Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и политике защиты альтернативы задержанию (содержанию под стражей) лиц, ищущих убежища, и беженцев Офелия Филд icon

Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и политике защиты альтернативы задержанию (содержанию под стражей) лиц, ищущих убежища, и беженцев Офелия Филд



Смотрите также:
Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и...
Отчет гкнр об ознакомительной поездке в Швецию и Финляндию Региональный план работ по проекту по...
Бизнес-план проекта...
Программа Правозащитного центра "Мемориал"...
Австралия
Руководитель программы: С. А. Ганнушкина Ответственный редактор: Н. Ф...
О стратегическом подходе к борьбе против расизма, расовой дискриминации...
Вдокладе обращается внимание на положение женщин и уязвимых групп населения в связи с изменением...
7. дайджест фонда защиты гласности №449 (выдержка)...
Описание курса...
Увкб оон: основные принципы, относящиеся к правомочности заявлений от лиц из ирака...
Описание курса статус беженца в международном праве...



страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26
вернуться в начало
скачать

^ D. Согласованность с другими правами

55. Упомянутые выше статьи 9 и 12 МПГПП – основные положения, регламентирующие права лица в отношении права на свободу и на свободное передвижение по международным правовым актам в области прав человека. Существуют, однако, и другие права, которые прямо или косвенно касаются обращения с задержанными или лицами, подпадающими под другие формы ограничения передвижения. Главные среди них установлены в таких статьях МПГПП, как статья 2 (отсутствие дискриминации), статья 7 (полный запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания), статья 10 (все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение человеческого достоинства), статьи 17 и 23 (право на неприкосновенность личной жизни и на семейную жизнь)105. Что касается детей, то разлучение их с родителями нарушает целый ряд положений Конвенции о правах ребенка106. Кроме того, следует упомянуть право на сохранение здоровья и право на достаточный жизненный уровень, закрепленные в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года107.


56. Наряду с тем, что все формы содержания под стражей или ограничений передвижения должны соответствовать нормам, изложенным выше, статья 2 МПГПП дополнительно запрещает дискриминацию в осуществлении прав по данному Пакту. Следовательно, государства не могут задерживать или ограничивать передвижение отдельных групп беженцев на основании, например, их расы, этнической принадлежности или страны происхождения. Этот принцип отвечает общему требованию о том, что любое ограничение должно оцениваться в индивидуальном порядке на постоянной основе.


57. Комитет по правам человека решил, что содержание под стражей лица, ищущего убежища, у которого развивается психиатрическое заболевание в результате длительного иммиграционного содержания под стражей, если при этом государство не принимает необходимых мер для улучшения психического состояния жалобщика, является нарушением статьи 7 МПГПП108. Отказ от предоставления лечения, несомненно, подпадает под защиту статьи 7, как самостоятельно, так и в сочетании с другими факторами109, или как минимум нарушает статью 10 в отношении права на гуманное обращение. Согласно выводам Комитета, плохие условия содержания под стражей, как то: плохое санитарное состояние помещений, отсутствие постельных принадлежностей, холодные полы и (или) переполненность помещения, вызывают нарушения статьи 7, обычно в сочетании с некоторой формой физического насилия110 или, как вариант, отдельно или вместе в соответствии со статьей 10111. Некоторые жалобщики также заявляли, что разлучение с членами семьи в ожидании высылки или после нее является нарушением статьи 7 МПГПП. Хотя КПР полностью не исключил этого, кажется более вероятным рассматривать данный случай по статье 10112. Вероятно, можно было бы использовать аналогичные аргументы для утверждения о том, что разлучение с членами семьи в течение длительных периодов содержания под стражей может быть некоторой формой жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, а не только нарушением статей 17 и (или) 23, хотя это, насколько автору известно, не проверялось. Опять-таки, следует заметить, что альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, предполагающие ограничения свободы передвижения, должны сообразовываться с этими другими нормами в области прав человека так же полно, как и любое лишение свободы.


^ E. Специальные меры правовой защиты детей


58. Лица, не достигшие возраста восемнадцати лет, пользуются выгодами вышеизложенных прав, которые действуют для взрослых, и имеют право пользоваться этими правами. Кроме того, международными правовыми актами в области прав человека введен ряд прав специально для детей, которые учитывают особую их уязвимость. В частности, первоочередное внимание всегда уделяется «как можно лучшему обеспечению интересов ребенка»113. Это означает, что даже в тех случаях, когда действуют описанные выше условия для ограничения прав ребенка, следует задать вопрос о том, служит ли ограничение данного права (прав) как можно лучшему обеспечению интересов ребенка. Что касается задержания и содержания под стражей детей, в Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей установлено, что «несовершеннолетние лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и содержанию под стражей».


59. Что касается лишения свободы, то Конвенция о правах ребенка 1989 года (КПР)114 гласит, что лишение детей свободы может применяться только в качестве «крайней меры» и на как можно более короткий период времени115. Это требует, чтобы перед окончательным решением о полном лишении свободы были изучены все возможные альтернативные меры, в том числе безусловное освобождение. В случаях, когда ребенок лишен свободы, он имеет право на немедленный доступ к правовой и другой соответствующей помощи, право оспаривать законность лишения свободы перед судом или иным компетентным, независимым и беспристрастным органом, а также право на неотложное принятие ими решений116. Сфера действия этих положений не ограничена несовершеннолетними, оказавшимися без сопровождения или разлученными с семьей, а охватывает всех детей.


60. Сложные вопросы возникают там, где принимается решение о задержании и содержании под стражей одного или обоих родителей ребенка. Как и во всех случаях, касающихся детей, первостепенное значение имеет как можно лучшее обеспечение их интересов. Можно поспорить, что решения о задержании и содержании под стражей взрослых лиц, ищущих убежища, которые прибывают с детьми, следует принимать только в исключительных обстоятельствах, поскольку должны уравновешиваться последствия для других прав, в том числе для прав их детей. Любое решение о разлучении ребенка с родителями против его воли должно предполагать возможность судебного пересмотра117. Любой судебный пересмотр должен быть эффективным, то есть суд должен иметь полномочия на вынесение решения об освобождении или воссоединении. Кроме того, любой ребенок, отданный на попечение с целью ухода, имеет право на периодическую оценку предоставленного ему лечения и всех иных обстоятельств, связанных с таким попечением118.


61. Кроме того, п. 2 статьи 22 КПР требует, чтобы разлученные с семьей дети, ищущие убежища, пользовались всеми мерами защиты, предусмотренными в КПР для детей, лишенных семейного окружения. Если ребенок временно или постоянно лишен семейного окружения или в своих собственных интересах не может оставаться в таком окружении, он имеет право на особую защиту и помощь119.


62. Проблемы защиты, связанные с вопросом торговли детьми, затрагиваются во многих частях этого исследования. В частности, в КПР есть ряд положений, которые требуют от государств принятия всех необходимых законодательных, административных, социальных и просветительских мер с целью защиты детей от всех форм насилия и эксплуатации120.


^ F. Аналогичные нормы для мер, не связанных с лишением свободы, в сфере уголовного правосудия


63. Многие обязательные для соблюдения нормы в области прав человека отражены в содержании Минимальных стандартных правил ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением («Токийские правила»)121, которые являются наиболее полным изложением принципов, относящихся к мерам, не связанным с лишением свободы, в сфере уголовного правосудия. На данный момент эквивалентного набора правил касательно альтернативных мер в сфере иммиграции или убежища нет, хотя Токийские правила – инструктивные по аналогии. Это, однако, не должно скрывать тот факт, что очень немногие содержащиеся под стражей лица, ищущие убежища, совершили какие-либо другие преступления, кроме нарушений национального иммиграционного законодательства. Санкции, налагаемые на лиц, ищущих убежища, за такие нарушения могут противоречить статье 31 Конвенции 1951 года.


64. Пункт 3.6 Токийских правил гласит, что лицо, против которого применена мера, не связанная с лишением свободы, имеет право подать запрос или жалобу относительно этой меры. Правила 3.9─3.12 требуют, чтобы надзор не осуществлялся так, чтобы он причинял беспокойство объекту меры, не связанной с лишением свободы, угрожал его достоинству или посягал на личную жизнь его самого или его семьи. Методы надзора, при которых правонарушители рассматриваются исключительно как объекты контроля, применяться не должны. Технику наблюдения нельзя использовать без ведома лица, а для осуществления наблюдения не следует привлекать третьи стороны, кроме надлежащим образом уполномоченных добровольцев122.


65. Часть 7 Токийских правил относится к «докладам о социальном обеспечении», которые составляются на отдельных правонарушителей и содержат информацию о правонарушениях, совершенных данным лицом, и о его нынешних правонарушениях, чтобы в каждом конкретном случае можно было рассмотреть уместность альтернативной меры123. Пункт 10.3 гласит, что не только задержание (содержание под стражей), но и «порядок надзора… следует периодически пересматривать и при необходимости корректировать». В комментарии к этому правилу добавлено, что важный элементом являются личные взаимоотношения между лицом, осуществляющим надзор, и правонарушителем. Надзор описывается как «высококвалифицированная работа», сочетающая в себе функцию контроля и функцию социального обеспечения. «Задача по надзору может частично делегироваться или поручаться по договору общественным группам или добровольцам», а правомочия по закону остаются за органами государственной власти.


66. Пункт 12.3 Токийских правил относится к качеству информации, предоставляемой лицу, который является объектом меры, не связанной с тюремным заключением. Отмечается, что четко разъясненные обязательства быстрее будут выполнены. Пункт 14.3 гласит: «Если мера, не связанная с тюремным заключением, окажется неэффективной, то это не должно автоматически приводить к применению меры, связанной с тюремным заключением». В комментариях говорится, что мелкое правонарушение может быть урегулировано хорошим надзирателем и что следует учитывать такие факторы, как то: имеет ли место несоблюдение правил на раннем этапе или же после некоторого периода времени, в котором правонарушитель полностью соблюдал правила. Следует также принимать во внимание факторы, находящиеся вне контроля правонарушителя.


67. Пункт 15.1 включает заявление о добросовестной практике в отношении мер, альтернативных тюремному заключению в сфере уголовного правосудия, в частности: «Политика набора персонала должна учитывать национальную политику квотного набора и отражать разнообразие правонарушителей, подлежащих надзору». Правило 17 поощряет участие общественности в осуществлении мер, альтернативных задержанию; кроме того, отмечается, что одним из ресурсов могут быть «этнические организации». В правиле 19 аналогичным образом описывается роль добровольцев, которые рассматриваются как работающие от имени государства и поэтому нуждающиеся в подготовке, общественном признании и возмещении понесенных ими расходов. Пункт 18.1 предполагает, что правительство должно позитивно смотреть на вопрос финансирования неправительственных механизмов обеспечения освобождения содержащихся под стражей лиц. Правило 20 поощряет исследования и экспериментальные проекты в данной области, а правило 21 подчеркивает важность оценки. Все эти соображения в равной, если не в большей, степени относятся к поиску альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер для лиц, ищущих убежища.


^ G. Выводы


68. Региональные и международные нормы в совокупности предоставляют ряд мер защиты в отношении как задержания и содержания под стражей, так и менее серьезных форм ограничений свободы передвижения лиц, ищущих убежища, и беженцев, причем многие из последних используются как альтернативные задержанию и содержанию под стражей.


69. Условия, в которых международное право допускает применение задержания и содержания под стражей, изложены в статье 9 МПГПП. Это положение запрещает произвольное задержание и содержание под стражей. Оно действует для всех лиц независимо от их статуса. Жесткие ограничения свободы передвижения, равнозначные лишению свободы, могут подпадать под действие статьи 9. Чтобы задержание и содержание под стражей не нарушало это положение, оно должно:

а) быть санкционировано законом;

b) быть обоснованным и необходимым во всех обстоятельствах (в том числе быть соразмерным и недискриминационным);

c) подлежать периодическому пересмотру;

d) подлежать судебному пересмотру.


70. Рассмотрение альтернативных, не связанных с лишением свободы мер является непременным условием удовлетворения принципа необходимости в отношении законного задержания и содержания под стражей.


71. Кроме того, условия содержания под стражей лиц, лишенных свободы, должны соответствовать нормам в области прав человека. Далее, если лицо задержано произвольно, оно имеет право на компенсацию в соответствии с п. 5 статьи 9 и п. 3 статьи 2 МПГПП.


72. Право на свободное передвижение согласно международным нормам в области прав человека закреплено в статье 12 МПГПП. Это положение охватывает лиц, законно находящихся на территории государства-участника МПГПП. Оно касается лиц, признанных беженцами, и можно утверждать, что лица, ищущие убежища, допущенные на территорию государства в целях подачи ходатайства о предоставлении убежища или зарегистрировавшие свое ходатайство, также «законно находятся» на территории государства. Об этом говорится в статье 31 Конвенции 1951 года, которая запрещает налагать взыскания на беженцев и лиц, ищущих убежища, за их незаконный въезд или незаконное пребывание.


73. Согласно международным правовым актам в области прав человека любое ограничение, наложенное на свободу передвижения лиц, законно находящихся в пределах территории государства (в том числе лиц, ищущих убежища), должно:

a) быть предусмотрено законом;

b) быть необходимым на одном из предписанных оснований (т.е. для охраны государственной безопасности, общественного порядка (ordre public), здоровья или нравственности населения или прав и свобод других) и быть соразмерным этой законной цели;

c) не вызывать нарушения других прав, в частности, не предполагать пытки, жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание, не нарушать право на сохранение здоровья или право на семейную жизнь;

d) не быть дискриминационным.


74. Любое ограничение свободы передвижения, наложенное на лиц, ищущих убежища, которые не являются законно находящимися на территории государства, в соответствии с п. 2 статьи 31 Конвенции 1951 года должно:

a) быть предусмотрено законом;

b) быть необходимым;

c) не быть дискриминационным;

d) применяться только до тех пор, пока статус такого лица не будет урегулирован или пока оно не получит право на въезд в другую страну.


75. Существует очень незначительное реальное различие в защите, предусмотренной п. 3 статьи 12 МПГПП и п. 2 статьи 31 Конвенции 1951 года, учитывая, что термин «необходимое» в отношении последнего обыкновенно рассматривается как обозначающий одно из исключений, перечисленных в первом, а также в других положениях МПГПП.


76. Альтернативные меры, которые ограничивают свободу передвижения лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, должны также удовлетворять определенным юридическим требованиям, хотя законная цель такого ограничения будет отличаться от законной цели ограничения передвижения лица, ищущего убежища. Поскольку нормы, касающиеся задержания и содержания под стражей, действуют для всех лиц независимо от их статуса, они действуют и для получивших отказ лиц, ищущих убежища. Что касается других форм ограничений свободы передвижения, то из прецедентного права, вероятно, следует, что защитные меры, предусмотренные статьей 12 МПГПП, в общем случае не действуют для получивших отказ лиц, ищущих убежища, но действуют в случае, когда лицу разрешено оставаться в принимающем государстве потому, что это государство не может привести в исполнение приказ о высылке или депортации. Как следствие, любые ограничения должны быть оправданы в соответствии с одним из оснований, перечисленных в п. 3 статьи 12124.


77. Все меры, альтернативные задержанию и содержанию под стражей лиц, ищущих убежища, независимо от того, ограничивают ли они свободу передвижения или нет, должны соответствовать широкому кругу других норм в области прав человека, относящихся, например, к гуманным стандартам обращения с детьми и защиты детей. В международном праве все больше признается принцип, согласно которому государства связаны многими из этих обязательств независимо от того, реализуется ли альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера в пределах их территории или вне ее, когда речь идет о лице, находящемся в пределах компетенции или эффективного контроля данного государства-участника125.


78. Существуют также международные нормы, относящиеся к альтернативным задержанию и содержанию под стражей мерам в области уголовного правосудия, которые упоминаются здесь с целью поиска аналогичных указаний – например, Токийские правила, п. 3 статьи 9 МПГПП126 и п. 4 статьи 40 КПР.


^ III. ПРИМЕНЕНИЕ МЕР, АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ, НА ПРАКТИКЕ


A. Обзор альтернативных мер


79. В настоящем исследовании рассматривается ряд мер, альтернативных задержанию и содержанию под стражей, начиная с наименее ограничительных и кончая мерами, наиболее ориентированными на принудительное применение. При этом прорабатываются альтернативные меры, перечисленные в Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей127. Однако, прежде чем приводить перечень альтернативных мер, охваченным данным исследованием, важно упомянуть «безусловное освобождение». Его не нужно классифицировать как «альтернативную меру» из данного ниже списка, а рассматривать как нормативный отправной пункт, с которым следует сравнивать все остальные меры с точки зрения оценки их законности (см. выше часть ІІ о применимых правовых нормах). В равной степени важно учитывать и тот факт, что, хотя нижеупомянутые меры рассматриваются как альтернативные задержанию и содержанию под стражей, для простоты классификации в целях настоящего исследования следует помнить, что если любую из этих мер применить необоснованно как излишнюю или несоразмерную либо без должного учета отдельных факторов, эта конкретная мера может означать незаконное ограничение передвижения либо произвольное лишение свободы.


80. В ходе проведения настоящего исследования автору встречались следующие альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры:

a) освобождение под обязательство зарегистрировать свое местожительство в соответствующих органах власти и уведомлять их об изменении этого адреса либо получать их разрешение на такое изменение;

b) освобождение в обмен на сдачу паспорта и (или) других документов;

c) регистрация по удостоверению личности (иногда электронная) или иным документам либо без таковых;

d) освобождение с назначением социального работника, направлением к юристу и оказанием интенсивной поддержки (возможно, в сочетании с некоторыми из следующих мер, более ориентированных на принудительное применение);

e) освобождение разлученных с семьей детей128 под надзор местных социальных служб;

f) освобождение под надзор (i) частного лица, (ii) члена (членов) семьи или (iii) неправительственных, религиозных или общинных организаций, причем степень надзора согласовывается по договору с властями;

g) освобождение под залог, гарантию или поручительство (что часто является элементом освобождения по п. (f));

h) меры, имеющие результатом ограничение свободы передвижения лица, ищущего убежища (т.е. фактические ограничения), – например, материально-техническое обеспечение путем получения помощи для удовлетворения основных потребностей или предоставление разрешения на работу;

i) требование отмечаться: с различной частотой, лично и (или) по телефону либо письменно в (i) полиции; (ii) в иммиграционных органах; (iii) в специально нанятом для этого ведомстве;

j) проживание в специально назначенном (i) государственном жилье, (ii) снятом частном жилье или (iii) открытых или полуоткрытых центрах или лагерях для беженцев;

k) проживание в специально назначенном административном районе или муниципалитете (часто в сочетании с пунктами (i) или (j)) либо запрещение въезда в определенные места;

l) электронный мониторинг, предусматривающий «маркировку» и домашний комендантский час или спутниковое слежение.

81. Большинство вышеупомянутых альтернативных мер используются либо в течение всего процесса принятия решения по ходатайству о предоставлении убежища и, если необходимо, на этапе, предшествующем высылке, либо только в некоторой части этого процесса.


82. Альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры следует отличать от общих защитных мер надлежащей правовой процедуры и других формальных каналов, по которым задержанное лицо, ищущее убежища, может обеспечить свое освобождение в конкретном правовом режиме (например, автоматический пересмотр решения о задержании и содержании под стражей, право обжалования, установление пределов срока содержания под стражей, исполнительное дискреционное право и т.д.). Между этими двумя понятиями, однако, существует очень тесная связь – особенно в системах, где задержанным разрешается ходатайствовать об освобождении под залог или поручительство или где необходимость и соразмерность и, следовательно, законность приказа о задержании и содержании под стражей пересматриваются со ссылкой на доступные альтернативные меры, не связанные с лишением свободы.


83. В сущности своей «альтернативные меры» часто являются попросту теми местами, где лицам, ищущим убежища, в том числе тем, которых ранее задержали, разрешается проживать. В данном исследовании все центры, не обозначенные как центры содержания под стражей, считаются открытыми или полуоткрытыми центрами, что означает, что их жителям обыкновенно разрешается покидать помещение по желанию, на определенные периоды времени, хотя и с уведомлением об этом руководства центров. В данном исследовании выявлен тип центров, появляющийся в ряде стран, а именно полуоткрытые центры, где, например, решение об освобождении на день принимается по собственному усмотрению руководства центра или где люди живут в таких же помещениях, но по разным правилам. Иногда затруднительно определить их правовой статус, учитывая, что они могут на практике действовать как открытые центры с некоторыми ограничениями для проживающих в них лиц, однако в соответствии с законодательством эти лица могут считаться фактически «содержащимися под стражей».


84. С точки зрения законодательства и регулирования модели, в которых решения о применении альтернативных мер и решения о задержании и содержании под стражей рассматриваются как часть одного континуума и одной процедуры, следует одобрить, поскольку они на каждом этапе осуществляют проверку на соразмерность и необходимость. В ряде стран Европы, в частности, скандинавских государствах и Швейцарии, существует законодательство, отражающее такой континуум. Это соответствует принципам европейского законодательства в области прав человека. Закон Литовской Республики «О беженцах» содержит особенно сильную правовую гарантию, требующую от суда установления предельного срока, максимум 12 месяцев, для применения каждой альтернативной меры. Другие правовые гарантии, относящиеся к задержанию, аналогичным образом применяются к перечисленным альтернативным мерам.


85. Подобный континуум также лежит в основе новозеландской политики, где в соответствии с «Рабочей инструкцией» Иммиграционной службы Новой Зеландии (ИСНЗ, NZIS) для сотрудников иммиграционной службы как решение о задержании и содержании под стражей, так и любое решение о применении альтернативных мер или досрочном освобождении периодически и незамедлительно оценивается в свете изменяющихся обстоятельств, касающихся лица, ищущего убежища. Такой же подход рекомендуется в трех альтернативных предложениях касательно действующей австралийской политики обязательного задержания и содержания под стражей129. Каждое из них предусматривает различные уровни ограничения, по которым следует постоянно оценивать вероятность побега соответствующего лица. Эти модели требуют, чтобы необходимость альтернативной меры ограничения прав, равно как и необходимость задержания и содержания под стражей проверялись в индивидуальном порядке.


^ B. Практика применения альтернативных мер


86. В данном разделе представлен обзор отдельных альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, главным образом с точки зрения их практической эффективности в достижении целей, которых государства могли бы достичь другим путем, законно или незаконно, посредством задержания и содержания под стражей. В частности, рассматривается успешный или иной исход различных альтернативных мер в предотвращении бегства и в обеспечении соблюдения процедур предоставления убежища. При проведении такого обзора имеют место две существенные сложности. Во-первых, отсутствие полной статистики и, во-вторых, отсутствие возможности четкого определения фактических причин успеха той или иной программы. Сказав это, сделаем, тем не менее, попытку определить методы, которые, как представляется, оказывают положительное влияние на уровень явки.


87. Одна из наиболее часто приводимых государствами политических причин задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища, или наложения других ограничений на свободу их передвижения – предотвращение бегства и, соответственно, обеспечение соблюдения процедур предоставления убежища. Как отмечалось выше, «вероятность побега» или «отсутствие сотрудничества» были приняты КПЧ в качестве причин задержания и содержания под стражей в отдельных случаях, при условии выполнения всех прочих правовых требований130. По-видимому, они являются в равной степени приемлемыми основаниями для наложения меньших ограничений на свободу передвижения лица. Во всех без исключения случаях необходима обычная юридическая проверка, обосновывающая наложение таких мер (см. часть ІІ выше). Собственно предотвращение бегства приводится как основание для задержания и содержания под стражей в текстах нескольких национальных законов и во внутренних руководствах и правилах для сотрудников иммиграционных служб ряда государств, а также неофициально указывается некоторыми правительствами как главная причина задержания и содержания под стражей или ограничения передвижения лиц, ищущих убежища.


88. Отсутствует консенсус в отношении того, каким именно с точки зрения политики может быть приемлемый уровень соблюдения процедуры определения статуса беженца. В сфере уголовного правосудия показатели явки на суд лиц, обвиняемых в фелонии и освобожденных в соответствии с мерами, не связанными с лишением свободы, обычно находятся в диапазоне 40─70%. В данном исследовании, однако, предполагается, что любая примененная к лицам, ищущим убежища, альтернативная мера обеспечения их явки, при которой показатель явки превышает 80%, может считаться «эффективной». Любое улучшение уровня соблюдения процедуры, которое конкретная альтернативная мера может обеспечить по сравнению со средним показателем того, сколько других лиц, ищущих убежища, скрываются в этой же стране, считается полезным.


89. Настоящее исследование, однако, усложнено серьезным недостатком официальных данных, по крайней мере общедоступных, касательно количества (не содержащихся под стражей) лиц, ищущих убежища, и получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые скрываются. Комплексно и систематично такая статистика ведется лишь в немногих принимающих странах, тогда как большинство государств даже не пытаются собирать или фиксировать эти данные. В свете такой нехватки статистической информации в данном исследовании часто используются цифры, собранные подразделениями УВКБ ООН, которые проводят процедуры определения статуса беженцев по мандату этой организации, а также приведенные в научных исследованиях, неправительственных проектах, цитируемые адвокатами, которые отслеживали иски своих клиентов. В имеющейся национальной статистике обычно не отличают неявку на каждом из разных этапов процедуры определения статуса от невыполнения приказа о высылке. А это отличие является ключевым с точки зрения разработки эффективных альтернативных задержанию мер и знания того, когда на них можно и нужно положиться, чтобы они работали. Дефицит правительственной статистики относительно скрывающихся лиц сильно ослабляет эмпирическую оценку одной формы условного освобождения по сравнению с другой131.


90. Приведенная в данном исследовании информация подтверждает довольно здравый вывод о том, что соблюдение процедуры лицами, ищущими убежища, до вынесения окончательного решения по их ходатайствам не является значительной проблемой в главных странах «назначения». Люди на многое идут, чтобы попасть на эти территории и получить доступ к системам убежища этих стран, поэтому у них нет очевидных причин игнорировать такие системы или отказываться от них, если у них есть хоть какая-то надежда на получение легального статуса или права остаться в этих странах. Эти свидетельства показывают, что альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, в том числе неограниченное пребывание в обществе, могут обеспечить высокий уровень успеха в государствах «назначения», по крайней мере, до заключительного этапа перед высылкой, если это возможно.


91. Статистическое обследование 76 стран за первый квартал 2003 года показало, что 20% всех ходатайств (5600 из 27700) были закрыты по причинам, не касающимся существа дела132. Эта цифра свидетельствует о том, что большинство заявителей не скрываются до отклонения их ходатайств. Лицо, ищущее убежища, способное создавать риск побега в одной стране, может не создавать такого риска в стране, в которую ему нельзя въехать (т.е. в той стране, которая является для него желательным конечным пунктом назначения). Страны назначения поэтому должны иметь возможность реализовать эффективные альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, в том числе безусловное освобождение или передачу под поручительство общины с незначительными обязательствами – сообщением адреса и явкой на встречи. Такие альтернативные меры следует реализовывать как минимум до вынесения отказа по ходатайству и выдачи заявителю приказа о возвращении в страну происхождения.


1. Залог, гарантия, поручительство


92. Термины «залог», «гарантия» и «поручительство» взаимосвязаны и часто используются попеременно. Для целей данного исследования термин «залог» обозначает финансовый вклад, который вносится органам власти, чтобы гарантировать в будущем явку лица, ищущего убежища, на собеседования в процессе рассмотрения его ходатайства. Это означает, что данная сумма денег возвращается, если лицо, ищущее убежища, является по требованию, или конфискуется, если это лицо не является. Термин «гарантия» обозначает письменное соглашение, иногда с поручительством, которое гарантирует добросовестное исполнение процедур и обязанностей, которые могут включать в случае лица, ищущего убежища, явку в будущем на собеседования, расследования и (или) производство о передаче дела в другую юрисдикцию и (или) требования регулярно отмечаться. Термин «поручительство» применяется, если какое-либо лицо ручается за явку лица, ищущего убежища, и соглашается выплатить часть согласованной суммы или всю эту сумму («обеспечение»)133, если лицо, ищущее убежища, скроется. При этом авансом никакая сумма не выплачивается.


93. Право ходатайствовать об освобождении под залог, гарантию или поручительство во многих случаях тесно связано с надзором, который осуществляет отдельный житель или граждан, обычно член семьи, или какая-либо организация. В Канаде, например, где независимый арбитр выступает посредником между иммиграционным управлением и лицом, ищущим убежища, в деле определения условий освобождения, государственная «Торонтская залоговая программа» работает так, чтобы максимально повысить доступность залога, предлагая надзор за теми, у кого нет семьи или иных допустимых гарантов (поручителей), могущих дать гарантии. Если личность лица, ищущего убежища, установлена и если удовлетворяется ряд других критериев, эта программа может обратиться с ходатайством об освобождении задержанного – без гарантии – под свой надзор. Этот надзор осуществляется, главным образом, через требование регулярно отмечаться и внезапные посещения местожительства лица, ищущего убежища. Программа обеспечила исключительно высокий уровень явки своей клиентуры, состоящей в основном из лиц, ищущих убежища, и лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, которые в противном случае рассматривались бы канадскими властями как представляющие высокий риск побега (уровень соблюдения процедур за 2002-2003 финансовый год – 91,6%).


94. Примечательно также, что несколько приютов для бездомных в Торонто добровольно предоставляют свои адреса на слушаниях об освобождении под залог тех лиц, ищущих убежища, которым негде жить, и что эти приюты обеспечивают такие же уровни соблюдения процедур – причем без интенсивного надзора, осуществляемого «Торонтской залоговой программой». Эти приюты просто поддерживают лиц, ранее задержанных, предоставляя им услуги и следя за соблюдением комендантского часа, не играя больше никакой суррогатной правоприменительной роли. Все они обеспечивают лицам, ищущим убежища, юридические консультации. Приют «Хэмилтон Хаус», к примеру, сообщает, что 99% его жильцов полностью соблюдали процедуру предоставления убежища; согласно информации приюта «Мэттью Хаус», за последние пять лет всего лишь трое из 300 его жильцов исчезли из приюта; лишь двое из 3600 лиц, ищущих убежища, которые жили в приюте «Соджорн Хаус» за последние шесть лет, исчезли из приюта и не явились на процедуру рассмотрения их ходатайств. Это говорит о том, что лица, ищущие убежища в Канаде, в том числе освобожденные под залог или гарантию, в общем, соблюдают процедуру предоставления убежища до получения окончательного решения, особенно когда их направляют к компетентным законным представителям. Почти все из тех немногих, которые сбежали из вышеупомянутых приютов, имели, по сообщениям, семьи в США. Эти приюты, однако, обычно не контролируют лицо, ищущее убежища, до этапа высылки и поэтому не могут давать комментарии об уровне соблюдения процедур получившими отказ лицами, ищущими убежища, в отношении которых были выданы приказы о депортации.


95. В Великобритании для задержанных иммигрантов предусмотрено два типа залога. Они могут обратиться либо в Иммиграционную службу Великобритании, либо к арбитру или в Иммиграционный апелляционный суд, хотя автоматического права на слушание об освобождении под залог нет. Кроме того, строгие проверки материального положения и благонадежности, которым подвергаются заявления об оказании правовой помощи, способствуют (вместе с крайней сложностью установления контактов с адвокатом при содержании под стражей) тому, что залог становится недоступным средством правовой защиты для многих задержанных. В ответ на это две неправительственные организации ─ «Залог для задержанных иммигрантов» (ЗЗИ, BID) и «Залоговый круг» ─ проводят работу по привнесению справедливости в эту систему, предлагая залог, хотя спрос на их услуги значительно превышает предложение. Научное исследование данных мониторинга 98 лиц, ищущих убежища, освобожденных под залог на поруки ЗЗИ (и определенных поэтому Иммиграционной службой Великобритании как представляющие относительно «высокий риск побега»), проведенное в Великобритании с июля 2000 года по октябрь 2001 года, показало, что лишь 8─9% из этих лиц пытались скрыться. Средний размер обеспечения, выплаченного в этих случаях, составил всего лишь 250 ф. ст., и упомянутые лица были освобождены на стандартных условиях, т.е. под обязательство сообщать об изменениях адреса и регулярно отмечаться. Британские порты въезда указывают, что из тех, кому было разрешен «временный въезд» (т.е. кто не был задержан при въезде), всего лишь 3─12% из лиц, ищущих убежища, впоследствии не явились на прием. Опять-таки, это означает не то, что ЗЗИ своими действиями значительно повышает уровень соблюдения процедур – на самом деле эта организация не стремится наблюдать за своими клиентами после освобождения – а то, что она содействует освобождению лиц, ищущих убежища (обеспечивая лицам, ищущим убежища, юридическое представительство на слушаниях об освобождении под залог). Информации Министерства внутренних дел Великобритании о том, что следует считать «нормальным» риском побега, нет.


96. Другие проведенные в Великобритании исследования показывают, что семьи с детьми демонстрируют меньшую склонность к тому, чтобы скрываться, потому что у них есть стимулы остаться в системе, которая дает, например, бесплатное медицинское обслуживание и бесплатное образование. Высокие уровни соблюдения процедур в Великобритании, также как и в Канаде, возможно, обусловлены общими условиями страны, в частности, тем, что для подавляющего большинства лиц, ищущих убежища, она является не «государством назначения», а «государством транзита», а также тем, что на всех этапах процедуры (по крайней мере, для тех, кто подал ходатайство о предоставлении убежища в портах въезда) обеспечивается государственная поддержка. В Великобритании, кроме того, есть четкий режим залога – направление в Специальную иммиграционную апелляционную комиссию – для изучения задержания с точки зрения угрозы национальной безопасности134. Концепция специализированного органа, уполномоченного изучать доказательства, относящиеся к таким делам, и принимать решения об освобождении под залог и на других условиях, заслуживает внимания.


97. В Японии к содержащимся под стражей лицам, ищущим убежища, может применяться «временное освобождение», на дискреционной основе, при условии, что задержанный может представить доказательства финансовой самообеспеченности, наличия альтернативного жилья и внести залог. Максимальная сумма залога/гарантии – 3 млн. иен (25─30 тысяч долларов). Количество освобожденных на данный момент лиц слишком мало для того, чтобы статистически достоверно проанализировать соблюдение ими процедур, но из тех лиц, ищущих убежища, которые подали ходатайство о предоставлении убежища, законно пребывая в Японии, и поэтому не подверглись задержанию, 96% соблюдали процедуру в 2001 году и 95% ─ в 2002 году. Эти цифры особенно впечатляющи для страны, где процент признания статуса беженца очень низкий и где, как известно, существует ряд серьезных несоответствий в действующей процедуре определения статуса беженца. Предпочтение в этой системе отдается тем лицам, ищущим убежища, материальное положение которых лучше.


98. В качестве модели возможного функционирования международного обмена опытом в области освобождения под залог представляет интерес инициатива фонда «Открытое общество» и Фонда Сороса в Латвии135. Она направлена на содействие надзору за лицами, освобожденными под залог, как альтернативной содержанию под стражей до суда мере. Поскольку опыт переходных демократий показывает, что обычно создание отдельной национальной службы пробации успеха не приносит, то в разработанной в Латвии модели надзор за исполнением приговоров по общественным работам осуществляет местный муниципалитет. Созданы специальные подразделения инспекторов по надзору, которые приняли участие в учебной конференции международных экспертов136.


99. Правительство США пригласило Институт правосудия «Вера» осуществить трехлетний пилотный проект (1997─2000 гг.) по надзору за лицами, освобожденными «под честное слово», среди которых были и лица, ищущие убежища, с целью повышения уровня их явки. «Программа содействия явке», реализованная упомянутым институтом, выявила, что 84% лиц, ищущих убежища, подвергнутых «регулярному надзору» (главным образом через службы поддержки и передачи на рассмотрение, с письмами и телефонными звонками для напоминания), явились на все слушания, тогда как из лиц, ищущих убежища, чьи действия после освобождения отслеживались в рамках контрольной группы, таких было 62%. Следует отметить, однако, что в контрольной группе была подгруппа лиц, намеревавшихся транзитом переехать в Канаду, и если бы не эта подгруппа, то в контрольной группе явка была бы почти столь же высокой (выше 80%). Вышеупомянутый институт установил также, что лица, ищущие убежища, находясь под «интенсивным надзором», продемонстрировали высокий уровень явки на свои слушания – но не выше. Исходя из этих результатов, институт заключил, что лиц, ищущих убежища, решения по ходатайствам которых еще не приняты, не нужно задерживать для обеспечения их явки; более того, «как представляется, они не нуждаются также в интенсивном надзоре». Высокий (84%) уровень соблюдения процедур, выявленный в ходе выполнения вышеупомянутого проекта, отражен в статистике Министерства юстиции США за 2003 финансовый год, полученной для данного исследования; согласно этим статистическим данным, общенациональный уровень явки на слушания незадержанных лиц, ищущих убежища, составил 85%. Эта цифра касается только тех, чьи ходатайства рассматривались иммиграционным судьей, – другими словами, тех, кто подал ходатайства «в порядке защиты» после задержания за незаконное пребывание, и тех, чьи ходатайства были изначально отклонены административным судебным решением. Эта цифра была бы, несомненно, даже большей, если бы в нее были включены те, кто обратился за убежищем «в порядке утверждения», законно находясь в США137.


100. Выводы Института «Вера» также подтверждаются опытом менее масштабных, негосударственных проектов, выполненных в США. В рамках этих проектов предоставлялись услуги добровольных гарантов/поручителей и фиксированное место жительства, которое лица, ищущие убежища, могли указывать на слушаниях по освобождению их «под честное слово». Это создало для лиц, ищущих убежища, возможности пользоваться альтернативными мерами. В «Международном доме дружбы» в Пенсильвании, например, за четыре последних года лишь один жилец скрылся (из приблизительно 100), а общинный «кружок» поручителей в этом же регионе за последние пять лет предоставил место жительства 45 освобожденным «под честное слово» лицам, ищущим убежища, и ни один человек из них не сбежал. «Лютеранская служба для иммигрантов и беженцев» в 1999 году организовала экспериментальный проект, который обеспечил освобождение «под честное слово», без гарантий, 25 китайцев, ищущих убежища, и достиг в этой небольшой, но, видимо, характеризующейся «высоким риском побега» группе, 96% уровня явки. «Иммиграционная миссия для беженцев» в Бостоне сообщает, что за последние три года она выступила поручителем освобождения «под честное слово» 45 лиц, ищущих убежища, из которых все выполнили условия освобождения и явились на слушания. Следует отметить, что только одному из этих 45 лиц не было предоставлено убежище; это, несомненно, выше, чем общенациональный показатель, и отражает тот факт, то данная организация, как правило, поддерживает освобождение «под честное слово» тех лиц, которым, на ее взгляд, больше всего нужна защита.


101. Стимулы для соблюдения процедуры предоставления убежища, аналогичные имеющимся в государствах «назначения», могут создаваться в преимущественно транзитных странах; например, если освобожденные под залог лица, ищущие убежища, или беженцы могут вскоре, после признания их статуса, ожидать переселения в другие страны. В Таиланде, например, требуются очень большие суммы обеспечения, а в процедуре рассмотрения заявления об освобождении под залог очень много волокиты, но небольшое количество признанных беженцев было освобождено под залог, и ни один до сих пор не скрылся. Считается, это обусловлено тем, что у них есть ощутимый стимул – ожидание переселения за границу138.


2. Требование отмечаться


102. В некоторых странах требование отмечаться ставится перед всеми лицами, ищущими убежища и не содержащимися под стражей, или большинством таких лиц. В тех случаях, где это означает ограничение права лица на свободное передвижение в пределах страны (т.е. необходимость часто отмечаться лично), такое требование в каждом конкретном случае необходимо юридически обосновывать как необходимое и соразмерное поставленным целям. В Великобритании традиционное условие освобождения под залог, гласящее, что бывшие задержанные должны отмечаться в полиции, по новым законам объединено с более широкой обязанностью, согласно которой все лица, ищущие убежища и получающие государственную поддержку, но живущие самостоятельно, должны отмечаться в специальных «отчетных центрах». Эти центры контролируют лиц, ищущих убежища, которые живут в радиусе 25 миль или в 90 минутах езды, но создан и «мобильный центр». Представители властей могут также посещать жилье лица, ищущего убежища, если отмечаться крайне сложно. Общедоступной информации о том, повышают ли эти новые британские требования уровень соблюдения процедуры предоставления убежища в масштабах страны, еще нет, хотя считается, что этот показатель очень высок благодаря тому, что получение государственной помощи обуславливается соблюдением процедуры.


103. Другие страны, такие как Франция, Люксембург и ЮАР, требуют, чтобы лица, ищущие убежища, лично являлись для продления срока действия документов, удостоверяющих их личность. В зависимости от частоты, с которой лицо, ищущее убежища, должно продлевать срок действия документов, это в некотором роде может де-факто означать требование отмечаться. В Люксембурге все лица, ищущие убежища, должны каждый месяц лично являться в Министерство юстиции, где им продлевают срок действия документов о предоставлении убежища, необходимых для получения ежемесячного финансового пособия. ЮАР аналогичным образом требует от лиц, ищущих убежища, ежемесячного возобновления разрешений, обычно в том учреждении, куда они подавали ходатайство. Этот процесс нужен не для получения пособия, а просто для проверки присутствия этих лиц. Законодательство ЮАР также предусматривает установление требования отмечаться, однако на практике оно не применяется.


104. Во многих странах есть положения о том, что они могут требовать от конкретных освобожденных лиц, ищущих убежища, регулярно отмечаться в полиции или иммиграционных органах. Часто требование отмечаться является условием освобождением под залог, гарантию или «честное слово», например в Таиланде, Японии, Канаде и США. В Ирландии новым законодательством требование отмечаться установлено как одно из условий, могущее применяться при освобождении. Нарушение этого условия может повлечь за собой санкцию в виде штрафа или лишения свободы. Такое требование может рассматриваться как дополнительное ограничение, налагаемое на тех лиц, ищущих убежища, которых по старому законодательству освободили бы без ограничений, с целью лучшего обеспечения соблюдения ими процедуры. Это требование направлено на снижение сравнительно высокого уровня несоблюдения процедуры в Ирландии (в 2002 году 35% лиц, ищущих убежища, не явились в первую инстанцию, а в ноябре 2003 года – 30%). В Австралии защитники беженцев призывают в большей мере применять требование отмечаться (условие освобождения по конкретному классу визы) как более мягкую меру, нежели действующая система обязательного задержания всех лиц, ищущих убежища, въехавших в Австралию без разрешения. За период с февраля 2001 года по февраль 2003 года одна из мельбурнских неправительственных организаций, «Хотхэм Мишн», провела исследование, предусматривавшее мониторинг 200 лиц, ищущих убежища (111 «дел», включая семьи), которые жили в обществе по «мостовым» визам класса Е, из которых 31% были бывшими задержанными. «Хотхэм Мишн» сообщила, что ни одно из 200 вышеупомянутых лиц за два года не скрылось, несмотря на то, что 55% ожидали решения четыре года и более, и на то, что 68% были признаны такими, кому грозит риск оказаться бездомными или которые уже были бездомными139.


105. Как и в случае применения большинства альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, возможность установления требования отмечаться мало используется в качестве меры, которую следует рассматривать перед задержанием и вместо него, особенно в конкретных случаях, где, как считается, наличествует некоторая умеренная степень риска побега. В Австрии, к примеру, закон предусматривает Gelinderes Mittel (в переводе с немецкого – «более мягкие меры»), что на практике означает требование отмечаться каждый второй день и проживать по назначенному адресу, причем нарушение этих мер предполагает угрозу задержания. Власти обязаны применять такие меры к несовершеннолетним, если только они не могут доказать, что такие меры будут недостаточными. За 2003 год, однако, в Австрии меры более мягкого характера были применены всего к 622 иностранцам (не только и, вероятно, не преимущественно к лицам, ищущим убежища). Статистических данных касательно эффективности этих мер в плане обеспечения соблюдения процедур нет. В Греции требования отмечаться каждую неделю или каждые две недели («альтернативные ограничительные условия») установлены более четко как применимые только к уязвимым лицам, которые могут освобождаться из-под стражи по распоряжению суда. В передаче этих дел участвуют УВКБ ООН и неправительственные адвокаты. При проведении данного исследования информации о частоте этих распоряжений или соблюдении их указанными лицами получено не было.


106. Аналогичным образом, в скандинавских странах впечатляющие списки «альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер», приведенные в национальном законодательстве, на практике, по словам организаций беженцев в этих странах, не применяются. В Дании Сводный закон о беженцах содержит требования отмечаться, которые, по словам датских адвокатов, специализирующихся в сфере предоставления убежища, применяются к их клиентам очень редко. Закон Финляндии о беженцах также содержит требования отмечаться, на практике используемые или даже рассматриваемые редко, хотя принцип соразмерности (ограничение прав каждого иностранца не в большей степени, чем это необходимо) прямо заявлен. Такая же ситуация и в Норвегии. Условия помещения иностранца, в том числе лица, ищущего убежища, под стражу и содержания его под надзором входят в единую структуру положений раздела 5 главы 6 Закона Швеции о беженцах. Опять-таки, отправной точкой для властей является то, что они не должны применять более строгие ограничительные меры, чем это необходимо в каждом отдельном случае, но на практике определенные региональные отделения Шведского миграционного бюро применяют меры по отмечанию и надзору вместо задержания гораздо реже, чем другие меры. Такое неприменение альтернативных ограничений не является острой политической проблемой, если приказы о задержании также выдаются относительно редко, но если альтернативные меры не полностью учтены теми, кто принимает решения, то приказ о задержании может быть незаконным. Такие же высокие стандарты законодательной четкости, вкупе с отсутствием применения альтернативных мер, вероятно, вследствие отсутствия административных возможностей, как кажется, были экспортированы в Литву, а также нашли свое отражение в аналогичном неприменении положений о «назначенном месте проживания» в Румынии.


3. Открытые центры, полуоткрытые центры, проживание по назначенному адресу, рассредоточение и ограничение проживания конкретным районом


107. В Европе лиц, ищущих убежища, которые ожидают вынесения первых решений по их ходатайствам, как правило, не задерживают. Поэтому описанные ниже меры являются, вообще говоря, частью национальных механизмов приема, а не альтернативными задержанию и содержанию под стражей мерами как таковыми. Они описаны здесь для того, чтобы продемонстрировать, что хорошо организованные механизмы приема могут в результате улучшить соблюдение процедуры предоставления убежища. Открытые центры, полуоткрытые центры, проживание по назначенному адресу, рассредоточение и ограничение проживания конкретным районом – эти меры настолько часто используются европейскими государствами в комбинации, что их эффективность нельзя оценить отдельно.


108. Для целей этого раздела важно различать «центры приема» и «центры размещения». «Центры приема» ─ это коллективные центры, в которых лица, ищущие убежища, могут пребывать временно, первое время после прибытия или подачи ходатайства, тогда как «центры размещения» ─ это коллективные центры, где эти лица проживают в течение какой-то части времени прохождения процедуры предоставления убежища либо в течение всего этого периода. На практике форма таких центров может быть разной, начиная с лагеря, где размещаются сотни людей, и кончая маленьким общежитием, где проживают не более четырех-пяти человек – например, коллективный дом, общежитие для освобожденных под залог или ночной приют, которым управляет благотворительная организация или церковь.


109. В Германии функционирует система приема, которая предусматривает распределение по крупным коллективным центрам размещения, а также предполагает ограничения передвижения районом, в котором находится такой центр. Допускаются исключения из этого правила. В разных регионах ─ своя практика, но в общем, как правило, лица, ищущие убежища, не могут выезжать за пределы назначенного им для проживания района (площадь некоторых таких районов не превышает 15 кв. км) без специального разрешения компетентного местного органа, ведающего делами иностранцев. Если же они нарушают это правило, то в качестве санкции подвергаются задержанию. Хотя число лиц, ищущих убежища в Германии, которые не являются на собеседование, незначительно (менее 5%), сомнительно, чтобы это было результатом ограничений на их передвижение или результатом комплексного оказания социальной помощи и того факта, что Германия является государством «назначения», где лица, ищущие убежища, хотят остаться. В Швейцарии действует аналогичная система рассредоточения по кантонам и размещения для проживания в открытых центрах тех, кому требуется государственная поддержка. В отличие от Германии, однако, лица, ищущие убежища, могут выезжать за пределы назначенного им кантона, не испрашивая разрешения (но делают это с риском пропустить уведомление по своему делу и, следовательно, срок подачи апелляции). Кроме того, швейцарские власти могут посчитать выезд за пределы назначенного центра без сообщения адреса для корреспонденции как доказательство того, что данное лицо не станет сотрудничать впоследствии и, следовательно, как доказательство в пользу выдачи в таком случае приказа о высылке.


110. В Болгарии действуют открытые центры, где жители должны испрашивать разрешение на отсутствие дольше суток. Внутренние заявители должны регистрироваться в этих центрах, даже если они там не живут, а те лица, ищущие убежища, которым не требуется государственная поддержка, могут жить самостоятельно. Следовательно, эти центры задуманы скорее как некоторое средство поддержки нуждающихся заявителей, нежели как средство обеспечения соблюдения процедур. Так, за десять лет, с 1993 года по 30 декабря 2003 года, 41,5% лиц, ищущих убежища в Болгарии, скрылись, и процедура рассмотрения их ходатайств была прекращена. Вероятно, этот факт можно объяснить тем, что Болгария в указанный период была в значительной степени «государством транзита» (где лица, признанные беженцами, также стремились уехать на запад из-за ограниченных перспектив интеграции). В Венгрии обычно действовала система полностью открытых центров, но из-за того, что доля скрывшихся лиц составила 70%, эту систему модифицировали; это произошло в период, когда Венгрия была преимущественно государством транзита. Сейчас в Венгрии есть полузакрытые центры, где сначала предусмотрено двух или четырехнедельное «карантинное» содержание под стражей (для медицинского обследования, проверки личности и других проверок), после чего следует период размещения, в который свобода передвижения формально не ограничена. Лица, ищущие убежища, обязаны проживать в этих центрах, если они обращаются за государственной помощью. Имеется несколько учреждений, называемых «общинными приютами» (это название вводит в заблуждение, поскольку они находятся под управлением полиции, ведающей делами иностранцев), в которые могут помещаться как лица, ищущие убежища, так и лица, которым предоставлен статус защиты, часто после содержания под стражей в течение максимум двенадцати месяцев. В последние годы независимые наблюдатели признают условия в некоторых из этих «приютов» не отвечающими требованиям и опасными. Возможно, по этой причине в 2002 году в Венгрии было «прекращено» 65% решений относительно убежища; эта цифра выше, чем в ряде соседних государств, где также работают открытые центры. В Польше получение государственной поддержки обусловлено проживанием в открытом центре, где действует обязательство информировать руководство центра о любой отлучке продолжительностью свыше 48 часов. Максимальная продолжительность отлучки – 72 часа.


111. В Дании получение любой государственной помощи поставлено в зависимость от проживания в открытых центрах, которыми ведает датский Красный Крест (а также от сотрудничества при проведении процедуры предоставления убежища, если заявитель не относится к особо уязвимым категориям). Эти центры расположены в сельской местности, и проживающие в них лица должны присутствовать для получения финансовой помощи каждые две недели, но других ограничений передвижения с целью обеспечения соблюдения процедуры не предусмотрено. Персонал покидает центры каждый вечер в 17.00. В 2002 году количество случаев ухода из центров Красного Креста составило не менее 4205, в том числе 147 – детей140. По состоянию на ноябрь 2003 года имело место 4365 случаев ухода. Эти цифры относятся не только к скрывшимся лицам, ищущим убежища. Многие из таких случаев были многократными уходами лиц, которые короткое время жили у друзей или в своих семьях, а потом возвращались, а некоторые случаи были связаны с добровольным возвращением в страны происхождения, хотя, как полагают, большинство случаев ухода относится к лицам, ищущим убежища, которые транзитом ехали в Швецию или Норвегию. Швеция принимает большинство лиц, ищущих убежища, в меблированных квартирах с питанием по принципу самообслуживания («групповых домах»141) для семей или для групп одиноких лиц, ищущих убежища. Она задерживает лиц, ищущих убежища, очень избирательно и, как отмечено выше, другие альтернативные ограничения применяет тоже очень редко. За январь─сентябрь 2003 года из 23507 ходатайств о предоставлении убежища, полученных Швецией, и из 22324 рассмотренных только 2810 были классифицированы как «аннулированные». Эта последняя цифра отражает верхнюю границу числа лиц, ищущих убежища, которые могли скрыться в ходе проведения процедуры, а также включает добровольно возвратившихся и дела, закрытые по различным другим причинам. Опять-таки, так же как и в государстве «назначения», проживание в обществе без ограничений оказывается эффективной альтернативной мерой, которая обеспечивает соблюдение процедур в большинстве случаев142.


112. В Греции имеются открытые центры приема и несколько общежитий, которыми ведают Красный Крест, «Врачи мира» и другие ведомства (ЭЛИНАС, «Социальная солидарность», «Афинские добровольные работы»). Если лицо, ищущее убежища, направляется в центр в Лаврио, оно должно получать разрешения на любые отлучки; в противном случае рассмотрение ходатайства этого лица о предоставлении убежища приостанавливается. Есть некоторые проблемы с рассредоточением и направлением в более удаленные центры: несмотря на лишения, люди решают вместо этого ехать в Афины. В 2002 году, когда в Греции было зарегистрировано 5600 новых ходатайств о предоставлении убежища, 697 заявителей (12%) не явились на собеседование в первой или во второй инстанции, и, как следствие, рассмотрение их дел было приостановлено, а потом вообще закрыто. Аналогичные показатели наблюдались в последние несколько лет. Несмотря на то, что Греция является одной из основных транзитных стран, такой уровень неявки – относительно низкий и означает, что оказание надлежащей помощи при приеме, даже в очень открытой системе, может значительно повысить уровень соблюдения процедур143.


113. Аналогичным образом, в Италии в 2001 году Министерство внутренних дел, УВКБ ООН и Ассоциация городских советов совместно создали пилотную программу под названием «Национальная программа по вопросам убежища» (ПНА, Plano Nazionale Asilo, PNA) для приема лиц, ищущих убежища. Программа была направлена на размещение 2000 лиц, ищущих убежища, в сети 60 советов и на удержание их от бегства, для чего в качестве стимула использовалась адекватная социальная помощь. На момент проведения данного исследования лицами, ищущими убежища, занято около 1300 мест, но это лишь небольшая часть от общего количества таких лиц в Италии, которых необходимо разместить. Поэтому проживание в таком жилье – полностью факультативное. В 2003 году в Италии около 45% всех лиц, ищущих убежища, впоследствии не явились на рассмотрение дела, тогда как лица, размещенные в рамках ПНА, продемонстрировали гораздо более высокий уровень явки на прием и собеседование. По крайней мере, у властей был надежный и стабильный адрес, по которому можно было связаться с этими заявителями.


114. В других странах есть центры, где размещаются и задержанные, и не задержанные лица, но, как правило, в отдельных помещениях. Например, в Финляндии, в Хельсинки, есть центр содержания под стражей незаконно въехавших иностранцев, в том числе отобранных лиц, ищущих убежища, и получивших отказ лиц, ищущих убежища. Сейчас там 30 мест, но в 2005 году центр переедет и введет в эксплуатацию еще 30 мест в «камерах открытого типа». Размещение в «камере открытого типа» будет альтернативной содержанию под стражей мерой, но, тем не менее, ограничением по сравнению с нынешним режимом полностью открытых центров, которые находятся в ведении государства, местных муниципалитетов или финского Красного Креста. Лица, ищущие убежища, получают государственную поддержку, даже если не живут в этих центрах. Ограничений свободы передвижения нет, как нет и правового обязательства персонала информировать полицию о местопребывании лица, ищущего убежища. Единственное де-факто ограничение вытекает из продолжительного проживания, иногда в отдаленных местах. Официальная статистика относительно уровня неявки лиц, ищущих убежища, на рассмотрение дела, не публикуется, но Финский центр консультирования беженцев считает, что скрываются, несомненно, не более десяти процентов таких лиц.


115. В Литве, в Пабрадском центре регистрации иностранцев находятся как задержанные, так и не задержанные лица. Странно, что это – одновременно место содержания под стражей и место реализации альтернативной таковому меры. Задержанные и не задержанные лица разделены, но обеим группам предоставляются одинаковые услуги. Задержанные лица могут выходить из центра только по разрешению и в сопровождении, тогда как не задержанные могут покидать центр без надзора на срок до 72 часов, уведомив об этом руководство центра. Для тех лиц, ищущих убежища, которые проходят полную процедуру определения статуса, и для детей возможно также размещение в более открытом центре (Рукльском центре приема), причем лица, не нуждающиеся в государственной поддержке, могут относительно свободно жить самостоятельно. Хотя конкретных статистических данных о соблюдении правил литовской системы нет (а общее количество заявителей в настоящее время невелико), можно заметить, что всего лишь 10% дел в 2002 году и 40% в 2003 году было классифицированы как «прекращенные». Поскольку дела могут прекращаться не только из-за того, что люди скрываются, эта цифра отражает верхнюю границу численности тех, кто мог это сделать, и хорошо выглядит по сравнению, например, с данными по Венгрии. Естественно, при непосредственном сравнивании эффективности национальных систем необходимо учитывать долю претендентов, которые задержаны и в силу этого не могут скрыться. Кроме того, соответствующему законодательству в Литве всего два года, поэтому полностью оценивать эффективность данного режима, наверное, еще слишком рано.


116. В Австрии лица, ищущие убежища, рассредоточиваются по девяти провинциям и теряют право на уход и содержание, если покидают назначенный для них центр размещения, иногда находящийся в весьма отдаленных местах, не предоставляющий консультационных или иных услуг, больше чем на три дня. Исключения из этого режима для уязвимых лиц допускаются и нередко предоставляются. Лица, ищущие убежища, которые не нуждаются в государственной помощи, могут жить, где хотят. Такое отсутствие ограничений для экономически самостоятельных заявителей показывает, что австрийская система приема построена, главным образом, как система разделения затрат между провинциями, а не как мера обеспечения более жесткого контроля за местонахождением лиц, ищущих убежища. На практике, однако, подавляющее большинство лиц, ищущих убежища, не требует государственной поддержки, что можно считать одним из результатов такой политики. Во Франции существуют открытые центры, очередь в которые достигает нескольких месяцев, поэтому такую систему размещения нельзя эффективно использовать для отслеживания большинства лиц, ищущих убежища. Французские защитники прав беженцев считают, что лица, ищущие убежища, которые не могут получить доступ к центрам размещения, вынуждены вести странствующий образ жизни, не имеют постоянного адреса, что повышает национальный показатель неявки.


117. В Бельгии централизованная система «Федасил», которая предоставляет жилье лицам, ищущим убежища, не рассчитана конкретно на повышение уровня соблюдения процедур. Различные типы предоставляемого жилья – коллективные центры или частные квартиры – выделяются в зависимости от потребности, а не с учетом риска побега лица, ищущего убежища, и лицо, ищущее убежища, считается скрывшимся только тогда, когда продолжительность его отлучки составила пять дней или если оно не явилось за выделенным ему финансовым пособием. В соответствии с входящей директивой ЕС, предусматривается судебный контроль над решением о назначении кому-либо места проживания, чтобы заявителю в исключительных обстоятельствах можно было предоставлять освобождение от этого правила. Как полагают, в ходе проведения бельгийской процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища значительная часть лиц, ищущих убежища, скрывается144, хотя теперь, когда транзитный маршрут в Великобританию стал менее доступным, на ранних этапах эта цифра значительно уменьшилась. В Нидерландах лица, ищущие убежища, которые не проходят ускоренную процедуру, рассредоточиваются по крупным центрам приема и размещения. Проживающие в них лица должны регулярно отмечаться в администрации, испрашивать разрешения на отлучку, и если проживающий в центре отсутствует более трех дней, то он лишается места, а его ходатайство о предоставлении убежища считается недействительным. Если мест в центрах нет, – чего в последнее время не наблюдается, – лицо, ищущее убежища, может жить самостоятельно и ежедневно отмечаться. До июня 2002 года разрешение на выезд из центров также предоставлялось через шесть месяцев, при условии прохождения всех собеседований. Правительство Нидерландов не публикует данные о количестве лиц, ищущих убежища, которые скрылись или не явились в ходе проведения основной процедуры. Гораздо более серьезной проблемой считается присутствие лиц, признанных не нуждающимися в международной защите и подлежащих высылке.


118. В Великобритании лица, ищущие убежища, раньше принимались в общество, но в будущем все те, кто обращается за государственной поддержкой, должны будут проживать в больших центрах коллективного размещения. Как и в Норвегии, это скорее мера по разделению затрат, ориентированная на рассредоточение из Лондона и юго-востока, а не альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера. Хотя правительство анонсировало свою новую политику с акцентом на благоприятные результаты, которые такие центры в сочетании с электронными удостоверениями личности будут иметь в плане контроля над местопребыванием заявителей. Однако тот факт, что в этом же политическом заявлении было объявлено об удвоении площади помещений для содержания под стражей, вызывает скептицизм британских защитников прав беженцев в отношении того, что такие коллективные центры уменьшат количество лиц, ищущих убежища, которых они считают задержанными без необходимости. Британский совет по делам беженцев предложил альтернативную модель приема, основанную на меньших центрах и системе управления делами, которая, как считает Совет, позволит устранить все законные опасения государства и вместе с тем предоставить большую свободу проживающим в них лицам и избежать проблем, характерных для больших коммунальных учреждений.


119. В Новой Зеландии новаторский подход к коллективному размещению и проживанию по назначенному адресу принят в Мангерском центре размещения. В этом центре содержатся лица, ищущие убежища, на которых распространяется приказ о задержании, но это делается наряду с предоставлением жилья «квотным беженцам» (переселенных из других стран через УВКБ ООН). 85% лиц, ищущих убежища, которые были задержаны в Новой Зеландии в первый год действия новых правил задержания и содержания под стражей, были направлены в упомянутый центр. Единственными различиями в контроле над этими задержанными и не задержанными лицами являются следующие: задержанные лица должны испрашивать разрешения на выход из центра в течение дня, в противоположность уведомлению руководства о запланированном отсутствии, и задержанные не могут отсутствовать всю ночь, а «квотные беженцы» – могут. До настоящего времени в разрешении на выход из центра ни разу не было отказано, и надзор при дневной отлучке осуществляется только за 5% лиц, проживающих в центре. Тем не менее, любые нарушения правил проживания в центре задержанными лицами могут наказываться переводом в тюрьму предварительного заключения. Только один из 159 человек, ищущих убежища, «задержанных» в Мангере с сентября 2001 года, скрылся, и никого еще не пришлось переводить в тюрьму. Обстановка в центре, где специализированный персонал относится к задержанным и беженцам одинаково достойно и с уважением, приводится как фактор его успешной работы. Частично это следует отнести и на счет относительно высокого уровня признания статуса беженца в Новой Зеландии и того факта, что рассмотрение дел задержанных лиц в этом центре проводится в первую очередь, поэтому пребывание в нем обычно длится около шести недель, являясь прелюдией к постоянной интеграции. Дальнейший выезд лиц, ищущих убежища, из Новой Зеландии не является ни возможным географически, ни желаемым самими этими лицами.


120. В Румынии лицо, ищущее убежища, может размещаться в центре приема, если оно не может позволить себе снять квартиру. Передвижения лица, ищущего убежища, ограничены либо Бухарестом, либо провинцией, в которой находится их зарегистрированный адрес, а для выезда за пределы Бухареста или такой провинции необходимо испрашивать разрешения. Количество лиц, ищущих убежища, продолжающих скрываться и перемещаться транзитом на запад, в 2003 году осталось значительным, но по сравнению с 2002 годом, по имеющимся сообщениям, снизилось145.


121. В ЮАР в последние несколько лет ведутся дискуссии относительно возможности открытия коллективных центров – фактически сельских лагерей – для лиц, ищущих убежища. Эти центры планируется использовать в роли фактора сдерживания незаконного передвижения и наплыва экономических мигрантов, ходатайствующих о предоставлении убежища, но доказательства того, что коллективные центры необходимы либо для обеспечения административной эффективности, либо для снижения высокого уровня неявки на процедуру определения статуса, нет.


122. Хотя соображения необходимости установления личности и охраны национальной безопасности являются наименее спорными из предусмотренных причин задержания лиц, ищущих убежища, или беженцев, проверка личности в ряде стран успешно проводится в рамках открытых центров приема: например, в Финляндии и в большинстве случаев (не в аэропортах) в Германии. В Румынии Закон о беженцах позволяет компетентным органам предписывать лицу, ищущему убежища, проживать в «назначенном» месте по соображениям национальной безопасности или иным соображениям общественного порядка на протяжении всей процедуры рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища. На практике это положение не реализуется.


4. Регистрация и документирование


123. Регистрация лиц, ищущих убежища, является обычной практикой в большинстве западных стран, а в ряде африканских государств ее расширенное использование позволило снизить количество случаев произвольного задержания и содержания под стражей лиц, не имеющих документов и ищущих убежища. Прогресс биометрических технологий трансформирует характер систем удостоверения личности, как для граждан, так и для иностранцев, и есть надежда, что такой более строгий внутренний контроль уменьшит необходимость лишения свободы лиц, ищущих убежища. Примеры положительных реформ включают: относительную открытость поселений беженцев в Уганде и выдачу там удостоверений личности беженца; использование биометрических удостоверений личности в Замбии и эффективность регистрационной программы этой страны; готовность правительства Кении отойти от негибкой политики размещения в лагерях в направлении политики, при которой разрешения на выезд из лагерей, выданные УВКБ ООН, подтверждаются властями и при которой облавы на нелегальных мигрантов в городах уже не ставят незарегистрированных лиц, ищущих убежища, под угрозу задержания и депортации.


124. В Болгарии соглашение 1999 года об обеспечении освобождения зарегистрированных лиц, ищущих убежища, защищает их как незаконных мигрантов, а в конце 2003 года Государственное агентство по делам беженцев создало механизм выдачи документов, удостоверяющих личность, на следующий день после регистрации ходатайства о предоставлении убежища; эта мера, как ожидается, уменьшит число необоснованных арестов. С середины 2003 года тибетцы, ищущие убежища в Непале и арестованные за несанкционированный въезд, освобождаются непосредственно из-под стражи в полиции после вмешательства УВКБ ООН, без необходимости посещения Департамента иммиграции и, следовательно, без выплаты штрафа или стоимости визы. На время обработки документов такие лица, ищущие убежища, временно размещаются в Центре приема тибетских беженцев вблизи Swayambunath на окраине Катманду.

125. Сдача проездных документов и документов, удостоверяющих личность, является эффективной альтернативной мерой для противодействия некоторым заявителям, которые проезжают страну транзитом или которые пользуются каналом убежища как временным средством для въезда без визы только для того, чтобы вернуться домой посредине процедуры, возможно, после того, как нелегально отработают короткий срок. Юристы, специализирующиеся на вопросах предоставления убежища, из Венгрии, Польши, Австрии, Люксембурга, Канады и Норвегии сообщают, что эта простейшая и самая экономически эффективная из альтернативных мер также высокоэффективна для предотвращения вышеупомянутых действий и проверке того, кто едет по собственным документам, удостоверяющим личность. Конечно, многие лица, ищущие убежища, этого не делают.


5. Освобождение под надзор неправительственных организаций


126. Институт ««Вера»», а сейчас и компания «Бихейвьерал Интервеншз, Инк.» ─ неправительственные организации США, с которыми заключены контракты на проведение программ «надзора», где акцент в равной степени делается на правоприменении и социальном обеспечении (см. выше информацию о результатах работы Института ««Вера»»). В других странах неправительственным органам поручено попечение над освобожденными задержанными лицами как прагматический метод освобождения уязвимых лиц (например, больных, пожилых, разлученных с семьей детей и др.), содержание под стражей которых фактически стало слишком большой ответственностью или проблемой для государства и для которых характерен низкий риск побега. В государствах транзита, где лица, ищущие убежища, арестовываются вместе с другими незаконно находящимися в государстве иностранцами, такую схему поддерживает УВКБ ООН. В Мексике146, например, неправительственная организация «Син Фронтерас» добилась освобождения конкретных уязвимых лиц и приняла на себя определенную неофициальную ответственность за них после освобождения. На Филиппинах, где задержание и содержание под стражей применяется только в исключительных случаях, освобождение на поруки общества координирует партнер УВКБ ООН по реализации сразу же после регистрации лица, ищущего убежища, в Департаменте юстиции. Из 52 лиц, ищущих убежища, ходатайства которые были получены или рассматривались на Филиппинах в 2003 году, ни один человек не скрылся.


6. Электронный мониторинг и домашний комендантский час


127. Электронный мониторинг, или «маркировка» ─ это система, в которой на запястье или лодыжку человека крепится электромагнитный прибор (который иногда называют «личным идентификационным устройством», или «ЛИУ»), обычно похожий на большие черные часы. Этот прибор излучает сигнал, который принимается устройством, подсоединенным к домашнему телефону человека; компетентный орган власти может позвонить по этому номеру через автоматизированную систему и узнать, находится ли данное лицо в пределах определенного радиуса от своего домашнего телефона. Таким образом, данная система является средством проверки соблюдения домашнего комендантского часа в определенные установленные часы. Эта система может использоваться автономно или в сочетании с другими формами традиционного надзора, например, надзора со стороны назначенного социального работника (в сфере уголовного правосудия – сотрудника службы пробации).


128. В сфере уголовного правосудия электронная маркировка прошла три фазы развития147. Она уже хорошо зарекомендовала себя в первых трех европейских странах (Швеция, Нидерланды и Англия/Уэльс). Бельгия, Португалия, Шотландия, Испания и Швейцария находятся во второй фазе, пытаясь реализовать общенациональные или региональные схемы, а Франция и Финляндия все еще проходят пилотную фазу программы. Такой подход представляет интерес, потому что альтернативные меры в сфере содержания под стражей иммигрантов часто отстают от новшеств в сфере уголовного правосудия. По состоянию на март 2003 года в Европе ежедневно маркировалось 9200 правонарушителей, но ни за одним лицом, ищущим убежища, электронный мониторинг еще не устанавливался148.


129. Первые испытания системы электронного мониторинга лиц, ищущих убежища, в сочетании с домашним комендантским часом сейчас проводятся в США149. Пилотные проекты выполнялись в Майами, Детройте, Сиэтле и Анкоридже; реализация проекта в Майами вызвала заметную критику со стороны местных защитников прав человека. Официальной информации об уровне соблюдения правил контролируемыми лицами еще нет, хотя сообщалось, что ни один из этих людей еще не был повторно задержан в Майами за нарушение своего комендантского часа. Благодаря утвержденному Конгрессом финансированию, использование электронного мониторинга будет распространено на другие города США. По сообщениям за март 2004 года, контракт на дальнейшие проекты перейдет к частной компании «Бихейвьерал Интервеншз, Инк.», которая ранее внедряла электронный мониторинг в сфере уголовного правосудия.


130. Примечательно, что, по данным Министерства юстиции США, сравнимые показатели по правонарушителям и предполагаемым правонарушителям в сфере уголовного правосудия обеспечили, в лучшем случае, такой же уровень соблюдения процедур, как по освобожденным «под честное слово» лицам, ищущим убежища. Никакой строгий контроль или надзор за освобожденными «под честное слово» лицами, ищущими убежища, не осуществляется. Поэтому крайне сомнительно, что для подавляющего большинства лиц, ищущих убежища, у которых есть все стимулы пройти процедуру предоставления убежища в США, использование такой навязчивой и позорящей формы надзора может пройти проверку на необходимость и соразмерность, требуемую международным правом. Более того, степень, в которой осуществляется мониторинг (например, как часто лицо, ищущее убежища, должно звонить по телефону на базу, что влияет на возможность выходить из дома и т.д.), могла бы превратить эту альтернативную меру в форму задержания по международному праву. В случае продолжения этой программы есть надежда, что приоритет будет отдан альтернативным мерам с меньшим ограничением, таким как еще одна форма электронного мониторинга, – а именно технология распознавания голоса для выполнения требования ежемесячно отмечаться, – предусмотренная в США новой Программой явки со строгим надзором.

131. Одна из проблем, связанных с электронной маркировкой, состоит в том, что с технической точки зрения она применима только к лицам, которые могут жить в частных домах, то есть людям с семейными и общинными связями, которые поэтому в любом случае являются серьезными кандидатами на освобождение «под честное слово»150. Она просто не пригодна для нуждающихся лиц, ищущих убежища, или лиц, живущих в больших коллективных центрах151. Для тех же, кто не считается представляющим высокий риск побега, позорящие и отрицательные психологические эффекты маркировки будут, весьма вероятно, несоразмерными существующей степени риска152. Американские официальные лица заявляют, что они хотели бы применять маркировку ко всем живущим в обществе лицам, ищущим убежища, тогда как защитники этой категории лиц ставят под сомнение необходимость такого мониторинга на основании общего доказательства, гласящего, что не многие лица, ищущие убежища (в 2003 году – самое большее 15 %), скроются, а также из-за того, что они считают низким риск побега отдельных клиентов. Защитники признают, однако, что если бы мониторинг мог обеспечить освобождение лиц с явным «высоким риском побега», которые в противном случае не были бы освобождены, его можно было бы использовать как предпочтительную альтернативную меру. Однако, если данное государство не является конечным пунктом назначения для лица, ищущего убежища, эта технология может оказаться непрактичной, так как люди, решительно настроенные уехать транзитом в другую страну, могут снять или уничтожить эти дорогостоящие устройства.


132. В ноябре 2003 года правительство Великобритании первым в Европе предложило осуществлять электронную маркировку лиц старше 18 лет, подлежащих депортации (в том числе получивших отказ лиц, ищущих убежища). По оценкам Министерства внутренних дел, в 2001 году уровень соблюдения правил электронного мониторинга уголовными преступниками составил 90%. При этом следует заметить, что затраты были крайне высоки (1300 ф. ст. в среднем на 45-дневный комендантский час)153. В то же время исследование Лондонского университета Саут-Бэнк показало, что лица, ходатайства которых о предоставлении убежища были отклонены и которые были признаны властями лицами с высоким риском побега, но были освобождены на обычных условиях залога, показали уровень соблюдения процедур 80%. Таким образом, в отдельных случаях введение электронного мониторинга может не пройти проверку на необходимость и соразмерность, предусмотренную международным правом, особенно в случае применения его к лицам с низким риском побега, таким как родители маленьких детей или лица, последовательно соблюдавшие процедуру предоставления убежища. Оценок пилотных проектов еще нет. Что касается обращения с лицами, признанными не нуждающимися в международной защите, то Европейская Комиссия недавно рекомендовала разработать правила относительно «возможностей применения подходящих альтернативных задержанию мер, таких как обязанность отмечаться, обязательное проживание, поручительство под залог и даже электронный мониторинг» [выделено автором]154.

133. В Канаде и Бельгии определенные круги в последнее время призывают использовать электронный мониторинг в иммиграционной сфере как альтернативную содержанию под стражей меру. Генеральный ревизор Канады считает, что власти сейчас не имеют сведений о месте пребывания приблизительно 36 тысяч «иммиграционных нарушителей» (большинство которых не являются ни лицами, ищущими убежища, ни лицами, признанными не нуждающимися в международной защите), и полагает, что электронный мониторинг мог бы уменьшить такой уровень несоблюдения процедур. В Бельгии в конце 2003 года политическая партия «Фламандский блок» внесла несколько предложений по электронному мониторингу лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, и лиц, ищущих убежища, которые считались склонными к побегу. Это вызвало оживленные дебаты по данному вопросу в бельгийских СМИ, но те, кто в Бельгии отвечает за электронный мониторинг уголовных преступников, сообщают, что правительство еще не обращалось к ним с просьбой о разработке какой-либо программы для иммиграционной сферы. Следует заметить, однако, что, в зависимости от условий, поставленных для этой формы мониторинга, ее вполне можно считать лишением свободы.


134. Европейское законодательство по правам человека также может затруднить применение электронной маркировки, которая является серьезным ограничением свободы передвижения, без доказательств в каждом отдельном случае того, что она необходима для обеспечения присутствия лица в случае его высылки или для удовлетворения другого законного требования по ограничению свободы передвижения. Есть и другие необходимые уроки, которые можно извлечь из оценки электронного мониторинга в сфере уголовного правосудия: (а) такой мониторинг не работает в течение очень коротких сроков (т.е. меньше недели); (б) как по практическим соображениям, так и во избежание ответственности необходимо согласие лица, за которым осуществляется такой мониторинг; (в) необходимо просветить как судей, так и общественность об обстоятельствах этого вопроса.


7. Альтернативные меры для детей


135. В Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей подчеркивается, что дети, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и содержанию под стражей. В соответствии с международным правом, задержание и содержание под стражей детей используется только как крайняя мера и в течение как можно более короткого соответствующего периода времени155. Принимающие государства, где такие дети намеренно заключаются под стражу, обычно утверждают, что это делается ради сохранения единства семьи или же с целью защиты разлученного с родителями ребенка от похищения и эксплуатации торговцами. Хотя защита детей от эксплуатации торговцами – законная цель, содержание под стражей и другие меры, которые серьезно ограничивают свободу передвижения ребенка, могут быть излишними. Что касается цели сохранения единства семьи, доминирующим фактором являются интересы ребенка. Поэтому в данном исследовании проводился поиск альтернативных мер, которые могут позволить достичь двух этих целей без применения лишения свободы.


136. В Европе есть положительные примеры применения на практике руководящих принципов, касающихся опеки над разлученными с семьей детьми156, и эта опека предполагает различные уровни надзора. В некоторых странах, например, в Германии и Италии, используются ранее существовавшие национальные механизмы опеки, тогда как в Норвегии есть специализированная система, а в Нидерландах – сочетание обеих этих схем. Оценок влияния различных форм опеки на уровень явки детей на процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища и на степень их защиты от торговцев, основанных на исследованиях, еще нет157.


137. По всей Европе продолжает наблюдаться высокая интенсивность исчезновения разлученных с семьей детей158. В Болгарии качество альтернативного жилья не является определяющим фактором, потому что есть много отвечающих требованиям групповых домов, однако внимание фокусируется на интеграции ребенка в среду болгарской приемной семьи, что, как считается, уменьшает шансы на похищение или исчезновение159. Есть совместная инициатива государства и неправительственных организаций в отношении пограничного мониторинга таких детей, который компенсирует заслуживающее похвалы отсутствие внутреннего контроля их передвижения. В Венгрии, как ключевой элемент совместного плана действий государства и неправительственных организаций по борьбе с торговлей детьми, ищущими убежища, в июне 2003 года в г. Бекешчаба был создан групповой дом для разлученных с семьей детей, которым управляет местная неправительственная организация «Олталом»160. Специализированные дома для разлученных несовершеннолетних лиц, которыми управляют неправительственные организации с государственным финансированием, оказали значительное положительное влияние на снижение интенсивности исчезновения детей во Франции. В Польше введено в действие новое постановление, касающееся обращения с разлученными с семьей детьми и мест их размещения (открытых центров, государственных центров экстренной помощи, семейных приютов), однако, показатели исчезновения детей остается высокой.


138. Бельгия сообщает, что около половины всех детей, ищущих убежища, продолжают исчезать из специальных отделений открытых центров, семейных приютов или воспитательных учреждений для подростков. Бельгийское агентство «Внимание ребенку» провело исследование, подтвердившее, что 45─50% детей исчезают на разных этапах процедуры. Агентство считает, что большинство этих исчезновений связано с похищением детей торговцами. Хотя некоторые круги использовали этот результат для призывов к задержанию и содержанию под стражей разлученных с семьей детей, по новому закону сейчас создаются «безопасные центры», благодаря чему такие призывы прекратились. В Канаде исчезновение группы китайских детей после освобождения их из-под стражи в 1999─2000 гг. привело к усилению превентивных мер. Неправительственные агентства в Онтарио сейчас предлагают проект по надзору за разлученными с семьей детьми, включая подростков, которые по возрасту уже не подходят для того, чтобы подпадать под предусмотренную законом защиту со стороны социальных служб без применения задержания. Проект предусматривает, среди прочего, более строгую проверку информации о взрослых, выдвигающих требование о предоставлении им опекунства над ребенком. В Италии проводится ряд успешных проектов по решению проблемы защиты разлученных с семьей детей от торговцев. Один такой проект, проводимый неправительственной организацией и местными властями порта Аскона на востоке Италии, представляет собой мониторинговый проект, в рамках которого детей при первой встрече подробно опрашивают (с учетом их возраста), чтобы полностью определить характер их родства с сопровождающими или встречающими их взрослыми. Этот проект был очень результативным в плане уменьшения случаев исчезновения детей и привел к реадмиссии (в Грецию и Албанию) 80 из 98 несовершеннолетних, опрошенных за период с 16 сентября 2002 года по 20 ноября 2003 года.


139. Риск побега семей с маленькими детьми в государствах назначения является, по сути, низким, и – если это абсолютно необходимо, – может быть еще более снижен путем задержания и содержания под стражей главы семейства. Однако, в Австралии и все в большей степени в Великобритании семьи с детьми задерживаются, как говорят, с целью сохранения единства семьи. В ответ на эту дилемму агентства в Швеции сообщают, что в большинстве случаев родители, когда им предоставляется возможность решить, что это будет лучше в интересах их собственных детей, выбирают разделение семьи (при котором одного из родителей освобождают для ухода за детьми), а не продолжение содержания собственных детей под стражей. В случаях, когда у ребенка есть только отец и отца необходимо по исключительным причинам задержать, ребенок, как правило, освобождается в групповой дом для разлученных с семьей детей, и ему предоставляется возможность регулярных встреч с отцом. Большинство семей в Швеции, однако, освобождаются в семейное жилье в Карлслундском центре приема беженцев, и для них устанавливается обязанность ежедневно отмечаться в Иммиграционном департаменте. Такое сочетание альтернативных мер оказалось исключительно эффективным. Подобное по-настоящему открытое жилье можно противопоставить приютам в остальных принимающих государствах, которые, по сути, являются альтернативными центрами содержания под стражей – это, например, бывший «Вумерский проект постоянного проживания» (Австралия) или «приюты» в США, где за разлученными с семьей детьми следят круглые сутки, где им очень редко дают разрешение на выход из помещения и где они посещают школу на территории «приюта». В американском правительстве есть новый департамент, который отвечает за уход за разлученными с семьей детьми и детьми без сопровождения, ищущими убежища, и сейчас он пытается уйти от применения такого де-факто содержания под стражей в сторону более активной передачи на воспитание.


8. Альтернативные меры для других уязвимых лиц


140. Ни в одном из государств, рассмотренных в ходе данного исследования, не было альтернативной меры, ориентированной конкретно на лиц, переживших пытки, или на лиц, ищущих убежища, с проблемами психического здоровья. У нескольких правительственных и неправительственных агентств в Европе, Австралии и Северной Америке, однако, есть консультативные службы, которые предоставляют услуги лицам, освобожденным из-под стражи; эти агентства активно агитируют за досрочное освобождение таких лиц, если они признаны психологически страдающими в заключении161. В Греции уязвимые лица могут освобождаться из-под стражи по распоряжению суда, причем суд может наложить «альтернативное ограничительное условие» ─ иными словами, требование отмечаться в полиции каждую неделю или раз в две недели. В передаче таких дел на рассмотрение принимают участие УВКБ ООН и неправительственные адвокаты.


141. В Никарагуа и Мексике католическим благотворительным и неправительственным организациям иногда удается добиться освобождения уязвимых лиц, ищущих убежища. В Мехико такие лица могут жить в обществе при условии, что они будут отмечаться и поддерживать контакт с местной неправительственной организацией «Син Фронтерас». За 2003 года по таким специальным договоренностям было выявлено и освобождено пять несовершеннолетних лиц без сопровождения. На южной границе Мексики, в Тапачуле, лица, ищущие убежища, обычно не задерживаются, а размещаются в католическом «доме для мигрантов» под названием «Альберг Белен»162. В «Альберг Белен» установлен комендантский час, 21.00, который строго соблюдается. Комендантский час существует, главным образом, как мера безопасности, а условия в этом приюте считаются открытыми и хорошими. Предоставляемые там услуги помогают лицам, ищущим убежища, вместо того, чтобы пытаться нелегально двигаться на север163, оставаться в приюте, пока их ходатайства рассматриваются в Мехико.





оставить комментарий
страница3/26
Дата04.03.2012
Размер7,09 Mb.
ТипПояснительная записка, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх