Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл icon

Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл


Смотрите также:
Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма:...
Законодательная...
Список научных публикаций гайдука Вадима Витальевича, доктора политических наук...
Ю. В. Самович (отв редактор)...
Тарасова Ю. А. Преподавание и наука: проблемные стороны российского страхования...
А. А. Борисов Редакционная коллегия...
А. А. Борисов Редакционная коллегия...
Методические рекомендации по изучению Конституции Российской Федерации в образовательных...
Проект федерального конституционного закона «О созыве Конституционного Собрания Российской...
Статья 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации экономическое...
О прокуратуре российской федерации...
О прокуратуре российской федерации...



страницы:   1   2   3   4   5   6


Администрация Президента и Правительства Республики Саха (Якутия)

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)

Конституционный суд Республики Саха (Якутия)


КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА


Материалы научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации


Якутск 2008


Редакционная коллегия:

д.ю.н. Д. Н. Миронов,

к.ю.н. Ю. Н. Бацев,

С. М. Гурьева,

Л. А.Самсонова


Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл.: Д.Н. Миронов и др./. – Якутск, 2008. – 150 с.


В сборник вошли материалы научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма» (г. Якутск, 23 декабря 2008г.), посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. Авторы статей рассматривают актуальные проблемы развития конституционных основ федерализма в Российской Федерации, затрагивают политологический, социологический, экономический и юридический аспекты механизма конституционно-правового регулирования.

Книга рассчитана на специалистов и читателей, интересующихся вопросами государственности.


^ ПРИВЕТСТВИЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.Д. ЗОРЬКИНА


Уважаемые участники конференции! Прежде всего, позвольте поздравить вас с 15-летием Конституции Российской Федерации. Это важное событие в жизни нашей страны. Хочу выразить сожаление, что в силу сложившихся обстоятельств не могу присутствовать вместе с вами на сегодняшнем обсуждении важной и крайне интересной темы. Уверен, что Конституция страны реализуется не только и не столько в столице, сколько на местах. Именно в повседневной практике во всех уголках нашей Родины шаг за шагом воплощаются в жизнь предписания Конституции о России как демократическом, правовом, социальном, федеративном государстве. И именно вы, собравшиеся здесь представители региональной и местной власти, общественности республики, своим каждодневным трудом в сложнейших климатических условиях делаете всё от вас зависящее, чтобы наша Конституция жила и служила реальной правовой основой нашего развития.

Такая роль регионов непосредственно вытекает из свойств самой Конституции 1993 года, которая закрепила прочность государственных конструкций и одновременно сохранила пространство для свободы внутри этих конструкций. Она, признавая государственную целостность как одну из важнейших ценностей, закрепляет и определенную степень самостоятельности регионов, муниципальных образований в решении вопросов социально-экономической жизни соответствующих территорий. И здесь, как и в других сферах конституционного регулирования, ключевым является поиск разумного баланса интересов Федерации и входящих в нее субъектов.

Конституционный баланс, том числе в федеративных отношениях, не может быть создан сразу, единовременно. Это предмет кропотливой работы. Становление российского федерализма было далеко не простым. Но сейчас можно уверенно сказать: российский федерализм состоялся. И в этом процессе весомую роль сыграла Республика Саха (Якутия).

Наша общая задача – упрочить и прирастить правовую ткань федерализма в современных условиях, с учетом новых потребностей развития страны. В этом развитии наша Конституция служит основанием идейно-политической российской общности, юридическим фундаментом, который обеспечил политическую, экономическую, социальную целостность России, бесспорной и единственной в своем роде правовой гарантии стабильности политического и общественного строя.

На необходимость решения ряда важнейших задач по совершенствованию государственно-правовых отношений особое внимание обращено в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию.

Проблемы федерализма находятся в системной связи с другими проблемами российского конституционализма. В условиях глобального экономического кризиса особо важное значение имеет то, что наша Конституция провозглашает Россию социальным государством, закрепляет систему социальных прав именно в качестве основных и неотчуждаемых прав, гарантируемых на основе юридического равенства и справедливости. Поэтому перед российской властью на всех ее уровнях стоит сложная задача – защитить эти права в условиях необходимости принятия неординарных решений, связанных с выходом из кризиса и стабилизацией финансов и экономики.

Давайте вместе помнить, что наша Конституция – огромная ценность для России. Желаю Вам успешной и плодотворной работы.


Председатель Конституционного Суда

Российской Федерации В.Д. Зорькин


^ ПРИВЕТСТВИЕ СОВЕТНИКА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.Ф. ЯКОВЛЕВА


Уважаемые коллеги! Проводимая конференция является важным общественно значимым мероприятием.

Участие в ней объединяет ведущих экспертов в области конституционного права, представителей судейского сообщества, руководителей органов государственной власти и общественных организаций.

В центре внимания конференции находятся актуальные проблемы развития конституционных основ федерализма в России.

Проведение мероприятий такого уровня позволяет проанализировать современное состояние российского федерализма.

Надеюсь, что обсуждение важных проблем и действенных механизмов Конституции Российской Федерации будут способствовать их эффективному решению.

Рассчитываю, что рекомендации по наиболее полному использованию потенциала Основного закона страны, выработанные в ходе широкой и конструктивной дискуссии, будут востребованы на практике.

Желаю участникам и гостям конференции успешной работы, научных и практических достижений и всего самого доброго. К сожалению, не смогу присутствовать, но всегда с вами.


Советник

Президента Российской Федерации В.Ф. Яковлев


^ Вступительное слово руководителя Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия), доктора экономических наук А.С. Николаева


Уважаемые участники научно-практической конференции!

Позвольте поздравить вас с 15-летием принятия Конституции Российской Федерации!

Тема сегодняшней научно-практической конференции – «Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма».

15 лет назад начался новейший этап конституционной истории современной России. Принятая в непростых исторических условиях Конституция Российской Федерации – важнейшее достижение постсоветского развития России.

Конституция Российской Федерации, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, незыблемость демократической основы государства, явилась основной гарантией стабильности государства, определила целостность всей ее политической, социальной и экономической системы.

Главная идея Конституции Российской Федерации заключается в том, что государство должно служить обществу, служить людям. Признание социальных прав и гарантий их реализации имело принципиальное значение для общественного развития и благополучия. В Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие права и свободы человека и гражданина, принцип разделения властей, определен социальный статус государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Сегодня особенно следует подчеркнуть решающее значение Конституции Российской Федерации в укреплении государственной целостности.

Российская Федерация – государство с уникальной государственной структурой, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

Федерализм призван обеспечивать и сохранять исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства, интегрировать его территориальные сообщества, учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей, способствовать их самоорганизации и саморегулированию, противодействовать различным формам обособления.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Конституция – основная юридическая, духовно-правовая легитимизация целостности Российской Федерации.

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) принята 4 апреля 1992 года – до принятия Конституции Российской Федерации. С тех пор она находится в постоянном развитии под воздействием различных факторов и обстоятельств. Внесенные в Конституцию республики изменения и дополнения отразили все политические процессы, соответствуют духу времени, политическим и экономическим реалиям и нацелены на дальнейшее укрепление и развитие Республики Саха (Якутия).

Дальнейшее совершенствование Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в свете реализации положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства означает укрепление единства Российской Федерации, создание гарантий для стабильности Основного закона республики, обеспечение развития учредительного документа Республики Саха (Якутия).

Конституция Российской Федерации – каркас всей российской системы права, содержащий в себе фундаментальную доктрину права – главный всеобъединяющий источник, обязательное нормативно-властное начало государства.

Конституция Российской Федерации, ключевые положения которой содержат весь необходимый потенциал для обеспечения достойной жизни граждан, развития субъектов Российской Федерации, является основой развития законодательства в Российской Федерации.

Вопросы развития федерализма являются одними из важнейших в современной России. По сути дела, от того, как они будут реализованы, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства территории, демократизация политической жизни.

Проведение научно-практической конференции имеет большое практическое значение для осмысления дальнейших путей развития федерализма в Российской Федерации, укрепления единого правового пространства в Российской Федерации.

Надеемся, что сегодняшняя научно-практическая конференция позволит раскрыть правовой потенциал Конституции Российской Федерации, наметить дальнейшие направления правового развития государства.


Д.Н. Миронов


^ КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОИСХОЖДЕНИЕ, МЕСТО И РОЛЬ

ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА


Конституция Российской Федерации 1993 года была принята своевременно1. В настоящее время она выступает приемлемым политико-правовым документом, консолидирующим общество. Как любая Конституция она, конечно, не является идеальной, но исправно и относительно эффективно функционирует, проявляя при этом способность к расширению сферы своего действия и совершенствуя методы воздействия на общественные отношения.

Корректировка Конституции, осуществленная в декабре 2008 года по инициативе Президента Российской Федерации, свидетельствует, с одной стороны, о практическом значении необходимости проведения различий между сущностными положениями Основного закона и его положениями, имеющими прикладное, техническое значение, с другой - о наличии в обществе единства и солидарности его ведущих политических сил с руководством страны.

Более сложными продолжают быть вопросы, связанные с социально-политической характеристикой Конституции Российской Федерации, и то, как реализуется идея Основного закона о социальном государстве2, хотя уже никто не сомневается в том, что Конституция закрепляет и выражает интересы многонационального народа России.


1. Актуальность изучения


Федеративное устройство является особым конституционным образованием. Выступает одним из базовых начал Конституции, конституционного строя, организации населения и власти. Вопросы федеративного устройства имеют как теоретическую, так и практическую значимость.

Современный российский федерализм вписался в систему экономических и социальных отношений. Вместе с тем теория, практика развития федерализма в Российской Федерации сталкиваются с рядом вопросов и проблем.

Во-первых, глава Конституции о федеративном устройстве, как известно, составлялась очень трудно. Необходимые компромиссы по поводу ее отдельных положений, например, о статусе республик, достигались весьма своеобразными, в том числе так называемыми маскировочными способами. В целом же «глава о федеративном устройстве считается менее удачной по сравнению с другими»3. Конечно, это влияет на современное восприятие установлений главы.

Во-вторых, субъекты Федерации хотя и развиваются по восходящей, но количество депрессивных регионов все еще велико. Число субъектов-доноров увеличивается, но не так быстро. Огромную роль в развитии народного хозяйства играют естественные монополии, крупный капитал, ориентированный на эксплуатацию природных ресурсов, государственные корпорации и федеральные министерства. Однако обнаруживается, что в их стратегиях не всегда имеются ясно выраженные территориальные акценты. Из этого кое-кто хотел бы поставить вопрос об эффективности федеративного устройства.

В-третьих, за эти 15 лет на базе Конституции Российской Федерации, ее третьей главы и четырех статей - 1, 5, 9 и 11 «основ конституционного строя» в связи с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, прецедентов Высшего Арбитражного суда и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам федеративных отношений, можно сказать, возникло «живое федеративное устройство». Оно имеет интерпретационную основу. Сложилось «живое федеративное устройство». Надо сказать, что как положения Конституции о российском федерализме, так и моменты «живого федеративного устройства», созданные судебными органами как представителями науки конституционного права, так и представителями конституционно-правовой практики, продолжают восприниматься не совсем однозначно.

В-четвертых, федеративное устройство, как все части Конституции, развивается и посредством принятия федеральных законов. В частности, принят и действует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принят Федеральный закон от 17 декабря 2001года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В них весьма своеобразно развиваются нормы статей 71, 72, 76, 77 Конституции Российской Федерации. С этими законами актуализированы многие вопросы федеративного устройства, например, вопрос о положении бывшего автономного округа, названного теперь административно-территориальной единицей «с единой территорией и особым статусом».


2. Основы происхождения


Невозможно отрицать, что известные события 1993 года не были случайными. Они имели глубокие корни, т.к. были связаны с размежеванием политико-экономических сил общества, оформившихся в годы перестройки, поиска путей развития СССР и первых шагов России как суверенного государства. Как известно, тогда одни объединялись вокруг съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а другие примкнули к исполнительной власти, возглавлявшейся Президентом РСФСР.

Первые из них, по сути, выступали за восстановление и продолжение формационного развития общественных отношений на базе доминирования общественной собственности и сильного государственного вмешательства в дела общества. В целом они выступали за сохранение советских форм жизнедеятельности, в том числе по вопросам осуществления государственной власти и федеративного устройства. У вторых, пожалуй, выделялась цивилизационная траектория развития страны и ее частей. Достаточно определенной была их приверженность эволюционному пути развития. В рассуждениях сторонников исполнительной власти особое место занимали мысли и идеи о неотъемлемых правах человека, о достоинстве и свободе человека.

Было много проектов Конституции России, но среди них выделялись два проекта. Президентский проект Конституции формально противопоставлялся проекту Конституционной комиссии съезда народных депутатов, но воспринимал его идеи, в том числе о парламенте и парламентаризме, выборах4 (имелся в виду проект от 16 июня 1990 года).

Участник разработки президентского проекта Конституции Российской Федерации С.М. Шахрай указывал, что тогда исходили из предположения о необходимости включения в проект 10 - ­12 важнейших ценностей, которые «даже в условиях распада для коммунистов, демократов, левых, правых, зеленых и прочих являются общими. Это приоритет прав человека, отказ от любой идеологии, многопартийности, многообразия форм собственности, повышение гарантии территориальной целостности страны и некоторые другие»5.

По вопросам федеративного устройства сталкивались интересы центра и регионов, административно-территориальных образований и республик в составе Российской Федерации, центральных регионов и северных территорий, промышленных территорий и богатых сырьевыми ресурсами образований.


3. Советский федерализм и федерализм по Федеративному договору


Имея исторические и культурные основы, советский федерализм пытался решить противоречия, имевшиеся между народами и культурами, центром и окраинами, промышленностью и сельским хозяйством, централизацией и децентрализацией.

В Конституции РСФСР 1978 года раздел третий именовался «Национально-государственное и административно-территориальное устройство». В названии государства присутствовала его характеристика в качестве федеративной республики. Россия состояла из автономных республик, краев, областей и автономных округов. Автономная республика, наделенная статусом государства в составе РСФСР, вне пределов прав Союза ССР и РСФСР как субъект Федерации самостоятельно решала вопросы, относящиеся к ее ведению. Конституция автономной республики должна была соответствовать Конституции СССР и Конституции РСФСР, учитывать ее особенности. Федерация обеспечивала соответствие конституций автономных республик Конституции РСФСР.

Автономная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР, Союза ССР. Ее территория не могла быть изменена без ее согласия.

Законы РСФСР были обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

В соответствии с положениями раздела VI Конституции РСФСР автономная республика имела государственную власть, высшие органы государственной власти и управления. Высший орган государственной власти принимал Конституцию, вносил в нее изменения, утверждал государственный план экономического и социального развития, государственный бюджет, принимал законы автономной республики. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти автономной республики являлся Совет Министров.

В условиях утверждения государственного суверенитета и государственной независимости бывших союзных республик съезд народных депутатов и Конституция РСФСР 1978 года признали необходимость повышения статуса автономных республик и ввели понятие «республики в составе РСФСР».

В обстановке развития реального положения РСФСР как суверенного государства «республики в составе РСФСР» объявили о своем государственном суверенитете6. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, исходил из признания правосубъектности «суверенных республик в составе Российской Федерации».

Федеративный договор оценивается по-разному. Одни выделяют его учредительный характер, другие – его разграничительную природу. Конечно, в нем разграничение полномочий между уже существующими органами государственной власти Федерации и субъектов было решающим. Как думается, делается несколько односторонний вывод о том, что конституционная, нормативная Федерация, возникшая в России в первые годы советской власти, продолжала существовать7. Она не подвергалась никаким изменениям.

Но можно обратить внимание и на следующее. Проблема качественного обновления федеративных отношений в договоре провозглашалась как цель. Упоминание о ней встречается в преамбуле документа. Это положение преамбулы не было продублировано в основном тексте договора. Договор ссылается на Декларацию о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации. Однако без попыток их оценки. Причем в связи с соотнесением ее с Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации и решениями СНД и Верховного Совета Российской Федерации Федеративный договор как бы презюмирует верховенство российской декларации и решений федеральных органов законодательной власти. Это говорит в пользу приведенного мнения.

В то же время Федеративный договор содержал некоторые положения, которые имели в определенной мере учредительную направленность. Так, в договоре прямо не говорится о государственном суверенитете или о суверенитете республик, но принято обозначение их как суверенных. Подчеркивается связь республик с суверенными правами самоопределившихся народов.

Представляется, что в науке недооценивается учредительная сущность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Это тем более надо подчеркнуть в отношении Федеративного договора, который призывал подписантов договора в качестве субъектов Федерации.

Между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации было осуществлено разграничение предметов ведения и полномочий по типу: исключительные полномочия Федерации, совместные полномочия и остаточные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в отношении республик были оговорены дополнительные полномочия, в том числе представительство в федеральных органах государственной власти. Вопрос о разграничении соприкасался и с другими решениями. Так, согласно ст. 3 договора республика обладает полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Договор подтверждает реальную необходимость согласительных процедур в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.


4. Конституционное совещание и проекты Конституции Российской Федерации 1993 года


Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1993 года было решено созвать 5 июня 1993 года Конституционное совещание, в работе которого должны были участвовать 762 человека8, в том числе от каждого субъекта Федерации по четыре представителя.

Президент Республики Саха (Якутия) М.Е. Николаев был включен в состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации, Председатель Верховного Совета Республики Саха (Якутия) К.Е. Иванов вошел в список участников Конституционного совещания, представителями-экспертами от Республики Саха (Якутия) были назначены Е.М. Ларионов и А.Д. Петраков.

30 апреля 1993 года был опубликован проект Конституции (Основного закона) Российской Федерации, названный позже президентским, в котором отсутствовал раздел «Федеративное устройство». В качестве второго раздела в проект целиком вошли все три договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Один из авторов проекта Конституции, профессор С.С. Алексеев, представляя его на совещании руководителей субъектов Федерации, обращал внимание на ряд положений. При этом, по его словам, единый смысл проекта сводится к пяти положениям: человек, крепкая стабильная власть, экономическая свобода на основе закона, правосудие и действительная Федерация. Весьма интересными были подходы в части федеративного устройства. Выступающий полагал, что у нас не было и сейчас нет настоящей Федерации, а было и есть унитарное государство с «вкраплениями автономий». Относительно проекта он указывал, что в нем заложена идея «настоящей, полнокровной Федерации, насыщенной, имеющей глубокий смысл».

Продолжая раскрывать содержание подхода, С.С. Алексеев отмечал, что субъект Федерации за пределами каких-то общезначимых принципов будет иметь полную свободу, куда никто не будет вмешиваться. Было сказано даже следующее: «если у нас федеративное государство, то первоначальными носителями суверенитета являются субъекты Федерации»9.

Надо сказать, что обобщения одного из авторов президентского проекта Конституции нашли живой отклик у представителей республик в составе России. Именно от них поступило большое число предложений и замечаний, в том числе по сложному вопросу о суверенности республик в составе Российской Федерации.

Так, в статью 5 президентского проекта было внесено дополнение, гласившее о том, что республики в составе Российской Федерации «являются суверенными государствами»10. Было и такое предложение: «Российская Федерация – федеративное государство, образованное волей русского народа и народов суверенных национально-государственных образований путем добровольной передачи последними части своего суверенитета, образуемого им федеральным органом власти на основе Федеративного договора и настоящей Конституции»11.

Статью 55 проекта предлагали дополнить положением: «Республика в составе Российской Федерации является государством, имеющим свою Конституцию, не противоречащую Конституции Российской Федерации и развивающую особенности республики…»12. Были предложения, уточняющие гражданство субъектов, порядок комплектования Совета Федерации, и относительно равноправия субъектов Федерации.

Верховный Совет Республики Татарстан выступал с различными инициативами. В одной из них предлагалось исключить из статьи слова «Республика Татарстан (Татарстан)» и включить дополнительную статью 56-1 следующего содержания: «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения»13.

На всех стадиях обсуждение вопросов шло довольно жестко. Видимо, иногда дело доходило до отчаяния. Так, на одном из заседаний представитель-эксперт А.Д. Петраков предупредил, что Республика Саха может вообще не участвовать…14 Е.М. Ларионов своими вопросами добивался четких формулировок по различным решениям. В частности, он требовал четко определиться относительно природы Федеративного договора. Отвечая на его вопросы, одна из выступающих вынуждена была признать, что «это закон, это часть Конституции»15. Выносились на разработку все острые проблемы, в том числе о типе Федерации, об ее основах (территориальном, национально-территориальном, национальном, национально-государственном), пределах Федерации, устранении элементов конфедерации, природе статуса субъектов Федерации, нациях, народах и т.д.

По состоянию на 10 июля 1993 года президентский проект претерпел по сравнению с первоначальным текстом некоторые изменения. В части федеративного устройства эти изменения сводились к следующим положениям. В статью 5 проекта было включено положение, признающее республику в составе Российской Федерации суверенным государством в составе Российской Федерации. Было оговорено, что суверенные республики в составе Российской Федерации не могут существовать в противоречии с Конституцией Российской Федерации. Проект исходил из того, что все субъекты имеют свое гражданство. Проект от 10 июля связывает гражданство субъекта Федерации с республикой. В статье 66 проекта было закреплено положение о том, что особенности субъектов Федерации могут быть отражены в их учредительных документах. Второй раздел проекта, как и раньше, состоял из всех трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Указом Президента Российской Федерации от 24 июля 1993 года № 1074 обобщение всех имевшихся позиций было поручено рабочей комиссии.


5. Новый компромисс


В октябре-ноябре 1993 года в стране сложилась новая обстановка. Во-первых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября была прекращена деятельность съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Во-вторых, в субъектах началась внутренняя работа, связанная с размежеванием между исполнительной и законодательной ветвями власти. В-третьих, в некотором плане наблюдалось ослабление позиций республик в Конституционном совещании. Уже на начальной стадии из 21 республики предложения по проекту прислали только 14 республик. В последующем градус активности представителей республик в Конституционном совещании несколько упал. Характерно, что на фазе выработки окончательного текста проекта Конституции представители республик начали говорить не о сохранении своего положения, а о необходимости повышения статуса областей. Тем самым республики, по сути, отошли от первоначальной своей позиции и дали возможность усомниться в их национально-государственной природе.

Ситуация сказалась на работе Конституционного совещания. Возникла возможность утверждения нового компромисса.

Но теперь он скорее складывался не между сторонниками поправок к проекту и авторами редакции проекта Конституции от 30 апреля 1993 года, а между сторонниками губернизации субъектов Российской Федерации и последователями позиции, основанной на учете исторической эволюции статуса «республик в составе Российской Федерации» как субъектов Федерации.

Проект губернизации предполагал «превращение республик в земли». При этом авторы идеи жестко выступали за недопущение «никакого государственного самоопределения внутри государства». Дополнительно делали ссылку на то, что в регионах «окопались сторонники советской власти». Исходя из этого, один из представителей проекта губернизации призывал: «В договор с дьяволом не надо вступать». Он говорил, что «лучше большой дракон, ограниченный намордником в виде Конституции, чем 89 драконов». В отношении содержания статуса субъектов, сторонники подхода полагали, что «субъектность не должна означать государственность».

Сторонники другой позиции понимали, что губернизация России означает утверждение унитарного государства. «Мы сейчас можем с вами такое государство сделать, которое будет только для нас красивым», – резюмировал в сердцах председательствующий на заседании. В плане позитивном сторонники умеренных решений призвали учитывать, по крайней мере, десятилетнее развитие национально-государственных формирований, которые из автономных постепенно дошли до республик.

Проект Конституции, представленный на подпись Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину 8 ноября, уже не фиксировал ни суверенности республик в составе Российской Федерации, ни особенностей субъектов Федерации. В проекте отсутствовали положения относительно принадлежности субъектам Федерации природных ресурсов. В статье 6 этого проекта Конституции, представленном Президенту на подпись, содержалась формула о том, что «гражданин Российской Федерации обладает всеми правами гражданина республики, на территории которой он проживает». Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин собственноручно исключил данную формулу из проекта16.

В целом, как образно говорил Руководитель Администрации Президента Российской Федерации С.А. Филатов, в отношении республик в составе Российской Федерации было использовано «умолчание». Затем об этом феномене стали говорить как о «формуле умолчания».


6. Голосование за Конституцию Российской Федерации


Проект Конституции Российской Федерации, как известно, впервые в истории страны был вынесен на референдум. В ходе референдума большинство проголосовавших избирателей (32 937630 человек) высказались за принятие Конституции Российской Федерации.

Существует вопрос о легитимности голосования по проекту Конституции17. Он связан с оценкой нормативной базы подведения итогов. Был закон, устанавливавший один порядок. Но вышел указ Президента. Вопрос о пороге нормативной основы признания процедуры проголосовавших был решен по-другому. Результаты голосования в регионах были довольно своеобразными. Не все избиратели республик поддерживали проект Конституции. В ряде республик на референдум пришло менее 50% избирателей.

Критическое отношение к проекту Конституции, опубликованному Конституционной комиссией, наблюдалось в Республике Саха (Якутия). Так, Председатель Верховного Совета указывал: «По моему глубокому убеждению к подготовленному проекту Конституции относиться однозначно нельзя. В нем почти не нашли отражения или старательно обходятся молчанием вопросы, в частности, о федеративном устройстве, месте и правах суверенных республик, входящих в состав РСФСР… Через весь документ недвусмысленно приходит мысль о сохранении диктата центра».

Республика для обеспечения участия избирателей в голосовании по президентскому проекту Конституции Российской Федерации предпринимала все необходимые меры.

Отношение населения республики к проекту Конституционного совещания, вынесенного на референдум, отразилось в итогах голосования. За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 52,4% избирателей республики, принявших участие в голосовании. Если бы результаты голосования определялись по Закону «О референдуме РСФСР», а не по критериям указа, то голосование «за» равнялось бы только 34,3%. При этом процент голосовавших «за» в районах был ниже, чем в городах республики18.


7. О месте и роли федеративного устройства в системе Конституции Российской Федерации


Конституция Российской Федерации, как любой фундаментальный акт, выступает в качестве определенной организации. Действует как система, определяя при этом все стороны жизнедеятельности общества и государства, коллектива и личности. Эффективность системы зависит от того, как составлены ее структуры и как успешно функционируют ее элементы.

Формально федеративное устройство в Конституции занимает третье место после основ конституционного строя и главы, посвященной правам и свободам человека и гражданина. Если первая и вторая главы Конституции посвящены обществу, коллективу и человеку, то третья глава открывает ту часть Конституции, которая непосредственно регулирует государственно-правовые отношения.

По отношению к положениям основ конституционного строя, в частности, нормам статей 1, 5, 9 и 11 Конституции, федеративное устройство является как бы специальным регулированием, в котором детализированы и конкретизированы установления названных статей. Действительно, федеративное устройство, полагаясь на статью 1 Конституции, конкретизирует Россию как федеративное государство. Структуризация России как федеративного государства осуществлена в статье 5 Конституции, ибо перечислены не только разновидности субъектов, но присутствуют Федерация, федеральный центр, центр, а также установлены принципы федеративного устройства – равноправия субъектов Федерации государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов. Однако пределы реализации положений статьи 5 Конституции определены в нормах главы «Федеративное устройство».

В статье 9 Конституции содержится многообещающее в условиях рынка и крупных юридических лиц положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти положения статьи 9 Конституции в ст.ст. 71-72 вписаны в систему компетенционных установлений.

Согласно ст. 11 Конституции организация государственной власти в России основана на началах дуализма – двухуровневая структура государственной власти в Российской Федерации. Здесь же указаны способы разграничения предметов ведения органов государственной власти двух уровней. Особенности реализации принципа дуализма в организации государственной власти определены в нормах главы «Федеративное устройство». В ней определены и способы реализации разграничения полномочий, а также соотношения между ними. В целом статьи Конституции, вошедшие в основы конституционного строя, детализированы в главе «Федеративное устройство». В конечном счете, выделены институционально-территориальная (центр, субъекты) и организационно-функциональные (органы государственной власти, законодательство) стороны федеративного устройства. Определен статус федерального центра как единой системы государственной власти и как структурного компонента федеративной системы19.

Федеративное устройство предшествует государственному строю, организации государственной власти в Российской Федерации и на уровне ее субъектов. Установления федеративного устройства предопределяют особенности пространства действия органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Соответственно они влияют на организацию и деятельность как в целом государственной власти Федерации и ее субъектов, так и их органов государственной власти.

Нормы федеративного устройства занимают определенное место и в части установления компетенции отдельных органов государственной власти. Так, Президент Российской Федерации вправе использовать согласительную процедуру для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вправе приостановить действие актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Итак, федеративное устройство занимает роль определителя степени федеративности России как федеративного государства и степени правосубъектности субъектов Российской Федерации, а также степени организации и функционирования центра и субъектов Федерации как участников федеративных отношений.

Как любое конституционно-правовое образование федеративное устройство выполняет определенные задачи, функции, служит своему социальном назначению, участвует в решении различных политико-правовых вопросов.

Эта сторона федеративного устройства в той или иной мере подчеркнута, изучена в науке. В данном случае хотелось бы выделить роль федеративного устройства в обеспечении реализации институтов и установлений Конституции Российской Федерации20.

Если сказать кратко, федеративному устройству отводится интеграционная, конституирующая, конструктивная и обеспечительная роль.

Не только унитаризм, но и федерализм объединяет все части государства в одно целое.

Конституционный Суд Российской Федерации установил, что в условиях России многонациональный народ, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность в ее федеративном устройстве.

С конструктивной ролью федеративного устройства связано достижение баланса между централизацией и децентрализацией в управлении общественными и государственными делами.

Примеров, подтверждающих указанную систему связей между свойствами российского государства, накопилось много. Так, в 90-е годы чрезмерная децентрализация не означала повсеместного утверждения демократии. В первые годы ХХI века Россия сделала шаг в сторону усиления централизации, допустив при этом перенос в сторону централизации.

Другая сфера, где больше всего проявляется конструктивная роль федеративного устройства, – это сфера функций государства. Как известно, Российская Федерация осуществляет регулятивную, охранительную и социальную функции. Законодательная власть субъекта Федерации осуществляет по конституционному предписанию регулирование по десяти отраслям законодательства. Кроме того, субъект Федерации, фиксируя права и свободы человека и гражданина в своих учредительных документах, берет на себя дополнительные обязательства по защите прав человека и гражданина. Согласно подпункту «б» п. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации субъект Федерации участвует в защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств. Существенное значение имеет возможность субъекта Федерации в части защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Если участие субъектов в осуществлении регулятивной функции государства имеет свои пределы, то их участие в реализации социальной функции государства явно очерченных пределов не имеет, что подчеркивает их широкие возможности.

Охранительное направление деятельности государства реализуется при участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, государственная власть субъектов, добиваясь своевременного обеспечения соответствия своего законодательства федеральной Конституции, участвует в ее охране. В этой области встречаются как объективные, так и субъективные трудности.

Интересы укрепления конституционной законности и законности требуют, чтобы органы государственной власти более интенсивно развивали процесс законотворчества, способствовали более активной деятельности народных дружин, опорных пунктов, правопорядка, института присяжных заседателей, мировых судей, милиции охраны общественной безопасности, комиссий по делам несовершеннолетних, выполнялись программы по профилактике и борьбе с преступностью, а также программы по антикоррупционной работе.

^ Обеспечительная роль федеративного устройства проявляет себя по-разному. В целом она помогает добиваться равновесия между различными интересами разных уровней власти. Здесь можно отметить некоторые итоговые моменты.

Первое. С помощью федеративного устройства и статьи 125 Конституции Российской Федерации на базе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов сформировалось конституционное поле, обусловленное «органическим единством федерального и регионального конституционно-правового регулирования».

В укрепление конституционного поля Российской Федерации и ее субъектов вносят вклад все органы государства. В этом вопросе определенную роль может сыграть правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, его позиция об учредительной природе конституций (уставов) субъектов, относительно особого характера взаимодействия учредительных документов субъектов с Конституцией Российской Федерации и о недопустимости обращения Прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций (уставов) противоречащими федеральному закону.

Второе. С учетом общей роли федеративного устройства в системе Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод о том, что, хотя в статье 11 (ч. 3) федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из буквального смысла статьи 72 Конституции вытекает, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения.

При этом указано, что федеральный законодатель не вправе разрешать вопросы, в том числе в сфере своей компетенции, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации без учета конституционных основ федеративного устройства.

Третье. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что республики в составе Российской Федерации хотя и являются субъектами Российской Федерации и находятся с ними в системе координат, где действует принцип равноправия, однако их конституционно-правовой статус имеет определенные особенности, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. К этому надо добавить, что законодательный орган субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами.

Четвертое. Основы федеративного устройства помогли добиться стабильности в отношениях между центром и регионами, в том числе по болезненным для них вопросам, например, по поводу судьбы Федеративного договора, государственного суверенитета субъекта Федерации, гражданства и собственности республик в составе России.

В Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности и отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона № 184-ФЗ Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволившие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции России.

Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что конституционное решение вопроса о суверенитете России «предопределяет характер федеративного устройства». Суверенитет как верховенство и независимость федеральной государственной власти в решении внутренних и внешних проблем «изначально принадлежит Российской Федерации в целом». Республики в составе Российской Федерации как субъекты Федерации «не имеют статуса суверенного государства – даже при условии, что их суверенитет признавался бы правомочным, ибо ограниченный, разделенный суверенитет «ограничивает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий».

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации республики в составе Российской Федерации прошли свой путь обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации – отказались от концепции разделенного или ограниченного государственного суверенитета; исключили из своих конституций положения о гражданстве республики в составе Российской Федерации; пересмотрели статьи учредительных актов относительно исключительного права собственности республик на землю и на другие природные ресурсы и т.д.

В обеспечении соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации федеральному законодательству встречаются трудности, связанные со сложностью самого процесса, интенсивностью пересмотра федерального законодательства и попыткой в иных случаях реанимировать принцип обеспечения полного соответствия регионального законодательства федеральному законодательству.


8. Российский федерализм


Принято считать, что Федерация – это одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств или государственных образований, обладающих самостоятельной компетенцией и обусловленной структурой органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной21. Когда-то сомневались в существовании в России реальных федеративных отношений. Теперь федерализм закреплен в Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации федеративному устройству посвящена специальная глава. В ней не только провозглашены основы федеративных отношений, но весьма детально регламентированы вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полновесно регламентированы вопросы статуса субъектов Федерации. В достаточной мере разработаны конституционно-правовые отношения, характеризующие полную Федерацию. Примечательно, что федеративное устройство стало предметом конституционной охраны. А статьи 1, 5, 9 и 11 Конституции, устанавливающие принципиальные стороны российского федерализма, не только вошли в состав конституционного строя, но и подлежат особой конституционной защите.

Федерализм, закрепленный в Конституции Российской Федерации, имеет всеобщее значение. В соответствии с ним Российское государство характеризуется как федеративное государство, что является выбором многонационального народа. Федеративность российского государства, не может быть сведена к его форме. В равной мере она относится и к его содержанию. Российское государство выступает политической организацией многонационального народа. По своему характеру Российская Федерация отражает и выражает содружество народов России.

Российский федерализм является принципом организации и деятельности государственной власти в Российской Федерации. Он адресован ко всем ветвям государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной и даже контрольной. Федерализм связывает органы государственной власти и накладывает на них определенные обязанности. Определяет характер их деятельности, предписывает им обязательные формы и процедуры. Наиболее выпукло эта сторона федерализма проявляется в организации и деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Принцип федерализма присутствует в вопросах организации деятельности Государственной Думы, например, в нормах ее регламента.

Федерализм как принцип деятельности предопределяет порядок распределения влияния и власти между обществом и государством, общественной и государственной властью, органами местного самоуправления и органами государственной власти. Федерализм помогает находить рациональные и целесообразные начала в разграничении государственно-властных полномочий между уровнями государственной власти, ее ветвями, а также структурами. Один пример. Согласно ст. 100 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В соответствии со статьей 102 Конституции Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами Российской Федерации. В пределах статьи 114 Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Федерализм имеет определенное влияние и на базовые отношения. Популярно обобщение М. Фуко о том, что «анализ богатства подчиняется той же самой конфигурации, что и естественная история и всеобщая грамматика»22. В статьях 71 и 72 Конституции четко выражена мысль о федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации. В статье 130 Конституции отражена муниципальная собственность. Федерализация охватывает вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

Федеративными отношениями опосредованы финансы и налоги. К ведению Российской Федерации отнесены федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Статья 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов относит установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации. Статья 32 Конституции устанавливает полномочия муниципальных органов в области формирования, умножевания, развития муниципальной собственности.

Осуществлено вторжение федерализма в область правотворчества, системы законодательства и права. Федерализация проникла в сферу общественных отношений, подлежащих правовому воздействию. Субъекты правотворчества были разделены на субъекты федерального законодательства и на субъекты регионального законодательства. Федерализация достигла и разновидностей законодательства. Под ее влиянием утвердился дуализм в системе права.

Отношения, связанные с федерализмом, стали влиять на характер отношений между органами государственной власти Федерации и субъектов. Утверждается принцип эквивалентности между действиями и ответственностью в сфере федеративных отношений. Например, в статье 76 Конституции закреплено правило о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. А в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта, изданным в соответствии с его полномочиями, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Федерализм – это система конституционно-правовых отношений и конституционно-правовых норм. Значит, он нуждается в гарантиях, призванных поддерживать его на необходимом уровне. Согласно ст. 73 Конституции в определенных рамках субъекты Российской Федерации обладают полнотой государственной власти. Основам федеративного устройства, закрепленным в статьях 1, 5, 9, 11, не могут противоречить другие положения Конституции России. Ст. 125 Конституции обеспечивает федерализму судебную защиту. Согласно ст. 80 Конституции Президент является гарантом и российского федерализма.

В 2001 году В.В. Путин говорил, что надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. С тех пор предприняты усилия по укреплению российского федерализма. Президент Д.А. Медведев, говоря о российском федерализме, указывает, что в своих современных формах он установлен и сформирован на основе Конституции. Трудности российского федерализма общеизвестны. Их много. Приведем некоторые из них.

Первое. Правовой нигилизм, присущий российской действительности, влияет и на сферу конституционно-правовых отношений. По признанию некоторых авторов, он «становится одной из краеугольных проблем национальных и федеративных отношений»23. Известно, что Федеративный договор, имевший в свое время большое значение, можно сказать, превращен в формальность. Можно согласиться с утверждением о том, что не все положения Конституции о федерализме действуют с необходимой эффективностью. Например, ст. 72 Конституции превратилась скорее в поле правотворчества центра, чем функционирует как область совместной деятельности. Слабо выражают себя исключительные полномочия субъектов (ч. 6 ст. 76). Почти вышли из употребления договоры о разграничении полномочий. Конституционный Суд Российской Федерации признал особое место учредительных актов субъектов. Однако и это заключение не всеми правоприменителями воспринято к безусловному исполнению. Создается впечатление, что во взаимоотношениях между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации все еще придается большое значение организованным отношениям, а не правовым. Пока встречается ситуация, когда в субъектах Федерации продолжают принимать акты, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Конечно, исторические параллели не всегда могут быть оправданы. Но кажется, что справедливо вспоминают то, как в годы, которые последовали за революцией 1917 года, принимались многочисленные и весьма многообещающие акты, в том числе Декларация прав народов России, Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, Резолюция о федеральных учреждениях. Заключались договоры с республиками. «Все начиналось вроде бы как надо, но ничто не было доведено до конца, а в ходе реализации превратилось в прямую противоположность»24.

Второе. Конституция Российской Федерации устанавливает разновидности субъектов Федерации, учитывая тем самым особенности в их происхождении, статуса, а также возможностей каждого из них в способствовании развитию федерализма. Как представляется, условия практической деятельности субъектов складываются таким образом, что различия между ними не всегда учитываются. В науке получает распространение взгляд, согласно которому признается начавшийся процесс нивелирования статуса субъектов. Так, профессор В.Е. Чиркин считает, что «…прежние названия сохранились, но они перестали по идее быть связанными с различиями в правовом статусе»25. Подходят к тому, что выпячивают значимость только одного начала в организации, а именно территориальной основы Федерации. Один из авторов Основного закона, С.М. Шахрай, в недавнем интервью указал, что к ценностям новой Конституции относится отмена национального принципа при построении государства. Распространяется их обозначение в виде регионов. Говорят, что обозначения субъектов теперь уже превратились во взаимозаменяемые понятия. Так, безболезненно край или область можно назвать республиками, а республику, предположим, областью26. Глубокие изменения в содержание российского федерализма вносят «города федерального значения», имеющие фактический статус и финансово значимых центров государства.

В такой обстановке все больше задается вопрос: а не происходит ли отход от национально-территориальной основы российского федерализма? Ситуация такова, что вопрос о национально-государственном устройстве Российской Федерации в большей мере обсуждается только на уровне науки.

Третье. Оценивая советский федерализм с высоты сегодняшнего дня, можно согласиться с мнением, что трагедия системы была связана с невписанностью ее в сферу судебной деятельности. Советский федерализм оставался преимущественно политическим явлением. Правовая природа советского федерализма оставалась скрытой. В отличие от советского федерализма российский федерализм является правовой категорией, действует как государственно-правовой институт. Соответственно он обеспечен высоким уровнем правового регулирования, реализуемого федеральными органами. Правовые средства функционирования федерализма созданы федеральным регулированием. Юридическая ответственность проникла в область федеративных отношений. Но пока определена правовая ответственность органов государственной власти субъектов Федерации. Российский федерализм не обделен судебной защитой. Но судебная защита, осуществляемая судами, пока еще по инерции ориентирована на защиту интересов Федерации, в том числе ее имущественных интересов. У субъектов Федерации создается впечатление, что суды не всегда проявляют должную объективность, когда в споре участвует Федерация и затрагиваются ее интересы.

Как говорится, дело движет заинтересованная сторона. Принцип касается и защиты интересов субъектов Федерации, их учредительных актов и положений регионального законодательства. Есть наблюдение, что иногда заинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в охране деятельности субъекта является минимальной. Нередко должностное лицо, обязанное участвовать в судебном процессе по защите интересов субъекта, не является на заседание.


9. Республика в составе Российской Федерации


В составе Российской Федерации находится двадцать одна республика. Конечно, численность их населения намного уступает численности населения областей, краев и федеральных городов. Объем ВВП республик в общем объеме ВВП РФ, скажем прямо, не очень значительный. Вместе с тем нельзя не учитывать того, что республики в составе Российской Федерации, можно сказать, олицетворяют национальную политику России. Во многом именно республики обеспечивают многообразие культуры России.

В связи со сказанным возникает вопрос о том, в какой мере конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации соответствует, адекватен тем задачам, которые стоят перед ними?

Республика (от латинского Res - дело, publicus - народ) понимается как дело народа. Термин «республика» используется для обозначения формы правления, противостоящей монархии, т.е. связь республики с государственностью предполагается. Республика выражает государство, по сути является им. Каждое юридическое понятие может использоваться для обозначения не только общезначимых, но и в некотором смысле специфических отношений. В истории российского государства термин «республика» применялся и продолжает использоваться для обозначения одного из разновидностей субъекта Федерации - «автономной республики», «республики в составе РСФСР», «республики в составе Российской Федерации», «суверенной республики», «республики (государства)».

Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации республика (государство) наряду с краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами является субъектом Российской Федерации. Статья 137 Конституции Российской Федерации легитимирует конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим конституционно-правовой статус республики (государства) Российской Федерации раздельно от статуса других разновидностей субъектов Федерации исходя из следующих положений. Конституция, хотя и закрепляет принцип равноправия субъектов Федерации, но устанавливает их разновидности; их фактическое положение не укладывается в состав понятия «равенство»; по отношению ко всем другим субъектам республика (государство) является историческим образованием; соответственно субъектность республики (государства) связана с конституционным принципом равноправия и самоопределения народов; республика (государство) выступает формой государственного самоопределения народа, давшего ей имя, соединенного общей судьбой с народами России. Республика (государство) представляет народ, живущий на своей исторической территории; республика (государство) связана с регулятивной ролью общепризнанного принципа равноправия и самоопределения народов, в соответствии с которой как Россия, так и все другие государства должны уважать республику (государство), поскольку она в своем первоначальном виде является выбором народа, осуществившего самоопределение; республика (государство), будучи способом осуществления самоопределения народа, гарантирует его развитие в формах, согласующихся с его возможностями, менталитетом и уровнем приспособляемости этого народа к изменяющимся внешним условиям.

Конституционно-правовой статус республики (государства) определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (ст. 66). Из этого обычно делают вывод о том, что Конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и республиками (государствами) в ее составе27. Продолжая это обобщение, можно сказать, что именно Конституция Российской Федерации поднимает взаимоотношения между Россией и республиками (государствами) до уровня федеративных, что согласуется с правом Федерации принимать Конституцию, вносить в нее изменения, устанавливать отношения, связанные с федеративным устройством и территорией страны.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации республика (государство) имеет территорию, административно-территориальное устройство, местное самоуправление, собственность, Конституцию, законодательство, государственный язык, наименование, государственную символику, предметы ведения и полномочия, государственную власть, органы государственной власти, возможность пользоваться правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик, принимать участие в согласительной процедуре при Президенте Российской Федерации, обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации по поводу разрешения дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций, законов и иных нормативных актов самой республики, делать запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о даче толкования Конституции России. Федеральная Конституция относит обеспечение соответствия Конституции республики (государства) Конституции России, федеральному закону в области совместного ведения республики (государства) и Российской Федерации.

Содержание каждого из перечисленных признаков конституционно-правового статуса республики (государства) раскрывается федеральным конституционно-правовым регулированием. В отношении территории республики (государства) Конституция Российской Федерации имеет как позитивные, так и подразумеваемые установления. Согласно ст. 67 Конституции России территория республики (государства) входит в территорию Федерации. Территория республики (государства) имеет границы, которые устанавливаются в отношении к другому субъекту. Конституция исходит из необходимости признания легитимности границ между субъектами Федерации, существовавших на момент вступления в силу Конституции России на 25 декабря 1993 года. Любое изменение границы республики (государства) должно осуществляться в формате «взаимного согласия» субъектов, имеющих между собой смежные границы.

Все положения Конституции, будучи в естественной взаимосвязи между собой, находятся в смысловом общении. В этом плане закономерен вопрос о конституционном смысле взаимосвязей понятий «республика (государство)» и «территория субъекта Федерации». Поскольку «республика (государство)» и «территория субъекта Федерации» находятся в неразрывном нормативном единстве, постольку порождают определенные установки. Пространство, подразумеваемое этими понятиями, складывалось как следствие культурно-хозяйственной, ментально-нормативной деятельности определенного народа в содружестве с представителями других народов, что подтверждается, например, таким устоявшимся обозначением, как «Земля Олонхо».

Со времени федеративного договора принята формула о том, что обеспечение соответствия Конституции и законов республики (государства) федеральной Конституции и законам относится к совместным полномочиям России и республики (государства). При этом Конституция Российской Федерации, приняв этот порядок, в статье 15 более определенно закрепляет, что законы республики (государства) не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Полномочия республики в определении собственного конституционно-правового статуса имеют пределы. Они установлены Конституцией Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в этой области устанавливает базовое регулирование. Регулирование, осуществляемое республикой, по определенным федеральной Конституцией положениям является вторичным. Однако по остальным вопросам конституционно-правового статуса республиканское регулирование является первичным. По форме республиканское регулирование статусных вопросов может быть осуществлено региональным парламентом, посредством референдума или специальным органом. Имеет особенности процесс разработки и принятия Конституции, в частности, в Республике Саха (Якутия) практикуется конституционная инициатива.

Обеспечение соответствия законодательства субъекта Конституции Российской Федерации и федеральным законам - это преимущественно процесс, а устранение противоречия – это, как правило, результат деятельности по приведению в соответствие. Источниками противоречий регионального законодательства Федерации выступают нарушения субъектами пределов верховенства Конституции России в отношении регионального законодательства и превышение компетенции органов ее государственной власти по предметам совместного ведения28. При этом такое превышение полномочий республики (государства) может быть зафиксировано и при реализации ею своих исключительных прав, «поскольку презумпция компетенции субъектов Федерации … установлена … Конституцией Российской Федерации под своим верховенством и в соответствии с ею же установленным конституционным строем»…29.

Республика (государство) принимает Конституцию самостоятельно. Вносит в нее изменения и дополнения, руководствуясь принципом верховенства федеральной Конституции и федеральных законов.

Относительно обеспечения соответствия положений Конституции республики (государства) положениям Конституции России и федеральных законов можно указать на следующие моменты.

Во-первых, Конституция республики (государства) по классификации Конституционного Суда Российской Федерации относится к числу источников конституционного права Российской Федерации30, имеет учредительную природу, обладает верховенством в отношении регионального законодательства, является базой текущего законодательства субъекта, характеризуется не только соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам, но и самостоятельностью и стабильностью. Находится в особых отношениях с Конституцией Российской Федерации. Конституция республики (государства) фиксирует факт нахождения народа и населения республики в составе Российской Федерации.

Во-вторых, когда говорится об обеспечении соответствия Конституции республики (государства) Конституции России и федеральным законам, то речь не идет о необходимости обеспечения полного их соответствия. Требование полного соответствия является пройденным этапом конституционного строительства России. Уже Конституция РСФСР 1978 года не знала такого требования.

В-третьих, верно утверждение о необходимости устранения противоречий, которые обнаруживаются в Конституции республики (государства) по отношению к Конституции России и федеральным законам. Обычно добавляют, что эти противоречия угрожают единству правового пространства, режиму законности и государственному единству Российской Федерации. Как думается, подход исключает обеспечение соответствия путем простого сопоставления слов, понятий, очередности их использования.

Конституция республики (государства) в составе Российской Федерации является важным источником права. Как источник права Конституция имеет общие черты, связывающие ее с другими источниками. Вместе с тем Конституция республики как источник права имеет свои специфические черты, отличающие ее от иных источников. Конституция принимается в республиках (государствах) в составе Российской Федерации. Значит, республика как субъект Федерации в конституционном регулировании выражает видовые особенности республики, например, путем регулирования отношений связанных с государственностью, национальными отношениями. В то же время существуют особенности каждой из республик. Это уровень единичного, конкретного. В частности, названия столиц республик, описания символов их государственности у республик не совпадают.

С принятием Конституции Российской Федерации разрешены многие спорные и трудные вопросы конституционно-правового статуса республики (государства). В разрешении дискуссионных вопросов сторон республики (государства) большое значение имеет конституционно-правовая практика, сложившаяся в течение последних 15 лет. Вместе с тем некоторые вопросы конституционно-правового статуса республики (государства) продолжают быть спорными и по ним не выработаны единые подходы. Продолжают привлекать внимание ученых такие понятия, как государственность, государство, суверенные права, государственная власть, суверенитет, гражданство, исключительные полномочия и собственность.

Рассматривать содержание всех перечисленных понятий в рамках статьи нет возможности. Остановлюсь в оценке трех из них: «государство», «собственность», «суверенитет».

По-разному оценивают уровень государственности республики (государства). Одни полагают, что республика (государство) по сути является государственным образованием и ничем не отличается от других разновидностей субъектов Российской Федерации – краев, областей и т.д. Другие склонны считать, что в связи с развитием «вертикали власти» и появлением федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ автономные образования и республики (государства) идут по трансформации в сторону конституционных автономий. Но М.В. Баглай, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин и др. полагают, что республика (государство) в составе Российской Федерации – это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации31.

Конституционно-правовой статус республики (государства) имеет историко-культурную и, так сказать, самоуправленческо-самоопределенческую основу, тесную связь с процессом самоидентификации народа. Республика (государство) возникла как результат выбора народа, давшего имя республике; данный выбор, можно сказать, признан и принят многонациональным народом, узаконен и легитимирован Конституцией Российской Федерации. Конституционно-правовой статус республики (государства) основан на характеристике республики как государства в составе Российской Федерации, что не противоречит природе федеративного устройства. Государственная власть республик является полноценной государственной властью и представляет из себя некую публичную негосударственную власть (В.Е. Чиркин).

Когда-то конституции были отделены от отношений собственности. Такого положения современные конституции не допускают. Как минимум в конституциях современных государств закрепляют социальное назначение собственности и роль форм собственности в общественном развитии.

Конституция Российской Федерации, подходя к регулированию отношений государственной собственности сдержанно, как видно из модели конституционного закрепления форм собственности, допускает определенный «перекос в сторону частной формы собственности» и тем самым, как многие считают, по сути искажает реальное место и роль нечастных форм собственности в социальном развитии32. Однако усматривается продуманность позиции в части закрепления конституционной модели форм собственности. К общественной собственности отнесены государственная и муниципальная формы собственности. Это гарантирует им особую защиту. Обеспечивает развитие указанных форм собственности в соответствии с интересами аппарата государства и муниципалитетов33.

Конституция Российской Федерации не имеет в своем составе позитивных установлений о распределении объектов государственной и муниципальной собственности. В Основном законе России не встречаются такие понятия, как приватизация, национализация и разгосударствление. Положение объясняется тем, что Конституция регулирование отношений собственности оставляет на решение федеральных законов (ст. 71).

Статьи 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции дают Федеральному Собранию право осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к совместному ведению, и определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. В соответствии со статьей 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Но из этого не следует, что право собственности на землю и другие природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Сделан вывод о том, что Конституция России не предопределяет и обязательной их передачи в собственность субъектов России34.

Между тем, конституции республик в большей мере продолжали отражать правосознание, присущее временам перестройки и обновления Федерации. Но в процессе приведения их в соответствие с федеральным законодательством были включены нормы о роли федеральных законов в установлении права собственности субъекта Федерации на земли и на другие природные ресурсы. Фиксируется участие республики в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды.

Надо сказать, что произошло юридическое отделение земли, природных ресурсов как объектов собственности от территории республики в составе Российской Федерации. Это достигнуто в условиях, когда в федеральной конституции отсутствует понятие «общенародное достояние».

Выше были приведены «формула умолчания» суверенитета республик в составе Российской Федерации и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о том, что «республики как субъект Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решать этот вопрос по иному в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным»35.

В науке различные авторы приняли правовую позицию по-разному. Одни нашли в ней подтверждение своего подхода о том, что республики не могут иметь суверенитета. Другие, соглашаясь с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, скорректировали свои позиции. Третьи находят, что правовая позиция суда является результатом следствия его политической ангажированности. Четвертая группа авторов продолжает считать, что первичным является суверенитет государств (государственных образований) в составе России, а Федерация является результатом их добровольного объединения36.

Кратко о государственном суверенитете, народном суверенитете и национальном суверенитете применительно к статусу республики в составе Российской Федерации, связанному с реализацией субъектности титульной нации – коренного народа, давшего имя республике.

Как известно, суверенитетом в разных аспектах37 – политическом, экономическом, ресурсном, правотворческом, исполнительном, культурном, административном, языковом – обладают государство, народ и нация. Конечно, как государство, народ, так и нация взаимосвязаны.

Государственный суверенитет предполагает, что его обладатель является независимым государством, осуществляет верховенство, имеет возможность самостоятельно и бесконтрольно определять для себя правовые, организационно-правовые и организационные рамки собственных действий. В составе Федерации субъекты такими возможностями никогда не располагали и располагать не могут. Признание за ними таких возможностей может иметь место вынужденно и может означать только одно - что государство не является Федерацией, а является, по сути, конфедерацией.

Что касается «республик в составе РСФСР», которые объявили о государственном суверенитете, а затем включили его в свои конституции, то можно считать, что эти «Декларации» были приняты задолго до Конституции Российской Федерации 1993 года, а последующее включение в их Основные законы государственного суверенитета происходило в переходное время. Причем с самого начала республики использовали государственный суверенитет не в его классическом смысле, а как совокупность полномочий и не связывая его с правом выхода из Федерации. Государственный суверенитет в большей мере был провозглашен ими как совокупность намерений, ведущих к договору об обновлении Федерации.

Как в свое время указывал Гегель, государственный суверенитет имеет внутреннюю и внешнюю стороны. Об этом же писал профессор И.Д. Левин в монографии «Суверенитет», выпущенной в 1948 году. Можно сказать, Конституция Российской Федерации стоит на этих позициях. Так, в части 1 статьи 4 Конституции указывается о распространении суверенитета на всей территории страны, а в части 3 этой же статьи утверждается внешняя сторона государственного суверенитета. Внешние и внутренние стороны суверенитета в их единстве закреплены в статье 80 Конституции России.

В принципе у Российской Федерации была возможность реализовать идею о дуалистическом суверенитете. Теория «синтетического суверенитета», обоснованная российским специалистом А.С. Ященко, допускает и суверенитет субъектов Федерации. Согласно данной теории суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности центральной и региональной властям. Различные уровни власти существуют не рядом друг с другом (разделенный суверенитет) «и не одна над другой в теории единого и неделимого суверенитета, а друг с другом и друг в друге, не противопоставлены, а объединены»38. Дело не только в теории. В начале 90-х годов прошлого столетия в рамках процесса качественного обновления российского федерализма полномочия субъектов были значительно расширены.

В отечественном конституционном праве под народным суверенитетом понимается «принадлежность народу всей полноты власти в данной стране и возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления»39. В части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплен российский народный суверенитет: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Статья, употребляя термин «единственный», подчеркивает монопольное положение многонационального народа и тем исключает прямой доступ каждого из российских народов к процессу учреждения власти. Это означает, что источником учредительной власти в Российской Федерации является только многонациональный народ. В этом смысле народный суверенитет многонационального народа един и неделим. Вместе с тем российское конституционное регулирование представлено Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Федерации. В этом смысле субъект Федерации располагает правотворческой возможностью. Можно ли на этом основании полагать, что республика имеет доступ к народному суверенитету, при принятии своей Конституции реализует независимую и суверенную власть? На вопрос обычно дают отрицательный ответ, который связывают с единством народного суверенитета.

Национальный суверенитет связан с народным суверенитетом и государственным суверенитетом. В национальном государстве достигается единство всех видов суверенитета - народный и национальный суверенитеты выступают в единстве и служат основой государственного суверенитета. В национальном государстве «суверенитет выступает… как единство национального и государственного суверенитета»40, - подчеркивал Б.Л. Манелис.

В многонациональном государстве, в том числе имеющем федеративное устройство, поскольку государственный суверенитет выполняет особые функции, а народный суверенитет привязан к решению задач учредительного характера, постольку национальный суверенитет приобретает импульсы для самостоятельного существования и действия. Так, в условиях Советской Федерации национальный суверенитет, оформленный в виде автономии, нацеливался на решение национальных вопросов среднечисленных и малочисленных народов. Национальный суверенитет швейцарских кантонов имеет задачу обеспечения их культурного и языкового развития. В индийском федерализме национальный суверенитет используется для поддержания развития языкового своеобразия иных субъектов Федерации, т.е. здесь он имеет лингвистический оттенок.

В отечественной литературе понимание национального суверенитета начало складываться в конце ХIХ - начале ХХ вв. В качестве примера обычно приводят труды А.Д. Градовского, в которых обосновывался вывод о том, что суверенитет нации есть ее потенциальная возможность создания своего национального государства41. В советское время в связи с необходимостью более узкого понимания содержания национального суверенитета его стали трактовать как реализованное или реализуемое право нации на самоопределение. Современные авторы склонны считать, что «национальный суверенитет в полиэтнических государствах следует связывать с самостоятельностью нации (народа) в решении своих внутренних вопросов». Рассматривают его в качестве свойства нации, в котором отражаются объективные по сути признаки нации как своеобразного исторического образования42.

«Национальный суверенитет – это органически присущее нации политико-этническое свойство; ее неотъемлемое и неутрачиваемое качество; ее политико-правовое и этническое самоутверждение и самовыражение. Национальный суверенитет есть как бы персонификация классового и этнического самосознания его носителя. Он воплощает в себе совокупность признаков, характеризующих данное сообщество людей как нацию, отражая территориальную, экономическую, культурную и языковую индивидуальность нации, национальности, народности как этнических единиц»43, - пишет К. Коркмасова.

Относительно состава суверенных прав, присущих нации и принадлежащих ей по праву, в литературе высказаны различные суждения. При этом, однако, чаще цитируют тот перечень предполагаемых суверенных прав нации, который приводится в трудах профессора В.С. Нерсесянца. Он к этой совокупности относит: право на свою территорию и среду обитания; право на родной язык, культуру и традиции; право на самоопределение и добровольный выбор формы государственности или иного типа участия в жизни общества44.

Федерация не отрицает национального суверенитета, связанного с правом народов республик в составе Российской Федерации на самоопределение, не исходит из того, что национальный суверенитет поглощается народным суверенитетом.

Сказанное подтверждается положениями Конституции Российской Федерации, в том числе характеризующими Россию в качестве федеративного государства, закрепляющими (ст. 65) перечень национально-территориальных и национально-государственных образований, включающими в состав разновидностей субъектов Федерации республики (государства), автономную область и автономные округа, признающими равноправие и право народов на самоопределение в качестве принципа российского федерализма, легитимирующими национальные особенности в организации государственной власти республик и пр.

Подтверждениями этого следует считать наличие у республики права принимать Конституцию и устанавливать свой государственный язык. Конечно, Конституция республики принимается в рамках правил Конституции Российской Федерации и федеральных законов, но все же самостоятельно, в соответствии с процедурой, действующей в республике, и без утверждения (окончательно). Республики вносят в нее изменения и дополнения самостоятельно, собственными решениями.

На базе Конституции республика создает республиканское конституционное законодательство. Организует процедуру толкования норм Основного закона. Поддерживает режим конституционной законности.

Исключительное значение национального языка является общеизвестным фактом. Национальный язык, будучи одним из признаков нации, по отношению к другим ее признакам и условиям жизнедеятельности выполняет определенные функции и развивает их. Это касается территории, экономической жизни, психического склада, культуры, социальных норм и социального поведения, а также формы организации общественной жизни нации как исторически сложившейся общности людей. Поэтому легализация государственного языка народа не может не быть важным показателем охраны со стороны государства начал национального суверенитета.

Таким образом, республика (государство) – это конституционная разновидность субъектов Российской Федерации, обусловленная ее федеративным устройством и рассчитанная на реализацию принципа равноправия и права народов на самоопределение совокупностью граждан, компактно проживающих на территории, являющейся исторической территорией нации, давшей или дающей республике наименование.


10. Дальнейшее развитие российского федерализма


В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в соответствии с традициями составления документа, исходящего от главы государства, определенное место отведено федеративному устройству, федерализму и федеративным отношениям и поставлена задача обеспечить дальнейшее развитие российского федерализма с целью упрочения Федерации.

Конечно, упрочение Федерации лежит, прежде всего, в сфере экономики, политики, стабильности, устойчивого развития, самочувствия граждан, но можно её рассматривать и как следствие реализации положений Конституции. В то же время упрочение Федерации связано с решениями органов государственной власти по различным вопросам. Так, реализация предложений главы государства в отношении удлинения сроков полномочий Государственной Думы и Президента Российской Федерации, введения отчета Правительства Российской Федерации перед представительным органом, закрепления нового варианта порядка формирования Совета Федерации, совершенствования технологии и техники законодательной инициативы субъекта Федерации, а также в части усиления позиции субъектов Федерации в области поддержки национальных традиций и культуры поможет федеративному устройству более решительно влиять на другие разделы Конституции.

Дальнейшее развитие российского федерализма, направленное на упрочение Федерации, зависит от умножения механизма его функционирования и охраны всего федеративного устройства, представленного в конституционном поле Российской Федерации. Федеративное устройство, закрепленное в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) как элемент современного российского конституционализма, нуждается в капитализации своих положений. Достигнутое должно быть зафиксировано и сохранено.

Выделим основные направления дальнейшего развития российского федерализма.

Первое. За прошедшие 15 лет нормативная характеристика федеративного устройства сильно изменилась, но не в результате внесения поправок в текст Конституции, а как следствие приспособления положений Основного закона к изменяющимся условиям. Это связано и с развитием федерального регулирования. При этом иные вопросы, имеющие по Конституции статус совместного ведения (ст. 72), превращены в федеральные. Иные права субъектов, имеющие для них важное экономическое значение, перестали быть реальными. Это уже фиктивные права. Значит, задача видится в достижении более справедливого распределения полномочий между Федерацией и субъектами, которое учитывало бы действительно оправданный баланс их интересов.

Второе. За эти годы в основном преодолены негативные моменты, в том числе угроза утверждения конфедеративных элементов, имевшихся в развитии некоторых сторон федеративных отношений. С успешным выходом из этой ситуации сверхцентрализация теряет смысл, а положения федеративного устройства, которые, с одной стороны, оказывались как бы в изоляции, а с другой – упорно замалчивались, обретают статус востребованных. Наблюдающийся перекос в сторону администрирования в обеспечении нормального федеративного устройства предстоит преодолеть. В свете этого возникает проблема обеспечения развития разновидностей федерализма – экономического, бюджетного, электорального, правотворческого (законодательного), исполнительного, (административно-управленческого), судебно-юрисдикционного и др. Предстоит выявлять позитивы, связанные не только с принципами равенства субъектов и симметричности, но асимметричности и дуализма, выравнивания фактического положения субъектов Федерации и рационализации центристского государства, укрепления черт координации и кооперативного федерализма (См.: Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002 - 2010 годы и до 2015 года» от 11 октября 2001 года).

Третье. Еще одним направлением может быть дальнейшее совершенствование некоторых сторон организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. В этой области уже намечены определенные моменты. Так, наделение политических партий исключительным правом предлагать главе государства своего кандидата на пост губернатора может оказать позитивное влияние на повышение качества данного корпуса должностных лиц. Это, возможно, сделает более тесными взаимоотношения избирателей и федеративного устройства. В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию предстоит оптимизировать размещение по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Оптимизация по идее должна коснуться численности этих структур. Потребуется найти схему «их эффективного взаимодействия с региональными органами власти». Поставлена задача решить практические вопросы, вытекающие из норм статьи 77 Конституции Российской Федерации о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему. Вопрос интересен и тем, что в России он увязан с необходимостью применения критериев оценки деятельности как органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Федерации45.

Четвертое. Укрепление федеративных начал государства подразумевает повышение эффективности в использовании возможностей государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах статей 11, 72, 73, 76, 77, 78 и 96 Конституции России. В последние годы многие субъекты свои усилия направляли на исполнение федеральных законов, изданных в пределах статьи 72 Конституции Российской Федерации. Между тем, потенциал статьи 73, связанный с исключительными полномочиями субъектов, оказался не вполне востребованным. Укрепление федеративных начал государства может быть связано с совершенствованием структуры и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, это может быть связано с оптимизацией численности региональных парламентов, т.к. в иных субъектах их число доведено до минимума, а количество работающих на пропорциональной основе интенсивно сокращается. Существует необходимость повышения профессионализма региональных парламентов. На это подталкивают различные обстоятельства: некоторое увеличение перечня полномочий, передаваемых субъектам в порядке статьи 72 Конституции Российской Федерации; расширение деятельности субъектов в области социальных отношений; возрастание потребности в увеличении постоянных контактов местных законодателей с Государственной Думой и пр. Может получиться так, что расширение парламентского контроля в отношении исполнительной власти вызовет оживление российского парламентаризма на уровне субъектов Федерации. Возникает вопрос о статусе высшего должностного лица субъекта Федерации. В связи с новым законодательством его положение все более и более принимает дуалистический характер. С одной стороны - орган государственной власти субъекта, с другой - представитель президентской власти Российской Федерации. Имея такое положение, высшее должностное лицо субъекта в свете Послания Президента Российской Федерации могло быть наделено полномочиями, связанными с решением вопросов о размещении на территории субъекта структур федеральных органов государственной власти Федерации.

За пятнадцать лет действия Конституции Российской Федерации федеративное устройство отделилось от подходов своих авторов и обрело собственную логику.

Федеративное устройство, закрепленное в Конституции Российской Федерации, было достигнуто в результате компромиссов между действовавшими в то время общественно-политическими силами. В этом смысле федеративное устройство основано на реальном учете баланса участников федеративных отношений.

Объективность федерализма предрекает федеративному устройству бережное к нему отношение. Установлено, что федерализация политико-экономической и государственно-правовой жизни для России является исторической неизбежностью. Она связана с особенностями территории России, со стремлением народов, проживающих на ее территории сосуществовать в объединенном государственном образовании. В условиях современности федерализм прочно увязан с возможностями цивилизационного развития, т.е. федеративное государство имеет шансы увеличивать свои возможности за счет использования демократических методов и правовых отношений.

Федеративное устройство обеспечивает федеративное государство (Федерацию, центр), республики (государства), административно-территориальные и национальные территориальные образования пространством организации и деятельности, гражданами-избирателями, нормативно-техническими и бюджетно-ресурсными возможностями.

Федеративное устройство конструирует правоотношения в системе «субъект - Федерация - Федерация - субъект». В ней субъекты Федерации имеют право претендовать на действие налаженных федеративных отношений, а государство в лице федеральных органов государственной власти обязано создавать условия и гарантии для реализации федеративных отношений. В то же время субъекты Федерации обязаны соблюдать нормативы, пределы и принципы федерализма и федеративных отношений, а государство имеет право требовать от них исполнения правил, в которых реализуются федеративные отношения.


Ю.А Песковская





оставить комментарий
страница1/6
Дата19.03.2012
Размер1.99 Mb.
ТипКнига, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3   4   5   6
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх