансов от 01.07.2004 г. № 180, утвердившем концепцию развития бухгалтерского учета на территории Российской Федерации, термин «общественная экспертиза» раскрывается через ряд признаков. Поскольку они были сформулированы в самом общем виде, полагаем, что их использование применительно к раскрытию термина «общественная экспертиза» в рамках деятельности Общественной палаты вполне допустимо. Итак, общественная экспертиза – это проверка, определение чего-либо (в нашем случае – нормативно-правового акта) субъектом ее проводящим:

– соответствия объекта рассмотрения приоритетным потребностям заинтересованных лиц (граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления);

– соответствия требованиям адекватности объекта исследования, т.е. требованиям времени, социальной необходимости (нормативно-правовой акт должен регулировать общественные отношения, которые действительно нуждаются в таком регулировании, которые «созрели» для этого);

– соответствия требованиям «качества» (нормативно-правовой акт должен соответствовать по содержанию, по форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования);

– обладания объектом общественной экспертизы социальной значимостью.

Под общественной экспертизой можно понимать экспертизу процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп, крупных и мелких. Такая экспертиза проводится обычно с целью поиска вариантов решений определённых, чаще всего, социальных проблем, оптимизации этих решений, оценки реакции различных социальных групп на возможные варианты решений, прогнозирования и планирования той или иной социальной или управленческой деятельности. Под общественной экспертизой понимаются «оценка проектов, решений, законов, принимаемых властью… с точки зрения интересов конкретных людей, которых это решение или проект касается», «экспертиза процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп», некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает в себя независимый профессиональный анализ социальной проблемы: ее специфики, динамики, размаха, вклада различных социальных агентов в ее решение, законодательной базы, причин неэффективного или несвоевременного решения и т.д. Общественная экспертиза – это инструмент общественного участия, «мягкого» лоббирования общественных интересов, где важную роль имеют профессионалы, способные по заказу любых общественных (социальных) структур или некоммерческих организаций провести экспертизу решений проблем на соответствие приоритетам общества, на обоснованность, а также на возможность реализации принимаемых решений.


^ Задачи общественной экспертизы:

– аргументированное заключение о соответствии законопроектов положениям социально-экономической политики, целям и задачам развития и функционирования гражданского общества;

– выявление положений и статей законопроектов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценка возможных масштабов таких последствий;

– оценка законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам, законным интересам граждан и представление выводов о целесообразности и допустимости их реализации;

– внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы, которая возникнет в результате принятия анализируемого проекта.

Рассматривая общественную экспертизу как механизм социального контроля, отметим, что общественная экспертиза должна выступить механизмом, препятствующим принятию некомпетентных управленческих решений в любой области или неадекватному исполнению принятых решений. Это особенно касается нормативно-правовых актов, программ и проектов, на которые выделяются значительные средства или которые связаны с жизненно важными для общества решениями.

Значение общественной экспертизы заключается в том, что именно она может стать социальным институтом, учитывающим и выражающим консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам из реализации; вопросам проведения социальных реформ и возможности включения творческого потенциала гражданских инициатив.

Особенностью общественной экспертизы является её направленность на выявление социальных условий и факторов развития ситуаций.

Общественная экспертиза часто эффективна, когда в области проведения экспертизы:

1. ещё не сложились определённые нормы и правила поведения и социальной практики;

2. существует большое разнообразие факторов, способных оказать воздействие на принятие и реализацию управленческих решений;

3. существует избыток информации об объекте, в котором трудно ориентироваться;

4. трудно спрогнозировать последствия принимаемых управленческих решений;

5. социальные и социологические исследования по традиционным методикам провести затруднительно или просто невозможно, например, потому что недостаёт знаний об объектах исследований, о среде и факторах этой среды, ситуация очень быстро меняется;

6. требуется принимать решения в условиях дефицита времени или иных ресурсов, а также в экстремальных ситуациях.

Целью общественной экспертизы является установление соответствие деятельности органов власти и управления или некоторых социальных институтов приоритетам граждан, целям и задачам социальной политики, а также формирование предложений по достижению такого соответствия, включая и законодательные нормы.


Субъектами проведения общественной экспертизы могут быть:

  1. Общественная палата Российской Федерации;

  2. общественные палаты субъектов Российской Федерации;

  3. негосударственные организации;

  4. общественные, научные и экспертные советы при органах государственной власти;

  5. граждане России

Особый статус общественных палат состоит в том, что они, с одной стороны, не являются общественными организациями как таковыми, в с другой – они включены в систему публичной власти, созданы на основании публично-властных предписаний, хотя их решения и носят в основном рекомендательный характер. В теоретических дискуссиях по данному вопросу общественные палаты предлагается рассматривать в качестве особых общественно-государственных институтов публичного права, создаваемых на основе конкретных правовых актов и в частности законов. В Федеральном Законе вопрос о правовом статусе Общественной палаты в системе публичной власти Российской Федерации обойден стороной. Региональное законодательство называет общественные палаты «совещательным органом», «коллегиальным совещательным (консультативным) и организационным органом», «общественным совещательным органом». Как бы то ни было, за счет большего научного и организационно-технического потенциала, общественные палаты способны качественнее проводить общественную экспертизу, нежели отдельные общественные объединения. Кроме того, они способны выполнять функцию переговорной площадки для осуществления гражданского диалога, что в итоге будет способствовать поиску и нахождению компромиссных решений в законодательном процессе.

Говоря об исполнителе общественной экспертизы, необходимо отметить, что результаты экспертизы в решающей степени зависят от эксперта или экспертной организации.


^ Объект общественной экспертизы

В соответствии с ч.1 ст.18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» последняя вправе по решению совета Общественной палаты проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно ч.2 ст.18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» по решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:

1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;

2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.


Предметом общественной экспертизы выступают отдельные правовые нормы, конкретные положения рассматриваемых законопроектов и принятых федеральных законов.

Предмет общественной экспертизы должен быть, прежде всего, важен и понятен большому количеству людей, а не только и не столько узким специалистам. Предметом общественной экспертизы может стать не только нормативно-правовой акт того или иного уровня, но и собственно программы развития соответствующих отраслей хозяйства или промышленности, а также иная практика реализации государственной политики. Что бы ни стало предметом общественной экспертизы, ориентироваться она должна на: соблюдение прав человека, национального и международного законодательства; соответствие интересам различных социальных групп.

При обсуждении проекта Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" предлагалось законодательно закрепить круг вопросов, по которым экспертиза будет обязательной. Например, те или иные изменения в Конституцию Российской Федерации и федеральные конституционные законы, вопросы ограничения основных прав и свобод гражданина, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и др. Данная инициатива не получила поддержки, нет такой практики и на уровне функционирования общественных палат субъектов Российской Федерации, но тем не менее данное предложение является вполне обоснованным и могло бы служить определенной гарантией качества принимаемых законов.


^ Предлагаемая классификация общественных экспертиз

Общественную экспертизу необходимо квалифицировать по нескольким основаниям.

В зависимости от предмета исследования экспертиза может быть:

1) нормативно-правовых актов;

2) программ перспективного развития тех или иных направлений;

3) иных значимых решений органов государственной власти и местного самоуправления.

^ В свою очередь, общественная экспертиза может осуществляться в отношении:

1) проектов нормативно-правовых актов, программ и иных решений органов государственной власти и местного самоуправления;

2) вступивших в законную силу нормативно-правовых актов, утвержденных программ, принятых решений.

В общем, идея общественной экспертизы предполагает ее проведение до принятия решения, но может сложиться и такая ситуация, когда в процессе реализации того или иного решения становится ясно, что оно нуждается в доработке, изменении. В этом случае экспертиза может проводиться по уже работающему документу.

^ В зависимости от инициаторов общественная экспертиза может быть:

1) государственной, инициируемой органом государственной власти и местного самоуправления;

2) общественной, то есть проводимой по инициативе общественных объединений и граждан.

Таким образом, общественная экспертиза в законодательном процессе – это инициируемая уполномоченным органом и осуществляемая общественными объединениями ли гражданскими ассамблеями в соответствии с установленными нормативными требованиями процедура установления соответствия проектов законов, а также принятых законов стандартам и интересам общества в целом либо отдельных социальных групп, результатом которого является представление обоснованного заключения.

Общественная экспертиза должна выполнять следующие функции:

  1. Диагностическая, т.е. освидетельствование состояния социального объекта, процесса или явления и получение информации о социальной проблеме;

  2. Аналитическая, т.е. оценка эффективности существующего или предполагаемого механизма правового регулирования;

  3. Информационно-контрольная, т.е. выявление информации об объекте, процессе или явлении, определения её полноты и достоверности;

  4. Прогностическая, т.е. выявление возможных состояний объекта, процесса или явления в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе, сценариев развития ситуации;

  5. Функция согласования интересов, т.е. выпускание «социального пара», притирка позиций;

  6. Проектировочная, т.е. выработка рекомендаций по принятию управленческих решений и планированию достижения желательных для заказчика результатов с учётом интересов властных, финансовых, экономических и других структур;

  7. Коммуникативная, т.е. обмен мнениями внутри экспертного общества, а также с лицами, принимающими управленческие решения;

  8. Эвристическая, т.е. накопление новых методов, знаний в законодательном процессе.


^ Предлагаемые общие принципы проведения общественной экспертизы

Под принципами экспертной деятельности следует понимать общие, руководящие, исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны этой деятельности, содержание всех видов экспертизы, правовое положение участников экспертной деятельности, обеспечивающие достижение ее целей.

К числу принципов экспертной деятельности следует отнести:

принцип законности экспертных процедур (процедура проведения экспертизы должна выполняться в соответствии с требованиями законодательства);

принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина и юридического лица;

принцип научности и информационной всесторонности;

принцип системности;

принцип своевременности, оперативности, последовательности и непрерывности;

принцип полноты экспертного исследования;

принцип профессионализма и компетентности эксперта (соответствие экспертов установленным профессиональным цензам);

принцип независимости эксперта (самостоятельность выводов эксперта, его независимость от интересов заказчика экспертизы).

Независимость экспертов и экспертных комиссий в первую очередь достигается их разнообразием. Любой эксперт скажет, что он независимый, но при этом он может быть, например, заинтересован в том или ином экспертном заключении. Независимость достигается тем, что представлены все точки зрения. По итогам проведения экспертизы не исключено получение новых инновационных мнений, которые не отражают точку зрения большинства. Но если такое мнение существует, то оно должно быть, по крайней мере, публично высказано. Если не будет альтернативных мнений, то само проведение общественной экспертизы становится бессмысленным.

принцип объективности экспертного исследования;

принцип ответственности (субъект проведения экспертизы несет ответственность за полноту, достоверность и объективность результатов исследования; эксперт не несёт ответственность за реализацию рекомендаций своей экспертизы, если только он не привлекается в дальнейшем как консультант или руководитель для их реализации);

принцип гласности (результаты и общее описание методики проведённой экспертизы подлежат гласности, публикуются в средствах массовой информации, доводятся до сведения заинтересованных лиц в органах власти и управления, а также граждан).

принцип авторства (экспертное заключение является авторским произведением, авторские права подлежат защите, эксперт несёт персональную ответственность за результаты экспертизы);

принцип вознаграждения (работа экспертов оплачивается в соответствии с договорными обязательствами, независимо от того, удовлетворяют ли заказчика выводы и рекомендации экспертизы, их обоснованность, справедливость и т.п.);

принцип невмешательства (эксперты только формируют экспертное заключение и не вмешиваются прямо в деятельность органов власти и управления или социальных структур, за исключением специально оговорённых случаев).

Положение об общественной экспертизе Общественной палаты ^ Ульяновской области дополняет этот перечень такими принципами, как принцип эффективности, а также принцип равного доступа представителей общественности к участию в проведении общественной экспертизы.

Положение об общественной экспертизе Общественной палаты ^ Республики Дагестан предлагает также такой принцип, как соблюдение морально-этических норм.


Формы общественной экспертизы

Одной из форм проведения публичной экспертизы законопроектов, принятой в работе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, являются парламентские слушания. Однако, как показывает практика, они недостаточно эффективны для всестороннего согласования существенных интересов. Так, круг участников парламентских слушаний, как правило, ограничен; далеко не всегда заканчиваются принятием рекомендаций, а те из них, которые приняты, часто не публикуются.

Полагаем, что общественные слушания способны обеспечить учет более широкого круга интересов. Кроме того, по нашему мнению, в специальном бюллетене, в интернете на сайте Общественной палаты Российской Федерации необходимо опубликование материалов всех обсуждений, принятых на слушаниях положений, комментариев к ним известных специалистов с освещением альтернативных позиций по обсуждаемым вопросам и т.д.

В данный момент общественные слушания способны стать конструктивной формой оказания помощи парламенту путем создания эффективной системы обратной связи между ним и гражданским обществом, а также заложить предпосылки для социальной лигитимизации будущих законов.

Одной из важнейших форм экспертизы законопроектов является их общественное обсуждение. Анализ специалистами хода всенародного обсуждения того или иного законопроекта составил бы одно из важных направлений исследовательской работы в рамках научного обеспечения законотворчества.

Механизм участия различных структур гражданского общества в обсуждении принципиальных вопросов предполагает их решение в форме принятия федеральных законов либо внесения в них изменений и дополнений. Такое обсуждение возможно при разработке законопроекта (на этом этапе оно поможет выяснить актуальность вопроса, оценить необходимость его решения на федеральном уровне, выявить отношения общества к предлагаемым решениям), а также на других этапах рассмотрения федерального закона (после его принятия в первом чтении вплоть до подписания Президентом Российской Федерации).

Общественное обсуждение проектов нормативно-правовых актов, их основных положений и возможных решений призвано способствовать совершенствованию законодательства Российской Федерации, гарантировать его соответствие интересам общества, содействовать вовлечению граждан и их объединений в процесс управления делами государства.


^ Процедура проведения общественной экспертизы

Общественной палатой Российской Федерации

Теперь коснемся вопроса непосредственно процедуры (механизма) осуществления общественной экспертизы.

Оснований для проведения общественной экспертизы два – это решение совета Общественной палаты и обращение (запрос) Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В Федеральном законе № 32-ФЗ, на наш взгляд, следует предусмотреть форму и сроки направления подобных запросов (обращений) органов государственной власти, а также иные необходимые параметры, составляющие критерии допустимости запроса на проведение общественной экспертизы.

Следует подчеркнуть, что общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов в одном случае является правом, а в другом - обязанностью Общественной палаты. Исходя из собственных соображений, при принятии решений ее совет вправе назначить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка; проектов нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти этих субъектов, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

В случае же поступления в совет Общественной палаты прямого запроса (обращения) Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации совет обязан назначить общественную экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, проектов нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления, о которых говорится в запросе (обращении).


Формирование плана проведения общественной экспертизы

В соответствии с Положением о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденном на заседании совета Палаты от 15 мая 2008 года (Протокол № 4):

^ Проект плана проведения общественной экспертизы формируется межкомиссионной рабочей группой Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности по предложениям комиссий на основе программы законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, планов законопроектной деятельности и планов подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также планов нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

^ Проект плана проведения общественной экспертизы представляется межкомиссионной рабочей группой Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности на утверждение в совет Общественной палаты.

В соответствии с утвержденным планом проведения общественной экспертизы секретарь Общественной палаты направляет Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления уведомление, содержащее перечень законопроектов, проектов нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе, с просьбой представить необходимые документы и материалы для проведения общественной экспертизы.

– Совет Общественной палаты вправе по предложению межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности внести изменения в план проведения общественной экспертизы.

^ Предложения о включении (исключении) в проект плана проведения общественной экспертизы законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов вносятся комиссией в межкомиссионную рабочую группу Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности, решение которой оформляется протоколом.


Порядок проведения общественной экспертизы

1. Для проведения общественной экспертизы в соответствии с решением совета Общественной палаты о включении в план проведения общественной экспертизы законопроекта или иного проекта нормативного правового акта комиссия Общественной палаты, ответственная за подготовку проекта заключения, обеспечивает создание рабочей группы, состав которой формируется из числа членов Общественной палаты, представителей общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации и экспертов, предлагаемых членами рабочей группы, членами комиссии, а также Аппаратом Общественной палаты.

Комиссия сообщает межкомиссионной рабочей группе Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности и членам Общественной палаты о формировании рабочей группы по проведению общественной экспертизы соответствующего законопроекта или иного нормативного правового акта.

Состав рабочей группы утверждается решением совета Общественной палаты.

Председатель комиссии либо по его поручению член комиссии возглавляет рабочую группу и руководит ее работой.

Согласно ч.3 ст.18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» рабочая группа для проведения экспертизы может:

  1. Привлекать экспертов;

  2. Рекомендовать Общественной палате направить в палаты Федерального Собрания российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы;

  3. Предложить Общественной палате направить ее членов для участия в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы;

  4. Предложить Общественной палате направлять членов Общественной палаты на заседание Правительства Российской Федерации, коллегии федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющихся объектом экспертизы.

Все указанные субъекты, в адрес которых направляется запрос, обязаны при его поступлении передать Общественной палате проект нормативно-правового акта со всеми документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы.

Согласно ч.4 ст.18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вместе со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами направляются в Общественную палату в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Проекты иных указанных в пункте 3 части 3 статьи 16 указанного Федерального закона актов вместе с документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы, передаются Общественной палате Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по запросу Общественной палаты.

Согласно ч.5 ст.18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 2-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» при проведении экспертизы проектов законов, указанных в части 2 указанной статьи и касающихся применения государством ограничения или лишения свободы граждан, ареста, изъятия или конфискации имущества в связи с совершением преступлений либо административных правонарушений, Общественная палата вправе направить в государственные органы, государственные и иные организации и (или) их должностным лицам в соответствии с их компетенцией запрос о предоставлении ей на соответствующий проект закона заключения, основанного на результатах проведенных проверок, исследований и иных данных, которыми располагают эти органы, организации и (или) их должностные лица. Указанное заключение направляется в Общественную палату не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса. Расходы, связанные с подготовкой указанных заключений государственными органами и организациями, несут эти органы и организации. Расходы, связанные с подготовкой указанных заключений иными организациями, возмещаются за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на обеспечение деятельности Общественной палаты.

2. Рабочие группы создаются на период проведения общественной экспертизы проектов федеральных конституционных законов и проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

3. Рабочая группа вправе привлекать в качестве экспертов научных работников, специалистов практиков (специалистов в различных областях знаний) и организации.

4. Эксперты могут быть привлечены к работе, как на общественных началах, так и на платной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном Регламентом.

5. По результатам экспертизы готовится проект заключения, который подписывается экспертом (если подготовка заключения поручалась организации – руководителем организации). Проект заключения рассматривается на заседании рабочей группы, который может быть доработан с учетом замечаний и предложений других членов рабочей группы.

Подготовленный проект заключения передается рабочей группой в структурное подразделение Аппарата Общественной палаты, осуществляющее правовое обеспечение деятельности Общественной палаты (далее – правовой отдел Аппарата).

Правовой отдел Аппарата осуществляет правовую и лингвостилистическую проработку проекта заключения и направляет его руководителю рабочей группы.

6. Комиссия Общественной палаты рассматривает проект заключения. По результатам рассмотрения комиссия вправе поручить рабочей группе доработать проект заключения в установленные комиссией сроки.

Разногласия по проекту заключения рассматриваются на заседании комиссии, ответственной за проведение экспертизы с участием членов рабочей группы, имеющих разногласия.

В случае если после рассмотрения разногласий на заседании комиссии они остались неурегулированными, решение принимается межкомиссионной рабочей группой Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности.

При отсутствии замечаний проект заключения считается одобренным комиссией, если за него проголосовало более половины от общего числа членов комиссии.

Одобренный комиссией проект заключения общественной экспертизы направляется в межкомиссионную рабочую группу Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности.

Руководитель межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности принимает решение об одобрении или отклонении подготовленного проекта заключения.

Одобренный проект заключения и решение руководителя межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности направляются членам Общественной палаты для принятия соответствующего решения в порядке, установленном Регламентом.

В случае принятия руководителем межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности решения об отклонении подготовленного комиссией проекта заключения окончательное решение проекта заключения проекта заключения принимает совет Общественной палаты.

В случае отклонения Общественной палатой проекта заключения, совет Общественной палаты либо принимает решение о прекращении процедуры общественной экспертизы либо о повторном проведении общественной экспертизы.

В случае повторного отклонения проекта заключения общественной экспертизы, совет Общественной палаты принимает решение о прекращении процедуры общественной экспертизы.


Сроки проведения общественной экспертизы

1. Работа по проведению общественной экспертизы законопроектов организуется так, чтобы заключение Общественной палаты поступило в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до первого чтения законопроекта.

В исключительных случаях по законопроектам, затрагивающим вопросы социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, заключение может быть направлено в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации ко второму чтению, а также после принятия закона Государственной Думой в период рассмотрения его Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Работа по проведению общественной экспертизы законопроектов и иных проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления осуществляется в сроки, установленные планами законопроектных работ, программами деятельности и иными актами указанных органов.

3. Заключение по результатам общественной экспертизы законопроекта при его подготовке ко второму чтению направляется в Государственную Думу в период между рассмотрением законопроекта Государственной Думой в первом и втором чтениях.

Правовой отдел Аппарата осуществляет правовую и лингвостилистическую проработку проекта заключения не более 5 рабочих дней.

Руководитель межкомиссионной рабочей группы Общественной палаты Российской Федерации по организации экспертной деятельности рассматривает подготовленный комиссией проект заключения в разумный срок, который не может превышать 3 календарных дня.

При этом общий срок подготовки заключения не может превышать 25 календарных дней со дня поступления законопроекта в Общественную палату.

Если Государственной Думой установлены более сжатые сроки, комиссия, ответственная за проведение экспертизы, организует оперативную подготовку проекта заключения.


Организация деятельности рабочей группы

1. Организацию деятельности рабочей группы осуществляет ее руководитель.

Руководитель рабочей группы:

вносит предложения о порядке работы рабочей группы;

направляет членам рабочей группы документы и материалы, поступившие в комиссию для рассмотрения и подготовки проекта заключения;

созывает очередное заседание рабочей группы;

составляет проект повестки дня заседания рабочей группы;

проводит заседания рабочей группы;

подписывает протоколы заседаний рабочей группы;

координирует работу членов рабочей группы;

решает иные вопросы деятельности рабочей группы в соответствии с Регламентом и настоящим Положением.

Член рабочей группы:

участвует в заседаниях рабочей группы;

вносит предложения и замечания по обсуждаемому вопросу;

в случае невозможности личного участия в заседании рабочей группы, направляет предложения и замечания в письменном виде.

2. Первое заседание рабочей группы проводится не позднее 5 рабочих дней со дня поступления законопроекта в Общественную палату.

3. По поручению руководителя рабочей группы ответственный секретарь комиссии уведомляет членов рабочей группы, иных участников заседания о месте и времени заседания рабочей группы, повестке дня, а также готовит необходимые материалы к заседанию.

4. Заседание рабочей группы правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа ее членов.

5. Повестка дня заседания рабочей группы утверждается членами рабочей группы.

6. В случае отсутствия руководителя рабочей группы заседание проводит член рабочей группы, уполномоченный руководителем.

7. Решение рабочей группы принимается большинством голосов от общего числа ее членов, присутствующих на заседании.

8. В заседаниях рабочей группы могут принимать участие члены Общественной палаты с правом совещательного голоса.

По приглашению руководителя на заседании рабочей группы могут присутствовать представители федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители некоммерческих организаций и иные лица.

9. В заседаниях рабочей группы принимают участие специалисты правового отдела Аппарата.

10. По итогам заседания рабочей группы составляется протокол, который подписывает председательствующий (руководитель рабочей группы или уполномоченное им лицо).

11. По итогам работы рабочая группа готовит проект заключения общественной экспертизы и утверждает его.

12. Проект заключения общественной экспертизы рабочей группы подписывается руководителем и членами рабочей группы.


^ Порядок проведения общественной экспертизы региональными общественными палатами определен в Положениях об общественных экспертизах общественных палат субъектов Российской Федерации и законах об общественных палатах субъектов Российской Федерации, например в Положения об общественной экспертизе Республики Дагестан, Ульяновской области и другие.

Надо заметить, что в Республике Дагестан для оказания квалифицированной помощи членам Палаты сформировано на добровольной основе экспертное сообщество в количестве более 70 человек.


^ Правовые основы проведения общественной экспертизы общественными организациями.

Немалую роль в эффективном сотрудничестве государства и институтов гражданского общества отводится нормативно-правовому обеспечению различных форм взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций.

Базовый для некоммерческих организаций федеральный закон «О некоммерческих организаций» не содержит главы общего характера о правах и обязанностях некоммерческих организаций. Согласно названному закону, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: предоставление им в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение их от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Таким образом, основной закон, регламентирующий правовое положение некоммерческих организаций не содержит в своем тексте норм, которые бы позволяли некоммерческим организациям проводить общественную экспертизу нормативных правовых актов.

В тоже время некоторые конкретные права и обязанности предусмотрены при регулировании правового положения различных форм некоммерческих организаций. В частности, глава о правах и обязанностях, содержатся в Федеральном законе «Об общественных объединениях».

В статье 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» указано, что для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами. Формы такого участия получают все большее распространение. Полагаем, что к ним следует отнести предложения в ходе законопроектной деятельности, проведение общественных экспертиз и исследований предлагаемых законопроектов, формирование общественного мнения граждан по злободневным и дискуссионным вопросам общественной жизни, лоббирование прохождения законопроектов в законодательных органах и другие.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» молодежные и детские объединения имеют право готовить доклады Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о положении детей и молодежи, участвовать в обсуждении докладов федеральных органов исполнительной власти по указанным вопросам, а также вносить предложения по реализации государственной молодежной политики; вносить предложения субъектам права законодательной инициативы по изменению федеральных законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей и молодежи; участвовать в подготовке и обсуждении проектов федеральных программ в области государственной молодежной политики.

Представители молодежных и детских объединений, их координационных советов имеют право участвовать в заседаниях федеральных органов исполнительной власти при принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы детей и молодежи.

Помимо законов на федеральном уровне нормы, регламентирующие вопросы участия некоммерческих организаций в выработке решений органов государственной власти содержатся и в актах отдельных федеральных органов власти (правительство, министерства, ведомства и т.п.). Так, например, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации упоминаются мероприятия Государственной Думы, которые данная палата российского парламента или ее подразделения могут проводить совместно с иными государственными органами или негосударственными организациями. В ряде положений, регулирующих деятельность отдельных министерств, в частности, Министерства финансов Российской Федерации, содержатся нормы, нацеливающие соответствующие ведомства на взаимодействие с общественными объединениями и иными организациями (постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 329 (ред. от 30.01.2008) «О Министерстве финансов Российской Федерации»).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.03.2002 г. № 278-р утвержден Перечень мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации итогов Гражданского Форума, в соответствии с которым предусмотрено создание совместных с общественными организациями рабочих групп по следующим направлениям: национальная политика, развитие местного самоуправления, обеспечение правопорядка, альтернативная гражданская служба, экологическая политика, налоговая реформа, развитие социальной защиты населения, благотворительность и добровольчество и ряд других.

Подводя итог нормативно-правового регулирования возможности некоммерческих организаций проводить общественную экспертизу нормативных правовых актов можно отметить, что нормативные правовые акты федерального уровня прямо не предоставляют возможности некоммерческих организациям проводить общественную экспертизу нормативных правовых актов, лишь специальные законы об отдельных видах некоммерческих организациях допускают возможность участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления путем проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов.

В России накоплен большой опыт участия негосударственный организаций в проведения общественной экспертизы. Прежде всего это объединения предпринимателей ТПП, РСПП, ОПОРА России, Деловая Россия, ФНПР, молодежные, экологические, ветеранские организации и т.д. Активную роль играют правозащитные организации, Ассоциация юристов России и т.д. В сфере науки и образования ведущую роль играет Российская академия наук, Союз ректоров России. Опыт экспертной деятельности негосударственных организаций будет обсуждаться в сентябре 2009 года.

^ Технология общественной экспертизы, проводимой НКО, подразумевает следующие шаги:

  1. Мотивация общественности к проведению общественной экспертизы. (На этом этапе общественная организация актуализирует проблему, которая должна стать объектом экспертизы, в сознании сообщества).

  2. Анализ общественного мнения населения по выявленной проблеме.

  3. Получение официального решение органа власти по заявке НКО на проведение общественной экспертизы.

  4. Создание общественной группы активистов, заинтересованных в проведении общественной экспертизы.

  5. Обучение активистов.

  6. Создание экспертной группы с привлечением опытных независимых профессионалов.

  7. Проведение программных мероприятий в рамках общественной экспертизы (общественные слушания, конференции, сходы граждан и т.д.).

  8. Принятие итогового решения (заключения) по результатам общественной экспертизы.

  9. Социальный контроль за выполнением решения (в том числе и органами власти).


Методы проведения общественной экспертизы

Общественная экспертиза может проводиться различными методами.

  1. метод экспертных оценок

  2. метод экспертных интервью

  3. метод фокус-групп

  4. метод круглого стола

  5. мозговой штурм

  6. ситуационный анализ

  7. описание сценариев развития ситуации

  8. метод «Делфи»

  9. написание отчётов или докладов экспертов

  10. формализованный опрос экспертов

  11. контент-анализ

  12. другие


Заключения Общественной палаты по результатам

общественной экспертизы

Согласно ст.19 ст.18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления носят рекомендательный характер и направляются соответственно Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Полагаем, что рекомендательный характер заключений Общественной палаты Российской Федерации говорит о том, что экспертное заключение по материалам общественной экспертизы положений законодательного или подзаконного нормативного акта не будет иметь юридической силы самого законодательного или подзаконного нормативного акта, однако такое заключение обязательно для рассмотрения теми органами государственной власти, которые впоследствии правомочны принять (придать юридическую силу) такой нормативный акт.

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» явно имеет определенный ряд недоработок со стороны законодателя, это и не удивительно, ведь российская общественность пока еще не знала такого института, как Общественная палата.

Однако совсем не лишним было бы наличие в Федеральном законе такого положения, согласно которому в том случае, когда орган государственной власти или местного самоуправления, которому направлены замечания Общественной палаты Российской Федерации, не согласен с ними и данные замечания не будут учтены в принятом впоследствии нормативном или законодательном акте, то такой орган государственной власти или местного самоуправления должен письменно мотивированно и обоснованно отказать Общественной палате Российской Федерации в ее замечаниях

Однако в перспективе обозначенные отказы Общественная палата Российской Федерации может анализировать и говорить о них в своем ежегодном докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. Без учета данной точки зрения рекомендательный характер экспертного заключения Общественной палаты Российской Федерации выглядит незаконченным, так как закон говорит о том, что орган государственной власти рассмотреть данное заключение должен, но каким образом это должно происходить, в указанном законе не прописано.

Следует также отметить, что даже в том случае, если по предложениям Общественной палаты Российской Федерации будут проводиться заседания, это все равно не будет гарантировать в полной степени того, что предложения Общественной палаты Российской Федерации будут должным образом рассмотрены.

Положения ст.19 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» предполагают при необходимости тщательную разработку процедур их практической реализации, т.е. правил взаимодействия Общественной палаты и названных органов по поводу:

1) составления и направления заключений по результатам общественной экспертизы в соответствующие органы государственной и местной власти;

2) рассмотрения заключений на заседаниях указанных органов с участием представителей Общественной палаты, а в отдельных случаях – без такового;

3) принятия этими органами соответствующих решений с учетом (или без учета) позиции Общественной палаты и официального ее уведомления относительно принятого решения.

Большое значение имеет положение, закрепленное в ст.19 указанного закона о том, что заключения, даваемые Общественной палатой Российской Федерации по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления, должны быть обязательно рассмотрены органами, чей нормативный правовой акт стал предметом рассмотрения Общественной палаты.

Полагаем, что общие требования к процедуре рассмотрения актов общественной экспертизы органами государственной и муниципальной власти следует предусмотреть в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На основании указанных норм (общих принципов) субъектам Федерации следует разработать свои законы, регулирующие всю процедуру общественной экспертизы проектов законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления.


Содержание заключения общественной экспертизы

1. Заключение по результатам общественной экспертизы законопроекта, подлежащего рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении, должно содержать:

– оценку концепции законопроекта и соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам;

– практическую значимость законопроекта с точки зрения защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения общественной безопасности и правопорядка;

– сведения о правомерности и необходимости закрепления в законопроекте соответствующих положений и их объективную аргументированную оценку.

2. Заключение по результатам общественной экспертизы законопроекта, подлежащего рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении, должно, как правило, содержать:

– обоснованные рекомендации по доработке отдельных положений законопроекта, а также поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта;

– краткую мотивировку предлагаемых поправок.

3. Заключение по результатам общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, разрабатываемых Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должно содержать:

– оценку соответствия проекта нормативного правового акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

– обоснование и прогноз социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемого решения.

4. Экспертное заключение должно состоять из общих положений, замечаний, предложений и выводов.

В тексте заключения не рекомендуется использовать узкоспециальные термины (за исключением юридических), эмоционально окрашенную (экспрессивную) лексику, жаргонизмы (в том числе и профессиональные). Заключение должно соответствовать официальному деловому стилю, быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, понятным для восприятия.


На основании анализа представленных замечаний и практики их учета в законотворческой деятельности органами законодательной власти можно сделать вывод о том, что, несмотря на рекомендательный характер заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, они являются действенным инструментом обеспечения взаимодействия граждан Российской Федерации с органами публичной власти, позволяющим учесть их потребности и интересы при формировании и реализации государственной политики.


^ Зарубежный опыт

Концептуальной основой построения процедур общественного участия является идея предоставления гражданам доступа к участию в принятии решений государственными органами и местным самоуправлением. То есть, граждане изначально имеют право: на доступ к информации, на доступ к участию в принятии решений, а также на доступ к правосудию для защиты своих интересов. Затем создаются правительственные агентства, помогающие гражданам реализовывать это право. Агентства, как правило, имеют солидный бюджет, постоянный штат, их деятельность регулируется специальным законом, который определяет их самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Так, Датская Комиссия по Технологиям (The Danish Board of Technology, http://www.tekno.dk) имеет ежегодный бюджет около 1,3 млн евро, 13 человек постоянного штата (1999 год). ДКТ занимается "независимой оценкой технологий и последствий их применения для общества и граждан".

В канадской провинции Квебек создано агентство BAPE (http://www.bape.gouv.qc.ca/index.htm), специализирующееся на проведении общественных слушаний в рамках оценки экологических последствий проектов. BAPE докладывает результаты слушаний (читай - экспертиз) министру экологии, но не подчиняется ему. Агентство имеет профессиональный штат около 40 человек, ежегодный бюджет несколько десятков миллионов долларов и профессиональный кодекс поведения служащих, который предусматривает такую щекотливую вещь, как разрешение "конфликта интересов". Стоимость программы общественных слушаний по одному лесоустроительному плану в провинции Онтарио составляет около 2 млн. долларов США (это сверх бюджета аналогичного агентства), длится такая программа свыше двух лет.

Правда, довольно часто функции организации общественных слушаний и иных процедур передаются - по контракту - какой-нибудь неправительственной организации, чаще всего - университету.

В первом приближении сами процедуры общественного участия можно разделить на две категории: те, которые ориентированы на "заинтересованную общественность" или "стейкхолдеров", и те, которые вовлекают "простых граждан" (lay people).

Кроме того, результатом процедур могут быть существенно разные "продукты": скажем, либо решение о выдаче разрешения на природопользование, либо согласованный план (лесопользования, землепользования), либо policy paper - доклад, имеющий рекомендательный характер. Чем больше влияние результата процедуры на конкретное инвестиционное решение, тем строже регламент.

В США, Канаде, Швеции и ряде других стран выдача разрешений на природопользование происходит в форме квази-судебного или специализированного судебного заседания, в котором участвуют пропонент (тот, кто предложил проект), оппонент и свидетели-эксперты. Характер общественной экспертизы этому действу придает то, что оно может быть инициировано по заявлению представителей заинтересованной общественности, они имеют право выступать стороной на слушаниях и выставлять своих экспертов. Правда, в США свою заинтересованность надо доказывать...

Вообще, американская традиция больше ориентирована на вердикт, решение суда. Европейская (включая канадский Квебек) – на достижение консенсуса. В этом отношении характерны различия между параллельными процедурами оценки технологических новаций, которые в США носят название Гражданское Жюри (Citizens Jury), а в Европе, в частности, в Дании, где эта процедура была разработана, - Конференции по достижению Консенсуса (Consensus Conferences).

Обе процедуры позволяют организовать обсуждение политики в области высоких технологий группой "простых" граждан, которые не имеют подготовки в этой сфере. Группа формируется на основании предварительного опроса и составляется из добровольцев так, чтобы репрезентативно представлять население региона (страны) по базовым социально-демографическим параметрам, а иногда – по параметрам, существенным с точки зрения обсуждаемого вопроса (например, вероисповедания). На протяжении двух недель члены группы знакомятся с базовыми материалами и формируют повестку обсуждения. Затем на самой конференции они заслушивают экспертов, задают им вопросы, обсуждают и формулируют итоговый документ. Американский вариант технологии больше напоминает суд присяжных, европейский - занимается поиском консенсуса, как в формировании повестки обсуждения, так и в итоговом документе.

Во всех упомянутых процедурах большое внимание уделяется равному представительству позиций pro и contra. При организации "консенсусных конференций" за этим следит специальный наблюдательный совет, в американской версии эксперты заполняют бумагу, удостоверяющую, что им дали полностью высказаться и не оказывали на них давления. В квази-судебных слушаниях есть возможность апелляции в суд общей юрисдикции (уровня штата) на основании нарушения процедуры и сомнения в ее объективности.

Принципиальным отличием от российской общественной экспертизы является то, что эксперты – специалисты в предметных областях - всегда выступают свидетелями, а не субъектами принятия решений! На "консенсусных конференциях" решения принимают "простые граждане", на квази-судебных слушаниях - судьи, члены специальных комитетов, на рабочих группах по обсуждению планов земле-, водо-, лесопользования - представители основных заинтересованных групп.

^ Роль и место Общественной палаты России в системе общественной экспертизы законодательства

Учитывая высокую роль и высокий правовой статус Общественной палаты России, авторитет и опыт входящих в нее членов, которые представляют широкий круг общественных организаций и институтов гражданского общества, Общественная палата России могла бы взять на себя ряд ключевых функций в том числе:

Координатора и организатора экспертного сообщества.

Информационно-методического центра по выработке стандартов общественных экспертиз.

Гаранта публичности и гласности, и соблюдение других принципов общественной экспертизы в Российской федерации.

Экспертной и дискуссионной площадкой с целью обеспечения и повышения качества коммуникаций между институтами гражданского общества и государственными органами, в том числе через усиления влияния через Общественные советы при органах исполнительной власти.

Информационно-аналитического центра по ревизии действующего законодательства, выработки предложений субъектами законодательной инициативы.

Показателем оценки работы Общественной палаты Российской Федерации должно стать не только количество экспертиз произведенных комиссиями Общественной палаты, но и расширение круга привлекаемых общественных и некоммерческих общественных организаций в проведении экспертиз, формирование экспертного сообщества на федеральном уровне и содействие его становления на региональном и местном уровнях, повышение гражданской и правовой активности граждан, что, в конечном счете, должно привести еще к одной функции Общественной палаты России процедуре согласования и выработки, обобщении различных позиций институтов гражданского общества в единую позицию, которая бы учитывала права и свободы человека и гражданина, особую роль и место гражданского общества в нашем государстве.





Скачать 491,96 Kb.
оставить комментарий
Дата11.11.2012
Размер491,96 Kb.
ТипДоклад, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх