Север как юридическая категория территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций icon

Север как юридическая категория территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций


Смотрите также:
"О мерах по совершенствованию системы социальных гарантий и компенсаций лицам...
О территориальной Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации...
Статья Предмет регулирования настоящего...
Статья Предмет регулирования настоящего...
«Соблюдение трудового законодательства по вопросам предоставления гарантий и компенсаций...
Программа государственных гарантий оказания населению Красноярского края бесплатной медицинской...
Итоги деятельности системы здравоохранения Томской области за 2009 год и задачи на 2010 год...
О ходе реализации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации...
Актуальные проблемы реформирования системы льгот, гарантий и компенсаций...
«правовое регулирование оплаты труда...
Аналитическая информация...
Территориальная программа государственных гарантий оказания населению Волгоградской области...



Тараканов М.А.

Старший научный сотрудник

Института экономических проблем

Кольского научного цента РАН


Север как юридическая категория

территориального регулирования

государственных гарантий и компенсаций


Север в обыденном сознании ассоциируется прежде всего с представлением о холоде. В этом смысле Российская Федерация почти абсолютно северное государство. Господство холодного континентального воздуха умеренных широт приводит к тому, что во Владивостоке, лежащем на 430 с.ш., январская температура минус 150С, в то время как в Мурманске, расположенном близ 700 с.ш. всего лишь минус 70С. Распределение районов России по климатическим регионам (поясам) для классификации условий труда при работах на открытой территории в холодный период года приведены в «Руководстве по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда»1 (Приложение № 13). Выделение климатических районов и подрайонов России для строительства приведено в «Строительной климатологии»2, там определена также северная строительно-климатической зона с подразделением на: районы с наименее суровым климатом, районы с суровым климатом, районы с наиболее суровым климатом.


Логические способы юридического определения Севера для льгот (гарантий, компенсаций) [1]. В дискуссиях, в том числе и научных, одно и то же слово употребляется в различных значениях, т.е. фактически в этом случае идет разговор о разных вещах, поэтому рекомендуется заранее сказать, что подразумевается под определенным словом, т.е. определить выраженное этим словом понятие. «Определение», или «дефиниция», означает то же, что и «ограничение». В логике выделяется целый ряд операций, посредством которых даются такие определения [2].

Можно, например, просто перечислить объекты, которые составляют содержание понятия, а можно не перечислять все объекты того или иного понятия, а просто указать на основные признаки таких объектов. Для общего названия объединения объектов, содержащих такие признаки, может использоваться термин категория.

По первому способу в законодательстве дается определение таких понятий как «районы Крайнего Севера» и «местности, приравненные к районам Крайнего Севера» для льгот лицам, работающих в этих районах и местностях3.

По второму способу пошло российское правительство в 1990 г. в определении понятия Север как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций.

В Постановлении Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. № 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера» процентная надбавка к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы стала тем самым основным признаком, по которому в законодательстве о государственных гарантиях и компенсациях стало происходить определение тех остальных районов Севера, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.

Предусмотренные в этом Постановлении компенсации предоставлялись на территориях, которые не относились к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, но которые были включены в состав районов, перечисленных в утвержденной во исполнение этого Постановления приказом Министерства труда РСФСР4 «Инструкции о порядке предоставления работникам предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР, Коми ССР в составе РСФСР, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области, социальных гарантий и компенсаций в соответствии с постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255».

В Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»» районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате стали основными признаками в определении районов Севера для установления государственных гарантий и компенсаций, предусмотренных этим Законом (далее Законом о Севере).

Пунктом 3 этого Постановления установлено, что «государственные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным Законом, распространяются на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям».

Относительно размеров дополнительного ежегодного отпуска Закон о Севере выделяет в северных районах России три категории:

  • районы Крайнего Севера,

  • приравненные к ним местности,

  • остальные районы Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате5.

Таким образом, в представление о том, что «Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума ВС СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях» определяет районы Севера, а значит, и население Севера (см. [3, с. 99 - 100]), находится вне рамок Закона о Севере и тем самым уменьшает численность населения северных территорий, в действительности являющихся носителем права соответствующих гарантий и компенсаций.

Наиболее дробное деление северных районов присутствует в связи с распределением районных коэффициентов - 2; 1,8; 1,7; 1,6; 1,5; 1,4; 1,3; 1,25; 1,2; 1,15.

К моменту введения в действие Закона о Севере полное перечисление районов, где к заработной плате установлены районные коэффициенты, можно найти, к примеру, в Приложении № 13 “Районные коэффициенты к заработной плате гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства оборон Российской Федерации” к Приказу Министра обороны РФ от 8 марта 1993 г6.


Когда в ведомственном нормотворчестве исчезло понятие «остальные районы Севера». К сожалению, в связи с непрекращающимся с начала 90-х годов прошлого века попытками «уменьшить» Север для «экономии» бюджетных расходов (конкретно это выражается, в частности, в разного рода «обоснованиях» для лишения ряда регионов России статуса северных территорий с соответствующей отменой районного коэффициента) нормативное творчество вскоре после принятия Закона о Севере перестало использовать сформированное этим Законом понятие о Севере как юридической категории территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций.

Первым ведомством, которое стало игнорировать употребление понятия «остальные районы Севера», стал Минтруд России, в НИИтруда которого тогда инициировалось (в терминологии районирования) фактическое сужение территориального представления о Севере как сферы такого регулирования


Приведу, к примеру, ниже название первого правительственного постановления в связи с принятием Закона о Севере и названия вышедших в исполнение этого постановления нормативных актов Минтруда России и Минобороны России:

Постановление Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 7 октября 1993 года № 1012 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностям и в остальных районах Севера» (данное Постановление вводилось в действие с 1 июня 1993 г., т.е. одновременно с введением в действие Закона о Севере);

Постановление Минтруда России от 16 мая 1994 г. № 37 «Об утверждении разъяснения “О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентных надбавок к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия, в Республике Тува, Республике Хакасия”»;

Приказ Минобороны России от 4 октября 1994 г. № 325 «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентной надбавки к заработной плате гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, работающему в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и в остальных районах Севера».

Как видно, терминология, адекватная категориальной структуре понятия Севера согласно Закону о Севере, применялась только в правительственном постановлении и приказе Минобороны.

Надо сказать, что за игнорирование категориальной структуры понятия Севера согласно Закону о Севере, Минтруд был немедленно своеобразно «наказан», так как в тот день, когда было подписано его вышеназванное постановление, в тот же день, 16 мая 1994 г., Указом Президента РФ территория Республики Тыва была отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям7.

Лишь почти через десять лет (вместо установленного месячного срока), 17 июня 2003 г., Минтруд исключил слова «Республика Тува» из названия этого постановления и его разъяснения, а также соответственно и из их текстов8.


Иная терминология – иные основания дополнительных льгот? Анализ принимаемых нормативных правовых актов, в которых употребляется сочетания слов типа «районы и местности с неблагоприятными климатическими условиями», показывает, что речь фактически идет о районах Севера, высокогорных районах, пустынных и безводных местностях.

Вместе с тем употребление иной терминологии в нормативных актах естественно вызывает представление о применение иных оснований для предоставления тех или иных гарантий и компенсаций.

Так, 12 апреля 2001 г. в Верховном Суде РФ9 было рассмотрено заявление военнослужащего, проходящего военную службу по контракту в г. Мирный Плесецкого района Архангельской области – районе, приравненном к Крайнему Северу. Заявитель полагал, что согласно «Положения о порядке прохождения военной службы», утвержденного в 1997 г. Указом Президента РФ10, время увеличения продолжительности очередного отпуска военнослужащих в г. Мирный должно суммироваться: 10 суток за службу в местности, приравненной к району Крайнего Севера, и 5 суток за службу в местности с неблагоприятными климатическими условиями. Кроме того, заявитель указывал на имеющиеся, якобы, противоречия с этим Положением утвержденного Правительством РФ в 2000 г. «Перечня районов и местностей Российской Федерации с неблагоприятными климатическими условиями, на территории которых военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска или предоставляются дополнительные сутки отдыха»11.

Военная коллегия Верховного суда РФ, сравнивая в связи с конкретным случаем заявления Перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера с Перечнем районов с неблагоприятными климатическими условиями, на территории которых военнослужащим увеличивается продолжительность ежегодного основного отпуска на 10 суток по правительственному постановлению от 5 июня 2000 г. пришла к выводу, что по своему содержанию эти Перечни совпадают (отличие лишь в том, что во втором случае перечисление элементов содержимого дано в алфавитном порядке). Это совпадение означает, что имеет место лишь одно основание увеличения продолжительности основного отпуска, а не два, как указывал заявитель. Поэтому заявителю было отказано в просьбе обязать Министерство обороны РФ производить суммирование дополнительных отпусков.

Если же продолжить подобные сравнения правительственного постановления относительно Перечней по 15 и 5 суткам, то можно установить, что Перечень по дополнительному отпуску на 15 суток совпадает с Перечнем районов Крайнего Севера, а Перечень по дополнительному отпуску на 5 суток состоит из остальных районов Севера с добавлением высокогорных районов, пустынных и безводных местностей 12, Республик Дагестан, Ингушетия и Калмыкия.


Иная терминология – основание отмены действующих льгот? Неоправданное игнорирование в современной законодательной практике применения понятия Север в его категориальной структуре, сформированной Законом о Севере, стало особенно ощутимо после принятия нового Трудового Кодекса. Этот Кодекс, к сожалению практиков, предусмотрел предоставление соответствующих гарантий и компенсаций только для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях.

Собственно по существу только этим можно объяснить появление двух заявлений ЗАО «Торговый дом «Мултон»», которые рассматривались в Верховном Суде РФ 7 декабря 2005 г.13 и 11 января 2006 г.14.

Суть заявлений ЗАО «Торговый дом «Мултон»» состояла в признании недействующими Постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения» и Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 9 января 1986 г. № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области» в части применения районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате работников, работающих в организациях, расположенных в Приморском крае Дальнего Востока, кроме Дальнегорского, Кавалеровского, Ольгинского и Тернейского районов; рабочего поселка Восток Красноармейского района с территорией, находящейся в административном подчинении Востокского поселкового Совета народных депутатов; Богуславского, Вострецовского, Дальнекустского, Измайлихинского, Мельничного, Рощинского и Таежненского сельсоветов Красноармейского района. Замечу, что «кроме» состоит местностей, приравненных к районам Крайнего Севера.

Заявление мотивировалось тем, оба указанные Постановления в оспариваемой части противоречат Трудовому кодексу Российской Федерации, который предусмотрел возможность установления районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате только для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а поэтому распространение действий этих Постановлений на территории, которые не отнесены к районам Крайнего Севера и местностям, приравненным к ним, влечет неправомерное, по мнению заявителя, завышение фонда заработной платы, уменьшение прибыли и т.п.

Верховный Суд счел утверждение заявителя о возможности установления районных коэффициентов и процентных надбавок только к заработной плате лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, несостоятельным и отказал заявителю в удовлетворении обоих его заявлений, а Кассационная коллегия Верховного Суда оставила эти решения без изменений.

Ясно, что если бы Трудовой кодекс использовал бы категориальную структуру Севера согласно Закону о Севере и не использовал бы неопределенного понятия «местности с особыми климатическими условиями», то вряд ли появились бы подобные заявления в Верховном Суде. Ведь Приморский край без географической казуистики с Севером весь состоит из северных районов15, где сегодня действуют четкие правовые нормы, определяющие для конкретных людей конкретные гарантии и компенсации.


Путь цивилизованного развитие федеративных отношений как ориентир развития регионов Севера [4; 5]. Очень важным с точки зрения территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций, укрепления полномочий северных районов России в рамках цивилизованного развития основ федерализма в нашей стране является внесенный 8 декабря 2006 года в Государственную Думу законопроект о повышении минимального размера оплаты труда, принятый 16 марта 2007 г. во втором чтении.

Согласно проекту закона субъекты Российской Федерации получат право устанавливать на своей территории минимальный размер оплаты труда. Причем, в этом законопроекте предполагается включение механизма трехсторонних соглашений региональной администрации, региональных объединений предпринимателей и профсоюзов для определения территориального минимального размера оплаты труда.

Установление территориального минимального размера оплаты труда и его приближение к территориальному прожиточному минимуму является важным шагом и ориентиром в совершенствования системы территориального регулирования государственных гарантий и компенсаций и выступает своеобразным аргументом против попыток «передела» Севера для его «уменьшения» как объекта такого регулирования.


Список литературы


1. Тараканов М.А. Север как юридическая категория // Вопросы Севера. 2007. № 2. С. 11 – 19.

2. Зегет В. Элементарная логика. М.: Высшая школа, 1985.

3. Актуальные проблемы Севера России: анализ и рекомендации (научно-аналитический доклад). Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН. 2007.

4. Тараканов М.А. Территориальное регулирование заработной платы остается нерешенной проблемой // Человек и труд. 2006. № 7. С. 36 – 42.

5. Тараканов М.А. Федерализм России без зон политического дискомфорта // Федерализм. 2006. № 4. С. 141 – 158.

1 Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июля 2005 г.

2 СНиП 23-01-99 «Строительная климатология», утв. Постановлением Госстроя России от 11 июня 1999 г. № 45.

3 Постановление Совмина СССР от 03.01.1983 № 12 «О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029» (вместе с «Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях» (ред. от 18.07.1994)).

4 Приказ Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 3 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления работникам предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР, Коми ССР в составе РСФСР, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области, социальных гарантий и компенсаций в соответствии с Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255».

5 См.: Письмо Госкомсевера РФ от 23.08.1993 № 2028 «Комментарий к Закону Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Из текста Комментариев: «В регионах, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям (п. 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения Закона в действие"), наряду с установленными ранее применяются льготы, установленные статьей 14 Закона (предоставление дополнительных отпусков продолжительностью 7 рабочих дней). … Ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 7 рабочих дней предоставляется работникам регионов, в которых установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, т. е. проживающим в южных районах Республики Карелия, Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, а также в Республике Бурятия, Республике Тува, Республике Хакасия».

6 Приказ Министра обороны РФ от 8 марта 1993 г. № 130 “О введении новых условий оплаты гражданского персонала воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, на основе единой тарифной сетки.

7 Указ Президента РФ от 16.05.1994 № 945 «Об отнесении территории Республики Тыва к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям».

Учитывая сочетание экстремальных природно-климатических и социально-экономических условий проживания населения Республики Тыва, постановляю:

1. Отнести к районам Крайнего Севера территории Монгун - Тайгинского, Тоджинского районов и Шынаанской сельской администрации Кызылского района Республики Тыва.

2. Отнести к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, территории Бай-Тайгинского, Барун-Хемчикского, Дзун - Хемчикского, Каа-Хемского, Кызылского (без территории Шынаанской сельской администрации), Овюрского, Пий-Хемского, Сут-Хольского, Тандинского, Тес-Хемского, Чаа-Хольского, Чеди-Хольского, Улуг - Хемского, Эрзинского районов и г. Кызыл Республики Тыва.

3. Правительству Российской Федерации в месячный срок:

привести решения Правительства Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом;

обеспечить пересмотр и отмену министерствами, государственными комитетами и ведомствами Российской Федерации их правовых актов, противоречащих настоящему Указу.

8 Постановление Минтруда РФ от 17.06.2003 N 35 «О внесении изменений в Постановление Министерства труда Российской Федерации от 16 мая 1994 г. № 37 «Об утверждении разъяснения «О порядке установления и исчисления трудового стажа для получения процентных надбавок к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской и Читинской областей, Республики Бурятия, в Республике Тува, Республике Хакасия».

9 Решение Верховного Суда РФ от 12.04.2001 № ВКПИ01-18 «Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным Приложения № 2 к Постановлению Правительства РФ от 05.06.2000 № 434 «О сроках прохождения военной службы по контракту в районах и местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации»».

10 «Положение о порядке прохождения военной службы», утв. Указом Президента от 16.09.1997 г. № 1237.

11 Приложение №2 к Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2000 г. № 434 «О сроках прохождения военной службы по контракту в районах и местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации».

12 См., к примеру, Постановление Правительства РФ от 7 октября 1993 г. № 1004 «Об установлении для работников предприятий, учреждений и организаций отдельных районов Ростовской области коэффициента к заработной плате за работу в пустынной и безводной местности».

13 Решение Верховного Суда РФ от 07.12.2005 № ГКПИ05-1372 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 № 512/П-28 «О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и о порядке их применения»».

14 Решение Верховного Суда РФ от 11.01.2006 № ГКПИ05-1570 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 09.01.1986 № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области»».

15 Согласно п. 1 вышеназванной Инструкции, утв. приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 3: «Надбавки к заработной плате, установленные Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 апреля 1972 г. № 255 «О льготах для рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в Архангельской области, Карельской АССР и Коми АССР», выплачиваются всем работникам предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, расположенных в районах Архангельской области, Карельской АССР и Коми ССР в составе РСФСР (за исключением районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, а также Койгородского и Прилузского районов Коми ССР в составе РСФСР), в южных районах Дальнего Востока, Красноярского края, Иркутской области, а также в Бурятской АССР, Тувинской АССР и Читинской области. На территориях, включенных в состав вышеперечисленных районов, предоставляются гарантии и компенсации, предусмотренные Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. N 458 «Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера»» (выделено курсивом автором).







Скачать 159.52 Kb.
оставить комментарий
Дата02.09.2012
Размер159.52 Kb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх