Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и политике защиты альтернативы задержанию (содержанию под стражей) лиц, ищущих убежища, и беженцев Офелия Филд icon

Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и политике защиты альтернативы задержанию (содержанию под стражей) лиц, ищущих убежища, и беженцев Офелия Филд



Смотрите также:
Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и...
Отчет гкнр об ознакомительной поездке в Швецию и Финляндию Региональный план работ по проекту по...
Бизнес-план проекта...
Программа Правозащитного центра "Мемориал"...
Австралия
Руководитель программы: С. А. Ганнушкина Ответственный редактор: Н. Ф...
О стратегическом подходе к борьбе против расизма, расовой дискриминации...
Вдокладе обращается внимание на положение женщин и уязвимых групп населения в связи с изменением...
7. дайджест фонда защиты гласности №449 (выдержка)...
Описание курса...
Увкб оон: основные принципы, относящиеся к правомочности заявлений от лиц из ирака...
Описание курса статус беженца в международном праве...



страницы: 1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   26
вернуться в начало
скачать

^ D. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей и детей без сопровождения


На практике разлученные семьей дети или дети без сопровождения, ищущие убежища, обычно выпускаются из зон ожидания и пропускаются на территорию Франции немедленно по завершению пограничной процедуры. Им назначается administrateur ad hoc (специальный администратор)406, представляющий интересы несовершеннолетнего в пограничной процедуре и, если ребенок пропущен на территорию Франции, в обычной процедуре убежища перед ОФПРА. Кроме того, предусмотрено назначение юридического опекуна, например, правительственного ведомства по социальной помощи детям (Aide Sociale a l'Enfance), французского гражданина или лица, постоянно проживающего во Франции.


Три-четыре года назад во Франции существовала серьезная проблема исчезновения разлученных с семьей детей, которые, предположительно, попадали в руки торговцев. Многие исчезали сразу после освобождения из зон ожидания в аэропортах. Сейчас ситуация значительно улучшилась благодаря открытию двух специальных центров приема, в которых размещаются такие дети. Эти центры финансирует государство; одним из них (рядом с аэропортом Руасси) управляет Французский Красный Крест, а вторым – НПО France Terre d'Asile. Это ─ открытые центры, но дети в них препровождаются прямо из зон ожидания, а в центрах за ними осуществляется строгий надзор соответственно возрасту. Очень немногие несовершеннолетние исчезают из этих центров, а еще меньше – из жилья других форм, в котором они проживают впоследствии. Основная проблема – ограниченная вместимость этих двух центров, поэтому дети живут в них в среднем всего лишь два месяца, а потом их приходится переводить в другие социальные учреждения для детей (не специализирующиеся на лицах, ищущих убежища) или в другие, менее надежные места проживания (например, гостиницы). Сейчас положение дел улучшается, особенно с учетом того, что количество прибывающих разлученных с семьей детей в 2003 году снизилось.


^ E. Открытые центры


Открытые центры (САДА, CADA Centres dAccueil pour Demandeurs dAsile), которыми управляют неправительственные организации от имени государства, дают приют лицам, ищущим убежища, и, почти в половине этих центров, другим молодым рабочим, безработным и т.д.407 На июль 2003 года во Франции насчитывался 151 такой центр с общим количеством мест 11500. Государство предоставляет лицам, ищущим убежища, и другие типы жилья, в том числе гостиницы. Лица, проживающие в САДА, должны испрашивать разрешения на отлучку, хотя эти центры рассчитаны, главным образом, на удовлетворение основных потребностей, а не на выполнение какой-либо правоприменительной или контрольной функции, если бы только не та практическая причина, что они обычно заполнены на 100%, а очереди нужно ждать несколько месяцев.


Те, кому не было предоставлено место в центре, могут размещаться в приютах для бездомных, получая при этом меньшую финансовую и социальную помощь, чем проживающие в центрах. Поэтому ясно, что материальные аспекты французской системы приема не организованы с акцентом на отслеживании местонахождения лиц, ищущих убежища, предотвращении их перемещения в другие государства ЕС или обеспечении либо соблюдении ими процедур определения статуса убежища, либо явки их для депортации после отклонения ходатайств. Есть, однако, вероятность того, что организация и функционирование французской системы приема улучшатся, чтобы соответствовать новой директиве ЕС об условиях приема.


Лица, получившие отказ в предоставлении убежища, обычно получают приказ выехать с территории страны в установленный срок, и многие из них исчезают в самой Франции. Лишь очень немногие задерживаются и подвергаются retention administrative сразу же после получения приказа о выезде.


^ IV. ВЫВОДЫ


  1. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?


Статистических данных об интенсивности, с которой лица, ищущие убежища, скрываются от французской системы приема и убежища, нет. Однако, по наблюдениям тех, с кем беседовали авторы данного исследования, этот показатель высок, как из-за того, что отсутствие жилья для всех нуждающихся толкает многих из них к бродячему образу жизни, так и из-за того, что значительная часть таких лиц хочет транзитом уехать в другие государства ЕС. Сохраняется также проблема исчезновения несовершеннолетних без сопровождения или разлученных с семьей из определенных мест проживания, хотя и не из двух специализированных центров, которыми ведают Красный Крест и France Terre d’Asile.


^ B. Экспортная ценность


Признанный успех двух упомянутых выше специализированных центров для разлученных с семьей детей может послужить доказательством того, что такое размещение может оказать серьезное положительное влияние на интенсивность побегов и предотвращению исчезновения таких детей, причем без необходимости прибегать к лишению их свободы.

Данных о каких-либо других конкретных инициативах или исследованиях в сфере альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер во Франции нет; единственной публично обсуждаемой «альтернативной мерой» зонам ожидания во Франции считается экстернализация рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища. Она представляла бы собой «альтернативную прибытию меру», а не «альтернативную задержанию и содержанию под стражей меру», поэтому данный вопрос выходит за рамки нашего исследования.





ГЕРМАНИЯ408


^ I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО


В Германии лица, ищущие убежища, как правило, не подлежат задержанию и содержанию под стражей в период процедуры рассмотрения ходатайств. Исключительный характер задержания и содержания под стражей отражен в неофициальных статистических данных, собранных Федеральным ведомством по делам беженцев и миграции (далее ─ «Федеральное ведомство»). В 2003 году из общего числа первоначальных ходатайств о предоставлении убежища (50563) только 1683 (3,3%) были поданы лицами, содержащимися под стражей, по сравнению с 1923 из 71127 (2,7%) в 2002 году.


Если лицо уже содержится под стражей, например, в досудебном порядке, в заключении на основании осуждения в уголовном порядке, то содержание под стражей до депортации согласно разделу 14(4) Закона о процедуре убежища может быть предписано и во время процедуры рассмотрения ходатайства об убежище. Содержание под стражей до депортации должно прекращаться, когда Федеральное ведомство примет решение по ходатайству, но не позднее, чем через четыре недели после поступления заявления в Федеральное ведомство, если за это время ходатайство не отклонено как «явно необоснованное» или «неуместное». Лица, подающие ходатайство о предоставлении убежища вторично (и далее), могут, однако, содержаться под стражей до депортации, если Федеральное ведомство не примет их вторичное ходатайство согласно разделу 71(8) Закона о процедуре убежища.


^ A. Задержание и содержание под стражей при ускоренной процедуре в аэропорту


Просители убежища, прибывающие в один из главных аэропортов Германии из «надежных стран происхождения» или без действительного паспорта, проходят в аэропорту специальную ускоренную процедуру убежища («аэропортовую процедуру»). Проситель может содержаться в транзитной зоне аэропорта до тех пор, пока ему не будет предоставлено право на въезд или его заявление о предоставлении убежища не будет отклонено как «явно необоснованное». В соответствии с решением Конституционного суда Германии409, содержание лиц, ищущих убежища, в закрытых местах в транзитной зоне при прохождении аэропортовой процедуры не является содержанием под стражей или ограничением свободы, потому что упомянутые лица в любой момент могли свободно убыть в страну, из которой они прибыли, или в другой пункт назначения. Предельный срок аэропортовой процедуры – 19 дней.


Просители, ходатайства которых отклонены как «явно необоснованные» и которые не могут возвратиться в страны своего происхождения, могут провести несколько месяцев в аэропорту фактически под стражей. Франкфуртский региональный гражданский суд (суд второй инстанции, компетентный в вопросах задержания и содержания под стражей во Франкфуртском аэропорту) 5 ноября 1996 года постановил410, что, поскольку заявление о предоставлении убежища отклонено, и приказ о высылке вступил в законную силу, то обязывать соответствующее лицо, ищущее убежища, оставаться в транзитной зоне без предварительного приказа ответственного судьи означает нарушить право этого лица на свободу. Это решение соответствует решению по делу Amuur v. France, принятому Европейским судом по правам человека411. Частота и продолжительность такого долгосрочного пребывания за последние годы значительно сократились.


В 2003 году, согласно статистике, собранной Федеральным ведомством, 850 лиц подали заявления о предоставлении убежища в аэропортах Германии. Из этого числа 458 заявителям было предоставлено право на въезд в соответствии с разделом 18 а (6) Закона о процедуре убежища. Всем лицам, заявления которых во время процедуры были отклонены как «явно необоснованные», предоставляются бесплатные юридические консультации.


^ B. Содержание под стражей лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, до депортации


Лица, получившие отказ в предоставлении убежища и подлежщие депортации, могут содержаться под стражей на условиях раздела 57 (2) (1) Закона об иностранцах. Содержание под стражей до депортации может назначаться максимум на две недели, если истек срок добровольного выезда и если точно известно, что депортацию можно осуществить412. В таких случаях срок содержания под стражей может быть продлен на период до шести месяцев, если только не установлено, что – не по вине самого иностранца – депортация не может быть осуществлена в ближайшие три месяца. Однако если иностранец своими действиями препятствует депортации, срок действия приказа может быть продлен еще на год, вследствие чего максимальный срок содержания под стражей до депортации может составить до 18 месяцев413.


На практике срок содержания под стражей варьируется по странам происхождения414, но в среднем он составляет от пяти до шести недель. Хотя Конституционный суд неоднократно постановлял, что приказ о содержании под стражей до депортации не может выдаваться, если фактическую депортацию предвидеть нельзя, УВКБ ООН сообщает, что ему известны многие случаи, когда лица, получившие отказ в предоставлении убежища, содержались под стражей; при этом было не ясно, примут ли их обратно страны происхождения (предполагаемые).


Решение о содержании под стражей до депортации должно быть принято местными гражданскими или уголовными судами по запросу органов, ведающих делами иностранцев, в течение 24 часов. Иностранец может обжаловать такой приказ в двухнедельный срок в окружном суде, а затем еще в течение двух недель – в региональном суде415.


Любой иностранный гражданин, незаконно въехавший в Германию и пребывающий там, может быть взят под стражу до депортации на основании факта незаконного въезда416. Такое лицо должно, как правило, быть немедленно освобождено из-под стражи, если оно подало ходатайство о предоставлении убежища, за исключением случая, когда такое лицо находится на территории Германии без разрешения более месяца417. На практике многие судьи этот критерий не применяют, потому что доказать соответствие ему может быть трудно.


Содержание под стражей до депортации применяется в значительном количестве случаев, особенно если есть сомнения в личности получившего отказ лица, ищущего убежища, или если такое лицо предоставило ложную информацию о своей личности. Иногда запросы органов, ведающих делами иностранцев, на выдачу приказов о задержании и содержании под стражей основываются на недостаточных или неубедительных фактах. Некоторые такие органы запрашивают подобные приказы постоянно, тогда как другие менее склонны делать это. Полных данных о количестве получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые содержатся под стражей до депортации, нет. В имеющихся статистических данных земель не различаются лица, получившие отказ в предоставлении убежища, и прочие иностранцы.


Лица, получившие отказ в предоставлении убежища, которые содержатся под стражей до депортации, как правило, подлежат содержанию в обычном тюремном режиме. Никаких конкретных правил, прав и обязанностей этих лиц в формальном праве еще не предусмотрено. В принципе, лица, содержащиеся под стражей, могут контактировать с адвокатами, УВКБ ООН или неправительственными организациями, но на практике доступ ограничен, и имеет место серьезный дефицит профессиональных консультаций. Многие лица, содержащиеся под стражей, жалуются, что не знают, как идет рассмотрение их дел и что с ними будет. Суды предоставляют правовую помощь только после строгой проверки благонадежности. Кроме того, многие адвокаты неохотно представляют лиц, содержащихся под стражей до депортации, потому что успешное разрешение таких дел требует больших затрат времени, а эти лица в большинстве своем не могут оплатить услуги адвоката. Вместо того чтобы содержать лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, в обычных тюрьмах, некоторые земли создали специальные центры содержания под стражей для иностранцев, ожидающих депортации.


^ C. Задержание и содержание под стражей несовершеннолетних лиц


Вообще говоря, несовершеннолетние, которые не признаны беженцами, могут быть взяты под стражу для обеспечения депортации. Это случается, например, когда получивший отказ несовершеннолетний – независимо от того, является ли он «несопровождаемым» или же живет с семьей – подозревается в попытке скрыться. Кроме того, если установлено, что несовершеннолетний иностранец уже пребывает в Германии нелегально более четырех недель, его могут взять под стражу. Как правило, власти стараются избегать задержания и содержания под стражей несовершеннолетних и, если они подозревают семью в намерении скрыться, они задерживают только мужчину-главу семьи. В некоторых федеральных землях выпущены специальные указы с различными правилами о том, когда и как задерживать и содержать под стражей несовершеннолетних. Например, в землях Берлин, Шлезвиг-Гольштейн, Северный Рейн-Вестфалия и Гессен детей и несовершеннолетних лиц младше 16 лет, в принципе, под стражу не берут. В Берлине нельзя задерживать и содержать под стражей матерей и одиноких отцов с детьми младше 7 лет. Кроме того, дети и несовершеннолетние лица в возрасте 16─18 лет могут содержаться под стражей максимум три месяца. В земле Северный Рейн-Вестфалия лица до 18 лет не подлежат содержанию под стражей, если они посещают школу, работают или проходят профессиональное обучение либо все еще живут с родителями. В земле Саксония-Анхальт несовершеннолетние в возрасте 14─18 лет могут содержаться под стражей только в особых обстоятельствах, и это решение может приниматься только при участии соответствующего органа по делам молодежи.


Федеральное министерство внутренних дел опубликовало статистику о несовершеннолетних лицах, содержащихся под стражей до депортации, которую министерство собрало со всех федеральных земель. Эти цифры показывают, что согласованных общенациональных систем регистрации таких дел нет и что определенные цифры несравнимы. Четыре земли вообще не предоставили никаких данных. Упомянутая статистика показывает, что в 2004 году временно содержались под стражей минимум 318 несовершеннолетних – предполагаемых. Только 9 земель предоставили информацию о соответствующем возрасте этих несовершеннолетних (двоим детям было 14 лет, пятерым – 15, остальным – 16─17). Относительно высокое число несовершеннолетних лиц, содержащихся под стражей, противоречит, однако, нормам новейшей юриспруденции, которая все в большей степени подчеркивает, что задержание и содержание под стражей является крайней мерой и сначала необходимо изучить все средства, позволяющие избежать задержания и содержания под стражей несовершеннолетних, например, размещение в центре социального обеспечения молодежи418. По наблюдениям УВКБ ООН, несовершеннолетних часто освобождают, если они оспаривают решение о содержании под стражей.


Несовершеннолетние лица, сопровождаемые родителями, или разлученные с семьей дети также подпадают под действие правил, применимых при проведении аэропортовой процедуры. Следует отметить, однако, что несовершеннолетним без сопровождения младше 16 лет в большинстве случаев дается разрешение на въезд на территорию Германии для участия в процедуре внутри страны.


^ II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ


Как уже отмечалось, претенденты на получение убежища и беженцы в Германии редко подлежат задержанию и содержанию под стражей. Чтобы обеспечить соблюдение ими процедуры убежища и явку для высылки, а также как средство сокращения расходов и достижения национального «разделения обязанностей», они, однако, подпадают под определенные ограничения относительно поселения и свободы передвижения.


^ A. Регистрация личности


За установление личности лиц, ищущих убежища, отвечают пограничные органы и Федеральное ведомство. Федеральное ведомство криминальной полиции берет отпечатки пальцев и осуществляет перекрестный контроль их благонадежности. Проверка личности, благонадежности и состояния здоровья осуществляется, как правило, в открытых центрах приема. Сколько лиц, ищущих убежища в Германии, за этот начальный период скрывается, точно неизвестно.


^ B. Распределение и размещение в коллективных центрах / ограничения свободы передвижения


В принципе, претенденты на получение убежища должны жить в крупных центрах первичного приема (Erstaufnahmeeinrichtung) земель, в которые они направлены общенациональной системой первичного распределения419, максимум три месяца. Затем, как предусмотрено разделом 50 Закона о процедуре убежища, претенденты распределяются по округам соответствующей федеральной земли. Как правило, после распределения на окружном уровне они должны жить в коллективных центрах, которые содержат округи420, на протяжении всего срока процедуры убежища421. Исключения из этого правила допускаются, но в каждой земле своя практика.


УВКБ ООН выдвинуло возражения против размещения лиц, ищущих убежища, в коллективных центрах, которые чрезвычайно изолированы и в которых нет доступа к консультациям и другим услугам НПО. Эта проблема стала хронической, особенно в землях бывшей Восточной Германии, где центры приема и размещения находятся, как правило, в изолированных местах, например, в казармах бывшей восточногерманской пограничной полиции. УВКБ ООН неоднократно призывало власти освободить травмированных лиц, таких как жертвы пыток и несовершеннолетние без сопровождения, от обязательства проживать в коллективных центрах приема и размещения422.


На время процедуры убежища423 претенденты подпадают под ограничения свободы передвижения424. Как правило, они не должны выезжать за пределы округа, в который они распределены для проживания, без специального разрешения компетентного местного органа по делам иностранцев. В случае нарушения этого требования они в качестве санкции могут быть подвергнуты содержанию под стражей. Площадь некоторых округов – не больше пятнадцати квадратных километров. Для явки в суд или в другие органы такое разрешение не требуется425. Оно регулярно предоставляется для того, чтобы претендент консультировался у юриста или в НПО, если в назначенном округе такие консультации получить невозможно426. Разрешение на посещение членов семьи, проживающих в других землях, предоставляется только со значительными ограничениями. В 1997 году Конституционный суд Германии в одном из своих решений постановил, что ограничения на передвижение лиц, ищущих убежища, не являются несоразмерными и, таким образом, отвечают конституционным гарантиям427. Ограничения снимаются, если и когда претендент получает статус беженца, даже если это решение еще не вступило в законную силу428.


В общем случае лица, которым предоставлены дополнительные формы защиты, также ограничены в передвижении землей или даже округом того органа по делам иностранцев, за которым они были закреплены во время процедуры определения статуса.


^ C. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей


Для детей, ищущих убежища, и детей-иностранцев действуют такие же правовые режимы, что и для взрослых, за тем исключением, что они подпадают также под действие закона о социальном обеспечении детей (Закона Германии о социальном обеспечении молодежи), и детям до 16 лет должен назначаться опекун-представитель в процедуре убежища429. Этим опекуном может быть сотрудник службы социального обеспечения молодежи, представитель неправительственной организации, родственник несовершеннолетнего или любое заинтересованное лицо, которое суд посчитает надежным. В таких городах, как Гамбург и Берлин, опекуны назначаются, в основном, из числа сотрудников службы социального обеспечения молодежи, и отвечают они одновременно за большое количество опекаемых. В разных землях, например, в Баден-Вюртемберге, Баварии, Саксонии и Нижней Саксонии, созданы проекты по опеке, призывающие людей становиться опекунами детей без сопровождения в возрасте до 18 лет и оказывать им необходимую поддержку.


Несовершеннолетние без сопровождения моложе 16 лет, как правило, принимаются в специальных центрах размещения и не обязаны проживать в центрах первичного приема или размещения в округах. Несовершеннолетние старше 16 лет, как правило, размещаются в центрах приема для взрослых и семей, однако в некоторых землях созданы проекты, предоставляющие специальное жилье подросткам без сопровождения.


^ D. Центры возвращения лиц, получивших отказ в предоставлении убежища и отказывающихся сотрудничать


В свете преобладающей судебной практики Федерального конституционного суда, согласно которой длительное содержание под стражей до депортации как средство давления на лицо, ищущее убежища запрещено. Чтобы принудить такое лицо сотрудничать в процессе возвращения, власти некоторых земель начали создавать так называемые «центры возвращения» (Ausreisezentren)430. Учитывая рост в последние годы числа лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, личность и гражданство которых невозможно уточнить «традиционными методам» или которые отказываются сотрудничать в получении проездных документов, такие центры возвращения призваны стимулировать сотрудничество и согласие в подобных проблематичных случаях.


Центры возвращения существуют в Нижней Саксонии (в Брауншвейге и Ольденбурге – в общей сложности на 250 мест; в Брамше-Хезепе – на 200 мест), в Рейнланд-Палатинате (в Ингельхайме, 180 мест), в Саксонии-Анхальте (в Хальберштадте, 100 мест) и в Баварии (в Фурте, 50─100 мест). Лица, получившие отказ в предоставлении убежища и отказывающиеся сотрудничать, могут получить приказ поселиться в одном из этих центров. Центры в целом открытые, хотя проживающие должны регулярно отмечаться (например, трижды в неделю). Проживающих регулярно информируют об их правовом положении с целью обеспечения их сотрудничества в административной процедуре и стимулирования их выезда из Германии, например, через проекты возвращения, в рамках которых проводится краткосрочное профессиональное обучение. Уровень удобств в этих центрах обычно такой, что он является еще одним стимулом к выезду из Германии, т.е. удовлетворяются только основные потребности431.


Законность и эффективность подобных центров стала предметом острых публичных дискуссий еще с момента открытия первого такого центра. Хотя некоторые земли вообще не приняли эту «альтернативную меру», а некоторые рассматривают вопрос о закрытии существующих центров, другие земли намереваются расширять их использование. Продолжаются дебаты о том, действительно ли соответствует лицо, уже направленное в такой центр, критериям отнесения к категории лиц, которые «не сотрудничают». В некоторых случаях адвокаты сообщают, что никаких официальных доказательств «несоблюдения» для обоснования перевода в такое учреждение представлено не было.


Критики такой политики отстаивают более широкое использование концепции «поддерживаемого добровольного возвращения» ─ это означает предоставление консультаций и стимулов, в том числе финансовой и практической помощи и профессионального обучения, для содействия обязательному возвращению с согласием и сотрудничеством со стороны лица, получившего отказ в предоставлении убежища. Эта концепция в последнее время переживает в Германии возрождение, в частности, реализуется несколько проектов на уровне земель и округов, в большинстве случаев при участии различных партнерских НПО и частичном финансировании со стороны Европейского фонда беженцев. Эти подтвержденные успешные усилия содействуют минимизации применения содержания под стражей до депортации.


^ E. Ограничения свободы передвижения лиц, получивших отказ в предоставлении убежища


Лицо, получившее отказ в предоставлении убежища, или любой иностранный гражданин, обязанный покинуть территорию Германии, если он не содержится под стражей и не направлен в центр возвращения, может подвергаться ограничению свободы передвижения в соответствии с разделом 42(5) Закона об иностранцах, независимо от своего предыдущего статуса. Соответственно, это лицо должно уведомлять компетентный орган по делам иностранцев о любом изменении места жительства – даже в пределах назначенного округа – и о любой отлучке из назначенного округа более чем на трое суток.


^ III. ВЫВОДЫ


A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?


Несоблюдение процедуры предоставления убежища в Германии, по сообщениям, не представляет серьезной проблемы. По оценкам Федерального ведомства, доля лиц, ищущих убежища, которые не являются на собеседование в Федеральное ведомство, незначительна и не превышает 5%. Такой высокий уровень соблюдения процедуры предоставления убежища фактически является достижением правовой системы приема, которая гарантирует, что все лица, ищущие убежища, размещаются и получают материальную поддержку после подачи ходатайств о предоставлении убежища, не беспокоясь благодаря этому о проблемах ежедневного выживания. Кроме того, лица, ищущие убежища, приглашаются на собеседование в первые дни после подачи ходатайства, поэтому остается мало времени для того, чтобы потерять следы этих людей, или для того, чтобы они пришли в уныние.


Что касается показателя побегов лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, следует отметить, что разрыв между количеством отклоненных ходатайств и числом депортированных лиц должен учитывать то большое количество лиц, которым был выдан допуск (Duldung). На конец 2002 года с этим статусом в Германии жили 226547 человек. Очевидно, приоритетом правительства Германии является обеспечение присутствия лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, для высылки. В большинстве случаев, однако, неявки в ходе процедуры высылки можно избежать путем введения ограничений на передвижение (см. выше в подразделе II.Е).


^ B. Экономическая эффективность


Во всех центрах коллективного размещения выдается утвержденное Федеральным правительством содержание (карманные деньги) в размере 41 евро в месяц на каждого проживающего старше 14 лет и 20,5 евро – младше 14 лет. Эта сумма не меняется с 1993 года. Авторы настоящего исследования не располагают информацией об общедоступных цифрах затрат на содержание этих центров размещения. Затраты на содержание под стражей в Германии также редко публикуются, но, по оценкам, сутки содержания под стражей до депортации обходятся приблизительно в 60─80 евро, причем эта цифра варьируется по землям. Хотя официального сравнения затрат в открытых и закрытых центрах нет, можно предположить, что содержание открытых центров обходится дешевле закрытых.


^ C. Экспортная ценность


Немецкая система в известном смысле уже экспортируется в остальную Европу через Директиву ЕС об условиях приема432. Эта система, как представляется, подтверждает ту логику, что контроль над свободой передвижения может снизить общий статистический риск побега лиц, ищущих убежища. На практике, однако, низкий показатель побегов может быть обусловлен, главным образом, тем, что Германия – одна из основных стран назначения по причине воссоединения семей и другим соображениям, и, возможно, именно поэтому показатель побегов здесь естественно низкий, по аналогии с показателями таких стран, как США, Великобритания, Канада и Швеция.



ГРЕЦИЯ433


^ I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО


Большинство известных случаев задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища, касается тех, кто въехал или находится в Греции нелегально, не подав ходатайства о предоставлении убежища434. В ряде случаев претенденты задерживаются при попытке выехать из Греции в третью страну по недействительным или поддельным документам.


Закон об иностранцах 2001 года435 предусматривает как судебный пересмотр решения о задержании, так и предельно допустимый срок содержания – 15 суток, или максимум до трех месяцев. Если ходатайство отклонено, у властей есть только три месяца, в течение которых можно осуществить высылку лица, получившего отказ в предоставлении убежища, иначе оно должно быть освобождено. НПО сообщают, однако, что лица, ищущие убежища и получившие отказ, все равно незаконно содержатся под стражей больше установленного трехмесячного срока436.


^ II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ


A. Сообщение адреса и изменение адреса


В Греции существует общая свобода передвижения как лиц, ищущих убежища, так и беженцев, несмотря на то, что правительство страны приняло оговорку к статье 26 Конвенции 1951 года. Лица, ищущие убежища, обязаны информировать Департамент по делам иностранцев полиции о своем адресе или изменении адреса (выбранного лично ими или же назначенного правительством как форма альтернативного надзора). Если лицо, ищущее убежища, сменило место жительства, не уведомив об этом власти, рассмотрение его ходатайства, скорее всего, будет прекращено.


^ B. Открытые центры приема и предписанное проживание в Лаврио


Ряд организаций задействован в предоставлении и содержании центров приема и общежитий, в которые распределяются лица, ищущие убежища437. Не ясно, насколько эти центры контролируемые, но в старом центре приема в Лаврио (Аттика), где проживает 250─300 человек, требуется получать разрешение на отлучку, если данный центр – предписанное место проживания. Есть проблемы с обеспечением рассредоточения и направления в более удаленные центры: вместо того, чтобы прибыть туда, люди, несмотря на сильную нужду, едут в Афины.


^ C. Пособие на аренду жилья


Помимо центров приема и общежитий, Фонд социальной работы (ФСР) реализует программу «Нефели», в рамках которой оказывается денежная помощь на оплату арендуемого жилья для лиц, ищущих убежища, в течение первых шести месяцев их пребывания в Греции. Лица, ищущие убежища, должны испрашивать разрешения на выезд из этих центров, если они являются предписанным местом их проживания. Неправительственные организации оказывают ограниченную помощь в предоставлении других видов жилья.


^ D. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей и других уязвимых лиц


Некоторые уязвимые лица освобождаются из-под стражи по распоряжению суда под требование еженедельно или раз в две недели отмечаться в полиции. Статистической информации о частоте выдачи таких распоряжений или уровне соблюдения условий лицами, в отношении которых такие распоряжения выданы, нет. В передаче таких дел на рассмотрение участвуют УВКБ ООН и неправительственные правозащитные организации.


В 2002 году в Греции попросили убежища 247 разлученных с семьей детей438. Случаи задержания и содержания под стражей таких детей очень редки. Вместо этого они направляются к прокурору по делам несовершеннолетних или к местному прокурору первой инстанции, который берет на себя ответственность за них и решает, назначать ли им индивидуального опекуна.


Иногда разлученные с семьей дети размещаются в специализированных молодежных общежитиях, а не в общих центрах приема439. Самый важный такой центр, расположенный в Аногейе (о-в Крит), находится в ведении Национального фонда молодежи. Он рассчитан на размещение 25 разлученных с семьей несовершеннолетних, ищущих убежища. Иногда разлученные с семьей дети направляются в приемные семьи, если найти их семью или вернуть их в страну происхождения оказывается невозможным.


За первую половину 2001 года в Греции были построены новые центры приема и внедрены программы помощи уязвимым лицам, ищущим убежища. Предпочтение при размещении в этих центрах отдается пожилым людям и семьям с детьми. Есть также специальные центры для женщин и семей, например, центр Коккинопилос вблизи Элассоны. Проживанию в таких учреждениях нужно способствовать как альтернативной мере, потому что содержание под стражей семей с маленькими детьми в Греции – явление нередкое. Есть и специальные центры, где оказывается помощь лицам, ищущим убежища, которые страдают психическими и другими заболеваниями440.


^ III. ВЫВОДЫ


A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?


В 2002 году было подано 5600 новых ходатайств о предоставлении убежища и принято 9400 решений. Из них 697 заявителей (12%) не явились на собеседование в первой или второй инстанции, и, как следствие, рассмотрение их дел было приостановлено или закрыто. Аналогичные показатели были зафиксированы и в предыдущие годы. Несмотря на то, что Греция является одной из основных стран транзита, такой показатель неявки – относительно низкий. Он показывает, что открытые системы приема действительно могут обеспечивать соблюдение правил большинством лиц, ищущих убежища, по крайней мере, до вынесения окончательного решения.


^ B. Экономическая эффективность


Информации о затратах нет. Основную часть финансовых расходов на содержание центров приема в Греции несут Европейский фонд беженцев и неправительственные организации. Инвестирование средств в улучшение перспектив приема и интеграции лиц, ищущих убежища, и беженцев в Греции считается более конструктивным и экономически эффективным решением, нежели попытки препятствовать транзитному передвижению путем более широкого применения задержания и содержания под стражей.


^ C. Экспортная ценность


Идея создания небольших специализированных центров для разных категорий уязвимых лиц, ищущих убежища, интересна и, ввиду высокого показателя соблюдения процедур в Греции, может заслуживать изучения в качестве модели для практического подражания в любой транзитной стране со слабо развитой системой служб социального обеспечения лиц, ищущих убежища.



ВЕНГРИЯ441


^ I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО


До сентября 1998 года лица, ищущие убежища, которые не имели семейных связей или средств к самостоятельному существованию, размещались в центрах приема беженцев, подведомственных правительственному Управлению иммиграции и гражданства (УИГ, впоследствии ОРМА). Эти центры были открытыми, и лица, ищущие убежища, пользовались полной свободой передвижения. Однако свыше 70% этих лиц покидали центры и скрывались. Некоторых задерживали пограничники соседних стран, и соседи Венгрии – государства ЕС ─ резко критиковали ее за отсутствие надлежащей охраны границ. В ответ Венгрия создала центры содержания под стражей иностранцев, задержанных за незаконный въезд или незаконное пребывание в стране, в том числе потенциальных лиц, ищущих убежища, задержанных до подачи ходатайства.


На момент написания этого материала освобождение лица, ищущего убежища, из приюта пограничной службы в «общинный приют» или центр приема беженцев (обоими этими учреждениями управляет УИГ) может осуществляться подразделениями УИГ по определению статуса убежища с согласия полиции по делам иностранцев этой же организации442. Полиция по делам иностранцев УИГ часто не дает такого согласия. В 2002 году из-под стражи в открытые центры приема было переведено всего лишь 54 лица, ищущих убежища443. В 2003 году почти все афганцы и иракцы, ищущие убежища, были переведены из-под стражи в открытые центры приема, поскольку венгерское правительство решило относиться к гражданам Афганистана и Ирака мягче, учитывая нестабильность ситуации в этих странах.


По состоянию на 2003 год приказы о задержании и содержании под стражей не выдаются в отношении разлученных с семьей детей и семей с детьми, хотя законом это прямо не запрещено (см. ниже раздел об альтернативных мерах).


Законодательных или административных правил либо иных мер, которые бы относились конкретно к беженцам или лицам, ищущим убежища, с точки зрения задержания и содержания под стражей, нет. Тем не менее, Законом об иностранцах 2001 года введены три формы задержания и содержания под стражей иностранцев (а не только претендентов на статус беженца).


Отсутствие руководящих указаний для полиции по делам иностранцев и пограничников о том, как осуществлять политику задержания и содержания под стражей, в сочетании с неясностью самого законодательства, стало причиной ряда очевидно произвольных решений о задержании и содержании под стражей. Это отсутствие ясности – вероятно, самый большой недостаток венгерской практики задержания и содержания под стражей. Вселяет, однако, надежду тот факт, что венгерские суды все больше отказываются продлевать срок действия приказов о содержании под стражей в случаях, когда первоначальное решение выглядит произвольным.


Как упоминалось выше, Закон об иностранцах 2001 года содержит три разные формы задержания и содержания под стражей: (1) «задержание и содержание под стражей за отказ»444; (2) «полицейское задержание и содержание под стражей иностранцев»445; (3) задержание и содержание под стражей до высылки446.


В первом случае («задержание и содержание под стражей за отказ») может быть выдан приказ о взятии под стражу на срок до пяти суток с целью осуществления высылки в соответствии с соглашением о реадмиссии. Местный суд может продлить этот срок на период до 30 суток.


Во втором случае («полицейское задержание и содержание под стражей иностранцев») может быть выдан приказ о взятии под стражу на срок до пяти суток (местный суд может продлить этот срок максимум до шести месяцев с ежемесячным пересмотром, а окружной суд – по прошествии упомянутых шести месяцев ─ максимум до 12 месяцев с пересмотром каждые 90 дней) с целью обеспечения исполнения приказа о высылке, если иностранец: (а) скрывается от властей или препятствовал приведению в исполнение приказа о высылке; (б) отказался выехать или существуют другие веские основания считать, что он затягивал бы или пытался бы препятствовать приведению в исполнение приказа о высылке; (в) подлежит высылке, а перед выездом совершил мелкое правонарушение или преступление; (г) грубо или неоднократно нарушал предписанные правила поведения в месте, назначенном ему для обязательного проживания, не придерживался установленного требования являться, несмотря на вызовы, чем затруднял полицейские процедуры, предусмотренные для иностранцев; (д) освобожден после отбытия уголовного наказания.


На практике, даже если лицо лично не препятствует своей высылке и очевидно, что высылку невозможно будет осуществить в обозримом будущем, лица без гражданства и другие лица, которых невозможно возвратить, часто содержатся под стражей в соответствии с этим положением в течение максимального срока, т.е. 12 месяцев.


В третьем случае («задержание и содержание под стражей до высылки») полиция по делам иностранцев может по причинам государственной безопасности взять под стражу на срок до пяти суток (или до 30 суток, если местный суд вынес решение о продлении) иностранца, личность или законность пребывания которого неясны. Если принято решение о высылке и дальнейшее содержание под стражей обосновано в соответствии с частью 46 Закона об иностранцах, то параллельно с прекращением содержания под стражей для подготовки высылки может быть вынесено решение о «полицейском задержании и содержании под стражей»447.


Задержанный иностранец может потребовать судебного пересмотра законности принятого в первой инстанции решения о задержании и содержании под стражей. Апелляции, поданные на решение местного суда, подлежат рассмотрению окружным или столичным судом в пятидневный срок. Лицо, содержащееся под стражей, не несет расходов на такое разбирательство, в том числе расходов на перевод, но должно оплатить услуги своего законного представителя. В ходе судебной процедуры во второй инстанции лицо, содержащееся под стражей, может представить свое ходатайство и доказательства устно. К такой процедуре применимо большинство норм уголовного судопроизводства, установленных Уголовным кодексом448. Венгерский Хельсинкский комитет заявляет, что эти судебные пересмотры – неэффективное средство защиты права, особенно в случаях задержания и содержания под стражей в транзитной зоне аэропорта, которое может применяться как предварительный этап определения допустимости, а потом, если прибывшего не пропускают не территорию страны, переходит непосредственно в содержание под стражей до высылки.


^ II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ


По словам генерального директора Управления иммиграции и гражданства Венгрии, в 2002 году было задержано и взято под стражу 28% всех лиц, ищущих убежища449. Хотя это значительная доля, следует отметить, что количество задержанных лиц, ищущих убежища, начиная с 1999 года с каждым годом уменьшается450. При этом, однако, уменьшается и количество ходатайств о предоставлении убежища (например, за 2001─2002 гг. – на 33%), поэтому это не обязательно показывает, что Венгрия шире применяет альтернативные меры, чем в любой предыдущий год, начиная с 1998-го.


Передачу лиц, ищущих убежища, из приютов пограничной службы в открытые центры приема в предыдущие годы иногда сдерживало отсутствие площадей. В этом отношении УВКБ ООН выразило обеспокоенность политикой модернизации мест содержания под стражей и увеличения их вместимости при том, что состояние открытых центров приема ухудшается. Национальная программа ЕС ФАРЕ на 1999 год предусматривала выделение 600 тыс. евро на модернизацию и расширение центров открытого приема, и сейчас эта задача выполнена451.


^ III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ


A. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей и других уязвимых лиц


Разлученные с семьей дети, ищущие убежища452, подлежат освобождению из-под стражи, и им назначается временный опекун для оказания помощи во всех судебных разбирательствах, а также постоянный опекун, который представляет их в социальных и образовательных вопросах453. В этих венгерских механизмах, однако, есть ряд недостатков, которые сейчас устраняются с помощью плана, совместно разработанного УВКБ ООН, венгерским правительством и местной неправительственной организацией «Менедек». План действий основан на «передовой практике», определенной в рамках программы «Разлученные с семьей дети в Европе». Одним из ключевых элементов является создание в городе Бекешчаба группового дома для разлученных с семьей детей на 30 мест под управлением местной неправительственной организации «Олталом». Дом был открыт 27 июня 2003 года и с тех пор работает. Есть надежда, что это новое учреждение поможет решить проблему исчезновения разлученных с семьей детей в ходе процедуры, предположительно по вине торговцев людьми. Высокая интенсивность побегов разлученных с семьей детей, которая наблюдалась прежде, возможно, была обусловлена тем, что торговцы и контрабандисты давали своим жертвам и клиентам указание говорить, что им меньше 18 лет, чтобы избежать задержания при проезде транзитом через Венгрию. Таким образом, более строгая оценка возраста может частично способствовать закрытию этой «лазейки».


Юридических требований об освобождении из-под стражи или специальных условий приема других уязвимых групп, таких как жертвы пыток или беременные женщины, нет. Об освобожденных лицах в индивидуальном порядке иногда заботятся неправительственные организации.


^ B. Регистрация и документирование


Лица, ищущие убежища, должны сдавать оригиналы своих документов, удостоверяющих личность, и (или) проездных документов в органы власти в момент подачи ходатайства о предоставлении убежища. Это делается для того, чтобы предотвратить транзит «незадержанных» лиц, ищущих убежища, на запад. В обмен им выдается гуманитарное разрешение на жительство или удостоверение личности454. Такие удостоверения выдавались в 2003 году. Не получали удостоверение лица, содержащиеся под стражей (эта практика вызывает определенную тревогу, потому что содержащиеся под стражей лица, ищущие убежища, не имеют никаких документов, подтверждающих, что они претендуют на получение убежища)455. Разрешение на жительство продлевается каждые три─шесть месяцев, и лица, которым они выданы, для продления разрешений обязаны лично являться в полицию.


^ C. Открытые центры


Лица, ищущие убежища, допущенные в Венгрии к процедуре получения убежища, могут направляться в один из трех открытых центров приема, управляемых УИГ. Если лицо, ищущее убежища, нуждается в государственной поддержке, оно обязано проживать в одном из этих центров. В этих коллективных центрах наряду с лицами, ищущими убежища, проживает и незначительное количество лиц, признанных беженцами.


Упомянутые центры находятся в Бекешчабе, Бичке и Дебрецене; в них соответственно 250, 360 и 1500 мест. Лица, проживающие в этих учреждениях, пользуются полной свободой передвижения, за исключением начального двух─четырехнедельного периода, когда их держат в «карантине» для проведения медицинского обследования456. Отмечается, что некоторые обязательно проводимые медицинские тесты излишни (или необоснованно применяются к лицам, ищущим убежища, но не ко всем остальным иностранцам) и что время нахождения в карантине вполне можно сократить, приведя венгерскую практику в соответствие практике других европейских государств.


В центрах наблюдается высокая текучесть; среднее время, проводимое в них, составляет 84-108 дней457. Это, вероятно, в большой степени обусловлено тем, что лица, ищущие убежища, не имеют права работать вне центров, а центры расположены в экономически депрессивных районах, где даже временно интегрироваться в общество трудно. Более того, уровень поддержки и услуг, оказываемых центрами, также весьма ограничен. Вспомогательные услуги сейчас оказываются только уязвимым лицам, таким как пожилые, больные, женщины-главы хозяйств, жертвы пыток, лица, страдающие посттравматическим стрессом, причем большинство таких услуг, а также ряд других основных удобств, продолжает финансировать УВКБ ООН.


Некоторые лица, проживающие в центрах, уезжают, возможно, из-за отсутствия отдельных и безопасных жилых помещений для семей. Женщины и дети размещаются в центрах, где проживает большое число одиноких мужчин. УВКБ ООН и другие рекомендовали предусмотреть отдельное, защищенное жилье для женщин, возглавляемых женщинами семей и семей с детьми, но на момент написания данного материала этого сделано еще не было.


^ D. Общинные приюты


Еще одна альтернативная мера для размещения иностранцев, которым предписано проживать по назначенному адресу, ─ меньшие, так называемые «общинные приюты». Минимальные условия проживания, предусмотренные в общинных приютах, очень похожи на те, которые предусмотрены в местах содержания под стражей, а услуг и удобств в общинных приютах намного меньше, чем в открытых центрах приема беженцев. Общинные приюты находятся в ведении полиции по делам иностранцев УИГ458. Сотрудники этого органа должны выполнять двоякую роль – не только квазисоциальных работников, но и исполнителей приказов о высылке, депортации и повторном взятии под стражу.


Лица, проживающие в приюте, – главным образом иностранцы, освобожденные после пребывания под стражей в течение максимального срока (12 месяцев), которые испытывают нужду и которым жить больше негде. С июля 2002 года среди проживающих также много иностранцев, имеющих разрешение на жительство, выданное на гуманитарных основаниях (т.е. подпадающих под субсидиарную защиту, или «лиц, которым разрешено пребывание» (ЛРП)).


На конец 2002 года действовали три общинных приюта – в Балассадьярмате (70 мест), Дьоре (90), Нагиканише (43)459. Все они находились в помещениях пограничной службы, рядом с местом содержания под стражей или в том же здании. Свобода передвижения на практике крайне ограничена, поэтому проживающие там лица не видят особой разницы между проживанием в общинном приюте и пребыванием под стражей. Например, на пути из приюта в общественную столовую и обратно или до выхода из казарм пограничной службы и обратно проживающих иногда сопровождают вооруженные охранники с собаками460. Окна и двери в приютах закрыты решетками, которые, должно быть, защищают помещения пограничной службы от злоумышленников. Если проживающий совершает мелкое правонарушение или не соблюдает правила проживания в приюте, его могут немедленно подвергнуть «полицейскому задержанию и содержанию под стражей» (см. выше)461.


Среди тех, кого направляют в такие приюты, ─ женщины, семьи, дети и другие уязвимые лица, хотя эти учреждения в настоящее время абсолютно для них не приспособлены. Там не только нет соответствующих услуг, но и некоторые помещения находятся в очень плохом состоянии (по состоянию на середину 2002 года); кроме того, нет отдельных помещений для женщин и детей, в которых они чувствовали бы себя защищенными от проживающих в приютах мужчин. Игровых площадок для детей тоже нет.


После пребывания в общинных приютах в течение полутора лет проживающих в них лицам должны предоставлять другое, лучшее жилье462, но в некоторых случаях они остаются там.


^ IV. ВЫВОДЫ


A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?


В 2002 году в Венгрии было подано 6412 ходатайств о предоставлении убежища, но за этот же период было прекращено рассмотрение 5073 дел, главным образом из-за того, что заявители скрылись. Это эквивалентно почти 65% всех решений, принятых в 2002 году (в том числе по делам, перенесенным с предыдущих лет). Столь высокий уровень неявки и несоблюдения процедур показывает, что альтернативные меры – открытые центры и «общинные приюты» ─ не решают этот вопрос, несмотря на фактическое ограничение свободного передвижения в приютах. Это, без сомнения, частично вызвано тем, что Венгрия продолжает играть роль «ворот в ЕС», что, в свою очередь, обусловлено ограниченными перспективами интеграции для беженцев в Венгрии. Кроме того, это может быть вызвано плохими условиями содержания в определенных центрах и приютах и тем, что для «незадержанных» лиц, ищущих убежища, которые не обращаются за государственной поддержкой, не установлено требование регулярно отмечаться.


Говоря шире, может существовать взаимосвязь между тем, что уровень признания беженцев в Венгрии по Конвенции 1951 года меньше 10% (3% в 2002 г.), и тем, что лица, ищущие убежища, чувствуют мало стимулов для того, чтобы продолжать процедуру предоставления убежища. Сказав это, следует отметить, что большому числу просителей убежища предоставляется вторичный или субсидиарный статус (т.е. ЛРП), который дает им законное право находиться в Венгрии, хоть и не с равными правами. Например, в 2002 году статус ЛРП был предоставлен 1128 лицам, тогда как статус беженца был предоставлен всего лишь 104 из 6412 претендентов463.

^ B. Экономическая эффективность


В 2003 году средние затраты на содержание открытых центров приема беженцев составили, по сообщениям, 4000 форинтов (около 19 долларов США) на человека в сутки. Для сравнения: «общинные приюты» обходятся в 1650 форинтов (около 8 долларов США) на человека в сутки, что отражает более низкий уровень качества жилья и услуг в них464. Сравнительные цифры затрат в центрах содержания под стражей отсутствуют, хотя предполагается, что они относительно высокие. Таким образом, хоть и можно утверждать, что более широкое использование открытых центров и общинных учреждений приема как альтернативной задержанию и содержанию под стражей меры было бы экономически эффективным, перевод «лиц, которым разрешено пребывание» и других уязвимых лиц из общинных приютов в открытые центры с целью предоставления им лечения, на которое они имеют право, повлекло бы за собой увеличение расходов. С другой стороны, вряд ли экономически эффективна ситуация, когда открытые центры не заполнены вследствие уменьшения числа прибывающих, так как многие статьи накладных расходов этих учреждений являются постоянными.


Уменьшение сроков пребывания в «карантине» после поступления в центры приема путем сокращения числа незначительных обязательных медицинских тестов не только приблизило бы венгерскую практику к международным нормам, но и дало бы значительную экономию средств.


^ C. Экспортная ценность


Венгерские открытые центры и приюты не являются примерами «передовой практики», однако Венгрию следует похвалить за ежегодное снижение средней процентной доли лиц, ищущих убежища, которые задерживаются и содержатся под стражей. Это единственная страна в Европе, которая за последние годы достигла такого успеха. Центры и приюты заслуживают того, чтобы рассматривать их как альтернативные меры в свете интенсивного давления, которое западноевропейские государства оказывают на Венгрию с целью пресечь бегство и любой ценой предотвратить незаконные передвижения, в том числе, возможно, более широким применением задержания и содержания под стражей.



ИНДОНЕЗИЯ465


^ I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ─ ПРАКТИКА ДО 2001 ГОДА


Закон Индонезии об иммиграции 1992 года определяет, кому разрешено въезжать в страну на законных основаниях, но не содержит положений относительно предоставления убежища466. По этому закону все лица, ищущие убежища, и беженцы, по меньшей мере формально, подлежат задержанию и содержанию под стражей, как мигранты, пытающиеся незаконно въехать в Индонезию или пребывать в ней467.


Индонезийские центры содержания под стражей иммигрантов называются «карантина» («карантинные центры»)468, и до середины 2001 года лица, нуждающиеся в международной защите, часто бессрочно содержались под стражей в тюрьмах, в полицейских участках или в «карантина». Эти люди в основном были приезжими со Среднего Востока и другими беженцами из-за пределов региона, которые транзитом ехали через Индонезию, пытаясь достичь Австралии и попросить убежища там469. Они обычно не контактировали с представительством УВКБ ООН в Джакарте – либо по своей воле, либо из-за запрета контрабандистов – поэтому не регистрировались этим представительством. С наибольшей вероятностью задерживались лица, прибывающие в аэропорт Джакарты, но и тех, кто пересекал страну под руководством местных контрабандистов по суше и по морю, тоже арестовывали.


Отчеты об условиях содержания в «карантина» и индонезийских полицейских камерах за период 2000─2001 гг. показывают, что они были гораздо ниже международных стандартов. У содержащихся под стражей иммигрантов не было никаких правовых гарантий или средств освобождения, если только они не располагали собственными ресурсами или не знали какого-нибудь контрабандиста, который мог выкупить их под залог470. Известны случаи, когда люди находились под стражей в таких условиях несколько лет.


УВКБ ООН был предоставлен доступ к таким содержащимся под стражей лицам, и Управление провело собеседования по определению статуса беженца в «карантина» с теми, кто хотел попросить убежища. Лица, признанные подпадающими под компетенцию УВКБ ООН, освобождались индонезийскими властями под надзор УВКБ ООН и размещались в Джакарте до переселения в другую страну. Лица, признанные беженцами, размещались в Джакарте и получали помощь от УВКБ ООН; получившие отказ беженцы, в том числе те, чьи апелляции находились в стадии рассмотрения, размещались за пределами Джакарты и получали помощь от МОМ. Полиция Джакарты, как правило, принимала и продолжает принимать аттестационные письма, выданные УВКБ ООН, составленные как на бахаса индонезийском, так и на английском языках.


Международной организации миграции (МОМ) также было дано разрешение посетить содержащихся под стражей и снабдить их дополнительной пищей и водой.


После внедрения описанной ниже программы МОМ все экстрарегиональные беженцы, лица, ищущие убежища, и мигранты (в основном иракцы, афганцы и иранцы), задержанные при попытке выехать из Индонезии в Австралию, были освобождены под надзор МОМ. Лица, получившие отказ в предоставлении убежища, которые не считались задержанными, не получили права на помощь МОМ и вынуждены были искать собственные источники средств.


^ II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ ПОСЛЕ 2000 ГОДА


В начале 2000 года МОМ начала программу, которая позже стала известна под названием «Модель регионального сотрудничества». Сначала она называлась «Программа «Перехват» и стимулировалась, в основном, заинтересованностью австралийского правительства в противодействии потоку мигрантов и беженцев через Индонезию в Австралию. Программу полностью финансировало австралийское правительство.


За период 2000─2002 гг. программа охватила немногим менее 4000 «незаконных мигрантов» и «необеспеченных транзитных мигрантов». Почти все эти люди решили подать УВКБ ООН заявления о предоставлении убежища, когда стало очевидно, что до Австралии им не добраться. По состоянию на 31 октября 2002 года под надзором МОМ находились 734 человека, ищущие убежища, в том числе получившие отказ; за период с мая по октябрь 2002 года 198 афганцев решили добровольно вернуться на родину.


«Незаконные мигранты» на период определения их статуса УВКБ ООН размещались МОМ в различных местах на территории Индонезии, например, в бывших туристских гостиницах и военных лагерях471. Это были открытые приюты, а не места содержания под стражей, и как таковую программу можно назвать «альтернативной задержанию и содержанию под стражей мерой». Штаб-квартира МОМ заявила, что программа задумана специально для смягчения нечеловеческих условий содержания под стражей в Индонезии472.


Людям, жившим в открытых лагерях МОМ в период рассмотрения их ходатайств, не разрешалось работать, но предоставлялась помощь в удовлетворении основных потребностей. Сначала уровень этой помощь был недостаточным, и места размещения не всегда были стабильными (например, лагерь в Купанге до января 2002 года), однако за 2002 год материальные условия и безопасность улучшились. Лица, проживающие в лагерях, все равно жаловались на отсутствие образования для детей, недостатки в медицинском обслуживании и отсутствие независимых юридических консультаций. Была еще одна серьезная трудность: правительство Индонезии настаивало на том, чтобы все пункты размещения находились за пределами Джакарты и были рассредоточены по относительно отдаленным городам. К 2004 году эти пункты были ограничены двумя местами за пределами Джакарты – Ситубондо и Матарамом. Если лица, ищущие убежища, пытались покинуть назначенные им места проживания (как некоторые сделали в начале программы, чтобы участвовать в акции протеста против своего положения у офиса УВКБ ООН в Джакарте), в случае отказа возвратиться им грозило прекращение помощи и (или) взятие под стражу. В Джакарте помощь им не предоставлялась, но после их возвращения в предписанный район проживания оказание помощи возобновлялось.


На момент написания этого материала число лиц под надзором МОМ значительно уменьшилось в результате существенного сокращения количества прибывших в Индонезию из-за пределов региона, что, в свою очередь, стало результатом австралийской политики закрытых береговых границ и большого числа возвращений в страны происхождения. Остальные – это, в основном, лица, получившие отказ в предоставлении убежища, оставшиеся от групп, перехваченных австралийским флотом в море в конце 2001 года. Лица, выехавшие из пунктов размещения МОМ и переехавшие в Джакарту, перестали получать материальную помощь, но арестованы не были.


^ III. ВЫВОДЫ


A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?


Оценить влияние программы помощи МОМ на положение освобожденных и перехваченных лиц, ищущих убежища, в Индонезии отдельно от влияния австралийской политики перехвата и убежища (см. раздел об Австралии) крайне сложно. Другими словами, на то, что почти все лица, ищущие убежища, соблюдали процедуры определения статуса УВКБ ООН, находясь под надзором МОМ в Индонезии, вероятно, повлиял тот факт, что Австралия закрыла свои береговые границы, превратив этим Индонезию в страну долгосрочного транзита или переселения. Интересно, однако, сравнить относительную свободу передвижения, предоставленную лицам, ищущим убежища, в Индонезии, с содержанием под стражей такого же количества лиц, ищущих убежища, в Науру и Папуа-Новой Гвинее за этот же период (также под наблюдением МОМ и с финансированием австралийским правительством). Казалось бы, риск транзита из этих государств был не выше, чем из Индонезии. Более того, местному населению этих стран не нужна была более значительная защита или отделение от лиц, ищущих убежища, как в Индонезии, поэтому разницу в свободе, предоставленной этим группам, сложно оценить на объективных основаниях.


^ B. Экономическая эффективность


Для правительства Индонезии программа была чрезвычайно экономически эффективной в том смысле, что оно вывело группу «нелегальных иммигрантов» из-под своей опеки и из своего бюджета и перенесло на офис МОМ в Джакарте все затраты, которые, в свою очередь, полностью финансировала Австралия в размере 250 тыс. долларов США в месяц (80% уходило на непосредственную помощь). По сравнению с высокими капитальными затратами и удельными текущими расходами на содержание под стражей в Науру или Папуа-Новой Гвинее473, индонезийская программа была гораздо более дешевой и более легкой в управлении для австралийского правительства.


^ ИРЛАНДСКАЯ РЕСПУБЛИКА474


I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО


A. Лица, ищущие убежища


В Ирландии нет общей политики задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища, как нет и специализированных центров содержания под стражей нелегальных мигрантов или лиц, ищущих убежища. Законодательство, однако, предусматривает возможность задержания и содержания под стражей в определенных исключительных обстоятельствах475. Раздел 9(8) Закона о беженцах 1996 года с изменениями предусматривает взятие под стражу заявителя ходатайства об убежище, если «должностное лицо иммиграционной службы или сотрудник «Гарда Сиохана» (полиции) по веским причинам подозревает, что заявитель: (а) представляет угрозу для национальной безопасности или общественного порядка; (б) совершил серьезное неполитическое преступление за пределами Ирландии; (в) не приложил достаточных усилий для установления своей истинной личности; (г) пытается избежать передачи согласно Дублинской конвенции; (д) намеревается выехать из страны и незаконно въехать в другую страну; или (е) уничтожил документы, удостоверяющие личность, или проездные документы либо имеет поддельные документы «без достаточного основания».






оставить комментарий
страница9/26
Дата04.03.2012
Размер7,09 Mb.
ТипПояснительная записка, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   26
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх