Заключение по результатам общественной экспертизы проекта Закона Самарской области «О государственной поддержке развития туризма в Самарской области» icon

Заключение по результатам общественной экспертизы проекта Закона Самарской области «О государственной поддержке развития туризма в Самарской области»



Смотрите также:
Конкурс направлен на развитие внутреннего молодежного туризма в Самарской области...
Конкурс направлен на развитие внутреннего молодежного туризма в Самарской области...
Проект 13. 05. 2010 закон самарской области «о молодежи и молодежной политике в самарской...
О проведении чемпионата Самарской области...
Правительство самарской области постановление от 27 марта 2009 г...
Проект Закон Самарской области «О молодежи и молодежной политике в Самарской области»...
Положение о проведении межрайонной конференции «подросток в современном обществе»...
Постановление Правительства Самарской области...
О проведении первенства Самарской области по пауэрлифтингу среди юношей и девушек в 2012 году...
Соревнования включены в календарный план мероприятий Министерства спорта...
Экспертного материала...
Правительство самарской области постановление от 27 октября 2011 г...



скачать


ЭКСПЕРТНАЯ КОМИССИЯ

ОБЩЕСТВЕННОГО СОВЕТА ПРИ САМАРСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ ДУМЕ

443100, г.Самара, ул.Молодогвардейская, 187, тел./факс 8(8482) 48-76-80,

тел. 8-90-333-13-111 (Макарова), (846)242-43-85 (Кленова), e-mail: areal63@yandex.ru, tay999@yandex.ru, http://areal63.narod.ru


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по результатам общественной экспертизы проекта Закона Самарской области «О государственной поддержке развития туризма в Самарской области»


Рассмотрев разработанный отделом законодательства в сфере социальной политики, государственной службы и трудового законодательства правового управления аппарата Самарской Губернской Думы проект Закона Самарской области «О государственной поддержке развития туризма в Самарской области», считаем необходимым отметить следующее.


1. Касательно нормативного регулирования вопросов развития туризма.

К сожалению, на сегодняшний день нет единой системы законодательства о туризме. Отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере туристской деятельности, содержатся в разных нормативных правовых актах различных отраслей права. Отсутствие системности зачастую приводит к несогласованности, противоречиям требований в документах, к дублированию отдельных положений, их неопределенности. Можно выделить несколько основных нормативных правовых актов, содержащих положения в сфере регулирования туризма и рекреации.

1.1. Всемерная поддержка развития туризма в Российской Федерации признана одной из приоритетных задач государства (Указ Президента РФ от 25.04.1994 г. N 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма»).

1.2. Основным документом, регулирующим вопросы туристской деятельности, является федеральный закон № 132-ФЗ от 24.11.1996г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который определяет принципы государственной политики в этой сфере, регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Этим законом органам государственной власти субъектов РФ прямо предписывается осуществлять только следующие действия:

- проводить аккредитацию организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи (в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти);

- принимать решения, подтверждающие наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, опасности причинения вреда их имуществу (принятие таких решений регулируется федеральными законами о военном положении, о чрезвычайной ситуации).

1.3. Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органам местного самоуправления предоставлено право:

- создавать условия для развития туризма органам местного самоуправления поселений (ст.14.1), муниципальных районов (ст. 15.1), городских округов (статья 16.1);

- создавать, развивать и обеспечивать охрану лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения (ст.14), на территории муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16);

- решать ряд других вопросов, которые в отношении туризма могут рассматриваться как обеспечивающие его развитие (создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; организация обустройства мест массового отдыха населения; создание музеев; реализация мероприятий в сфере межнациональных отношений);

1.4. В соответствии со статьей 20 Устава Самарской области, в ведении Самарской области находятся следующие вопросы, имеющие отношение к развитию туризма:

- осуществление связей с субъектами Российской Федерации, международных и внешнеэкономических связей;

- участие в формировании и реализации на территории Самарской области федеральных программ и проектов.

1.5. В отношении туристских ресурсов, к которым относятся природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил, в федеральном законе № 132-ФЗ от 24.11.1996г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» применяется отсылочная норма о том, что действия в отношении них определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поэтому в перечень законодательных актов, регулирующих вопросы развития туризма, стоит отнести такие акты:

1.5.1. Земельный кодекс РФ (в части состава земель, зонирования и порядка использования земель различного назначения, в том числе для рекреационных целей);

1.5.2. Федеральный закон от 22.07.2005г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»:

- статья 3 «Особые экономические зоны создаются в целях развития (…)туризма и санаторно-курортной сферы»,

- статья 4 «На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: (…) 3) туристско-рекреационные особые экономические зоны); (…) создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ»,

- и другие позиции данного закона.

1.5.3. Лесной кодекс РФ в части использования лесов для осуществления рекреационной деятельности;

1.5.4. Водный кодекс РФ в части использования водных объектов для осуществления рекреационной деятельности;

1.5.5. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995г. № 33-ФЗ в части организации рекреационной деятельности на территориях национальных парков и других особо охраняемых территориях;

1.5.6. Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995г. № 52-ФЗ в части полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ изменять (ограничивать, приостанавливать или запрещать) отдельные виды пользования животным миром, в том числе в рекреационных целях, включая организацию экологического туризма. Предусматривается также, что при разработке туристических маршрутов должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

1.5.7. Указ Президента РФ от 20.02.1995 г. № 176 «Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» в части объектов, находящихся на территории Самарской области.

1.5.8. Градостроительный кодекс РФ в части видов и состава территориальных зон, определяемых в результате градостроительного зонирования (зоны рекреационного назначения).

1.5.9. Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в части регулирования отношений в области использования объектов культурного наследия (обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и др).

1.5.10. Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации",

1.5.11. Федеральный закон "О народных художественных промыслах"

1.6. Из подзаконных актов, входящих в систему законодательства о туризме, следует отметить, что:

1.6.1. Приказом Федерального агентства по туризму от 11.07.2007 N 66 утверждена Типовая структура региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации. Субъектам РФ рекомендовано руководствоваться данной типовой структурой при разработке региональных (муниципальных) программ развития туризма субъекта Российской Федерации.

1.6.2. Приказом Минпромнауки России от 08.08.2002 N 226 определен Перечень видов производств и групп изделий народных художественных промыслов, в соответствии с которым осуществляется отнесение изделий к изделиям народных художественных промыслов.


2. Касательно целеполагания

Целью данного законопроекта должно являться повышение качества жизни населения Самарской области посредством предоставления ему доступа к широкому спектру рекреационных услуг нового поколения, стимулирования их использования для снижения заболеваемости и увеличения продолжительности жизни, обеспечения защиты среды обитания населения от негативного воздействия неорганизованного туризма, улучшения ее качества. Повышение качества жизни населения предполагает также увеличение занятости в сфере туризма и качественное изменение ее характера, расширение производства и сбыта продукции местной промышленности; возрастание доходов организаций, работающих на территории Самарской области в целом; рост поступлений от налогов и платежей от туристских организаций.

Новое поколение услуг предполагает качественное изменение традиционных рекреационных услуг за счет повышения в них доли информационно-познавательной, физкультурно-оздоровительной и духовно-творческой составляющей.

Улучшение качества окружающей среды предполагает сохранение и возрождение объектов культурного и природного наследия Самарской области, формирование новых объектов рекреации, в том числе объектов показа.

При этом, формирование высокоэффективного и конкурентоспособного туристско-рекреационного кластера, обеспечивающего круглогодичное предоставление услуг рекреации для гостей и жителей Самарской области в различных ценовых категориях, должно рассматриваться как инструмент для реализации вышеуказанных целей.


3. Касательно содержания статей законопроекта

3.1. Статья 1 (Понятия)

В статье отсутствует понятие «сфера туризма», хотя данный термин встречается по всему тесту законопроекта. Предлагается разработать толкование данного понятия и указать его в этой статье.

Далее. В статье даны определения только таких видов туризма, как сельский туризм, культурно-познавательный туризм, деловой туризм. Соответственно, эти виды туризма далее указаны в качестве приоритетных.

Следует отметить, что законопроект содержит указания на еще два приоритетных направления туристской деятельности: социальный и самодеятельный туризм. Определений этих видов туризма в статье 1 не дано, не содержится их определение и в соответствующем федеральном законе. Кроме того, приведенный перечень не отражает специфику Самарской области, в которой широкое распространение получили такие виды туризма:

- экологически безопасные виды туризма (водные, велосипедные, пешие и конные маршруты, в том числе связанные с пребыванием туристов на особо охраняемых природных территориях, в частности, территории Национального парка «Самарская Лука»),

- спортивный туризм (Жигулевская кругосветка и другие спортивно-туристические мероприятия),

- оздоровительный туризм (связан с посещением санаториев, профилакториев и других оздоровительных объектов Самарской области);

- автотуризм;

- событийный туризм (связанный с посещением фестиваля им.В.Грушина, Захаровского и других массовых мероприятий фестивального типа).

^ 3.2. Статья 3 (Концепции в сфере туризма)

Ни в данной статье, и нигде далее по тексту законопроекта не указано, кто может быть разработчиком концепций в сфере туризма, однако имеется отсылочная норма, что порядок разработки концепций утверждается Правительством. Целесообразно закрепить полномочия по разработке Концепций за органом исполнительной власти, осуществляющим реализацию государственной политики в сфере туризма, с условием привлечения к разработке Самарской Губернской Думы, общественного совета по туризму, органов местного самоуправления (в обязательном порядке – того муниципального образования, на территории которого находится объект, в отношении которого осуществляется разработка концепции).

^ 3.3. Статья 6 (Правовое положение туристско-рекреационных комплексов) и другие, связанные с ней по содержанию

Статья требует дополнительного обсуждения с точки зрения целесообразности введения такой формы, как туристско-рекреационный комплекс, и содержания этой формы.

Понятие «туристско-рекреационный комплекс» (далее – ТРК) определяется как совокупность объектов на определенной территории, в отношении которых взаимодействуют органы государственной власти Самарской области, иные организации различных форм собственности, физические лица по вопросам системного создания, сохранения и развития туристских ресурсов и туристской индустрии, производства и потребления туристских продуктов.

Исходя из определения, ТРК:

- может состоять из одного или нескольких объектов, расположенных на определенной территории (надо полагать, что такие объекты могут относиться к недвижимому имуществу);

- в отношении этих объектов может осуществляться взаимодействие по вопросам создания, сохранения и развития турресурсов и туриндустрии.

То есть, ТРК должен иметь три основных признака: наличие объектов, наличие единой территории, возможность осуществления деятельности по созданию ресурсов, индустрии и услуг.

Формулировка «развитие терресурсов» предполагает возможность создания новых турресурсов, то есть ограничение по признаку уже имеющегося наличия объектов представляется необоснованным. При этом, согласно федеральному закону № 132-ФЗ, «туристские ресурсы – природные, исторические, социально-культурные объекты (…), а также иные объекты, способные удовлетворить (…) потребности туристов…»

Правовое положение каждого ТРК определяется Правительством Самарской области. Причем из законопроекта неясно, что именно понимается под «правовым положением» - особенности использования территорий, объектов? Условия экономической деятельности? Форма установления правового положения?

В законодательстве указаны некоторые особенности использования территорий:

- особо охраняемых природных территорий (условия использования устанавливаются с учетом необходимости охраны природы);

- объектов культурного наследия (условия использования устанавливаются собственником объекта культурного наследия с учетом его состояния, значимости и уровня охраны);

- особых экономических зон (устанавливаются особые условия хозяйствования);

- земель лесного фонда и др.

Из законопроекта остаются неясными содержательные и процедурные вопросы работы с ТРК.

В целом, выделение отдельных территорий в качестве территорий, подлежащих приоритетному использованию в целях туризма, представляется актуальным, однако необходимо усовершенствовать содержание законопроекта в части установления их правового статуса и порядка осуществления деятельности.

^ 3.4. Статья 9 (полномочия Правительства)

Предлагается указать в статье исчерпывающий перечень полномочий Правительства Самарской области из числа тех, которые указаны в законопроекте, исключив отсылку «иные, установленные законом».

^ 3.5. Статья 11 (Полномочия органов местного самоуправления).

Предлагается расширить содержание данной статьи. В представленной редакции, статья не учитывает возможность осуществления органами местного самоуправления самостоятельных действий по развитию туризма на территории муниципального образования.

Предлагается указать в статье, что органы местного самоуправления, реализующие полномочия по развитию туризма в соответствии с федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» (принявшие соответствующие муниципальные акты), в обязательном порядке принимают участие в подготовке Ежегодного доклада о состоянии развития туризма в Самарской области, в разработке планов и программ Самарской области на условиях софинансирования мероприятий и совместного участия в их исполнении.

^ 3.6. Статья 12 (приоритетные направления туристской деятельности)

Текст пункта 2 данной статьи сложен для понимания и неоднозначен. Например, почему основным принципом государственной поддержки приоритетных направлений является ценовая доступность туристского продукта? Значит ли это, что установленные в законе приоритетные направления выбраны потому, что по этим направлениям туристский продукт уже имеет доступную цену? Если да, то деловой туризм, как известно, является не самым дешевым видом туризма. Или же следует понимать так, что государство будет снижать стоимость турпродукта путем введения льгот, дотаций и иных мер регулирования цен? Тот же вопрос относится к принципу качества и принципу экономического эффекта. Также при доработке данной статьи предлагается учесть принцип социального эффекта, который должен иметь первоочередное значение по отношению к принципу экономического эффекта.

^ 3.7. Статья 13 (реестры)

Предлагается дополнить перечень реестров реестром туроператоров, разрабатывающих турпродукт на основе туристского ресурса Самарской области, учитывая определяющую роль этой категории организаций в разработке местного турпродукта (турагенты являются только посредниками в реализации турпродукта, в отличие от туроператоров, которые его формируют). Соответственно, необходимо включить в законопроект соответствующую статью. Таким образом, будет сделано извлечение из единого федерального реестра туроператоров, который не содержит информации о содержании их деятельности.

Также предлагается исключить или существенно пересмотреть последний пункт этой статьи, так как он допускает расширительное толкование. При желании, в данный реестр могут быть включены все организации – от органов местного самоуправления (как «юридических лиц, осуществляющих деятельность по обеспечению функционирования сферы туризма») до индивидуальных предпринимателей, например, торгующих продуктами, так как последние тоже «осуществляют деятельность по обеспечению функционирования сферы туризма», продавая свои продукты приезжим.

Тем более, что, по сути, в данном абзаце идет речь об объектах туриндустрии, связанных с турресурсами. Закон РФ от 24.11.1996г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» относит к составу объектов туриндустрии «совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников». Формировать реестр из юридических лиц и предпринимателей вне связи с данными объектами, которые используются ими или находятся в их собственности, нецелесообразно.

Предлагается дополнить пункт 1 статьи 15 указанием на обязательность включения в этот реестр сведений о собственнике каждого объекта туриндустрии.

^ 3.8. Статью 14 (Цели создания реестров) предлагается сделать составной частью статьи 13.

3.9. Статья 17 (реестр организаций)

Данную статью предлагается исключить по основаниям, изложенным выше.

^ 3.10. Статья 19 (льготное налогообложение)

Хотя в документах к законопроекту это не указано, но исходя из содержания данной статьи, потребуется внесение изменений в Закон Самарской области «О налоге на имущество организаций на территории Самарской области» (так как в нем не указаны организации, осуществляющие деятельность в сфере туризма) и Закон Самарской области «О пониженных ставках налога на прибыль организаций, зачисляемого в областной бюджет» (по тем же основаниям).

^ 3.11. Статья 20 (меры государственной поддержки, направленные на привлечение инвестиций)

Данная статья содержит отсылку к закону Самарской области «Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области». В данном законе указано, что «государственная поддержка оказывается инвесторам, реализующим на территории Самарской области инвестиционные проекты, в соответствии с приоритетами социально-экономического развития Самарской области, установленными в основных задачах социально-экономической политики Самарской области

Основные задачи социально-экономической политики, как таковые, не сформулированы в виде какого-либо документа или части документа. Упоминание о том, что рекреационно-туристический сервис является одним из приоритетных направлений устойчивого развития Самарской области, содержится только в Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года. Учитывая это, предлагается переработать содержание данной статьи, определив, что внутренний туризм является приоритетом социально-экономического развития Самарской области.

^ 3.12. Статья 21 (меры государственной поддержки субъектов, внедряющих инновационные технологии в туристскую индустрию)

По аналогичным основаниям, предлагается переработать содержание данной статьи, а также указать, что может пониматься под инновационной деятельностью в сфере туризма.

^ 3.13. Статья 22 (приоритетный туристский проект)

Введение такого понятия, как приоритетный туристский проект» (далее – ПТП) требует дополнительного обсуждения.

Во-первых, не ясно, кто может быть разработчиком ПТП. Указано только, что он реализуется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, включенными в реестр организаций и (или) участвующими в развитии туристско-рекреационных комплексов.

Во-вторых, как это следует из законопроекта, ПТП никак не связаны ни с программами, ни с концепциями по развитию туризма. Правовой статус и содержание ПТП также не ясны, а формы государственной поддержки реализующих ПТП организаций также требуют доработки (в частности, если поддержка оказывается на конкурсной основе, то либо приоритетный характер проекта оказывается под сомнением, либо конкурс является формальным или фиктивным).

В-третьих, предлагается исключить отсылочную норму о порядке утверждения ПТП и ввести норму о том, что перечень ПТП утверждается Самарской Губернской Думой по представлению Правительства Самарской области, для обеспечения «прозрачности» данного процесса.

^ 3.14. Статья 24 (Государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства) требует дополнительной проработки как по формам поддержки, так и по требованиям к организациям, которые могут претендовать на такую поддержку. В противном случае ее характер останется декларативным.

^ 3.15. Статья 26 (Организационная и информационно-аналитическая поддержка) требует дополнительной проработки как по формам поддержки, так и по требованиям к организациям, которые могут претендовать на такую поддержку. В противном случае ее характер останется декларативным.

^ 3.16. Статья 27 (мониторинг в сфере туризма)

Предлагается дополнить данную статью, утвердив законодательно исчерпывающий перечень изучаемой количественной и качественной информации, характеризующей социальный, экономический и экологический эффект от развития туризма.

Законодательное закрепление структуры мониторинга позволит избежать произвольного подхода к предоставлению информации и осуществлять мониторинг ситуации в динамике, исходя из единообразной структуры показателей.

^ 3.17. Статья 28 (Ежегодный доклад)

Необходимо включить в Ежегодный доклад информацию о состоянии природных объектов (в том числе особо охраняемых природных территорий), являющихся объектами туризма, в том числе в динамике.

^ 3.18 Статья 36 (Создание специализированных площадок (зон) отдыха) нуждается в дополнительном обсуждении, так как из представленной редакции неясно, где, как и для чего они будут создаваться.

3.19. Предлагается значительно сократить перечень подзаконных актов.

3.20. Предлагается урегулировать вопросы использования туроператорами природного и историко-культурного наследия при разработке турпродукта.

3.21. Предлагается устранить коррупциогенные нормы, имеющиеся в законопроекте.

3.22. Предлагается предусмотреть в законопроекте возможность введения мер поддержки добровольческой и благотворительной деятельности в сфере туризма, а также ввести такой вид деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, как развитие внутреннего, въездного, социального и т.д. туризма.

Вывод: предлагается доработать законопроект, в том числе изменить его концепцию с учетом высказанных позиций.


Экспертная группа:

Т.В.Макарова,

Б.А.Никитина,

О.Я.Серов.



Руководитель экспертной комиссии

Общественного совета

при Самарской Губернской Думе Т.В.Макарова





Скачать 169,57 Kb.
оставить комментарий
Дата10.03.2012
Размер169,57 Kb.
ТипЗакон, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх