Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №8 «комплексная программа мониторинга федерального и регионального законодательства как основа регулирующего воздействия на качество жизни» 25 июня 2010 года icon

Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №8 «комплексная программа мониторинга федерального и регионального законодательства как основа регулирующего воздействия на качество жизни» 25 июня 2010 года


Смотрите также:
Стенографический отчет Заседание секции №8 «Комплексная программа мониторинга федерального и...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения открытие...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание...
Стенографический отчет Заседание секции №6 «Методология мониторинга законодательства и...
Стенографический отчет Заседание секции №7 «Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная...



Загрузка...
страницы:   1   2   3
скачать


Научно-практическая конференция

по мониторингу законодательства и правоприменения


Заседание секции № 8


«КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА МОНИТОРИНГА ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА КАЧЕСТВО ЖИЗНИ»


25 июня 2010 года


Санкт-Петербург

Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина

Модератор:

Первый заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации БУРБУЛИС Геннадий Эдуардович



ВЕДУЩИЙ:

– Добрый день, уважаемые коллеги. В программе нашей конференции есть на 25 июня позиция, которая обозначена «Секция номер 8», и я предлагаю сейчас начинать работу нашей Секции. И хотел попросить вас одобрить состав президиума Секции и пригласить моих коллег и соратников – председателя Комитета по правовым и судебным вопросам Совета Федерации Лыскова Анатолия Григорьевича в президиум и человека, с которым все эти 8 лет мы обрабатываем программу мониторинга – заместителя председателя Комитета по обороне Совета Федерации Мельникова Владимира Ильича. Что касается всего остального, то сейчас я хочу с вашего разрешения объяснить место и роль нашей секции в концепции всей конференции, и попросить вас, во-первых, с вниманием отнестись к материалам, которые мы сейчас вам раздаем и, во-вторых, помочь своим участием решить самую главную и самую трудную задачу. Прошу обратить внимание на постановку вопроса – она сформулирована предельно конкретно: Комплексная программа мониторинга федерального и регионального законодательства как основа регулирующего воздействия на качество жизни российского общества, причем мы понимаем эту идею еще более масштабно, еще более пафосно, но мы ее видим как Национальная Комплексная программа. Также, мы понимаем ее – предмет этой работы действующего законодательства как Федерального, так и законодательства субъектов Федерации. В-третьих, сама идея такой комплексной программы, можно сказать, выстрадана нами всеми годами совместной с вами деятельности, и по определению она включает в себя такой грустный итог работы по мониторингу законодательства, который можно было бы сейчас назвать так: мониторинг законодательства и правоприменения в целом. Мониторинг права сложился как системный институт Российской Федерации, а вот результаты мониторинга еще очень слабо влияют на качество законов, на эффективность правоприменения и, в конечном счете, на реальное положение людей в действительности, то есть на качество жизни людей. Первое нас радует, вот каким-то образом возбуждает, а второе нас утомляет и угнетает, потому что мы подошли к какому-то пределу в нашей работе по мониторингу, и вот этот предел обозначился следующим – если из года в год, по крайней мере, на уровне Федерального законодательства мы говорим о том, что сохраняется порочная, печальная практика «заплатного» законодательства; если из года в год мы отстаиваем жизненную необходимость принятия двух законов – о нормативно-правовых актах и о законе – о принятии федерально-конституционных федеральных законов, и они по разным причинам не принимаются; если из года в год в систему мониторинга включаются все новые и новые структуры, и она уже сегодня в той или иной форме активно разрабатывается в субъектах Федерации, она сегодня хорошо развивается в Министерствах и ведомствах, органах исполнительной власти. Сама идея нашей конференции свидетельствует, что серьезную стратегию в этом отношении демонстрирует Министерство юстиции и министр Коновалов, вчера мы в этом еще раз убедились. Возникает вопрос – нужно что-то такое серьезное предпринять, чтобы у этой работы была реальная воздействующая сила на самую главную нашу сверхзадачу – улучшить благосостояние людей и в целом обеспечить комплексное ее качество. В докладе номер 6 за 2009 год, основой обсуждения которого является вся структура нашей конференции, есть заключительный раздел, и эти материалы, которые у вас сегодня на руках – это своеобразная выжимка из этого заключительного раздела. Заключительный раздел доклада нами построен таким образом, чтобы перестать просить, значит, объяснять, клянчить и ждать того продвижения в сфере нормативно-правового обеспечения работы по мониторингу, а постараться по-новому сформулировать эту задачу и заинтересовать в ее решении всех тех, от кого зависит конечный результат. Поэтому мы не стали повторять из года в год рекомендации, которые все хорошо уже выучили, а решили сформулировать то же самое в новой, если угодно, программной форме. И сейчас я сформулирую несколько принципиальных идей на эту тему. Еще раз хочу подчеркнуть, что Совет Федерации вместе с вами – мы как субъекты коллективного творчества, понимая специфику, но вместе с тем все время делали акцент на связи процесса законотворчества, процесса правоприменения и процесса правосудия. Причем в правоприменении мы с удовольствием отмечаем особую роль Института уполномоченных по правам человека – как интегральный, как комплексный, как системный орган, занимающийся этой деятельностью на всех этапах этого пути: какого качества закон, как он своевременно и справедливо применяется, как проблемы людей отражаются в сфере уже судебного рассмотрения и как конечным образом они решаются. Сегодня я вас очень прошу это иметь в виду – мы бы хотели поговорить о самой сложной и самой нервной части этой работы – нас будут интересовать те законы, которые сегодня функционируют в Российской Федерации: массив этих законов на федеральном уровне и законы в субъектах Российской Федерации, имеющие свою специфику, свой предмет регулирования и свою особенность применения. Подчеркиваю второе – нас будет интересовать вся совокупность действующих законов: и тех, которые приняты в последние годы, и тех, которые приняты за 20 лет в новой России, и тех, которые право-преемственно сохраняют свое значение в общем фонде законодательства, унаследованные еще из Советского Союза. Иногда случаются такие случаи, когда законы 1930-1940 годов приходится восстанавливать в силу их сохраняющейся юридической роли и значимости. Мы хорошо понимаем, что если пользоваться зримой наглядной терминологией близкой нам по определению медицинской, что речь идет о программе комплексной диспансеризации всего законодательного массива, который по нашему определению нуждается в объективной диагностике. Это программа, предполагающая очень тонкую, сложную, непрерывную систематическую работу по обследованию законодательного массива, и учитывает очевидные совершенно выводы, которыми мы сегодня с вами переполнены. Скажем, если вспомнить вчерашнее пленарное заседание, то можно в качестве дополнительных аргументов, обобщая выступления уважаемых докладчиков Пленарного заседания, сказать следующее – законодательная вакханалия, то есть необоснованное правотворчество, имеющее чаще всего текущий конъюнктурный характер – нужно каким-то образом здесь остановиться. Второе – продолжается принятие законов, противоречащих Конституции, и в этом отношении требуется вопрос не только об ответственности законодателей, но и пересмотре самого механизма конституционного права, потому вчера на нашей секции мы в этом убедились, когда на целый ряд решений текущих Конституционный суд выносит определение, что эти судебные решения противоречат Конституции, но при этом сама Конституция прямого действия и является основным законом. Владимир Борисович, уважаемые, возникает вопрос правовой – а почему нельзя в судебной практике обеспечить такую технологию и такую технику, чтобы не отсылать к Конституции, нормы которой нарушило данное судебное решение, а исполнять Конституцию, поскольку это норма прямого действия? Александр Ильич об этом вчера говорил много на нашей секции, и я просто сейчас суммирую. Вспомните о том, о чем говорил Сергей Михайлович и Александр Владимирович, когда мы убеждаемся, что законодательный процесс не всегда является адекватным системе правовых ценностей, когда мы вынуждены фиксировать природу так называемых внеправовых законов, которые почему-то нарушают изначально ценностную основу права как такового. И в этом отношении встает фундаментальный вопрос не только об ответственности законодателей за принятие таких законодательных актов, к которым даже язык не поворачивается статус закона предъявить, но они принимаются на федеральном уровне, они требуют у местных законодателей приведение в соответствие, и мы создаем огромную работу, содержание которой на качество жизни влияет совершенно в противоположной степени. Печально знаменитый 122 закон многолетними своими тяжбами вот с той самой реальной жизнью говорит о том, что законодатель безответственно воспринимал тогда эту установку. Множество таких же коллизий в сфере бизнеса, предпринимательского права. И сейчас мы в принципе масштабом и внутренними токами нашей сегодняшней конференции подошли к этой черте. То есть это состояние дел можно преодолеть и не только через опубликование докладов, которые сегодня Торгово-промышленная палата делает ежегодные доклады по своему профилю, сегодня в копилке нашей блестящей доклады в субъектах Федерации и в структурах Института уполномоченных по правам человека – колоссальная работа проделана, но нас всех волнует то обстоятельство, что она сегодня продолжает базироваться на очень зыбком фундаменте действующего законодательства. Второе обстоятельство, которое очень долго мы выпускали из виду, и наша конференция помогает его преодолеть – секция, которую вчера мы проводили, она называлась «Мониторинг ценностных оснований права в процессе законодательства и правоприменения». Нам удалось осмыслить ту фундаментальную проблему, которая заключается в том, что когда превращается юридическая система в сервильно обслуживающую те или иные заказы политические, но этом утрачивается природа права, при этом утрачивается историко-культурная основа права и то, что мы назвали сегодня обобщенно-ценностные основы права. Что при этом теряется – при этом теряется самое главное – зачем исторически в человеческом обществе возникает право, что оно по определению из себя представляет, если ценности справедливости, равенства, порядка и свободы в текущем процессе оказываются на задворках, и мы о них вспоминаем либо на научных конференциях, либо на каких-то уже чрезвычайных ситуациях обостренного политического характера. Мы сказали себе: есть возможность выйти из этого порочного круга, в том числе опираясь на вот этот многомерный опыт нашей коллективной работы научных, государственных, общественных, экспертных организаций, понимая, что сейчас эта деятельность в субъектах Российской Федерации реализуется более последовательно, более успешно. Два слова о том, как в принципе в первом приближении видится сама эта работа по созданию Национальной программы Комплексного мониторинга действующего законодательства. Если говорить про организационную сторону дела, то она очевидна. Мы хотели сегодняшней конференцией закрепить, во-первых, эту сверхзадачу, во-вторых, сейчас поговорить о том, какие могут быть предложены в этом отношении конкретные меры, какие могут быть предложены конкретные поступки, и иметь в виду, что по масштабу этой работы, по значимости ее и по ее конечному результату она, конечно же, предполагает многолетнюю системную деятельность. Это нельзя наскоком сделать, нельзя больного человека – хронически больного, давно не обследующегося, обещать через 2 месяца восстановить и вернуть его к деятельности. Второе – сам масштаб и уровень предполагает активную поддержку этой деятельности и президента страны, у которого есть своя позиция на правовую культуру, и она нам очень близка, и премьер-министра, который много сегодня сил тратит на то, чтобы текущие задачи правительства решались на соответствующей юридической правовой базе, и парламента Совета Федерации, и Государственной Думы и, конечно же, вот того актива, который мы объединили с вами за много лет нашей деятельности. Поэтому эта программа – хотелось чтобы имела в патронат президента – и в этом отношении мы будем признательны Главному Управлению администрации за возможность ее обсудить еще многократно в каких-то специальных формах. Следующее – эта программа могла бы реализовываться синхронно и на федеральном и на региональном уровнях, скажем, с выделением приоритетных направлений права – диагностика, экспертиза и расчистка которых создавала бы предпосылки двигаться уже по всему массиву, то есть надо посмотреть, с чего, в конечном счете, важно начать сегодня: если с законодательства, регулирующего проблемы прав человека, давайте начнем с этого; если с законодательства, связанного с обеспечением реальных полномочий Субъектов Федерации и местного самоуправления, давайте на это посмотрим. Если может быть окажется, что запутанная сегодня система бюджетного федерализма и бесконечная грусть и тоска о том, что деньги надо выпрашивать, а они выдаются во многих отношениях не на законных основаниях, а на каких-то других, давайте попробуем это исследовать. Если в сфере ключевой, которая обеспечивает благосостояние, экономическое развитие, защищенные права собственника, свободного предпринимателя, давайте посмотрим, какой здесь массив мог бы быть. Наконец, у нас сегодня есть регионы, в которых сама эта работа по мониторингу приобрела уже, я бы так сказал, жизненно значимый характер. Может быть, удастся какие-то регионы определить как полигонные, то есть которые такую работу по мониторингу законодательства своего субъекта сделают приоритетной на несколько лет, и мы будем обмениваться соответствующими методиками, результатами. Четвертое – очевидно совершенно, что такая работа требует особого класса специалистов, их надо предусмотреть, их надо обучить. Вот сегодня мы разговаривали, и пришло в голову сравнение – вот как мы проводим перепись населения, да, там же огромная работа, своя методика, свой аппарат исполнительный, свои проблемы, свои радости. Мы сейчас условно должны сделать перепись действующего законодательства и разобраться там, какие нормы устарели, какие нормы в каких законах дублируются, какие нормы в каких законах противоречат друг другу – и все это можно назвать этапом инвентаризации действующего законодательства очень важного, он потребует многократных уточнений подходов, позиций, но одновременно и понадобится, может быть, подготовка специалистов для этой работы по какой-то специальной обучающей программе. Следующее – очевидно совершенно, что у этой деятельности должен быть свой статус – Национальная президентская программа со своим финансированием, со своей ответственностью и со своим непрерывным планом работы. Мы думаем, что такая программа может существенно повлиять фоном своим на текущее законотворчество и какую-то поставить преграду тому конъюнктурному законодательству, которое, к сожалению, сегодня сохраняет свою какую-то грустную роль. В-третьих, очевидно, что эта программа – она может изменить отношение общества и населения в принципе к системе права, потому что если люди узнают, что под руководством президента их тяжбы и их проблемы годами не решаемые или получающие такой неудовлетворительный результат– вот сегодня это стало стратегией всего государства, и в данном случае мы объединяемся, уже какая-то другая возникает логика правосознания и в первую очередь правосознания чиновников, должностных лиц, высших государственных лиц, поскольку мы объявили системную комплексную диспансеризацию, мы в данном случае как бы выставляем на экран публичный вот эту работу, и если мы не стесняемся пойти проверить себя там на разные анализы, то такая работа потребуется уже по отношению к законодательному массиву. Нам кажется, что этой программой может быть объявлена конечная цель – это создание Свода законов Российской Федерации XXI века, и тем самым мы ставим некий рубеж переходному этапу от Советского Союза и унаследованной правовой системы, двадцатилетие серьезной работы по закладыванию основ новой правовой российской государственной системы, к тому, что уже следующее двадцатилетие мы на какой-то принципиально новой позиции, по крайней мере, с точки зрения правовой культуры, уровня правового сознания и правовой ответственности могли бы реализовать. Ну и, наконец, последнее – программа модернизации. Никто уже сегодня из думающих людей не сомневается, что она жизненно необходима. По всем направлениям понятно, что надо обновляться, надо выходить на современный уровень жизнедеятельности, но одновременно предельно понятно, что ни одно направление модернизации не сможет быть результативным, если на том же уровне останется правовая система, останется правовая культура, останется эта сложная и возвышенная сфера законотворчества. То есть без верховенства права модернизация в Российской Федерации ни в отраслевом, ни в экономическом, ни в технологическом плане невозможна. И в этом смысле понятие «правовые основы модернизации» можно переформулировать так, что модернизация должна начаться с модернизации самой правовой системы в стране как главного инструмента, как ведущей предпосылки всей другой очень важной программы деятельности. Один пример и я замолкаю. Дмитрий Анатольевич поехал знакомиться с живым опытом американского послевоенного прорыва, но прелесть состоит в том, что там изначально не допускалось никаких льгот для системы и кремневой, и силиконовой и всех остальных, там в основу была заложена совершенно другая логика – реальная конкуренция с заведомым риском как тех, кто финансирует эти проекты – венчурная система, так и для тех, кто претендует на это финансирование. Мы же выстраиваем что-то такое, какой-то инкубатор с бесконечным множеством примочек, прививок и можем оказаться совсем в другом месте, то есть это не модернизационный прорыв, а правовой лепрозорий с неограниченными правами, нарушающими то, что мы называем система права как целостное и как безупречное. Надо об этом думать, но вывод базовый, если можно, давайте его тоже обсудим, что в программе Президентской Комплексной модернизации приоритетным сегодня становится, прежде всего, правовая деятельность, возвращение к логике безупречного исполнения закона, к логике гармонизации права и действующего законодательства и к логике взаимной ответственности законодателя, исполнителя, независимого суда и нас с вами – сообщества, которое этим занимается. Вот эту бумажку с призывом – давайте попробуем нашим заседанием приблизиться к этой программе, по крайней мере, в каких-то ее принципиальных позициях от методологии и методики основных направлений и каких-то личных может быть предложений, потому что мы представляем разные сегодня с вами регионы, разные структуры и может быть свое видение этой задачи с точки зрения уже профессиональной, социальной и гражданской ответственности каждого из нас. Еще раз повторяю, хотелось бы, чтобы этот сюжет нашей конференции, получил предметное звучание в той конкретике, которая бы позволяла, скажем, в июле – в августе эти все идеи обобщить, к сентябрю сформулировать их в какой-то хороший продуманный меморандум или проект программы и найти возможность совместно с Минюстом, министром Коноваловым, нашим председателем Мироновым ее презентовать главе государства, объясняя все те важные задачи и ориентиры, которые при этом стоят. У меня такое ощущение, что если нам удастся правильно это все сформулировать, невозможно от этого отказаться, то есть невозможно это замолчать, невозможно это отложить, потому что это все видно невооруженным глазом, что это надо делать. И даже выборные там циклы, перевыборные циклы не могут этому помешать, потому что это стало главной проблемой повестки дня современной России – наше сегодняшнее настоящее и наше ближайшее будущее, сумеем ли мы выйти из этого круга порочного мечтательства, не оставим ли мы правильные стратегические цели руководства страны, которые сегодня сформулированы предельно внятно и публично, без поддержки и сумеем ли мы в этой взаимной ответственности, в этом взаимном сотрудничестве что-то сделать очень важное и нужное все вместе.


^ ЛЫСКОВ А.Г.:

– Геннадий Эдуардович все говорил правильно. Так получилось, что перед тем как началось наше заседание, у меня была одна собеседница со мной рядом, мы немножко говорили по теме нашей конференции, ее зовут Марина Владимировна Титкина. Вот он говорил, я решил написать акростих из имени Марина, «В» – это начало отчества, «Т» – начало фамилии, по вертикали получается Марина В.Т.:

«Мониторинг – в жизни веха,

Алых кресел в зале тьма,

Рокот звука, фоны эха

И накат идей – волна.

Ночи белые как явленье,

А у нас вдали жара,

В водах теней отраженье,

Тут за стенами Нева».

Я всем желаю хороших успехов, ну а в знак благодарности и того, что вот в лице Марины Владимировны я нашел единомышленника, а здесь сидят единомышленники, я ей сейчас этот акростих подарю. На этом свое выступление я заканчиваю, потому что я наговорился за эти дни очень много…


^ НЕ ОПОЗНАНО:

– Так, коллеги, меня хорошо слышно, да? Потому что у меня голос немножко «плавающий». Но вообще говоря, после таких вот июльских тезисов достаточно тяжело говорить; я имею в виду Геннадия Эдуардовича. Но, тем не менее, вчера в ходе пленарного заседания прозвучала такая мысль, что выступавшие на нем коллеги, наши старшие товарищи задали нам определенную планку, и мы с вами, исходя из этого, в течение вчерашнего дня и сегодняшнего с разной степенью успешности пытались этой планке соответствовать. И вы знаете, пытаясь размышлять о том, что мы вчера услышали и сегодня, мне кажется, во всяком случае, совершенно очевидным вывод, который следует из того, что рассказал Геннадий Эдуардович, что в последние шесть-восемь лет мы занимались этой проблемой мониторинга, ежегодно издавали объемистый и объемный по содержанию труд. И, наверное, исходя опять же из вчерашних и сегодняшних обсуждений, еще раз повторяю, очевидным – для меня, во всяком случае – становится вывод о том, что мы с вами сегодня и вчера, наверное, определились в том, что мы находимся или пришли к определенному этапному событию в том мониторинге, которым мы занимались на протяжении последних лет. Наверное, диалектически рассуждая, мы можем сказать, что сегодня в какой-то мере мы ощущаем переход количества в качество, потому что совершенно неслучайно, а наоборот, совершенно объективно, и эта мысль особенно была подчеркнута Геннадием Эдуардовичем, что та постановка вопроса в оценке нашего российского законодательства полностью совпадает с тем, как в последнее время ставит задачу государственно-политической важности, особой важности, президент. Я имею в виду модернизацию страны во всех спектрах нашей с вами жизнедеятельности. И этот этап, который мы с вами констатируем сегодня, он как раз заключается в том, что мы должны ставить задачу модернизации нашего законодательства, потому что нельзя не согласиться с тем, что наше законодательство носит характер шараханья, и характер сиюминутности, и характер лоскутности, потому что – эти цифры тоже всем известны – у нас с двух десятков кодексов, если взять кодифицированную часть действующего российского законодательства, почти тысяча поправок. Вот представьте себе, в среднем, получается по пятьдесят на кодекс, хотя в некоторых за сотню, а в некоторых чуть меньше. Но вот даже взять последние наши правовые шаги, серьезные, обоснованные, – ведь тоже можно здесь с точки зрения идеального понимания права, и с точки зрения его практического применения поразмышлять, посомневаться. Пресловутые наши госкорпорации: хотели сделать как лучше, то есть собрать все, что осталось в России достойного, сконцентрировать и пойти вперед. А что получилось? Перепутали вопросы собственности, управления и так далее, и так далее, и так далее. Если брать региональные аспекты, мы все рассуждаем иногда глобально – вот федеральный интерес, а люди-то работают на заводе конкретном, на конкретное местное самоуправление субъекта Федерации, а куда идут налоги, как они платятся, кто этими налогами управляет? Потому что собственник неизвестен, или собственник поменялся за два-три года четыре-пять раз. Или вот, допустим, последние наши с вами правовые действия, направленные на либерализацию правовых режимов, касающихся малого и среднего бизнеса. Кто против, чтобы мы ослабили контрольные функции наших всех надзорных органов? Тоже известная цифра, что прокуроры субъекта Федерации сейчас отвергают предложение вот этих наших надзорных органов в объеме от 40 до 55%, в разных субъектах по-разному. Представляете, половину просьб милиционеров, пожарников, санитаров, налоговиков прокуратура возвращает. Хорошо это или плохо? Вроде нормально, а с другой стороны, я задаюсь вопросом: мы этими решениями вообще в нашей реальной обстановке обеспечили баланс интересов, с одной стороны, бизнеса, а с другой стороны, гражданина-потребителя? Не получим ли мы завтра вместо одной хромой лошади эскадрон этих лошадей? Потому что можно с эти спорить, но у нас же бизнес малый и средний до сих пор страдает такой болезнью – она же осталась, правда ведь? Мы же все это видим. И чем дальше от наших столиц, тем ближе к людям проявляется. Или шаги, которые у нас направлены были на развитие гражданского общества, на расширение партийных наших структур, на их участие в управлении государством: законы о том, что у нас малые партии, которые не преодолели избирательный барьер, они у нас могут теперь фракции создавать из одного депутата, – тоже вопрос ведь непростой. Почему мы это сделали? Как я рассуждаю, с этой точки зрения – потому что когда мы посмотрели на состав нынешней нашей Государственной Думы, как она работает, мы вдруг увидели – у нас есть спектр населения, который проповедует либеральные взгляды, он достаточно приличен: по разным оценкам, пятнадцать-двадцать миллионов, может быть, больше, – он никак не представлен. Вот решили представить. А тут есть, между прочим, такой непростой для России и может быть, только для нас, специфический вопрос, как региональный аспект, ведь у нас есть множество субъектов Федерации отдаленных, экономически несамодостаточных, с очень непростой социальной обстановкой, где правового спектра или нет, или он представлен очень мало, и там люди, электорат так называемый, очень непонятно относятся к тому, что вот какая-то партия, которая там где-нибудь за Уралом, мало кто ее знает, она вдруг появляется откуда-то в виде фракции и кого-то там представляет ее. Или вот те законы, которые принимали в условиях кризиса, причем, принимали в пожарном порядке и правильно делали. Сколько, около двадцати, по-моему, законов приняли в срочном порядке в условиях кризиса по предложению правительства по банковской системе и так далее? Правильные законы? Правильные. А что опять же происходило в регионах, не таких сильных даже – вот я не говорю про Питер или Москву, а допустим, Екатеринбург, Новосибирск – а в регионах гораздо слабее, где нет сильной банковской структуры, и есть одни филиалы? Там банковская система практически замерла, потому что любой кредит объемом больше пятидесяти миллионов рублей можно получить только через Москву, через московский центральный банк, а центральному банку при его глобальных финансовых интересах пятьдесят миллионов – это на потом и неизвестно, когда. Наверное, выдвигая идею о создании свода законов, мы должны пытаться, во-первых, увидеть все наше правовое поле целиком. Второй задачей должна быть такая задача, как выделить это поле, в том числе, и по уровню федеральному, региональному и местному, – только в этом сочетании мы сможем решить задачу. И, в-третьих, определиться, конечно, что нам с этим полем делать. Потому что главная задача, конечно, провести ревизию, без этого мы не обойдемся: избавиться от того, что там уже давно пора – эти сорняки старые выполоть. Главная задача, что сейчас нужно делать – определиться в очередности и последовательности шагов, которые, нужно совершать в модернизации этого правового поля. Все, спасибо.


ВЕДУЩИЙ:

– У нас есть такая номинация в конкурсах ежегодных – «За лучшее поэтическое выражение сущности мониторинга», поэтому будем считать ваш поступок как заявку на участие в этом конкурсе, а того, кто вас вдохновил – на соавтора. Спасибо. Владимир Борисович, пожалуйста. Вы у нас были основателем программы мониторинга.


^ ВЛАДИМИР БОРИСОВИЧ:

– Спасибо. Уважаемые коллеги, Геннадий Эдуардович попросил меня на нашем семинаре высказать соображения по развитию и совершенствованию системы мониторинга, я поэтому не буду уходить в далекие какие-то дебри, предисловия, – сразу обосную несколько предложений на эту тему. Совершенно очевидно, вот уже прошедшие годы эти показали, что само проведение регулярных мониторингов генерирует чрезвычайно интересный аналитический материал, причем, когда мониторинг несколько лет проводится, получается уже социологическая панель – можно просматривать, анализировать тенденции, что очень важно. Кроме того, благодаря этой инициативе, у нас появился мониторинг в регионах. У нас появился – и раньше существовал, но, по крайней мере, как-то сопряженный вот с этим основным руслом – стал развиваться близко к нему отраслевой мониторинг, мониторинг социально-экономических, социально-правовых проблем. То есть вот комплекс информационного материала по мониторингу законодательства, реализации норм права, правоприменения, он вообще увеличивается и количественно, и качественно с каждым годом. Мне кажется, что было бы очень важно, чтобы этот материал где-то начал концентрироваться в одном месте: было бы исключительно интересно и важно, если бы существовал, допустим, портал центра мониторинга, на котором основные базисные исследования были бы представлены. Я имею в виду, что сами мониторинговые ежегодные доклады Совета Федерации; те исследования, которые делаем мы, негосударственные, некоммерческие организации; исследования, которые субъекты Российской Федерации ведут мониторинговые. Я думаю, что уже сегодня тоже, если выложить то, что прошло за эти годы, это ценнейший, интереснейший аналитический материал, который раскрывает и совокупность проблем, которые на сегодня существуют в России; и подходы к их решению; и количественные оценки тех тенденций, которые происходят в стране. Я бы предложил в качестве того, чтобы вот эта большая работа начала приобретать какие-то такие системные очертания и сводиться в нечто комплексное и единое. В этой связи на пленарном заседании, по-моему, министр юстиции очень своевременно и правильно затронул вопрос о правовой статистике. Год назад мне довелось участвовать в конференции во Владивостоке – ее организовывал арбитражный суд – посвященной проблемам защиты интеллектуальной собственности. Я поразился – там участвовали японские коллеги – насколько различна правовая статистика у нас, и у них. Если у нас по вопросам интеллектуальной собственности мы смогли наскрести где-то показателей шесть всего, которые собираются, анализируются, то у них более тридцати показателей, – это разница, как между увеличительным стеклом и современным микроскопом. То есть развитая статистика позволяет оценивать тенденции и просматривать очень тонкие какие-то вопросы, изменения, которые происходят в жизни, и вот под воздействием правовых норм, кто обращается, с чем обращаются, какие нарастают проблемы в той или иной сфере. Я должен сказать, что наша правовая статистика действительно чрезвычайно не развита. Несколько лет назад я одному из своих аспирантов дал тему «Парламентская статистика». К сожалению, он писал и диплом по этой теме, а потом начал писать диссертацию. Он диссертацию так и не написал, хотя я надеялся, что он предложит какую-то более современную модель парламентской статистики, потому что, по сути дела, у нас парламентская статистика очень бедная, особенно та, которая представлена в электронном виде, – ну, почти ничего нет, очень мало, и выжать из нее что-то очень трудно. А ведь параментская деятельность – это очень своеобразная сфера: она в достаточной степени формализована, там показатели можно измерить. Вот кто что пьет, и как после этого голова болит, измерить очень трудно, поэтому не все вопросы поддаются измерению, а парламентская деятельность измеряема, и в этом зеркале отражаются многие серьезные социально-правовые процессы. Поэтому я считаю, действительно очень большая проблема нам на парламентскую и другие сферы статистики посмотреть критически и развивать дальше, потому что без этого не будет у нас ни серьезного мониторинга, ни серьезных аналитических исследований; мы будем по-прежнему хватать друг друга за грудки и трясти: «Ты гад, ты не гад», то есть решать проблемы на политическом уровне, тогда как сегодня уровень уже доступных технологий позволяет изучать проблему вплоть до конкретного человека. Я это говорю совершенно ответственно, потому что сотрудничаю с фондом социального страхования и знаю, какая у них электронная система: там, допустим, те же процессы реализации льгот можно проследить до конкретного человека, если есть такая необходимость. А мы очень часто рассуждаем об этих проблемах чисто политически, оценочно в очень укрупненном и обобщенном виде. Поэтому вот вторая проблема и второе мое предложение связано с тем, чтобы, может быть, центр мониторинга предложил свое видение или заказал какие-то исследования на то, чтобы нам продвинуть вперед нашу правовую статистику вообще, правоприменительную статистику; и парламентскую статистику, в частности. И вообще об этом совершенно верно было сказано – статистику позитивных правовых процессов, потому что мы действительно изучаем наше общество, нашу правовую систему через статистику правонарушений, в основном. Это неправильно, это ошибочно! Мы не имеем почти никаких серьезных данных о статистике позитивных правовых процессов, а ведь они очень важны, и они представляют собой основу правовой жизни общества, а не правонарушения. Третье предложение связано вот с чем. Конечно, мониторинг – это хорошо, мониторинг – это прекрасно, но вот и у меня, и у коллег все больше вызывает озабоченность реализация тех факторов, тех обстоятельств, тех выводов, которые обнаруживаются в ходе этих мониторингов, потому что мониторинг пока напоминает известную игру «Хочу все знать.». А обратный механизм пока очень слаб и, на мой взгляд, вообще иногда не срабатывает даже в тех случаях, когда достаточно серьезные вещи обнаруживаются в мониторингах, требующих реакции. Каким может быть механизм обратной связи? Я тоже парочку предложений сформулирую на эту тему. На мой взгляд, мы не используем, и совершенно напрасно не используем хорошо известную в мире систему государственных докладов. Вот предыдущая конституция, если кто помнит, в последней редакции советской конституции была заложена идея государственных докладов, с которыми должен был выступать президент, должны были выступать и другие государственнные чиновники. Но в новой конституции, к сожалению, как и много другое позитивное, эта идея не перешла, а на мой взгляд, она заслуживает внимания, потому что это могла бы быть форма реализации и вообще интеллектуального потенциала общества, и мониторинговых исследований, в частности, потому что где-то они должны получить публичное освещение; где-то должен состояться анализ; где-то должны быть сформулированы выводы, причем, именно в обязательной форме – в форме каких-то, так сказать, требующих решений вопросов, которые официально ставятся. Вот таким источником, на мой взгляд, могли бы быть государственные доклады, и я бы предложил подумать над законом о государственных докладах, вернуться к этой идее, четко расписать, в какие сроки и какой государственный орган должен готовить государственный доклад, чтобы не получилось, что все скопом вывалили такие доклады в январе-феврале, и никто их читать не будет в силу обилия их и одновременности. Распределить в течение всего года: в январе, скажем, изучаем связь; в феврале анализируем, допустим, медицину; в марте поспевают итоги по финансово-экономической деятельности, доклад по этим вопросам и так далее, – то есть с тем, чтобы в течение определенного количества времени можно было пошагово посмотреть основные аспекты государственной жизни на уровне очень серьезного анализа. И вот здесь могли пригодиться те мониторинговые доклады, которые сегодня готовятся, потому что они могли бы быть источником фактуры о том, как работает законодательство, что оно может делать, что оно делать не может. Второе предложение связано с идеей следующего характера. У нас ныне действующая конституция существенно ограничила количество субъектов законодательной инициативы: скажем, в число субъектов законодательной инициативы у нас не попала прокуратура, хотя это орган, надзирающий именно за реализацией законов, в котором в системном виде накапливается серьезная, объемная информация и о том, как работают законы, и в каких случаях они не срабатывают. Но прокуратуры по ряду причин, о которых говорить здесь не буду, в числе субъектов законодательной инициативы не оказалось. Я думаю, что и прокуратуре, и ряду других структур таких, например, как Академия наук; таких, как, например, Союз ректоров, – может быть представлена функциональное право законодательной инициативы, то есть полномочия, которые, по сути дела, являются законодательной инициативой, хотя и не закреплены напрямую в конституции, а отражены в действующем законодательстве. Это означало бы, что Академия наук могла бы ставить перед государственными органами вопросы, требующие обязательного рассмотрения и аргументированного ответа, а то сегодня мы довольно часто сталкиваемся с ситуацией, когда и Академия наук, Академия педагогических наук, медицинских наук бьют в колокола, обращаются, и никто на эти обращения никакого внимания, так сказать, не оказывает; и через какое-то время, как это случилось с экономистами, с тем же Абалкиным, который предупреждал о возможности кризиса, оказывается, не такими уж и бесполезными были предупреждения ученых. Поэтому я за то, чтобы посмотреть возможность использования права законодательной функциональной инициативы: расширить число тех, кто имеет право официально обращаться в законодательные органы, к президенту, к правительству, и их обращения требуют официального аргументированного ответа. Несколько слов хотел бы сказать по поводу идеи свода законов. Конечно, сама идея свода законов, то есть приведение законодательства в порядок, упорядочение, устранение противоречий, повышение системности и сокращение объема законодательства, сама по себе эта идея возражений вызвать не может. Конечно же, российская правовая система разрослась, и в ней необходимо запускать процессы упорядочения, но, на мой взгляд, вот те предложения, которые вынесены на обсуждение, в том числе, и вот в этой, очень такой емкой, короткой аналитической запиской «Комплексная программа мониторинга», вот эти предложения по своду законов содержат, как минимум, два серьезных недостатка. Первое – они ориентированы на бумажную форму систематизации: книги, тома и прочее, и прочее. Коллеги дорогие, да никто сегодня этого не делает и делать не будет! Зачем нам бумажная систематизация, когда у нас есть электронные своды законов, причем, довольно неплохие по мировым меркам: я имею в виду наши коммерческие, да и государственные базы данных, хотя они, конечно, коммерческим существенно уступают по функциональности. Конечно же, систематизацию надо делать в электронном виде изначально, а уж бумажная форма будет вторичной, и то вряд ли, я думаю, сегодня кто-то будет тратить такое громадное количество бумаги, чтобы эти своды издавать. Поэтому изначально надо ориентироваться на электронную форму систематизации, используя тот опыт создания баз данных, которые есть и у государственных структур, и у коммерческих структур. Второй недостаток. Здесь такое слово, может, грубое – «компанейщина». Россия пережила несколько кодификаций, но все эти кодификации были как бы разовые: политика правовой кампании по приведению законодательства в порядок. Вот и эта кодификация рассматривается, как некая кампания такая по приведению законодательства в порядок. Да опять же, сегодня никто так не работает: страны, которые вперед нас ушли, на которые мы ориентируемся, давным-давно работают в режиме непрерывной кодификации, где кодификационные процессы осуществляются не в виде разовой кампании, а в форме встроенных в сам законодательный процесс кодификационных процедур, то есть в режиме непрерывной кодификации, то есть кодификация идет параллельно процессу законотворчества и осуществляется одновременно с ним. Это, конечно, в каком-то смысле труднее, а в каком-то смысле легче по сравнению с разовой кодификацией, потому что на разовую кодификацию выделяют деньги, подтягивают специалистов, отрывая их от рабочих мест; они разгребают вот те авгиевы конюшни, которые накапливаются. На какое-то время все хорошо, а потом ведь опять плохо становится, опять встает вопрос о новой какой-то кодификации. Вот так работали в двадцатом веке, в двадцать первом веке так работать уже нельзя; нужна кодификация электронная, нужна кодификация непрерывная, встроенная прямо в законодательный процесс. Но это отдельный разговор, как это сделать технологически; здесь, конечно, совсем другая технология, но это надо делать именно так. Причем, предпосылки к этому уже определенные созданы: полтора года назад я был руководителем рабочей группы, которая по заказу спецсвязи сделала разработку по системе официального электронного публикования. Доклад был более 300 страниц. Мы подробно расписали историю вопроса: о том, как будут взаимодействовать участники процесса; какую роль будет занимать Минюст; как будет выглядеть электронная кодификация – электронное опубликование и бумажное официальное опубликование; как будет выглядеть в этом случае нормативно-правовой акт. Просто скажу, что по нашим расчетам в системе электронного опубликования официальный нормативно-правовой акт будет иметь порядка двадцати восьми необходимых официальных реквизитов. Опять же не разъясняю детали; кому интересно, расскажу об этом более подробно. Но что важно? Что электронное опубликование в этой системе становится первичным, а бумажное опубликование вторичным, подчиненному электронному опубликованию. Мы почти подошли к этому рубежу, и другие страны почти подошли к этому рубежу, но еще пока никто не перешагнул этот рубеж. Вот, кстати говоря, Россия вполне имеет шансы сделать, учитывая наши традиции, нашу безоглядную смелость в такого рода вопросах, она вполне имеет шанс первой перешагнуть этот рубеж и первой вступить в эпоху электронного официального опубликования, сделав бумагу подчиненной. То, что спустя какое-то время это произойдет, лично у меня никаких сомнений не вызывает. Посмотрите вот картины, и вы увидите, что все тенденции направлены именно на это: через какое-то время, как постепенно электрическая лампа лучину вытеснила, также электронное опубликование вытеснит бумажное опубликование. Вот точно так же и здесь произойдет, и на мой взгляд, это надо иметь в виду, задумывая идею свода: уж если ее делать – так, как своды в двадцать первом веке делают. И два предложения по подготовке этой работы. Дело в том, что опять же свод просто так с нуля одним прыжком не сделаешь. Даже говорят, семь женщин, собравшись в одном месте, не могут родить ребенка за неделю или там за месяц. Точно также семь умных юристов, собравшись в одном месте, не сделают свод, если у них нет определенных предпосылок для этого. Что я имею в виду? Первое. Остро необходим электронный архив законодательства России. Имеется в виду не действующее законодательство, потому что то, что сегодня представлено в электронном виде, это очень тонкий слой, буквально яблочная кожура законодательного массива, который есть в России. Но, коллеги дорогие, юристы-то это отлично понимают, ведь нельзя жить одним сегодняшним днем; множество вопросов имеют историю, они идут из глубины истории. Мы жадно смотрим, что там в США, что там в Японии, а своей собственной-то истории не знаем. Когда задумывалось празднование столетия Государственной Думы, я опять же был в числе экспертов того электронного издания, которое Дума подготовила, и предлагал: «Коллеги дорогие, давайте сократим деньги на пропой, давайте оцифруем за счет этих денег историю законодательства России, хотя бы вот парламентский период с 1906 года; оцифруем по единой технологии с одними стандартами качества, с одним поисковым аппаратом. Мы же хотя бы этот кусок истории откроем и для себя, и для других: и для законодателей, и для ученых, и для граждан». Нет, не было принято это предложение; вышло три диска, на каждом свой кусок, каждый со своей технологией, каждый по своему стандарту качества. Единого массива так и не удалось создать. Но все равно эту проблему придется решать. Нельзя идти вперед, не имея полного представления о том, что было, и как там в истории эти вопросы решались. Поэтому вот это первая предпосылка, которую, конечно, надо сделать и выделить на нее какие-то суммы. Я не знаю, может, Центр инициирует это исследование, но его надо делать; но не так уж безумно дорого. Концепция уже висит лет десять в Интернете, которую мы разработали, этого архива; разные грантодатели с ней знакомятся и с ужасом отшарахиваются, потому что давать деньги России на то, что у них самих нет, они, конечно, никогда не будут. Хотя идея, говорят, интересная, но под разными благовидными предлогами отказывают в каких-либо грантах на ее реализацию. И вторая идея – это словарь-тезаурус юридической терминологии, потому что если мы хотим вообще кодификацию законодательства, мы должны сначала кодифицировать терминологию, потому что через нее, вот как песок сквозь пальцы просыпается любой нормативный материал. Потому что у нас терминология не унифицирована, у нас термины плавают, и пока мы не унифицируем, не стандартизируем терминологию, ничего не будет. Поэтому нормальная кодификация законодательства начинается с кодификации терминологии. Нужен опять же электронный словарь-тезаурус терминологии, где было бы ясна история, смысл каждого термина, ареал его употребления, в каком смысле он употреблялся с такого-то года по такой-то год, – вот тогда будет понятно, что говорит законодатель, и как его можно понять. Поэтому как архив, так и тезаурус, я считаю необходимейшими и обязательными предпосылками реальной кодификации законодательства. Поэтому большого вам счастья, здоровья и сил для реализации этой идеи, уважаемый Геннадий Эдуардович! Спасибо.




оставить комментарий
страница1/3
Дата04.03.2012
Размер0,63 Mb.
ТипЗакон, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

наверх