Законодательство об организации государственной власти и местного самоуправления icon

Законодательство об организации государственной власти и местного самоуправления


Смотрите также:
Доклад Московской городской Думы «О состоянии законодательства города Москвы»...
Законодательство об организации государственной власти и местного самоуправления...
Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия для...
Законодательство о выборах...
К проблеме формирования методики оценки удовлетворенности населения деятельностью органов...
Отчет о работе местных органов власти за 2006 год...
«Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и градостроительства:...
Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти...
Доклад Главы Сортавальского муниципального района «Итоги социально-экономического развития за...
Ю. Агибалов, к э. н....
Концепция государственной политики в отношении молодой семьи...
Доклад о деятельности Совета муниципальных образований...



Загрузка...
страницы: 1   2   3   4   5   6   7
вернуться в начало
скачать
Устав Нижегородской области является основным законом Нижегородской области, имеющим высшую юридическую силу среди иных нормативных правовых актов области.

Устав Нижегородской области является кодификационным (комплексным) и межотраслевым нормативным правовым актом. Он определяет основы статуса Нижегородской области как субъекта Российской Федерации, устанавливает систему органов государственной власти области и закрепляет основные принципы и направления деятельности органов государственной власти, административно-территориальное устройство, устанавливает дополнительные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина на территории области, определяет экономические и финансовые основы Нижегородской области и направления социальной политики, целью которой является защита населения и повышение качества жизни граждан.

Первая редакция Устава области состояла из 7 разделов, 16 глав и 64 статей.

Указанная редакция Устава действовала до 2005 года. В него были внесены значительные изменения: принято 22 закона Нижегородской области о внесении изменений в Устав, направленных на его совершенствование и приведение в соответствие с федеральным законодательством.

Кардинальные изменения федерального законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, обусловили необходимость подготовки новой редакции основного закона области.

При разработке новой редакции Устава были учтены нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другие.

В июне 2005 года проект новой редакции Устава области был опубликован в средствах массовой информации, были проведены депутатские слушания с привлечением ученых и специалистов общественных объединений, граждан. В ходе подготовки новой редакции Устава области рассмотрено более 150 поправок, замечаний и предложений.

Устав области в новой редакции был принят Законодательным Собранием области 22 декабря 2005 года, опубликован в газете "Нижегородские новости" 18 января 2006 года и вступил в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования – 29 января 2006 года.

Устав Нижегородской области 2005 года состоит из 13 глав и 59 статей. Устав области устанавливает конституционно-правовые основы статуса Нижегородской области, состав территории и административно-территориальное устройство области, дополнительные гарантии обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории области, экономические и финансовые основы области, правовой статус и порядок формирования органов государственной власти области.

В новой редакции Устава области были отражены изменения федерального законодательства по вопросам порядка формирования органов государственной власти области, порядка наделения Законодательным Собранием области полномочиями высшего должностного лица – Губернатора Нижегородской области по представлению Президента Российской Федерации. Уточнены предметы ведения области, ее территориальное устройство, статус органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, их полномочия и ответственность, основы отношений собственности и земельно-имущественных отношений, вопросы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса.

В соответствии с Уставом Нижегородской области:

Законодательное Собрание Нижегородской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области;

высшим должностным лицом Нижегородской области, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти области – Правительство Нижегородской области, является Губернатор Нижегородской области;

в систему органов исполнительной власти входят высший исполнительный орган государственной власти области – Правительство Нижегородской области и исполнительные органы государственной власти Нижегородской области – отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти.

Уставом определены основные полномочия Законодательного Собрания Нижегородской области, Губернатора и Правительства Нижегородской области и общие положения организации их деятельности.

В отличие от Устава области 1995 года в новой редакции Устава уточнены положения о судебной власти и прокурорском надзоре в области, о местном самоуправлении в области и порядке принятия, вступления в силу Устава области и поправок к нему.

В дальнейшем продолжалось совершенствование Устава Нижегородской области путем внесения в него необходимых изменений.

Принято ^ 8 законов области о внесении поправок в действующую редакцию Устава области. В частности, в Устав области внесены следующие изменения:

часть 3 статьи 1 дополнена нормой о том, что область имеет не только Герб и флаг, но и гимн;

часть 3 статьи 5 изложена в новой редакции, устанавливающей, что границы области согласовываются с граничащими с областью субъектами Российской Федерации, Описание границ Нижегородской области утверждается законом области;

статья 8 дополнена нормой о том, что законы и иные нормативные правовые акты области могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом. За нарушение указанных положений законом области устанавливается административная ответственность;

в статью 24 внесена поправка о том, что Губернатор не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

в статью 26 внесена поправка о том, что Губернатор области обращается к Законодательному Собранию с ежегодным Посланием о положении в области;

статья 33 дополнена предложением о том, что правомочное заседание Законодательного Собрания проводится не реже одного раза в три месяца.

Согласно статье 48 Устава области право законодательной инициативы в Законодательном Собрании принадлежит депутатам Законодательного Собрания, комитетам (комиссиям), фракциям в Законодательном Собрании, Губернатору, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от Нижегородской области, представительным органам местного самоуправления, а также имеющим активное избирательное право жителям области в количестве не менее десяти тысяч человек.

Право законодательной инициативы по вопросам их ведения принадлежит также Нижегородскому областному суду, Арбитражному суду Нижегородской области, прокурору Нижегородской области, избирательной комиссии Нижегородской области, Уполномоченному по правам человека в Нижегородской области и иным лицам в соответствии с федеральным законом.

В первой редакции Устава Нижегородской области правом законодательной инициативы пользовались имеющие избирательные права жители области в количестве не менее 2 процентов от их общего числа (это приблизительно 50 тысяч человек).

Но, несмотря на то, что в новой редакции Устава Нижегородской области уменьшено число жителей, необходимое для реализации права законодательной инициативы, в Законодательное Собрание области жителями области не было внесено ни одного законопроекта. Отчасти это связано с тем, что не урегулирован порядок выдвижения инициативы граждан.

Поскольку граждане не обладают специальными знаниями по оформлению законопроектов, целесообразно в Уставе Нижегородской области и в Регламенте Законодательного Собрания Нижегородской области установить для них право вносить в Законодательное Собрание законодательные предложения, в которых формулируются предложения по внесению изменений в закон области.

Необходимо отметить, что такая упрощенная форма реализации права законодательной инициативы ранее была предусмотрена в Регламенте Законодательного Собрания Нижегородской области в редакции 1996 года.

В условиях нестабильности федерального законодательства, с внесением многочисленных изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" возникает необходимость соответствующей корректировки норм Устава.

На научно-практической конференции на тему: "Законодательное Собрание Нижегородской области. Вчера. Сегодня. Завтра. Состояние законодательства Нижегородской области" 13 февраля 2009 года отмечалось, что отличительной чертой Устава области 1995 года и Устава 2005 года является включение в него главы "Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина на территории области".

Эта особенность Устава области говорит о его конституционной природе, так как защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств согласно статье 72 Конституции Российской Федерации относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Есть проблемы, связанные с определением объема собственных полномочий субъектов Российской Федерации.

На сегодняшний день нет полной ясности в том, какие вопросы можно отнести к вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации, по которым субъекты Российской Федерации в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Примерами самостоятельного регулирования могут служить лишь Закон Нижегородской области "О Гербе Нижегородской области", Закон Нижегородской области "О флаге Нижегородской области", Закон Нижегородской области "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области".

1.2. Законодательство о порядке формирования Законодательного Собрания Нижегородской области и статусе депутата Законодательного Собрания, избрания (назначения) Губернатора Нижегородской области, формирования Правительства Нижегородской области, исполнительных органов государственной власти и иных государственных органов

^ Законодательное Собрание Нижегородской области

В соответствии с Уставом Нижегородской области Губернатор области, Законодательное Собрание области, Правительство области составляют систему органов государственной власти Нижегородской области. В Нижегородской области также сформированы иные государственные органы – избирательная комиссия Нижегородской области, Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области.

Первым документом, определяющим статус Собрания и основные принципы его организации, являлось Положение о Законодательном Собрании Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы.

Данное Положение было утверждено решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30 ноября 1993 года № 357-м "Об избрании представительного органа власти Нижегородской области".

Решение принято в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 27 октября 1993 года № 1765 "Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа".

Одновременно с указанным Положением данным решением были также утверждены Положение о выборах в Законодательное Собрание и распределение избирательных округов по выборам в Законодательное Собрание на территории Нижегородской области; назначены выборы в Собрание на 6 марта 1994 года; было установлено, что с избранием Собрания области полномочия областного Совета народных депутатов прекращаются.

Решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 21 декабря 1993 года № 392-м выборы в Законодательное Собрание Нижегородской области перенесены на 27 марта 1994 года.

В соответствии с частью 2 статьи 21 Устава Нижегородской области, с учетом указов Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года № 951 и от 2 марта 1996 года № 315 был принят Закон области от 21 марта 1996 года № 22-З "Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области". Данный Закон действовал 6 лет и утратил силу в марте 2002 года.

Следует отметить, что деятельность Правительства Нижегородской области определяется Законом области "О Правительстве Нижегородской области", однако в настоящее время не принят отдельный (специальный) закон области о Законодательном Собрании как самостоятельной ветви государственной власти области.

В целях систематизации и комплексного формирования нормативных актов, регламентирующих деятельность Законодательного Собрания области, в 2009 году запланирована разработка проекта закона области "О Законодательном Собрании Нижегородской области".

В настоящее время в соответствии с федеральным законодательством статус и полномочия Законодательного Собрания области и депутатов определены Уставом Нижегородской области, Законом Нижегородской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области", Регламентом Законодательного Собрания Нижегородской области.

Порядок проведения выборов в Собрание установлен Законом области от 25 ноября 2005 года № 187-З "О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области".

Устав Нижегородской области определяет статус Законодательного Собрания области как постоянно действующего высшего и единственного законодательного (представительного) органа государственной власти Нижегородской области, а также порядок деятельности Законодательного Собрания области.

Законодательное Собрание состоит из 50 депутатов, избираемых населением области на пять лет. В состав Законодательного Собрания 25 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам и 25 депутатов избираются по единому (областному) избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями.

^ Правовое регулирование статуса депутата Законодательного Собрания Нижегородской области

В 1994 году было сформировано Законодательное Собрание Нижегородской области I созыва. В этот период на федеральном уровне статус депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации не был урегулирован. Был признан недействующим Закон РСФСР "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР" (за исключением статьи 36).

С целью установления правового статуса депутата Законодательного Собрания было принято постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 5 мая 1994 года №9/2 "Об утверждении временного Положения об обеспечении деятельности депутатов Законодательного Собрания области".

Данное Положение предусматривало:

1) право безотлагательного приема депутата руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений;

2) право депутатской неприкосновенности в течение всего срока их полномочий. Депутаты не могли быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску и привлечены к судебной ответственности;

3) право депутатского запроса и обращения депутата;

4) другие права депутата.

Статьей 22 Устава Нижегородской области от 18 апреля 1995 года была предусмотрена необходимость разработки закона области, который установил бы права и обязанности депутата Законодательного Собрания, гарантии и ограничения его деятельности. В связи с этим был принят Закон Нижегородской области от 12 ноября 1996 года № 50-З "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области", который действует по настоящее время.

При разработке данного Закона учитывался опыт правового регулирования в федеральном законодательстве, в частности Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Закон Нижегородской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" установил права, обязанности и ответственность депутата Законодательного Собрания области, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.

Комитетом Законодательного Собрания по регламенту и депутатской этике в соответствии с постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 31 января 2008 года № 900-IV "Об организации мониторинга законодательства Нижегородской области" был проведен мониторинг данного Закона.

Поскольку Законодательное Собрание области формируется по смешанной системе, Законом Нижегородской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" установлено, что депутаты, избранные по областному списку кандидатов, закрепляются соответствующей фракцией в Законодательном Собрании за определенной территорией (районом, городом) для работы с избирателями. В результате формирования Законодательного Собрания по смешанной системе работа депутатов с избирателями поставлена под контроль соответствующей фракции в Законодательном Собрании: организована деятельность приемных депутатов в избирательных округах, и прием граждан депутатами Собрания стал носить регулярный характер.

С целью повышения эффективности взаимодействия депутатов с избирателями Законодательным Собранием области были приняты следующие нормативные правовые акты:

1) постановление Законодательного Собрания от 20 апреля 2006 года № 52 IV "О принятии Положения о помощниках депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области и признании утратившими силу отдельных постановлений Законодательного Собрания области" (данное Положение определяет права, обязанности помощника депутата, условия и порядок его работы);

2) постановление Законодательного Собрания от 29 июня 2006 года № 111-IV "О принятии Положения о приемной депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" (данное Положение определяет порядок создания и организации работы приемной депутата).

В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был определен порядок привлечения депутата законодательного органа к уголовной и административной ответственности. Установлен особый порядок производства по уголовным или административным делам в отношении депутата представительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации.

До 2003 года Федеральным законом было установлено, что в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данное положение Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.2002 № 9-П было признано несоответствующим Конституции Российской Федерации.

В настоящее время особенности производства по уголовным делам в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены главой 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Особенности производства по делам, предусматривающим административную ответственность, в отношении депутатов не установлены.

Невыполнение должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления законных требований депутата либо создание препятствий в осуществлении его деятельности, непредставление или несвоевременное представление по письменному обращению депутата документов влечет административную ответственность. Однако определение "законное требование депутата" следует конкретизировать, поскольку оно носит неточный характер.

С целью реализации отдельных положений Закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" необходимо принять следующие нормативные правовые акты:

1) Закон Нижегородской области "О депутатском расследовании";

2) постановление Законодательного Собрания Нижегородской области "Об утверждении Положения о порядке проведения внеочередного отчета депутата Законодательного Собрания Нижегородской области".

Губернатор Нижегородской области и Правительство Нижегородской области

В соответствии с Уставом Нижегородской области высшим должностным лицом области является Губернатор области.

До 2005 года выборы Губернатора Нижегородской области проводились в соответствии с Законом Нижегородской области "О выборах Губернатора Нижегородской области" на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

С 2005 года по предложению Президента страны был изменен порядок избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Согласно указанному порядку кандидатура на должность Губернатора вносится в Законодательное Собрание Президентом Российской Федерации, а решение о наделении его полномочиями принимает Законодательное Собрание. В таком порядке в 2005 году был наделен полномочиями Губернатора Нижегородской области В.П. Шанцев. Губернатор области занимает особое место в системе органов государственной власти области: он обеспечивает бесперебойную работу всего государственного механизма в интересах развития социального и экономического потенциала региона, улучшения качества жизни его населения и несет за это ответственность.

Губернатор области определяет основные направления социально-экономического развития области, определяет и реализует региональную политику, формирует Правительство Нижегородской области, утверждает структуру органов исполнительной власти области.

Губернатор Нижегородской области представляет область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывает и обнародует законы области путем их официального опубликования либо отклоняет законы области, принятые Законодательным Собранием.

Правительство Нижегородской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Нижегородской области. Правительство возглавляет высшее должностное лицо Нижегородской области – Губернатор Нижегородской области – Председатель Правительства.

Основными задачами деятельности Правительства области являются обеспечение в области условий для реализации конституционных прав и свобод граждан и обеспечение социально-экономического развития области.

В связи с продолжающейся административной реформой и разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в Закон Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области", определяющий основные полномочия и компетенцию Правительства Нижегородской области, активно вносятся изменения, расширяющие полномочия Правительства области.

Закон Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" определяет структуру Правительства Нижегородской области, его основные полномочия и компетенцию. В соответствии с данным Законом Правительство области является коллегиальным органом, возглавляющим систему исполнительной власти в Нижегородской области. Членами Правительства являются: Губернатор; Вице-губернатор, первый заместитель Председателя Правительства; заместители Губернатора, заместители Председателя Правительства; министры.

Законодательное Собрание согласовывает назначение на должность Вице-губернатора и заместителей Губернатора области. Губернатор обращается к Законодательному Собранию с ежегодным Посланием. Предусмотрен взаимный обмен планами работы, принимаемыми нормативными актами, обеспечивается присутствие должностных лиц на заседаниях и Законодательного Собрания, и Правительства области. Имеются и иные формы взаимодействия как в нормотворческом процессе, так и в текущей деятельности органов государственной власти.

В структуре органов исполнительной власти области сформированы министерства, департаменты, управления, комитеты, инспекции и иные отраслевые и функциональные органы исполнительно власти. В настоящее время в целях закрепления единой системы исполнительной власти региона осуществляется доработка проекта закона области "О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области".

Иные государственные органы

Обеспечивая функционирование единой избирательной системы Российской Федерации, в Нижегородской области действует Закон "Об избирательной комиссии Нижегородской области", определяющий статус, порядок формирования и полномочия данного государственного органа. В соответствии с Законом избирательная комиссия Нижегородской области формируется на 4 года на паритетных началах по 7 представителей от Губернатора и Законодательного Собрания области. За 15-летний период было сформировано 4 состава избирательной комиссии Нижегородской области.

В 2005 году в соответствии с Законом Нижегородской области "Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области" в Нижегородской области учреждена должность Уполномоченного по правам человека. По результатам конкурса на должность Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области назначен В.В. Ольнев. Законодательное Собрание и Правительство Нижегородской области осуществляют тесное взаимодействие с Уполномоченным – это участие его в рабочих группах, совещаниях по разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы граждан, участие в заседаниях Законодательного Собрания и Правительства области. Уполномоченный готовит ежегодный доклад о своей деятельности, направляя его на рассмотрение в Законодательное Собрание и Правительство области.

В целях усиления гарантий по обеспечению и защите прав ребенка на территории области в 2008 году учреждена соответствующая должность заместителя Уполномоченного по правам человека.

^ 1.3. Административно-территориальное устройство

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 октября 1990 года город Горький и Горьковская область были переименованы в город Нижний Новгород и Нижегородскую область.

В 1993 году изменен и состав территории Нижегородской области.

Нижегородским областным Советом народных депутатов принято решение от 18 мая 1993 года № 147-м "О передаче Сокольского района Ивановской области в состав Нижегородской области". Согласно постановлению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 февраля 1994 года № 38-1-СФ были утверждены изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями.

Нижегородская область как субъект Российской Федерации самостоятельно определяет административно-территориальное устройство Нижегородской области и порядок его изменения в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В области – одной из первых в Российской Федерации – был принят Закон области "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области". В связи с изменением федерального законодательства и необходимостью территориальной организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2005 году была принята его новая редакция.

В целях осуществления государственного управления, определения территориальных основ построения системы органов государственной власти и создания оптимальных условий для их функционирования, реализации единой государственной политики с учетом эффективного использования природного, экономического, социального, инфраструктурного потенциала, а также исторических и иных традиций территория области делится на административно-территориальные образования.

На современном этапе в Нижегородской области насчитывается 679 административно-территориальных образований, включающих 4 876 населенных пунктов, среди них: 4 города областного значения, 48 районов области, 24 города районного значения, 60 рабочих поселков, 1 курортный поселок, 534 сельсовета и 8 районов города Нижний Новгород. Следует отметить, что по численности административно-территориальных образований Нижегородская область является одной из самых крупных в стране.

В 2008 году был принят Закон Нижегородской области "Об утверждении Описания границ Нижегородской области", который является официальным документом, впервые определяющим границы Нижегородской области.

Законодательное Собрание совместно с Правительством области и органами местного самоуправления ведет постоянную работу по совершенствованию административно-территориального устройства области, устранению противоречий и неточностей в нормативных документах. Правительством области ведется Реестр административно-территориальных образований, городских и сельских населенных пунктов Нижегородской области.

Проблемы, связанные с регулированием административно-территориально­го устройства, вызваны тем, что на федеральном уровне указанные вопросы не регламентированы.

Еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года указанные вопросы регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года "О порядке решения вопросов административно-террито­риаль­ного устройства РСФСР". После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года имелись рекомендации по разработке проекта закона Российской Федерации "О порядке решения вопроса административно-территориального устройства в Российской Федерации".

Полагаем, что на федеральном уровне должен быть принят федеральный закон, который определял бы единые требования к административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации.

^ 1.4. Избирательное законодательство: выборы и референдум

В целях реализации на территории Нижегородской области установленных Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, Законодательным Собранием области приняты следующие законы области:

1) Закон Нижегородской области от 20 июля 2006 года № 75-З "О референдуме Нижегородской области";

2) Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области";

3) Закон Нижегородской области от 25 ноября 2005 года № 187-З "О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области";

4) законы Нижегородской области от 6 сентября 2007 года № 108-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области" и от 6 сентября 2007 года № 109-З "О выборах глав муниципальных образований в Нижегородской области".

Регулирование порядка проведения выборов

На протяжении 15 лет федеральное избирательное законодательство значительно обновлялось, и в связи с этим изменялось законодательство Нижегородской области. Все вышеуказанные законы не по одному разу принимались в новой редакции.

Развитие политической системы страны и увеличение влияния политических партий на участие в формировании органов власти в 2004 году было закреплено в федеральном законодательстве и нашло свое отражение в избирательном законодательстве Нижегородской области.

Законом Нижегородской области от 25 ноября 2005 года № 187-З "О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области" установлена смешанная избирательная система, когда 50% депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 50% –по единому (областному) избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за областные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями.

Для привлечения общественных объединений к участию в формировании представительных органов местного самоуправления смешанная система выборов предусматривается и в Законе Нижегородской области "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области". Законом области предусмотрено, что в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) часть депутатов представительных органов будет избираться по пропорциональной системе, когда не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа избираются по муниципальному избирательному округу. Число депутатских мандатов, замещаемых по пропорциональному принципу в других муниципальных образованиях (но не более 50%), определяется уставами указанных муниципальных образований.

Особенностью законов области о выборах и референдумах является комплексное и полное регулирование порядка проведения выборов или референдумов, в который включаются нормативные положения федерального законодательства. Дублирование в избирательных законах и избирательных кодексах субъектов Российской Федерации норм федерального законодательства было темой замечаний прокуратуры, ученых и специалистов. По существу, отдельные избирательные законы Нижегородской области на 80 процентов и более содержат нормы федерального законодательства. Однако регулирование законами области всех избирательных процедур без отсылки на федеральные законы, на наш взгляд, наиболее удобно для граждан и избирательных объединений, членов избирательных комиссий.

В ряде субъектов Российской Федерации для удобства избирателей и граждан используют кодифицированные акты – избирательные кодексы. Это Избирательный кодекс города Москвы (от 6 июля 2005 года № 38), Избирательный кодекс Республики Татарстан (от 7 мая 2007 года № 21-3РТ), Избирательный кодекс Хабаровского края (от 26 ноября 2003 года № 154), Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов (от 8 июля 2003 года № 35-ЗС), Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области (от 3 июня 2003 года № 139) и другие.

Возможность и целесообразность кодификации избирательных законов области, как это сделано в другие субъектах Российской Федерации, и принятия в перспективе избирательного кодекса Нижегородской области требует обсуждения.

Регулирование порядка проведения референдума

Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области" в 2004-2005 годах был дополнен положениями, определяющими особенности его применения при изменении границ или преобразовании муниципальных образований, определении структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, в отношении отзыва выборных лиц органов местного самоуправления.

В настоящее время на территории Нижегородской области осуществляется процесс объединения муниципальных образований. В связи с этим проводится голосование по вопросам соответствующих преобразований муниципальных образований с целью выявления мнения населения с учетом особенностей, установленных Закон Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области".

В частности, голосование по вопросу преобразования муниципальных образований состоялось в двух поселениях Балахнинского муниципального района 25 января 2009 года и в восьми поселениях Первомайского муниципального района 22 марта 2009 года.

Порядок избрания и назначения членов Совета Федерации

Законодательным Собранием области принят Закон области от 13 ноября 2001 года № 218-З "О порядке избрания и назначения членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Нижегородской области", который определяет порядок избрания Законодательным Собранием области и назначения Губернатором области членов Совета Федерации от Нижегородской области.

В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят федеральный закон, устанавливающий новый порядок формирования Совета Федерации. Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, уже прошедший избирательную кампанию и избранный депутатом законодательного (представительного) государственного органа субъекта Российской Федерации либо депутатом представительного органа местного самоуправления. В связи с указанным федеральным законом необходимо внести соответствующие изменения в Закон области.

^ 1.5. Государственная служба

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и необходимость развития и совершенствования государственной службы, повышения ее роли и значения в реализации задач и функций государственных органов обусловили принятие законов области от 24 февраля 1997 года № 65-З "О государственной службе Нижегородской области" и от 24 февраля 1997 года № 66-З "О государственных должностях Нижегородской области".

С целью совершенствования государственной службы были приняты федеральные законы от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Согласно указанным федеральным законам государственная служба подразделяется на три вида: гражданскую, правоохранительную и военную. Появление государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации потребовало изменения всего законодательства Нижегородской области, ранее регулировавшего вопросы государственной службы.

В развитие положений Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" приняты законы области, регулирующие вопросы организации государственной гражданской службы Нижегородской области:

1) "О государственной гражданской службе Нижегородской области";

2) "О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области";

3) "О классных чинах государственной гражданской службы Нижегородской области";

4) "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Нижегородской области и должности государственной гражданской службы Нижегородской области".

Успех реформы государственной службы напрямую зависит от создания качественной нормативной правовой базы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В процессе применения законодательства о государственной гражданской службе выявлены пробелы в федеральном законодательстве, наличие которых является сдерживающим фактором на заключительном этапе по созданию нормативной правовой базы Нижегородской области.

Проблемы реализации законодательства о государственной гражданской службе обсуждались на семинаре-совещании депутатов Государственной Думы-членов Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководителей профильных подразделений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, который прошел в октябре 2008 года в Нижнем Новгороде.

В настоящее время затягиваются разработка и внедрение механизмов, впервые предусмотренных в Федеральном законе. Это касается урегулирования конфликта интересов, разработки показателей эффективности и результативности, организации работы с кадровым резервом и некоторых других.

На ближайший период приоритетным направлением должна стать подготовка нормативных правовых актов, направленных на формирование системы управления гражданской службой.

По нашему мнению, ключевыми направлениями совершенствования законодательства о государственной гражданской службе являются:

1) формирование кадрового резерва не только на федеральном уровне, но и на уровне субъекта Российской Федерации;

2) совершенствование механизма замещения вакантных должностей государственной гражданской службы, в том числе путем упрощенной системы ротации кадров внутри соответствующего государственного органа (ротация по горизонтали – без проведения конкурсных процедур).

Указанные механизмы направлены на реализацию одной из гарантий государственной гражданской службы – гарантии, связанной с должностным ростом;

3) формирование системы стимулирования государственных гражданских служащих, в том числе по вопросам денежного содержания, а также гарантий социального страхования, улучшения жилищных условий.

Законодательство не позволяет принимать выпускников вузов для замещения должностей государственной гражданской службы, поскольку для этого необходимы стаж и опыт работы по специальности.

Для решения проблемы обновления кадрового потенциала на федеральном уровне и на уровне субъекта считаем необходимым развитие механизмов формирования кадрового резерва из числа выпускников ведущих вузов страны.

Представляется целесообразным вспомнить ранее существовавшую систему распределения молодых специалистов, направление их в органы государственной власти по определенным квотам и придание им статуса стажера на 1-2 года.

Поэтому совершенствование нормативно-правового регулирования государственной службы области должно продолжаться.

^ 1.6. Регулирование нормотворческой деятельности. Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области

Первая редакция Регламента Законодательного Собрания была утверждена постановлением Законодательного Собрания от 16 апреля 1996 года № 74. В связи с развитием федерального законодательства и законодательства области возникала необходимость совершенствования законодательных процедур. За период с 1996 года в Регламент Собрания неоднократно вносились изменения.

Особенностью первой редакции Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области являлось то, что она впервые устанавливала порядок (законодательные процедуры) принятия законов Нижегородской области. На федеральном уровне порядок законодательной деятельности субъектов Российской Федерации не был урегулирован, поэтому при разработке Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области были использованы положения Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Регламент Собрания в редакции 1996 года установил порядок формирования комитетов и временных комиссий Собрания, порядок избрания Председателя Законодательного Собрания и его заместителей, процедуру предварительного рассмотрения внесенных проектов законов области в профильных комитетах и порядок рассмотрения законопроектов Законодательным Собранием.

Недостатком Регламента Собрания являлось то, что в его статьях отсутствовали четкие требования к оформлению законопроектов. Детальные требования к порядку разработки и оформлению были установлены для постановлений Собрания, а на законопроекты они лишь распространялись, что вызывало неоднозначное понимание норм Регламента и приводило к снижению качества подготовки проектов законов области.

Необходимость повышения качества и эффективности принимаемых на территории Нижегородской области законов и иных правовых актов обусловила принятие в 2005 году Закона Нижегородской области "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" (от 10.02.2005 № 8-З).

Данный Закон разрабатывался Законодательным Собранием совместно с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Нижегородской области. При разработке законопроекта использовалась концепция проекта федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Главное значение указанного Закона области состояло в том, что он урегулировал все стадии законотворческого процесса. Был установлен порядок внесения в Законодательное Собрание проектов законов области, а также порядок их рассмотрения и принятия. Предусматривались плановость законодательного процесса, обязательная юридическая экспертиза, а также единообразные требования к процедуре принятия законов.

Указанный Закон позволил организовать конструктивное взаимодействие депутатов Собрания с органами исполнительной власти по вопросам законотворчества.

По мнению государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания Нижегородской области, следует внести изменение в наименование Закона области, исключив предлог "в". Наименование Закона области "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" носит расширительный характер, поскольку подразумевает все нормативные правовые акты, издаваемые уполномоченными органами в Нижегородской области, в том числе и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, что не соответствует Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который относит к нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации только акты, принятые органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закон области установил единые требования к законам и иным нормативным правовым актам Нижегородской области, к их принятию, внесению в них изменений, их отмене, подписанию, опубликованию, систематизации.

Данный Закон способствует унификации и систематизации нормативных правовых актов области, что, в свою очередь, повлечет за собой увеличение степени внутренней согласованности всей правовой системы Нижегородской области в целом.

Законом определена иерархия нормативных правовых актов в системе законодательства Нижегородской области, а также соподчиненность данных актов между собой. Закон позволяет решить проблему юридических коллизий между актами и устанавливает механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов Нижегородской области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В Законе были заложены определенные правила юридической техники, которые необходимо учитывать при принятии нормативного правового акта в целях единообразного применения и повышения качества нормативных правовых актов. Законодательно закрепляется дата официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, так как от этой даты зависит момент вступления их в силу.

В связи с принятием Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года № 8-З "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" в 2006 году возникла необходимость подготовки и принятия новой редакции Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области.

В Регламенте Законодательного Собрания, принятом в 2006 году, более подробно регламентированы порядок голосования и принятия решений в Законодательном Собрании, законодательная процедура, порядок подготовки и принятия постановлений Законодательного Собрания.

Среди новелл Регламента последней редакции можно назвать включение в структуру Законодательного Собрания Совета Законодательного Собрания, возможность формирования депутатских объединений (фракций), установление порядка подготовки согласованных решений по спорным вопросам, находящимся на рассмотрении Законодательного Собрания.

С целью укрепления взаимодействия законодательной и исполнительной власти области в Регламенте Законодательного Собрания Нижегородской области предусмотрена возможность проведения "Правительственного часа".

Из наиболее важных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Законодательного Собрания, его комитетов, принятых Законодательным Собранием IV созыва, необходимо отметить:

1) постановление Законодательного Собрания от 24 мая 2006 года № 101-IV "О принятии Положения о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Нижегородской области и признании утратившим силу постановления Законодательного Собрания области от 3 июля 2003 года № 582-III";

2) постановление Законодательного Собрания от 23 ноября 2006 года № 331-IV "О принятии Положения об обеспечении деятельности фракций в Законодательном Собрании Нижегородской области";

3) постановление Законодательного Собрания от 28 августа 2008 года № 1169-IV "О принятии Положения о порядке рассмотрения проектов федеральных законов, вносимых Законодательным Собранием Нижегородской области в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, и проектов федеральных законов, поступивших на рассмотрение Законодательного Собрания Нижегородской области, и признании утратившими силу отдельных постановлений Законодательного Собрания области";

4) постановление Законодательного Собрания от 23 октября 2008 года № 1252-IV "О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области".

Одной из основных задач совершенствования законодательства области является совершенствование нормотворческой деятельности.

"Заплатное" законодательство, к сожалению, пока не удалось изжить из текущей работы. Этой вредной привычке способствует отсутствие долгосрочного планирования.

Только в 2008 году Нижегородская область перешла к стратегическому планированию: приняты Стратегия развития до 2020 года, трехлетний бюджет Нижегородской области.

Однако планирование законопроектной работы осталось в прежнем формате, слабо отвечающем нынешним условиям. В планах работы комитетов указываются, как правило, законопроекты, по которым заранее известно, что они будут внесены Губернатором Нижегородской области, или законопроекты, связанные с приведением областного законодательства в соответствие с федеральным.

В основе планирования законопроектной деятельности должны лежать стратегические планы развития области как долгосрочного, так и среднесрочного планирования.

Повышение эффективности законотворчества во многом зависит от наличия в законах отсылочных норм, положений, предусматривающих принятие подзаконных актов, ждать которых часто приходится очень долго. Практика принятия законов с одновременным рассмотрением пакета подзаконных актов позволит отследить все узкие места при реализации закона на всех этапах его реализации и применения.

Результаты проведенного мониторинга законов области свидетельствуют о необходимости широкого обсуждения принимаемых законов на стадии разработки концепции законопроекта. В отношении наиболее социально значимых законопроектов области целесообразно проводить процедуру "нулевого чтения" (предварительного обсуждения законопроекта на стадии его концепции).

Особая тема: требования, предъявляемые к оформлению законопроектов. Пояснительные записки часто просто пересказывают содержание законопроектов, не раскрывая их целевую направленность, предполагаемое влияние на общественное развитие и ожидаемые результаты и последствия. Материалы, сопровождающие рассмотрение проектов законов, должны раскрывать, какие социальные, экономические, экологические последствия влечет принятие данных законопроектов. Такие требования необходимо четко выделить и законодательно закрепить. Пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к законопроекту должны содержать:

1) информацию о состоянии законодательства в данной сфере;

2) характеристику предмета и цели проекта закона, целевой аудитории (группы), на которую направлено влияние законопроекта (как положительное, так и возможное негативное);

3) обоснование необходимости принятия законопроекта;

4) информацию об анализе ожидаемых результатов применения проектируемых правовых норм, что особенно важно для последующего мониторинга результатов закона;

5) сведения, позволяющие произвести оценку предлагаемого законодательного решения с точки зрения удовлетворения им общественной потребности в правовом регулировании;

6) информацию о рассмотрении альтернативных законопроектов.

Одной из перспективных задач развития законодательства области является плановая работа по проведению кодификации нормативных актов отраслевого законодательства, формированию ключевых законов области по отраслям социально-экономического развития общества. Например, формирование кодифицированного акта по вопросам социальной помощи материнству и детству обеспечило бы информирование граждан об их правах и их защиту в этой сфере.

Актуальной является задача кодификации законодательства области о выборах, земельного законодательства. Такая практика уже существует в ряде других субъектов Российской Федерации.

Необходимо обратить особое внимание на вопрос, связанный с официальным толкованием законов Нижегородской области.

Толкование федеральных законов осуществляется только Конституционным Судом Российской Федерации. Практика, связанная с официальным толкованием федеральных законов иными федеральными органами государственной власти, фактически отсутствует.

За весь период своей деятельности Законодательным Собранием области принято три акта о толковании норм законов области – это постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 мая 1997 года № 112 "О толковании норм Закона Нижегородской области "О выборах Губернатора Нижегородской области", постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 19 февраля 2001 года № 42 "О толковании пунктов 2 и 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 15 ноября 1999 года № 74-3", постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 января 2002 года № 482 "О толковании некоторых норм Закона Нижегородской области "О местном референдуме в Нижегородской области".

На неоднократные запросы Законодательного Собрания Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации высказала свою позицию о толковании правовых актов, основанную на Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года № 17-П "По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года № 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года № 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации".

В данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что под принятым федеральным законом по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации. Кроме того, принятый федеральный закон подписывается и обнародуется Президентом Российской Федерации. В том же порядке должен приниматься, подписываться и обнародоваться и акт законодательного органа, посредством которого осуществляется официальное, имеющее силу закона, разъяснение федерального закона.

В сложившейся ситуации, по мнению специалистов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, правовой акт о толковании федеральных законов может быть принят только в форме федерального закона.

Учитывая, что законы Нижегородской области принимает Законодательное Собрание Нижегородской области, а подписывает и обнародует их Губернатор области, то и акт о толковании законов Нижегородской области должен приниматься в таком же порядке, как и законы области, а следовательно, в форме закона Нижегородской области. Именно такой порядок принятия официального толкования законов Нижегородской области необходимо установить в Законе Нижегородской области "О нормативных правовых актах в Нижегородской области".

Практика принятия решений ставит перед депутатами все новые и новые задачи, что приводит к внесению значительных изменений в Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области. Например, в редакцию Регламента 2006 года изменения вносились 26 раз.

В результате проведенного мониторинга оптимизирована структура Регламента Законодательного Собрания. Уточнен порядок проведения депутатских слушаний. В частности, установлено, что по результатам депутатских слушаний Законодательное Собрание принимает постановление.

Предусмотрена новая форма работы Законодательного Собрания – работа с Посланием Губернатора области.

Уточнены сроки прохождения проектов законов области и порядок внесения поправок в законопроекты (до первого чтения, ко второму чтению).

Правовое регулирование депутатских слушаний

В соответствии с частью 2 статьи 9 Устава Нижегородской области органы государственной власти области выносят наиболее важные вопросы жизни области на обсуждение населения. По проектам законов области, представляющим общественный интерес, имеющим особую социальную значимость, могут проводиться публичные слушания, в которых вправе принимать участие граждане, представители общественных объединений, средств массовой информации, ученые, специалисты.

Регламентом Законодательного Собрания установлено, что Собрание проводит депутатские слушания по обсуждению вопросов, отнесенных к ведению Законодательного Собрания, иных вопросов, имеющих общественную и социальную значимость, с гражданами, органами государственной власти области, иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, расположенными на территории области организациями.

По результатам депутатских слушаний принимаются рекомендации по обсуждаемому вопросу. Указанные рекомендации принимаются путем одобрения большинством депутатов Собрания, принявших участие в депутатских слушаниях. Рекомендации депутатских слушаний рассматриваются на заседании профильного комитета. По решению профильного комитета рекомендации рассматриваются на заседании Собрания с принятием соответствующего постановления.

^ 1.7. Взаимодействие Законодательного Собрания с Губернатором и Правительством Нижегородской области

С 2006 года Правительство Нижегородской области перешло к планированию своей законотворческой деятельности в форме подготовки годового перспективного плана законопроектной работы.

Значительное число проектов законов и постановлений Законодательного Собрания вносится Губернатором области по предложению Правительства области вне плана (более 300 проектов за три года).

Это свидетельствует об оперативности работы Правительства области в связи с изменениями в федеральном законодательстве и необходимостью своевременного реагирования на потребности социально-экономической жизни области.

Всего за период работы Правительства области, возглавляемого Губернатором В.П. Шанцевым, с августа 2005 года по январь 2009 года из 701 принятого закона Нижегородской области 430 было подготовлено Правительством области и внесено Губернатором области в порядке законодательной инициативы (что составляет 61% от общего числа принятых в области законов).

Для сравнения: в 2004 году данный показатель составлял 37% (т.е. из 176 законов области только 65 были приняты по инициативе Губернатора).

Таким образом, за последние годы прослеживается четкая тенденция увеличения числа законов, принимаемых в области по предложению Губернатора. Это связано с объективными процессами такими, как постоянные изменения в федеральном законодательстве в связи с совершенствованием разграничения полномочий между уровнями власти, ужесточением требований бюджетного законодательства к финансовому обеспечению принимаемых законодательных актов, сложность предварительной проработки вопроса до его урегулирования законом.

Губернатором области и Законодательным Собранием области особое внимание уделяется вопросам обеспечения тесного взаимодействия между двумя ветвями власти.

В 2006–2008 годах совместная работа органов государственной власти Нижегородской области строилась по следующим основным направлениям:

1) повышение эффективности управления в области;

2) увеличение доходной части бюджета Нижегородской области;

3) повышение инвестиционной привлекательности области;

4) улучшение качества жизни населения области;

5) реализация реформы местного самоуправления и административной реформы на территории области.

За три года совместной работы Правительства и Законодательного Собрания над главным финансовым документом области – законом об областном бюджете доходы областного бюджета были увеличены почти в четыре раза. Все это стало возможным в том числе благодаря внесенным изменениям в бюджетное законодательство области, значительно оптимизировавшим процесс формирования и принятия закона области об областном бюджете на очередной финансовый год.

^ 1.8. Организация деятельности комитетов и фракций в Законодательном Собрании

Комитеты

Деятельность комитетов Законодательного Собрания Нижегородской области основана на следующих нормативных правовых актах:

 Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 219-З (статья 35);

 Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 февраля 2006 года № 1866-III;

 Положение о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Нижегородской области, утвержденное постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 мая 2006 года № 101-IV.

Собрание очередного созыва в соответствии с Уставом области, Законом Нижегородской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области", Регламентом для подготовки и предварительного рассмотрения проектов законов области и постановлений Законодательного Собрания, других вопросов, относящихся к ведению Собрания, на срок своих полномочий образует из числа депутатов комитеты и комиссии Законодательного Собрания. Комитеты (комиссии) ответственны перед Собранием и ему подотчетны.

Полномочия комитетов по подготовке и предварительному рассмотрению проектов законов области в соответствии с Законом Нижегородской области "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" являются неотъемлемой частью законодательной процедуры, поэтому порядок предварительного рассмотрения законопроекта до его рассмотрения Законодательным Собранием в первом чтении и доработка и подготовка законопроектов к рассмотрению во втором чтении комитетами Собрания установлен также в Регламенте Законодательного Собрания.

Порядок организации и работы комитетов Собрания установлен Положением о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания, утвержденным постановлением Законодательного Собрания.

С 1994 года по настоящее время действовало 3 Положения, которые регулировали деятельность комитетов:

1) постановление Законодательного Собрания области от 11 июля 1994 года № 52 "О Примерном положении о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания области";

2) постановление Законодательного Собрания области от 3 июля 2003 года № 582-III "О положении о комитетах и комиссии Законодательного Собрания Нижегородской области";

3) постановление Законодательного Собрания области от 24 мая 2006 года № 101-IV "О принятии Положения о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Нижегородской области и признании утратившим силу постановления Законодательного Собрания области от 3 июля 2003 года № 582-III" (действует в настоящее время).

Кроме подготовки и предварительного рассмотрения проектов законов области и постановлений Законодательного Собрания, к полномочиям комитетов отнесены:

1) реализация права законодательной инициативы в Собрании;

2) разработка законопроектов и проектов постановлений Законодательного Собрания;

3) инициирование проведения "Правительственного часа";

4) подготовка и проведение депутатских слушаний по вопросам, находящимся в ведении комитета (комиссии);

5) подготовка, предварительное рассмотрение и внесение на обсуждение Собрания проектов федеральных законов для их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Законодательного Собрания;

6) рассмотрение направляемых в Собрание из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подготовка по ним проектов постановлений Законодательного Собрания, в которых выражается отношение Законодательного Собрания к проекту федерального закона ("за" или "против" принятия), предлагаются поправки;

7) участие наряду с иными уполномоченными органами в осуществлении контроля за исполнением принятых Собранием нормативных правовых актов по вопросам, находящимся в ведении комитета (комиссии) и др.

В настоящее время ведется активная работа по совершенствованию регулирования работы комитетов (комиссий) Законодательного Собрания области, в частности определения порядка голосования на заседании комитета.

Фракции

Формирование Законодательного Собрания области в 2006 году по смешанной системе вызвало необходимость образования в Законодательном Собрании депутатских объединений (фракций и депутатских групп).

Фракцией является депутатское объединение Законодательного Собрания, сформированное из депутатов, избранных в составе областного списка кандидатов избирательного объединения, который был допущен к распределению депутатских мандатов. Депутатские группы вправе образовывать депутаты, избранные по одномандатному избирательному округу, которые были выдвинуты в порядке самовыдвижения, и не вошедшие во фракции.

В настоящее время в Законодательном Собрании образованы и действуют следующие фракции:

1) фракция "Единая Россия", в которую в настоящий момент входит 41 депутат Собрания (создана 18 марта 2006 года). После формирования фракцию возглавлял А.В. Вайнберг. В настоящее время фракцию возглавляет В.Н. Лунин;

2) фракция "Коммунистическая партия Российской Федерации", в которую входят 4 депутата Законодательного Собрания (создана 10 апреля 2006 года). После формирования фракцию возглавлял Н.Ф. Рябов. В настоящее время фракцию возглавляет В.И. Егоров.

В соответствии со статьей 48 Устава Нижегородской области фракции в Законодательном Собрании обладают правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании.

Формами работы фракций являются:

1) разработка и внесение в порядке законодательной инициативы в Собрание проектов законов области и поправок к ним, а также проектов постановлений Законодательного Собрания;

2) осуществление предварительного рассмотрения проектов законов области и проектов постановлений Законодательного Собрания на своих заседаниях;

3) внесение поправок к законопроектам области;

4) проведение консультаций и иных согласительных мероприятий с другими депутатскими объединениями в Собрании;

5) направление своих представителей для участия в заседании комитетов и комиссий Законодательного Собрания, рабочих групп, временных комиссий Собрания с правом совещательного голоса для выражения позиции депутатского объединения по рассматриваемому вопросу;

6) внесение предложений по повестке дня заседания Собрания, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов;

7) направление обращения депутатского объединения;

8) внесение предложений Собранию о поручении Председателю Собрания, его заместителям, комитетам и комиссиям Законодательного Собрания, председателю контрольно-счетной палаты Собрания подготовки вопроса к рассмотрению Собранием на очередном заседании;

9) предварительное обсуждение и внесение предложений по кандидатурам Председателя Собрания, заместителей Председателя Собрания, председателей постоянных комитетов и комиссий Законодательного Собрания и на иные должности в Собрании;

10) внесение на рассмотрение Собрания обращений граждан по наиболее важным проблемам жизни населения области.

Федеральный закон от 3 декабря 2008 года № 249-ФЗ "О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установил порядок формирования фракций в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и предусмотрел, что порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако согласно Закону Нижегородской области от 12 ноября 1996 года № 50-З "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" и Регламенту Законодательного Собрания области порядок деятельности фракций и депутатских групп в Законодательном Собрании определяется ими самостоятельно.

В связи с принятием указанного Федерального закона в Закон Нижегородской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" и в Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области необходимо внести соответствующие изменения либо порядок деятельности фракций и депутатских групп установить постановлением Законодательного Собрания области.

^ 1.9. Государственные символы. Награды Нижегородской области

Нижегородская область в соответствии с Уставом области имеет государственные символы – Герб и флаг.

В Законе Нижегородской области от 10 сентября 1996 года № 42-З "О Гербе Нижегородской области" предусмотрено, что Герб области имеет в основе изображение исторического Герба Нижегородской губернии. Герб области представляет собой помещенное на геральдическом щите изображение идущего в серебряном поле червленого оленя, имеющего рога с шестью отростками и черные копыта; геральдический щит увенчан исторической российской короной и обрамлен золотыми дубовыми листьями, соединенными исторической Андреевской лентой, согласно прилагаемому оригиналу.

Герб области помещается на фасадах зданий Законодательного Собрания и Правительства области, а также на фасадах зданий, в которых размещаются образуемые ими органы, в залах заседания Законодательного Собрания и Правительства области.

Герб области может помещаться на фасадах зданий органов местного самоуправления, на монументальных сооружениях при въездах в область, на официальных печатных изданиях органов государственной власти области, в залах для проведения ими областных торжественных мероприятий, а также в залах судебных заседаний.

Закон области предусматривает, что Герб области может воспроизводиться на государственных наградах области и документах к ним, при художественном оформлении населенных пунктов области в дни государственных и областных праздников и памятных дат, а также при проведении официальных мероприятий органами государственной власти области и органами местного самоуправления муниципальных образований в области.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 года № 403 "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" государственный геральдический регистр Российской Федерации создается в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков. Регистр ведет Геральдический совет при Президенте Российской Федерации.

Следует отметить, что до сих пор Герб Нижегородской области не зарегистрирован в соответствии с федеральным законодательством и не внесен в регистр гербов субъектов Российской Федерации. Герб Нижегородской области и Закон о его утверждении в установленном порядке были направлены в Геральдический совет при Президенте Российской Федерации. Геральдический совет направил в Законодательное Собрание Нижегородской области замечания на Герб Нижегородской области, которые рекомендовал учесть и внести корректировку в Закон области.

С такой позицией Геральдического совета при Президенте Российской Федерации не согласилась геральдическая комиссия Нижегородской области, созданная постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 16 декабря 2004 года № 1262-III. Статус Герба Нижегородской области и Закон Нижегородской области о его утверждении, несмотря на то, что Герб не включен в федеральный регистр, не противоречат федеральному законодательству, поскольку порядок утверждения символики субъектом Российской Федерации является исключительной его компетенцией.

Тем не менее, урегулирование разногласий с геральдической комиссией при Президенте российской Федерации для включения Герба Нижегородской области в федеральный регистр гербов субъектов Российской Федерации остается задачей Законодательного Собрания.

Закон Нижегородской области от 11 мая 2005 года № 47-З "О флаге Нижегородской области" определяет, что флаг Нижегородской области является официальным государственным символом Нижегородской области как субъекта Российской Федерации.

Флаг Нижегородской области размещается в рабочих кабинетах Губернатора Нижегородской области и его заместителей, Председателя Законодательного Собрания Нижегородской области и его заместителей.

Флаг Нижегородской области может быть размещен в рабочих кабинетах иных лиц, замещающих государственные должности Нижегородской области, руководителей государственных органов области, глав муниципальных образований Нижегородской области.

Флаг Нижегородской области размещается в залах заседаний Законодательного Собрания Нижегородской области, Правительства Нижегородской области, мировых судей Нижегородской области.

Флаг Нижегородской области может быть размещен в залах заседаний (совещаний) иных государственных органов области, представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области.

Для популяризации флага Нижегородской области считаем необходимым внести в Закон области изменение о разрешении использования флага Нижегородской области гражданами и организациями без специального разрешения. Аналогичная норма с целью популяризации уже установлена в отношении использования Флага Российской Федерации.

В 2008 году в Устав области внесены изменения, закрепляющие право Нижегородской области иметь свой гимн.

В настоящее время на основании Устава области Правительство области проводит конкурс на текст и музыку гимна Нижегородской области.

^ Законодательство о наградах и премиях Нижегородской области

Законодательство о наградах и премиях Нижегородской области состоит из ряда законов области, указов Губернатора области и постановлений Законодательного Собрания области, учреждающих награды и премии Нижегородской области, определяющих порядок представления к ним и церемонию награждения.

Законом Нижегородской области от 21 апреля 2003 года № 28-З "О наградах и премиях Нижегородской области" учреждены награды и премии Нижегородской области, определен порядок представления к наградам и порядок представления к присуждению премий.

Наиболее значимыми наградами Нижегородской области являются орден Нижегородской области "За гражданскую доблесть и честь" I (II, III) степени и почетное звание "Почетный гражданин Нижегородской области".

В 2006 году Законом области учреждена высшая награда Нижегородской области – орден Нижегородской области "За гражданскую доблесть и честь" I (II, III) степени, которой награждаются граждане Российской Федерации, а в исключительных случаях иностранные граждане, за выдающиеся заслуги перед Нижегородской областью, большой вклад в укрепление Российского государства, возрождение экономической мощи страны, духовной силы Отечества.

Почетное звание "Почетный гражданин Нижегородской области" присваивается за выдающиеся личные заслуги в общественно значимой для всей области сфере деятельности, направленной на благо населения Нижегородской области и Российской Федерации, и является личным пожизненным званием.

Особо значимой для граждан наградой Нижегородской области является звание "Ветеран труда Нижегородской области", учрежденное Законом Нижегородской области от 27 ноября 2007 года № 160-З "О внесении изменений в отдельные законы Нижегородской области в связи с учреждением звания "Ветеран труда Нижегородской области".

Всего Законом от 21 апреля 2003 года № 28-З "О наградах и премиях Нижегородской области" учреждены 21 награда и 8 премий.

Реализация законодательства Нижегородской области о наградах и премиях позволяет достичь главной цели – поощрение граждан и организаций за заслуги в социально-экономическом развитии Нижегородской области. Вместе с тем, необходимо отметить, что данная сфера законодательства нуждается в совершенствовании.

^ 1.10. Местное самоуправление. Муниципальная служба

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Развитие законодательства области по вопросам местного самоуправления можно разделить на два этапа:

1) с 1995 года по 2003 год (с года принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 2003 года);

2) с 2003 года по настоящее время (с года принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Развитие законодательства о местном самоуправлении началось в 90-х годах с принятием Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", а затем Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

На начальном этапе формирования законодательства области о местном самоуправлении работа Законодательного Собрания проходила в условиях недостаточного правового регулирования федеральным законодательством местного самоуправления.

В этот период вопросы местного самоуправления регулировались Положением о местном самоуправлении в Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 21 декабря 1993 года № 372-м "О местном самоуправлении в Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы".

Указанным Положением была учреждена новая должность – староста. В 1994 году избраны 2951 староста сельсоветов и 104 – старосты поселков. Из них сформировано 458 сельских и 19 поселковых Советов, 70 городских Дум.

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были приняты Закон Нижегородской области от 8 апреля 1996 года № 27-З "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" и ряд других законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, вопросы муниципальной службы.

22 декабря 1996 года в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", законов области от 4 июля 1996 года № 37-З "О выборах глав местного самоуправления в Нижегородской области", от 29 апреля 1996 года № 32-З "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Нижегородской области" прошли выборы в органы местного самоуправления всех уровней.

С 1996 года по сентябрь 2005 года в соответствии с Законом области от 6 июня 1996 года № 34-З "О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области" Законодательным Собранием Нижегородской области осуществлялась государственная регистрация уставов муниципальных образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положил начало второму этапу развития местного самоуправления.

В целях подготовки необходимой законодательной базы реформирования местного самоуправления в Нижегородской области постановлениями Законодательного Собрания и Правительства области были приняты соответствующие Программы по реализации положений Федерального закона.

До принятия в 2003 году указанного Федерального закона в Нижегородской области уже существовала двухуровневая система муниципальных образований, в области было 624 муниципальных образования.

В настоящее время число муниципальных образований составляет 662, в том числе:

610 городских и сельских поселений, в том числе, 79 городских поселений – 24 города и 55 рабочих поселков, 531 сельское поселение;

4 городских округа, в том числе г.Саров – закрытое административно-территориальное образование в соответствии с Федеральным законом;

48 муниципальных районов.

В целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ в Нижегородской области было принято ^ 6 законов области об установлении границ всех 662 муниципальных образований области и о наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа.

Кроме того, было принято 5 законов области, в соответствии с которыми вновь образованы 38 муниципальных образований и установлены в виде картографического описания их границы: 17 городских и 22 сельских поселения в Борском, Вадском, Ветлужском и Кулебакском районах (в Кулебакском районе – путем разделения существующего сельского поселения на два поселения).

Уставы всех муниципальных образований Нижегородской области прошли государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

В целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органами государственной власти области было принято более 170 правовых актов, в том числе законы области, устанавливающие порядок формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований (установлена численность представительных органов и срок их полномочий, срок полномочий глав муниципальных образований, порядок их избрания, а также их статус в структуре органов местного самоуправления); наименования органов местного самоуправления; дополнительные требования и условия контракта для глав местной администрации муниципальных районов (городских округов), назначенных по контракту, и многие другие.

Были приняты в новой редакции законы области о выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области. В результате проведения 16 октября 2005 года избирательной кампании избраны главы муниципальных образований, сформированы представительные органы муниципальных образований, всего избрано 6 870 депутатов.

Для формирования местных бюджетов и исполнения муниципальными образованиями расходных обязательств был принят Закон Нижегородской области от 14 июля 2005 года № 89-3 "О межбюджетных отношениях в Нижегородской области", в соответствии с которым полномочия по финансовому выравниванию поселений делегированы органам местного самоуправления муниципальных районов ввиду большого числа муниципальных образований.

Органами государственной власти области и органами местного самоуправления проведена работа по разграничению имущества между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Также в настоящее время ведется работа по разграничению имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями. С этой целью в соответствии с федеральным законодательством Законодательным Собранием Нижегородской области был принят Закон Нижегородской области от 4 мая 2008 года № 54-3 "О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами".

Для реализации стратегии развития Нижегородской области до 2020 года и в соответствии с Планом мероприятий Правительства Нижегородской области по развитию производительных сил муниципальных районов и городских округов на 2007–2010 годы во всех муниципальных районах и городских округах утверждены программы развития производительных сил для вывода их на самообеспечение к 2010 году.

Для эффективного взаимодействия региональной власти с властью на местах, развития межмуниципального сотрудничества создан Совет муниципальных образований Нижегородской области, в состав которого вошли представители всех 662 муниципальных образований области.

В 2008 году для установления гарантии осуществления деятельности депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления и определения порядка ведения регистра муниципальных актов были приняты:

1) Закон Нижегородской области от 3 октября 2008 года № 133-З "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Нижегородской области";

2) Закон Нижегородской области от 4 декабря 2008 года № 162-З "О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных правовых актов".





оставить комментарий
страница3/7
Дата06.05.2012
Размер2.37 Mb.
ТипЗакон, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх