Правовая организация управления транспортным комплексом российской федерации 12. 00. 14 административное право; финансовое право; информационное право icon

Правовая организация управления транспортным комплексом российской федерации 12. 00. 14 административное право; финансовое право; информационное право


Смотрите также:
Административно-правовая организация механизма управления в сфере градостроительства 12. 00...
Правовая природа налога на недвижимость...
«Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»...
Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы)...
Публично-правовое регулирование банковской деятельности в российской федерации...
Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 12. 00...
«Российская Федерация как субъект бюджетного права» по специальности 12. 00...
Финансово-правовой статус автономного учреждения 12. 00. 14 Административное право...
Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование)...
Автореферат диссертации на соискание ученой степени...
Становление системы налогового права ес...
Административная ответственность юридических лиц...



Загрузка...
скачать

На правах рукописи




ОСТАПЕЦ Оксана Григорьевна




ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫМ КОМПЛЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


12.00.14 – административное право;

финансовое право; информационное право


АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Саратов

2009


Работа выполнена на кафедре административного права и государственного строительства Федерального Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина»


^ Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Братановский Сергей Николаевич


Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

^ Сергун Петр Павлович


кандидат юридических наук, доцент

Мильшин Юрий Николаевич


Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградская академия Министерства внутренних дел России»


Защита состоится 16 декабря 2009 г. в 16-00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд.510.


С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».


Автореферат разослан «___» ноября 2009 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук Е.А. Тихон


^ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. Современное состояние социально- экономических процессов характеризуется бурным развитием транспортной отрасли: растет количество отечественных перевозчиков и транспортных компаний, осуществляющих свою деятельность на территории России, открываются новые маршруты, появляются более совершенные виды транспортных средств, расширяется правовое регулирование отношений, связанных с перевозкой пассажиров и грузов.

Вместе с тем, в настоящее время в связи с произошедшими радикальными переменами в различных областях общественной жизни действующее законодательство, регулирующее административно-правовые отношения в сфере отечественного транспорта, во многом не отвечает современным реалиям. В результате проводимых в последнее десятилетие экономических реформ был утрачен комплексный подход к государственному регулированию транспортной системы, материально-техническая и организационно-правовая база которой в настоящее время безнадежно устаревает. В процессе осуществления перевозок пассажиров и грузов выявляются правовые пробелы в деятельности как специализированных органов (Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и др.), так и органов, определяющих стратегические направления обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности и общества, в том числе и в сфере транспортной безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации). Об этом свидетельствует значительное количество аварий, происшествий и несчастных случаев на транспорте, последствиями которых являются человеческие жертвы и причинение материального ущерба в значительных размерах. Нерешёнными остаются и проблемы, связанные с лицензированием и сертификацией транспортного комплекса, а также бюджетного финансирования государственных и муниципальных транспортных предприятий.

Нормативно-правовые акты (не только административного, но и гражданского, трудового, финансового права) оставляют неурегулированными вопросы, связанные с постоянно возникающими новыми формами перевозочной деятельности. Более того, несовершенное законодательство не способствует модернизации транспортного комплекса. Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование государственного регулирования транспортным комплексом, разработка четкой правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение качества и эффективности работы всех государственных органов, имеющих прямое отношение к транспортной системе.

Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения обоснованной государственной политики в сфере транспорта, целью которой является оптимальное функционирование каждого вида транспорта, обеспечение перевозочных потребностей граждан и государства.

Как и все российское общество в целом, отечественный транспортный комплекс переживает значительные организационно-правовые и содержательные преобразования и нуждается в реформировании. К сожалению, в настоящее время еще не создана прочная законодательная основа, необходимая для нормального функционирования транспортного комплекса в современных условиях. Назрела необходимость совершенствования перевозочных отношений правовыми методами, поскольку без этого невозможно развитие морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, автомобильного и городского электрического транспорта.

На основании изложенного возникает необходимость комплексного исследования проблем административно-правового регулирования отечественного транспортного комплекса, а также поиска эффективных форм управленческого и законодательного воздействия на транспортные отношения в целях их стабилизации и оптимизации в современных условиях.

Всё это обусловило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка выявить сущность и границу теоретического познания процессов управления в отечественном транспортном комплексе, обосновать собственное видение его административно-правовых проблем и возможность их решения.

^ Состояние и степень научной разработанности темы.

Основой разработки проблемы правовой организации управления транспортным комплексом Российской Федерации выступают концептуальные идеи и положения теории государства и права, административного, гражданского и муниципального права, теории государственного управления.

Общетеоретической основой исследования являются работы таких ученых, как В. Б. Аверьянов, Ю. С. Адушкин, В. А. Азаркина, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, З. А. Багишаев, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, А.В. Богданов, С. Н. Братановский, Л. А. Галанина, Н. И. Глазунова, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. Н. Курашвили, В. М. Манохин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Ю. Н. Мильшин, Р. Т. Мухаев, С. В. Новиков, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский, М. П. Петров, Ю. Н. Старилов, А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Уваров, Н. Ю. Хаманева, С. Е. Чаннов, В. А. Юсупов и многих других.

В диссертационном исследовании были использованы труды следующих специалистов по правовым вопросам в сфере отечественного и зарубежного транспорта: А. В. Абрамова, В. Г. Артюхова, В. Ф. Березина, В. А. Богомазова, В. В. Буровцева, В. Г. Вишнякова, Н. Н. Громова, А.А.Дзивицкого, В. А. Егиазарова, В. О. Ильина, Д.Н. Коновалова, В. В. Костина, В. Н. Лившица, С. Г. Ляпунова, В.А. Макеева, И.В. Мицука, Н. В.. Пеньшина, В. А. Прокофьева, Ю. И. Ребрина, С. А. Свиридова, А. А. Страхова, Д. Н. Сергеева и некоторых других.

Вклад отмеченных выше ученых в изучение проблем, связанных с функционированием различных видов транспорта, представляется весьма значимым для науки административного права. Однако, современное состояние правового поля функционирования транспортной системы Российской Федерации объективно предполагает комплексный и всесторонний подход к решению данной проблемы.

^ Объектом исследования являются общественные отношения, существующие в транспортном комплексе Российской Федерации, юридическая природа этих отношений, а также особенности их регламентации.

^ Предметом исследования являются правовые нормы административного, гражданского и иных отраслей права, регламентирующие организационно-правовые основы управленческой деятельности органов и должностных лиц в транспортном комплексе Российской Федерации, административно-правовой статус субъектов, осуществляющих перевозочную деятельность, а также государственные концепции, научные разработки и юридическая практика в указанной области.

^ Научной задачей диссертационного исследования является углубление научных знаний в области административно – правовых проблем управления российским транспортным комплексом и построение на основе сделанных выводов оптимальной модели функционирования системы государственно-правового управления транспортным комплексом России в современных условиях.

^ Целью настоящего исследования является комплексная разработка административно-правовых проблем совершенствования механизма управления транспортным комплексом в Российской Федерации, форм, методов и функций правового обеспечения эффективной деятельности органов управления и организаций в указанной сфере и определение на этой основе оптимальной структуры правового режима этого механизма, а также обоснование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационно-правовой основы обеспечения перевозочной деятельности.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач диссертационного исследования:

- проанализировать советский и постсоветский опыт развития государственного управления транспортным комплексом;

- раскрыть сущность и организационно-правовую структуру системы управления отечественным транспортом;

- провести анализ основ государственной политики в сфере управления транспортом;

- исследовать административно-правовой статус транспортных предприятий;

- изучить вопросы лицензирования и сертификации в сфере транспортного комплекса;

- разработать предложения по совершенствованию управления транспортным комплексом Российской Федерации и его нормативно-правового обеспечения.

^ Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания (диалектический, исторический, системный, исторический, анализ и синтез, индукция и дедукция), специальные методы (функциональный, статистический) и частно-научные (формально-юридический, сравнительно-правовой). Так, например, диалектический метод способствовал выявлению противоречий между соотношением интересов личности, общества и государства в транспортной сфере и тенденций их дальнейшего разрешения на правовой основе. Исторический метод позволил выявить генезис развития организационно-правовых форм управления транспортом в России в советский и постсоветский периоды. Системный метод обусловил возможность построения теоретической модели правового управления транспортным комплексом Российской Федерации как целостной и развивающейся системы. С помощью функционального метода проанализированы направления деятельности (функции) органов государственной и муниципальной власти в сфере управления транспортным комплексом. Сравнительно-правовой метод позволил выявить общее и особенное в системе организационно-правового управления транспортом на региональном и муниципальном уровне.

^ Теоретическую основу исследования составили как современные учения о государстве и праве, так и специальные научные разработки, посвященные организационно-правовым вопросам управления отдельными видами транспорта. В качестве базовых источников были использованы научные достижения конституционного, административного, гражданского и финансового права. Это дало возможность обосновать ряд концептуальных положений, способствующих получению новых научных результатов.

^ Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную основу исследования составили отечественные нормативные акты (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), а также действующие (или действовавшие) на территории Российской Федерации правовые нормативные акты Союза ССР. В работе проанализированы нормы международного права (Европейская хартия местного самоуправления и др.). В диссертационном исследовании использовались подзаконные нормативно-правовые акты (в том числе постановления Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и т.д.), а также акты локального нормотворчества (в частности, решения органов местного самоуправления). Кроме того, были использованы программно-целевые документы, разработанные Правительством Российской Федерации и Министерством транспорта Российской Федерации, которые составляют основу правовой политики в сфере управления транспортным комплексом (Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года и др.)

Эмпирическую базу исследования составили, материалы Интернет-сайтов, судебная практика, статистическая информация, относящиеся, в частности, к правовым проблемам перевозок на всех видах транспорта.

^ Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований административно-правовых проблем функционирования транспортного комплекса России в современных условиях.

Данное диссертационное исследование представляет собой одну из немногих работ в российской научной литературе, в которой комплексно исследована проблема, имеющая большое научно-теоретическое и практическое значение для развития транспортного комплекса в Российской Федерации. Кроме того, особое внимание уделено малоизученным и противоречиво решаемым в научной литературе проблемам совершенствования деятельности государственных органов в сфере отечественного транспорта.

^ На защиту выносятся следующие положения:

1. В теоретическом аспекте государственное управление транспортным комплексом рассмотрено как динамическая система с совокупностью целей, принципов, направлений, форм и методов, которыми руководствуется государство в организации перевозочного процесса на всех видах транспорта. Предлагается авторское определение понятия государственного управления транспортным комплексом. Государственное управление-это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, направленная на создание и обеспечение своевременности и качества морских, речных, воздушных, железнодорожных и автомобильных перевозок. Эта деятельность проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые хозяйствующие субъекты и имеет своей целью обеспечение удовлетворения потребностей современного общества во всех видах перевозок пассажиров и грузов.

2. Предложены и проанализированы следующие системные принципы реализации государственной транспортной политики: принцип демократизации, принцип единой государственной политики, принцип децентрализации, принцип общедоступности транспортных услуг, принцип оптимального сочетания территориального и отраслевого управления, принцип государственной координации делового партнёрства, принцип обеспечения государством единства управляющей и управляемой систем.

Установлена необходимость их правового закрепления в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. № 45.

3. Обоснована необходимость создания в аппаратах Федеральной аэронавигационной службы, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта специального подразделения - службы структурного совершенствования управления, которая будет способствовать наиболее полной реализации функции управления транспортной инфраструктурой в Российской Федерации.

4. В диссертации установлено, что в сфере организации работы муниципального транспорта органы местного самоуправления реализуют предоставленные им полномочия. В то же время, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет четкого разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере транспорта. Имеются случаи, когда органы местного самоуправления принуждаются органами государственной власти к решению транспортных вопросов, которые они в силу закона реализовывать не обязаны, но имеют право. В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие дополнения в указанный выше Закон, устраняющие эти противоречия.

5. Установлена неэффективность применения положений части 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, касающихся ликвидации юридических лиц вообще и транспортных предприятий и организаций, в частности. В связи с этим необходимо отразить в части 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации дополнительные основания, при которых юридическое лицо (транспортное предприятие) подлежит ликвидации:

- в случае систематического причинения ущерба окружающей среде;

- в случае допущения систематического травматизма, причинения средней тяжести и тяжкого вреда здоровью, гибели сотрудников предприятия и иных лиц, а также в случае систематического причинения вреда имуществу других лиц в особо крупном размере;

- при систематическом нарушении прав широкого круга работников юридического лица, необеспечении надлежащих условий труда, а также в случае систематической неуплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней.

6. В целях осуществления оперативного учета граждан, пользующихся правом льготного проезда, создания условий для беспрепятственной реализации указанного права, а также эффективности использования бюджетных средств, аргументирована необходимость принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения персонифицированного учета граждан, имеющих право на льготный проезд на всех видах транспорта».

7. Обоснована необходимость скорейшей разработки эффективного механизма финансирования муниципальных предприятий городского пассажирского транспорта и закрепления его в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.

8. Доказана целесообразность законодательного закрепления проведения у перевозчиков-соискателей лицензии специального проверочного мероприятия – предварительной лицензионной экспертизы. В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения, касающиеся порядка проведения указанной экспертизы, в постановления Правительства РФ от 15 марта 2006 года № 134 "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте", от 13 августа 2006 г. № 490 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте", от 30 октября 2006 года №  637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", от 23 июня 2007 г.  № 397 «О лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов, а также о совершенствовании государственного регулирования деятельности перевозчиков в сфере воздушных перевозок (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы)».

^ Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная теоретическая модель правового управления транспортным комплексом Российской Федерации дает комплексное представление о специфике регулирования административно-правовых отношений в транспортной сфере на государственном и муниципальном уровнях. Кроме того, исследование существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизме взаимодействия государственных органов управления транспортом, развитии и совершенствовании административно-правового статуса транспортных предприятий.

Сформулированные при этом выводы и рекомендации в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения административного и гражданского права, а также теории государственного управления.

Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере транспорта; в научных исследованиях по вопросам административно-правового регулирования транспортных отношений. Кроме того, теоретические и практические выводы могут быть использованы в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Административное право», «Гражданское право», «Муниципальное право».

^ Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в тринадцати научных публикациях автора. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права и государственного строительства ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина». Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях: «Проблемы идентичности современного российского общества: политика, право, экономика, экология, идеология, духовность» (Нижний Новгород, 2007 г.); «Формирование позитивного образа России: вызовы, методы, перспективы» (Курск, 2009 г.); и на всероссийских научно-практических конференциях: «Пути и механизмы обеспечения конкурентоспособности российских регионов» (Саратов, 2007 г.); «Становление гражданского общества и развитие российской государственности» (Саратов, 2008 г.); «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2008 г.).

Структура работы обусловлена целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения и библиографии.


^ ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показывается степень ее разработанности, формулируются цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методологическая основа, научная новизна, положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы.

^ Первая глава «Сущность государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «^ Генезис развития организационно-правовых форм управления транспортом в России в советский и постсоветский период» анализируются исторические аспекты развития отечественного транспортного комплекса. Проведенное исследование позволило выявить многообразие юридических форм государственного регулирования в указанной области и те их конкретные проявления, которые сегодня могут быть использованы. Отмечается, что изучение нормативно-правовых актов об организации и деятельности транспорта в советский и постсоветский период, особенности их организационной структуры и функционирования в их историческом развитии способствуют уточнению современных представлений о месте и роли транспорта в обществе, о пределах и возможностях государственного участия в процессах перевозочной деятельности, а также о закономерностях и циклах развития отношений государства и перевозчиков пассажиров и грузов.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что, несмотря на различные отрицательные моменты в истории развития советской транспортной системы, централизованное государственное управление грузовыми и пассажирскими перевозками сыграло решающую роль в ее создании. Благодаря целенаправленному государственному регулированию в данной отрасли была сформирована транспортная инфраструктура, отвечающая требованиям общественной жизни. Советский период характеризуется активным вмешательством государства в управление транспортом.

Анализ правовой природы управленческих отношений, существовавших между органами государственного управления специальной

компетенции на транспорте, позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, между вышестоящими и нижестоящими органами управления на каждом виде транспорта существовали в значительном объеме вертикальные управленческие отношения. Метод регулирования этих отношений императивный. Нижестоящие звенья управления транспортом находились в значительной зависимости от вышестоящих в решении финансовых, кадровых вопросов, а также вопросов материально-технического обеспечения, что лишало их возможности самостоятельно и оперативно принимать управленческие решения в конкретной ситуации.

Во-вторых, осуществляя общее руководство деятельностью транспортного комплекса, государственные органы управления транспортом активно вмешивались в деятельность транспортных предприятий, превращая их в придаток административно-командной системы.

Конец 80-х годов ознаменовал новый этап управления транспортной отраслью. Для этого периода были характерны дерегулирование в управлении транспортом, поиск новых организационно-хозяйственных форм, учитывающих спе­цифику складывающихся рыночных отношений.

Современная российская транспортная система сформировалась на основе системы управления транспортом советского и постсоветского периода, переняв как положительные, так и отрицательные ее черты. Сегодняшнее положение дел в социально-экономической жизни страны свидетельствует о необходимости реформирования транспортной отрасли.

Во втором параграфе «Сущность и принципы государственной политики в области управления транспортным комплексом» отмечается, что эффективное государственное управление в области транспортного комплекса является важной составной частью государственной социально-экономической политики. На протяжении последних трехсот лет транспортная система России неизменно находилась в фокусе экономической политики государства, что объяснялось в основном его геополитическими целями в условиях огромной территории. Неизменным оставался патерналистский подход к развитию транспортной системы. В силу сложившейся традиции современное общественное мнение рассматривает деятельность по развитию транспортного комплекса как функцию государства, а не субъектов рыночной экономики.

Современный период развития российской экономики характеризуется комплексным целенаправленным государственным влиянием на развитие всех видов транспорта. Следует отметить, что одним из важных направлений государственной политики в области управления транспортным комплексом является формирование правовой основы регулирования общественных отношений, возникающих на транспорте. Так, например, приняты уставы железнодорожного транспорта Российской Федерации, автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта; Воздушный кодекс Российской Федерации, кодексы торгового мореплавания Российской Федерации, внутреннего водного транспорта Российской Федерации; законы о федеральном железнодорожном транспорте, о транспортной безопасности и др.

Именно общая среда воздействия на перевозочные отношения имеет определяющее влияние на транспортные предприятия, их правовой статус и перспективы развития. В первую очередь это касается крупнейшей в России транспортной организации – ОАО «Российские железные дороги», а также иных государственных транспортных предприятий, в меньшей степени – юридических и физических лиц, занимающихся перевозками. По-настоящему рациональной и сбалансированной всеобщая государственная транспортная политика может стать тогда, когда она будет векторной суммой, по крайней мере, трех приоритетных транспортных направлений государственной экономической, социальной и информационной политики. Представляется объективно необходимым включение в содержание современной государственной транспортной политики таких направлений деятельности, как научная, правовая, экологическая и т.д., что будет способствовать совершенствованию транспортного комплекса в интересах российского социума.

Вопрос о принципах государственной политики в области транспорта имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое - связано с выявлением сущности, административно-правовой специфики, организационной роли и классификации принципов, а практическое – с разработкой действенного механизма их реализации. И в том, и в другом случае речь идёт о фундаментальных основах государственной политики и практики государственного управления (регулирования) вообще, и в области транспорта, в частности. Поэтому анализ социально-политической сущности и содержания принципов с точки зрения логики настоящего исследования является неотъемлемым компонентом изучения государственно-правовых проблем транспортной отрасли хозяйства в России.

Необходимо выделить следующие принципы государственной транспортной политики:

- принцип демократизации, означающий развитие демократических начал в управлении транспортом, расширение гласности, учёт общественного мнения, соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении всех видов перевозок;

- принцип единой государственной политики, сохраняющий единство системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в вопросах управления транспортной инфраструктурой, при реализации которого организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства Российской Федерации, обеспечивающего контроль и координацию деятельности органов власти в указанной сфере;

- принцип децентрализации, означающий расширение самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в решении вопросов определения содержания и конкретных форм работы в сфере управления транспортом, утверждения правил пользования транспортом, установления льгот по оплате проезда для различных категорий граждан;

- принцип государственной координации делового партнёрства, заключающийся в том, что государственные органы управления транспортной системой должны осуществлять совместную деятельность в интересах оптимального использования транспортных ресурсов, максимального удовлетворения спроса на каждый вид услуг перевозки пассажиров и грузов, а также для получения оперативной информации о них;

- принцип общедоступности транспортных услуг, означающий свободу выбора гражданами вида транспорта, создание правовых и экономических условий, обеспечивающих доступность транспортных услуг;


- принцип оптимального сочетания территориального и отраслевого управления, обеспечивающий достижение баланса интересов отраслевых и территориальных органов управления транспортом в целях максимального использования имеющихся транспортных ресурсов для удовлетворения запросов и интересов населения;

- принцип обеспечения государством единства управляющей и управляемой систем, каждая из которых, обладая спецификой, обязаны взаимодействовать в рамках правового поля для удовлетворения потребностей общества и человека в транспортных перевозках.

^ Вторая глава «Правовое регулирование организации и деятельности системы управления транспортным комплексом» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Административно-правовая характеристика системы управления транспортным комплексом в России» посвящен многоаспектному анализу системы управления отечественным транспортом, в котором главную роль играет государственное управление.

Как отмечается в диссертационном исследовании, в научной литературе и практике нет однозначной трактовки понятия «государственное управление». Одни толкуют его расши­рительно, как практическое организующее и регулирующее воз­действие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опираю­щееся на властную силу1, другие - как деятельность госаппарата по регули­рованию общественных отношений, по управлению как общест­венными, так и собственными делами2.

Встречается и более узкое толкование государственного уп­равления. Так, например, профессор В. М. Манохин сводит его к организую­щей, исполнительно-распорядительной деятельности органов го­сударства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций3.

Говоря о понятии управления транспортом как о системе целенаправленных, систематических, определённым образом организованных воздействий на перевозочные отношения, имеющих место на всех видах транспорта, выраженных в правовой форме, в частности, в законодательных и иных нормативных правовых актах, следует иметь в виду комплексный, полиаспектный характер этих отношений – экономических, политических, социальных, информационных, образовательных, научных, имущественных, трудовых, организационных и т. п. Это определяет специфику конкретных способов управления применительно к выделенным группам отношений.

В качестве основных целей управления транспортным комплексом в Российской Федерации следует назвать: обеспечение прав граждан, общества и государства при осуществлении воздушных, морских, речных, железнодорожных и автомобильных перевозок; создание правовых и организационных основ для безопасности перевозочной деятельности.

Развитие транспортного комплекса Российской Федерации актуализирует проблему обеспечения транспортной безопасности, направленной на защиту интересов личности, общества и государства.

Вопросы транспортной безопасности решаются на всех уровнях публичной власти как Президентом и Правительством Российской Федерации, так и исполнительными органами власти федерального и регионального уровней. Особое место в реализации государственной политики в обеспечении транспортной безопасности занимает Министерство внутренних дел Российской Федерации. Так, например, государственную функцию по контролю и надзору в сфере обеспечения безопасности дорожного движения осуществляет Государственная автоинспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; на железнодорожном, водном и воздушном транспорте вопросами обеспечения правопорядка и безопасности пассажиров занимаются подразделения патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности.

Однако существует ряд нерешенных проблем, обусловленных отсутствием эффективного нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения транспортной безопасности, должного материально-технического, научно-технического и информационного обеспечения транспортной безопасности, единой системы координации и взаимодействия органов государственного транспортного контроля.

Названные выше цели реализуются посредством претворения в жизнь различных федеральных программ развития транспортной отрасли, которые, в свою очередь, содержат множество подцелей. Это еще раз свидетельствует о сложности, многогранности и специфичности объекта регулирования (транспортного комплекса).

Современный этап реформирования транспортного комплекса позволит улучшить структурирование органов управления транспортом, расширить полномочия, модернизировать функции, определяя приоритетность указанной области управления и государственного правового регулирования.

^ Во втором параграфе «Правовое регулирование организации и деятельности системы органов государственного управления транспортом» исследуются особенности функционирования федеральных и региональных органов, осуществляющих управление перевозочным процессом на всех видах транспорта.

В Российской Федерации действуют следующие государственные органы управления транспортным комплексом:

- федеральные (центральные) органы управления транспортной системой;

- федеральные (территориальные) органы управления транспортной системой;

- федеральные ведомственные органы управления транспортным комплексом, которые управляют подведомственными им транспортными предприятиями по профилю соответствующих отраслей или сфер управления (например, Министерство обороны Российской Федерации);

- государственные органы управления транспортом субъектов Российской Федерации.

Специализированная система органов государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации построена с учётом основных направлений административной реформы в России. На федеральном уровне она включает следующие органы: Министерство транспорта Российской Федерации; Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральную службу по надзору в сфере транспорта Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

Управление транспортной системой представлено действиями указанных органов, направленными на определение и осуществление государственной транспортной политики, на правовое регулирование отношений в указанной области, на разработку и реализацию программ развития отечественного транспортного комплекса.

Анализируя нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность Министерства транспорта Российской Федерации, хотелось бы подчеркнуть, что в п. 5.2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации дается, на наш взгляд, минимальный перечень принимаемых Министерством актов, связанных с деятельностью отечественного транспортного комплекса, наличие и применение которых необходимо для нормального функционирования морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен) транспорта.

Однако некоторые акты, указанные в данном перечне, до настоящего времени не приняты. К ним относятся, например, правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов; положение о расследовании капитанами морских портов аварийных случаев с судами; правила (порядок) осуществления государственной регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов, судов внутреннего плавания, в том числе спортивных парусных судов, и в установленных случаях - прав на них и т.д.

Изучая организационную структуру отмеченных выше органов государственного управления транспортом, можно выделить как общие черты, характерные для каждого из них, так и специфические, которыми обладает каждый орган в зависимости от особенностей того или иного вида транспорта.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что совершенствова­ние работы аппарата управления транспортного комплекса следует выделить в относи­тельно самостоятельную функцию органов управления транспортом. В связи с этим можно считать актуальным создание в аппарате управления транспортным комплексом специальной службы структурного совершенствования управления, которая способствовала бы наиболее полной реализации функции управления транспортной инфраструктурой в Российской Федерации. На наш взгляд, данную службу (подразделение) необходимо создать в аппаратах Федеральной аэронавигационной службы, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, а также Федерального агентства морского и речного транспорта.

В третьем параграфе «Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом» раскрываются особенности системы муниципального управления перевозками.

Так, к примеру, Н. А. Игнатюк, А. В. Павлушкин отмечают, что в сфере транспорта полномочия органов местного самоуправления имеют в основном организационный характер. Например, органы местного самоуправления обязаны организовать и обеспечить транспортное сообщение внутри и между населенными пунктами муниципального образования, обеспечивать население транспортными услугами и т.д.4.

В системе органов местного самоуправления представительный орган муниципального образования обладает всеми полномочиями по регулированию деятельности не только муниципальных транспортных предприятий, но и по организации перевозочного процесса в целом. Нормативные акты, принятые им в области транспорта, определяют основные цели развития и функционирования отношений по перевозке пассажиров и грузов на территории муниципального образования, конкретизируют отдельные его направления и носят обязательный характер для всех перевозчиков, а также юридических и физических лиц, деятельность которых непосредственно связана с транспортом.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципалитеты должны самостоятельно осуществлять финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных перевозчиков. Органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением задач транспортного обслуживания, на конкурсной основе.

В последнее время во многих муниципальных образованиях в результате несбалансированности и некорректного разграничения финансовых средств между сельскими и городскими поселениями, муниципальными районами и городскими округами происходят не только сокращение численности транспортных предприятий, но и изменение структуры и содержания их работы, что негативно сказывается на обеспечении перевозочного процесса, транспортного обслуживания населения, проживающего на данной территории.

Муниципальные предприятия городского пассажирского транспорта находятся под влиянием нарастающей конкуренции со стороны стихийно действующих на маршрутах частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Кроме того, сектор в целом испытывает растущую функциональную конкуренцию в силу увеличения количества легковых автомобилей в личном пользовании, которая помимо влияния на платежеспособный спрос на услуги городского пассажирского транспорта, существенно осложняет условия работы его подвижного состава на улично-дорожной сети городов.

Однако Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, устанавливая необходимость реформирования транспортного обслуживания в городах и пригородных зонах и улучшения работы муниципальных транспортных предприятий, не определяет порядок финансирования указанных мероприятий на федеральном уровне. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо в кратчайшие сроки разработать эффективный механизм финансирования муниципальных предприятий городского пассажирского транспорта и закрепить его в имеющей долгосрочный характер действия Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.

^ Третья глава «Административно-правовой статус объектов системы управления отечественным транспортным комплексом» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Общая характеристика административно-правового статуса транспортных предприятий» исследуются правовые особенности организации и деятельности транспортных предприятий в России, анализируются юридические проблемы, связанные с их созданием, реорганизацией и ликвидацией.

Современное многообразие организационных форм хозяйствования в Российском государстве позволяет судить не только о степени развитости экономических отношений во всех сферах, но и создает предпосылки к дальнейшему совершенствованию управленческих процедур. Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования системы управления транспортным комплексом являются создание рациональных организационных структур ее объектов и оптимизация их деятельности.

Как справедливо отмечал в свое время Г. В. Атаманчук, акцентированное внимание в основном на развитии только самого аппарата управления, игнорирование роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования5.

Транспортные предприятия, осуществляющие перевозочную деятельность в России, представляют единую целостную систему и традиционно взаимодействуют друг с другом, а также с зарубежными транспортными предприятиями.

В понятии «перевозочная деятельность», относящемся ко всем типам и видам хозяйствующих субъектов, заключено основание внутренней целостности самого транспортного комплекса и фиксируется особенность правового положения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся перевозками. Они являются первичным и основным звеном в цепи перевозочной деятельности6. Отличительной особенностью является их самостоятельность, которая выражается в свободе выбора и осуществления предпринимательской деятельности.

Исследование административно-правового статуса транспортных предприятий, организаций и учреждений в настоящее время является весьма актуальным и обусловлено рядом существующих проблем, связанных с правовым обеспечением перевозочного процесса и взаимоотношениями перевозчиков с государственными органами.

Государственное регулирование деятельности юридических лиц вообще и транспортных предприятий, в частности, на законодательном уровне должно быть приближено к реальности и всесторонне обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства.

Свои главные задачи транспортное предприятие реализует путём организации и осуществления процесса перевозки пассажиров и грузов, а также осуществления иных организационных мероприятий, необходимых для поддержания устойчивого перевозочного процесса. Эти задачи находят своё воплощение в управленческих функциях – основных направлениях перевозочной деятельности.

Наличие у государственных транспортных предприятий большого и многопланового количества управленческих функций (пример тому государственное транспортное предприятие «Россия») в значительной мере сближает их административно-правовой статус с органами государственного управления транспортным комплексом, превращает в организационную модель симбиоза управления и собственно перевозочной деятельности. Отдельные функции государственных транспортных предприятий могут делегироваться в установленном порядке другим транспортными предприятиями (при соблюдении последними необходимых требований, установленных законом).

^ Второй параграф «Административно-правовые аспекты лицензирования предприятий транспортного комплекса» отражает вопросы, связанные с лицензированием на морском, речном, воздушном, железнодорожном и автомобильном транспорте.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что лицензирование в транспортном комплексе является базисом для обеспечения безопасности пассажирских и грузовых перевозок на всех видах отечественного транспорта и предотвращает нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, общества и государства.

Как отмечает В. Л. Титов, предусмотренные действующим законодательством порядок и условия выдачи лицензий на перевозку нисколько не умаляют прав и интересов предприятий и организаций, осуществляющих данный вид деятельности, напротив, создают предпосылки для развития данной отрасли экономики, а также возводят барьеры на рынке для деятельности недобросовестных перевозчиков7.

Можно выделить отличительные особенности сформировавшихся в настоящее время лицензионно-правовых отношений, имеющих место при государственном регулировании перевозок пассажиров и грузов. К ним относятся следующие:

- лицензированию подлежит не вся перевозочная деятельность (в широком понимании), а лишь те ее виды, которые имеют повышенное общественное значение и широко распространены на практике;

- лицензирование в сфере транспортного комплекса способствует обеспечению единой государственной политики как в экономической сфере вообще, так и в транспортной отрасли, в частности;

- лицензионно-правовые отношения, складывающиеся между субъектами лицензионно-разрешительной деятельности в сфере транспортного комплекса, носят многоаспектный и комплексный характер;

- широкий круг требований, предъявляемых к соискателям транспортных лицензий, обеспечивает развитие транспортных предприятий в свете объективных требований безопасности перевозок.

Проведенное правовое исследование нормативно-правовых актов, посвященных лицензированию в сфере отечественного транспортного комплекса, позволяет сделать вывод о том, что данный вид правоотношений достаточно развит, рассмотренные положения о лицензировании в основном соответствуют международным нормам и создают благоприятную основу для деятельности перевозчиков на всех видах транспорта.

Однако постоянные изменения, вносимые в нормативно-правовые акты, регулирующие лицензионные отношения, не организованная надлежащим образом деятельность лицензирующих органов породили ряд правовых проблем и оставили нерешенными ряд задач, связанных с современным лицензированием деятельности в сфере транспорта. Так, например, количество выявленных нарушений и принятых мер свидетельствует о том, что предприятия, осуществляющие перевозочную деятельность, не выполняют в полном объеме лицензионные требования и условия. Из этого можно сделать вывод, что в ряде случаев ввиду недостаточной эффективности предлицензионных проверок транспортные лицензии выдаются не всегда обоснованно. Решить данную проблему можно посредством механизма административно-правового регулирования – законодательно закрепить проведение предварительной лицензионной экспертизы на предприятиях транспортного комплекса, планирующих осуществление лицензируемых перевозок. В результате проведенной оперативной проверки конкретного транспортного предприятия и составления акта лицензионной экспертизы будут получены объективные данные о возможности осуществления лицензируемой деятельности на транспорте. Необходимость ее осуществления и регламентация особенностей проведения должна быть отражена в постановлениях Правительства РФ о лицензировании перевозочной деятельности.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенной работы; даются рекомендации; указываются пути решения наиболее важных теоретических и практических проблем правовой организации управления транспортным комплексом Российской Федерации.

^ Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:


Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:


  1. Остапец О.Г. Государственное регулирование транспорта в зарубежных странах: современный опыт для России // Вестник Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина. 2008. № 3 (16). - 214 с. (0,35 п.л.).

  2. Остапец О.Г. Лицензирование предприятий российского транспортного комплекса: правовое регулирование и административные барьеры // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 2 (19). - 244 с. (0,17 п.л.).


Публикации в иных изданиях:


  1. Остапец О.Г. Историко-правовые аспекты развития транспортной системы России в дореволюционный период // Актуальные проблемы общества: сборник научных трудов. - Саратов: «Научная книга», 2008. - 56 с. (0,2 п.л.).

  2. Остапец О.Г. Административно-правовое регулирование российской транспортной системы в постсоветский период // Актуальные проблемы общества: сборник научных трудов. - Саратов: «Научная книга», 2008. - 56 с. (0,2 п.л.).

  3. ^ Остапец О.Г. Об основах транспортной политики регионов: социально-правовой аспект // Становление гражданского общества и развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия: сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2008. - 200 с. (0,25 п.л.).

  4. ^ Остапец О.Г. О государственной системе управления транспортом России // Традиционное, современное и переходное в российском обществе: сборник статей VI Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: Приволжский Дом знаний, 2008. - 224 с. (0,16 п.л.).

  5. ^ Остапец О.Г. Стратегия развития транспортной инфраструктуры современной России: организационно-правовой аспект (глава XXVIII) // Научные исследования: информация, анализ, прогноз: монография / Н-34; под общей ред. О.И. Кирикова. – Книга 20. - Воронеж: ВГПУ, 2008. - 356 с. (0,84 п.л.).

  6. Остапец О.Г. Организационно-правовые основы обеспечения транспортной безопасности в Саратовской области // Вопросы научной теории и социальной практики: сборник научных статей. - Выпуск 4. Саратов.: Издательский центр «Наука», 2008. - 152 с. (0,34 п.л.).

  7. Остапец О.Г. Организационно-правовые основы государственного управления транспортом в Российской Федерации // Труды СГА. Выпуск 1 (17). - (январь). Юриспруденция. Образование. Экономика. Социология. История. Философия. Филология. М.: Издательство СГУ, 2009. - 140 с. (0,3 п.л.).

  8. ^ Остапец О.Г. О правовом регулировании организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом (Глава XI) // Научные исследования: информация, анализ, прогноз: монография / Н-34; под общей ред. проф. О.И. Кирикова. – Книга 23. - Воронеж: ВГПУ, 2009. - 592 с. (0,9 п.л.).

  9. Остапец О.Г. О некоторых аспектах организационных основ управления транспортом России // Институциональное развитие современного общества: Сборник научных статей. – Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. - с. 88 (0,2 п.л.).

  10. ^ Остапец О.Г. Безопасность дорожного движения как фактор стабильности российского общества // Культурно-цивилизационные аспекты развития российского социума. Межвузовский научный сборник. - Саратов: «Издательский Дом «Марк К», 2009. - 155 с. (0,15 п.л.).

  11. ^ Остапец О.Г. О принципах государственной политики в области управления транспортным комплексом России в условиях рыночных реформ // Формирование позитивного образа России: вызовы, методы, перспективы: сборник статей I Международной научно-практической конференции: Курск: Курск. гос. техн. ун-т, 2009. - 243 с. (0,24 п.л.).

1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 38.

2 См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 99.

3 См: Советское административное право/ Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 13.

4 См.: Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., "Юстицинформ", 2007. С. 76.

5 См.: Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. № 2. С. 59.

6 См.: Крупнов В.Л. Черкасов Д. Д. Транспортные предприятия России: основы организации и деятельности. М. 2005. С. 4.

7 См.: Титов В.Л. Транспортная отрасль: перспективы развития в мировом масштабе. М., 2007. С 45





Скачать 377,5 Kb.
оставить комментарий
ОСТАПЕЦ Оксана Григорьевна
Дата29.09.2011
Размер377,5 Kb.
ТипАвтореферат, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

отлично
  2
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

наверх