1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»
| скачать Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами». Лекция. 2 часа Вопросы:
Вопрос 1. Понятие и признаки коррупции На протяжении всей истории человечества коррупция как системное явление сопровождала деятельность государственного аппарата, ослабляя его, нарушая нормальное функционирование публичной власти. Полностью искоренить коррупцию ещё не удалось ни в одном обществе. В современном мире коррупция порождает серьёзные проблемы и угрозы для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. В последнее время имеют место случаи коррупции, связанные с большими объёмами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государства, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств. Специалисты сходятся на мнении, что успешная масштабная деятельность террористических формирований невозможна без содействия коррумпированных правоохранительных органов государства. Сегодня коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран. Профилактика и искоренение коррупции – обязанность каждого демократического правового государства. Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года №1789-р, необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является сокращение Уровня коррупции в федеральных органах исполнительной власти, которая препятствует повышению эффективности государственного управления. Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости. Здесь главным документом должен стать Национальный план противодействия коррупции, утверждённый указом президента РФ от 31 июля 2008 года № Пр-1568. Согласно индексу GRICS (Governance Reach Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2007 году Россия среди 170 стран занимала 143-е место. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в российской Федерации недопустимо высок. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 31 июля 2008 года утверждён «Национальный план противодействия коррупции». Суть коррупции заключается в использовании официальной власти в личных целях. 27 января 1999 года в Страсбурге была принята Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, которая ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году. 31 октября 2003 года Организация Объединённых Наций приняла Конвенцию против коррупции, которую Россия ратифицировала также в 2006 году. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию в качестве проявлений коррупции называет:
Конвенция ООН против коррупции в качестве проявлений коррупции называет:
Для грамотной борьбы с коррупцией необходимо понимать не только её правовую, но и экономическую сущность. Как отмечает М.Л. Альпидовская, «коррупция, представляющая собой сложный комплексный феномен, корни которого пронизывают как бюрократические, так и политические институты, является не только правовой категорией, но и экономической. Воздействие коррупции на социально-экономическую систему общества неоднозначно. С точки зрения экономической теории коррупция – это специфический вид экономических отношений, которые возникают в результате замещения рыночными отношениями тех общественных отношений, которые по своей природе не являются экономическими. Коррупция считается одним из видов не только «беловоротничковой» теневой экономики, но и всей теневой экономики. В общем виде под коррупцией понимают использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам. Юридические признаки коррупции:
В таком понимании по действующему уголовному законодательству коррупционная преступность прямо или косвенно включает в себя значительный ряд деяний, предусмотренных в гл. 19, 21, 23 и 30 УК РФ. Впервые определение коррупции было дано на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1979 году как «выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения». Из Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию»: «… коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества». По мнению И. Гальперина, коррупция – не правовое, а социально-криминалистическое понятие, суть которого в разложении власти, использовании её возможностей для личного обогащения, и выражается в конкретных актах поведения, предусмотренных законом как преступление. Взятки являются средством коррупции. Коррумпированность – срастание совершаемых преступлений с правоохранительными органами. На основании условного критерия коррупцию можно разделить на:
Вопрос 2. Сферы проявления и основные факторы коррупции Сферы проявления коррупции. Областями деятельности, наиболее подверженными коррупции, названы: государственные закупки; операции с земельными участками, сбор налогов; назначение на ответственные посты в органах государственной власти; местное самоуправление. К сферам деятельности (помимо названных), которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России относятся:
Факторы коррупции Дошедшие до нас правовые памятники цивилизации позволяют заключить, что коррупция – ровесник человечества. Не трудно заметить, что распространённость и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современная Россия – не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой сущности общества, и причинами её роста или напротив, угасания. Экономические факторы Широко распространено мнение, что корнем коррупции является бедность. Если бы бедность была единственной причиной коррупции, то трудно было бы объяснить, почему последняя поражает как те страны, в которых население отчётливо разделено на две неравные по численности группы бедных и богатых, так и те, где эта грань размыта. Несмотря на тотально-имущественное равенство подавляющей части населения, Советский Союз никогда не был свободен от коррупции, как не свободны от неё те страны, которые сегодня пытаются строить более эффективные модели социализма. Вместе с тем можно обнаружить эмпирическое подтверждение тому, что глубина дифференциации населения по уровню доходов влияет на социальную напряжённость и соответственно на стабильность экономической ситуации. Таким образом, выраженное имущественное неравенство делает экономический кризис и, как следствие, рост коррупции более вероятными. Поэтому коррупцию в некоторых случаях можно рассматривать как причину бедности, а не как её следствие. Лица, чья коррумпированность наносит наибольший вред государству, составляют сравнительно немногочисленную прослойку, об их деятельности простые граждане знают то, что преподносят СМИ. Что же касается так называемой низовой коррупции, с которой люди сталкиваются в повседневной жизни, то она, как правило, является в большей или меньшей степени следствием бедности. Среднестатистический российский милиционер, чьё жалованье обычно не покрывает прожиточного минимума одного человека, обречён на «кормление» посредством нелегальной эксплуатации властных полномочий. Экономическая несостоятельность государства отчасти проявляется в неспособности платить чиновникам зарплату, обеспечивающую нормальный уровень жизни. Тем не менее, совершенно очевидно, что достигнуть полного соответствия между уровнем оплаты труда чиновников и экономическим эквивалентом цены их полномочий невозможно в принципе. Анализ результатов большинства современных исследований проблемы показывает, что определяющим стимулом роста коррупции является экономическая нестабильность, проявляющаяся, прежде всего, в неконтролируемых инфляционных скачках, которые провоцируют чиновничество искать любые источники доходов. В результате крупнейшего финансового кризиса в России 1998 года средний размер месячного денежного содержания сотрудников правоохранительных органов в течение двух месяцев уменьшился с суммы, эквивалентной 200 долларам США, до 50-ти. Парадокс состоит в том, что нестабильность определяет рост коррупции вне зависимости от своей направленности. Бурный экономический рост нередко сопровождается таким же развитием коррупции, как и экономический спад. Политические факторы. Для современной России характерны:
Правовые факторы. Если бы можно было заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, то коррупция исчезла бы вместе с правовыми нормами, поскольку тогда бы отпала проблема выбора, толкования и применения последних. Современное право, в сущности не изменившееся с того времени, когда был воздвигнут столп Хаммурапи, не может существовать без правоприменителя. Право энтропично (неопределённо) по своей сути. Он нуждается в толкователе и применителе. От мудрости законодателя в значительной мере зависит поддержание оптимального уровня неопределенности правовых установлений, когда действие правоприменителя легко контролировать, а правовые нормы всё-таки служат направляющим началом. Современное состояние и темпы развития российской правовой системы таковы, что пик её неопределённости, по-видимому, ещё не пройден. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор меры применимости нормы. Сегодня суд без каких-либо однозначно воспринимаемых оснований может назначить за получение взятки в крупном размере наказание в виде лишения свободы и на семь, и на двенадцать лет. И это не является исключительно российской спецификой. Даже меры борьбы с коррупцией могут быть коррупциогенны. Неопределённость преобладающей части правовой системы усугубляется тем, что российский законодатель обычно уклоняется от аутентического толкования им же принятых законов, нередко ссылаясь на отсутствие правовых оснований или беспрецедентность подобной практики в нашей стране. Разумеется, это не соответствует действительности. Например, большая часть норм Артикула воинского 1716 года была истолкована самим законодателем. В недалёком прошлом аутентическое толкование своим указам, содержавшим законодательные новеллы в области уголовного права, давал Президиум Верховного Совета СССР. Одновременно верховный Суд СССР был наделён правом издания руководящих разъяснений по вопросам применения законодательства, которые были обязательными для исполнения всеми, кто применял соответствующий закон. Это право не «унаследовал» Верховный Суд РФ, поскольку обязательность его разъяснений по применению закона основана на авторитете высшей судебной инстанции, а также на её кассационных и надзорных функциях. Традиционно считается, что отсутствие нормативных определений понятий коррупции, коррупционного преступления и иных коррупционных правонарушений является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией. Эта «аксиома» нуждается, тем не менее, в уточнении. Законодательное определение коррупционных проявлений – это лишь предпосылка к тому, чтобы «враг» был наиболее точно идентифицирован и над ним мог быть установлен эффективный контроль. Не всякое определение коррупции может играть эту роль, а лишь такое, которое исключает неоднозначность и для применения которого не нужно содержать «армию» толкователей. Также вполне очевидно, что современная система правовых мер борьбы с коррупцией неадекватна самому явлению с точки зрения пропорциональности. Если из каждых ста совершённых коррупционных правонарушений преступлениями будут лишь два, то из каждого десятка правовых запретов половина окажется уголовно-правовыми, то есть обладающими наивысшей репрессивностью. В 1993 году предложение одного из руководителей группы по разработке федерального закона о борьбе с коррупцией установить административную ответственность за получение мелкой взятки (величина которой не превышала бы минимального размера оплаты труда) и тем самым создать критерий для отграничения преступлений и административных правонарушений вызвало крайне неодобрительную реакцию со стороны многих российских парламентариев и руководителей правоохранительных органов. В этот период последние нередко отчитывались об успехах в борьбе с коррупцией привлечением к уголовной ответственности за получение в качестве взятки бутылки коньяка или водки. Моральные факторы. Очень трудно работать с коррупцией в обществе, где законодатель почти всегда вынужден быть «праведнее» избирателя, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой. За завышенными карательными притязаниями значительной части населения (главным образом, наиболее обездоленного), относящимся к коррупции, нередко скрывается желание увидеть коррупцию в самом себе. Традиционными коррупционными предпосылками являются оправдание взятки, данной за:
Этот список может быть продолжен. В атмосфере постоянной готовности к подкупу. Правовые запреты мертвы. Сговор подкупающего и подкупаемого предопределяет высокий уровень неуязвимости коррупции. Одним из важных психологических стимулов коррупции в негосударственном секторе является «комплекс государственного паразитизма». Значительное число родившихся в ходе приватизации коммерческих организаций, среди которых немало крупных банков, инвестиционных фондов, внешнеторговых фирм, вовсе не спешат расстаться с бюджетными ресурсами, поскольку в противном случае подобные предприятия и псевдопредприятия будут существовать лишь на свой экономический риск. Экономически необоснованные привилегии становятся своеобразным наркотиком, без которого они уже не могут нормально функционировать. А получить такие привилегии можно лишь за взятку. Вопрос 3. Исторические и социальные корни коррупции Коррупция имеет древний возраст. Первые упоминания об этом явлении относятся ко второму веку до нашей эры: в древнеиндийских законах Ману говорится о том, что «чиновники бывают порочными, стремящимися к захвату чужой собственности» и «злонамеренному вымогательству денег». На Руси отсутствие контроля над деятельностью властьимущих порождало беззаконие и беспримерное взяточничество на протяжении столетий, несмотря на практику жёстких наказаний. Ещё в Древней Руси митрополит Кирилл осуждал «мздоимство» наряду с чародейством и пьянством. Мздоимство упоминается в русских летописях 13-го века. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности было осуществлено в правление Ивана Третьего. Его внук Иван Грозный впервые ввёл смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. При Иване Грозном, например, был казнён дьяк, получивший свыше положенного жареного гуся с монетами. А возглавивший по личному указанию Петра Первого борьбу с казнокрадством и взяточничеством обер-фискал Нестеров сам в конце концов был казнён за взятки. О распространении взяточничества в 18-м веке свидетельствуют многочисленные законы, в которых содержались статьи о наказаниях за совершение этих преступлений, а также русская литература – правдивый источник жизнеописания чиновников всех рангов. Один из героев фонвизинской комедии «Бригадир» был убеждён, что взятки являются необходимым атрибутом чинной службы: «Как разрешить дело даром за одно своё жалованье? Этого мы как родились и не слыхивали! Это против натуры человеческой…» А.С. Пушкин в «Заметках о русской истории 18-го века» бюрократию периода правления Екатерины II охарактеризовал одной фразой: «От канцлера до последнего протоколиста всё крало и всё было продажно». XIX век не смог избавить правительственный аппарат от этих пороков. Проведённые Александром I реформы государственного управления (1801-1811), и прежде всего создание министерств, сосредоточивших в своих департаментах все нити управления Россией, способствовали усилению бюрократических начал, что создавало благоприятную почву для казнокрадства и взяточничества. «Крадут», - определил происходящее в России в 1810-е гг. Н.М. Карамзин1. Декабрист А. А. Бестужев в письме к Николаю I дал такую характеристику ситуации, сложившейся в стране к началу 1820-х гг.: «Все элементы были в брожении... Одни судебные места блаженствовали, ибо только для них Россия была обетованной землей. Лихоимство их взошло до неслыханной степени бесстыдства. Писаря заводили лошадей, повытчики покупали деревни, и только возвышение цены взяток отличало высшие места... В казне, в судах, в комиссариатах, у губернаторов, у генерал-губернаторов, везде, где замешался интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел, тот крал». К середине XIX в. эти пороки поразили все звенья государственного аппарата, стали обычным и повсеместным явлением. Бесконтрольность должностных лиц, низкий нравственный и образовательный уровень, низкие оклады, бумаготворчество и многоступенчатость в прохождении бумаг - все это благоприятствовало расцвету взяточничества и казнокрадства, определивших собой период правления Николая I. Взяточничество обществом не презиралось. Рассказы о выдающихся казнокрадах передавались от одного поколения чиновников к другому и, обрастая вымышленными фактами, становились легендами. Впрочем, и в 1850-е гг. кутежи у чиновников палат государственных имуществ были довольно частым явлением: «...много кутили на свои деньги, т.е. взяточные, а еще больше на деньги волостных голов и писарей, из которых некоторые задавали для чиновников такие пиры, что просто на славу, исстрачивая на это 200-300 руб., а иногда и больше». Отношение общества к допускавшим злоупотребления чиновникам было более чем терпимым: кто много получал, тот и высоко почитался, кто получал мало или ничего не получал, кроме жалованья, тот «мелко плавал в общественном мнении». Такой критерий оценки чиновника, как считал А.Н. Веселовский, вполне закономерен: чиновник «берущий» более удобен для общества, чем «праведник». «Люди, которые «пользовались», большей частью богомольны и щедры к церкви и потому на хорошем счету у духовенства; они много забирают в лавках и потому уважаются купечеством; они делают приемы и дают праздники, следовательно, очень симпатичны отцам семейств, танцующей молодежи, дамам и девицам; они влиятельны и потому всегда найдут случай угодить нужному человеку. Гораздо менее сподручен какой-нибудь бессребреник. Идя против общего течения, не находя себе поддержки, он большей частью бывает желчен, сух, малодоступен. Для общественной жизни он бесполезен и даже неприятен, потому что в нем чуется какой-то безмолвный протест... большинство одобрительных голосов будет на стороне того, кто плывёт по течению, кто «живёт и даёт жить другому», кто «душа-человек». В Советском Союзе отношение к коррупции было двойственным. Злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. В то же время государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный класс-государство, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контролю. Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жесткие, чем в других странах, наказания взяточникам - вплоть до смертной казни. С другой - представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний. В 1970-е коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали буквально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х гг. злоупотреблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова» и т.д.). В 1990-х в России большинство государственных служащих вели себя так, будто не догадывались, что личное обогащение на службе является криминалом. Это объясняется тем, что доходы чиновников оставались довольно скромными, но при этом без их благоволения заниматься бизнесом было невозможно. Особенно большие возможности для злоупотреблений возникли во время проведения приватизации. Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции исследователи считают не столько высокую интенсивность вымогательства, сколько его децентрализованный характер. К концу XX века коррупция «процветала», она поразила федеральные структуры всех министерств, ведомств и правоохранительных органов. Приведем лишь несколько примеров, характерных для того периода. Военно-промышленный комплекс. На 1 января 1996 г. фактическая численность военнослужащих в России оказалась меньше учтенной в годовом бюджете года на 58 тыс. человек, а гражданского персонала вооруженных сил - на 175 тыс. Из 38 иномарок, состоявших на учете в Минобороны России, в 1997 г. только 18 являлись собственностью этого ведомства, другие же просто стояли на обслуживании. Как следствие расцвета коррупции неблагоприятный морально-психологический климат в российских вооруженных силах, о котором говорят результаты проверки закрытых социологических опросов военнослужащих. По данным Минобороны России, число неудовлетворенных военной службой составило 97% общего числа опрошенных. Для сравнения: в армиях НАТО доля неудовлетворенных военной службой -всего 5-15%. Система социальной защиты. Прокуратура Тамбовской области провела выборочную проверку деятельности местных органов социальной защиты населения, в результате которой установлены многочисленные факты нарушений, законодательства со стороны социальных работников. В 14 отделах соцзащиты Гавриловского, Сампурского, Сосновского и других районов области гражданам фиктивно назначались и «выплачивались» по две-три пенсии, кроме того, несвоевременно закрывались пенсионные дела. Привлечены к дисциплинарной ответственности 18 сотрудников органов соцзащиты, в местное отделение Пенсионного фонда возвращено более 70 млн. рублей перерасходованных денежных средств. В администрации Удмуртской Республики в ходе проверки работы органов социальной защиты выявлены многочисленные злоупотребления при выдаче пособий на детей. В 13 районах обнаружено 10 тыс. несуществующих детей. Зафиксировано 138 случаев двойного назначения пособий, т.е. начисленных и отцу, и матери ребенка. Налоговые органы. В 1995 г. в отношении сотрудников налоговой службы России было возбуждено 73 уголовных дела о взяточничестве (осуждено 27 человек), в 1996 г. - 97 (осуждено 35). Коррупция сегодня перестала быть локальной проблемой, она превратилась в транснациональное явление и напрямую угрожает безопасности международного сообщества. Проблему коррупции можно обнаружить практически в любом государстве и любой международной организации. Коррупционные преступления имеют высокую латентность, и, по оценкам экспертов, составляют 2-5%. Коррупционные отношения стимулируют деятельность организованных преступных групп и организаций. В целях всестороннего исследования коррупции необходимо уяснить ее социальную сущность, что позволит эффективнее решать вопросы по ее предупреждению, обнаружению и пресечению в системе государственного управления. Признаки коррупции как социального явления:
Социальная сущность коррупции состоит в том, что она паразитирует в общественных отношениях, разрушает законы в обществе и государстве, что приводит к неэффективной работе государственного механизма управления и снижению уровня эффективности во взаимодействии личности, общества и государства. Таким образом, коррупция представляет угрозу функционированию системы государственного управления, верховенству закона, конституционным правам граждан. Сущностная характеристика коррупции проявляется в:
Социальные последствия коррупции, а также ее общественная опасность заключаются в следующем:
Всё это порождает недоверие населения не только к органам власти, но и к проводимым руководством государства реформам, существенно ослабляет безопасность в экономической сфере. Вопрос 4. Коррупция в современной России В современной России объем рынка коррупции превышает 240 млрд. долл. США. Согласно оценкам Фонда ИНДЕМ («Информатика для демократии»), эта величина еще выше: только в деловой сфере России объем коррупции вырос между 2001 г. и 2005 г. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). 26 сентября 2007 г. Центр антикоррупционных исследований и инициатив международной организации (Transparency International) опубликовал свой очередной рейтинг состояния коррупции в мире. Россия занимает в нем 143-е место из 180с рейтингом 2,3 балла. По мнению руководителя российского отделения Организации Е. Панфиловой в настоящее время в России наблюдается «коррупционная стабилизация» вследствие чего позиции России в рейтинге не сильно меняются: в 2005 г. - 2,4 балла и 126-е место из 158, в 2006г. -2,5 балла и 121-е место из 163. Это говорит о том, что наша страна является одной из наиболее коррумпированных стран мира, и ее «успехи» в этом существенно опережают достижения национальной экономики. В декабре 2007 г по результатам ежегодного опроса «Барометр мировой коррупции - 2007» в списке из 60 стран Россия расположилась посредине. Хуже всего в мире дела с коррупцией, по оценкам экспертов, обстоят в Албании, Колумбии, Камбодже, Камеруне, Румынии, Македонии, Нигерии и на Филиппинах. Там постоянно дают взятки не менее трети граждан. Лучше всего в этом смысле чувствуют себя британцы, шведы и канадцы, не позволяющие уровню мздоимства превысить 4%. Россия с 13% в этом рейтинге уверенно удерживает средние позиции. В одной группе с нами Болгария, Хорватия, Чехия, Венесуэла, а также неожиданно попавший в нее в том году Люксембург. Правозащитники отмечают национальные особенности отечественного взяточничества, которые сводят борьбу с этим явлением на нет. Так, у отечественной коррупции есть весьма малоприятная особенность, которая выделяет ее на фоне других стран. «В отличие от всего мира у нас платят все» - имеется в виду, что со стяжательством сталкиваются и бедные, и богатые._0тличие в том, что граждане с низкими доходами вынуждены платить так называемую взятку выживания, то есть давать зачастую последние деньги, чтобы получить доступ к жизненно важным услугам, положенным им по закону. По информации организации TI-Russia и Фонда ИНДЕМ, каждый второй россиянин (53%) признает, что у него есть личный опыт дачи взяток для решения своих проблем, причем 19% делают это часто, 34% - изредка. 45% респондентов указывают, что им никогда не приходилось делать этого. Опрошенные социально и экономически активного возраста−25-44 лет дают взятки чаще (61-64%), чем молодежь (53%) и люди старшего возраста (52% в группе 45-59 лет и 35% в группе 60 лет и старше). Состоятельные россияне платят несколько реже бедняков, и их выплаты специалисты называют «взятками комфорта». Люди с высоким уровнем достатка взятками просто ускоряют некоторые процессы и облегчают себе жизнь, чтобы не стоять в очередях в разных ведомствах, не согласовывать перепланировки в квартирах и т.п., они предпочитают «решить вопрос на месте». Представители среднего класса платят реже других. С одной стороны, у них достаточно знаний и культуры, чтобы не давать всем подряд за выживание. С другой стороны, чтобы платить «за комфорт», еще не хватает денег. Среди сфер, в наибольшей мере пораженных коррупцией, россияне называют местные органы власти (31%), ГИБДД (30%), милицию (22%), федеральное правительство (20%), крупный бизнес (16%), судебную систему (14%). Абсолютным рекордсменом по коррупции на протяжении многих лет остаются правоохранительные органы. В 2007 г. 40% из опрошенных, которые относятся к высшей категории по доходам, давали взятку людям в погонах. Небогатые сталкиваются с мздоимством силовиков несколько реже - 26%, средний класс платит им еще меньше - 17%. Второе место по стяжательству занимают органы образования. От 11 до 19% респондентов хотя бы раз платили «налог на обучение». Замыкает тройку система здравоохранения. Около 8% россиян в 2007 г. были вынуждены приплачивать докторам за выполнение их обязанностей. Кроме того, опрашиваемые указывали на высокий уровень взяточничества в судах и регистрационных органах, в налоговой службе, в сфере ЖКХ и т.д. При это большинство россиян_убеждены: коррупция в перспективе не уменьшится, а вырастет ещё больше. Таким образом, коррупция является привычной составляющей для всех социальных слоев. Среди областей, наиболее прибыльных в плане коррупции, можно выделить следующие:
К сферам деятельности, наиболее подверженным коррупции в России, относят также следующие:
В частном секторе управляющие коммерческих предприятий используют свою дискреционную власть при заключении контрактов, найме новых работников, надзоре над подчинёнными и т.д. это открывает возможности для действий с целью получения личной выгоды, которые при этом могут наносить экономический ущерб владельцам или акционерам компаний. Взятки в частном секторе принято называть подкупом. По данным Верховного суда РФ, за коррупционные преступления ежегодно осуждается около 15 тыс. лиц. Вопрос 5. Основные способы борьбы с коррупцией. Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010/2011 годы. Одним из наиболее сложных в организации борьбы с коррупцией является вопрос о том, в каком соотношении должны находиться профилактические и карательные меры. Необходимость обеспечения приоритета предупреждения коррупции перед наказанием за нее смело можно отнести к числу аксиом. В действительности же большинство современных государств тратит на преследование за коррупционные правонарушения гораздо больше средств, чем на их предупреждение. Мысль о том, что легче предупредить коррупцию, чем быть вынужденным наказывать за нее, верна лишь для случая, когда общество располагает неограниченными ресурсами. Легче - не означает дешевле. Профилактика коррупции, в основе которой лежит устранение или ослабление ее криминогенных факторов, стоит гораздо дороже обычных мер уголовной репрессии. Сегодня Россия тратит на борьбу с преступностью в целом около 9% своего годового бюджета. В основе - это средства, которые затрачиваются на раскрытие и расследование примерно трех миллионов преступлений в год и содержание одного миллиона преступников в условиях изоляции от общества. Поставим вопрос: сколько же необходимо потратить для того, чтобы предупредить двадцать две тысячи не выявленных фактов взяточничества в расчете на каждый выявленный (с учетом того, что в течение года в России выявляется немногим более шести тысяч преступлений этого вида)? Однако едва ли не самая большая трудность в решении этой дилеммы - сомнения в правильности оценки эффективности предупредительных мер. Распространенность коррупционных (равно как и других) преступлений в значительной степени зависит от их раскрываемости, точнее, от неотвратимости ответственности за них. Первое и второе не одно и то же. По статистике практически все выявленные факты взяточничества раскрываются (в данном случае речь идет фактически об актах фиксации события). Наказание назначается лишь в каждом четвертом - пятом случая)г. Если сопоставить эти и предыдущие данные, то окажется, что наказание назначается примерно в одном из ста тысяч случаев дачи и получения взяток. «Эффект воронки» применительно к иным коррупционным правонарушениям, скорее всего, выглядит еще более впечатляющим. Вряд ли среднестатистический коррупционер в состоянии воспринять подобную угрозу возмездия как серьезное препятствие к совершению коррупционных действий. Неотвратимость ответственности за коррупцию (как результат) - абсолютная утопия и с теоретической, и с практической точки зрения. Более того, само законодательство предусматривает ряд оснований для неприменения наказания, даже в случаях вынесения обвинительного приговора. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупцию (хотя правильно говорить об интенсивности ответственности, поскольку неотвратимость не имеет переменной величины - она или существует или нет) требует поддержания некоего критического уровня наказуемости. Возможно, что и здесь применимо социологическое правило трети. Среди различных мер борьбы с коррупцией в России традиционно преобладают уголовно-правовые, хотя очень трудно определить критерии такого преобладания. Разумеется, средствами уголовного закона, как, впрочем, и любого другого, победить коррупцию нельзя. Однако и сведение воздействия уголовного закона на коррупцию к реагированию на уже совершившиеся факты нельзя считать вполне научным подходом. Уголовно-правовые запреты служат предотвращению значительной части коррупционных преступлений и иных правонарушении не только посредством угрозы наказанием, но и путем установления границ поведения, подлежащего всеобщему осуждению. Одним из первых борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура. В этой стране создана весьма эффективная система противодействия и искоренения коррупции, основанная в основном на административных и законодательных мерах. Это и упрощение бюрократических процедур, и регламентация действий чиновников, а также строгий надзор за их деятельностью. Здесь был создан специальный государственный орган – агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого напрямую подчинён премьер-министру страны. В структуре АБК функционирует три отдела: оперативный, административный и информационный. В этой стране в значительной степени были ужесточены наказания за взяточничество, в том числе, увеличены тюремные сроки, предусмотрена конфискация имущества. В рамках борьбы с коррупцией практиковалось массовое увольнение чиновников в таможенных и других государственных службах. Ряд мер был направлен на повышение независимости судебной системы. Суды получили привилегированный статус и высокую заработную плату. Начиная со второй половины 80-х годов прошлого столетия, правительство Сингапура стало резко работать над «качеством бюрократии». В настоящее время оклады высших должностных лиц страны доходят до 20-25 тысяч долларов в месяц, что намного выше, чем у равных им по статусу государственных служащих в США. Отбор кандидатов в чиновники происходит ещё в школе. Государственный служащий, польстившийся на взятку, ставит под удар не только своё будущее, но и будущее своих потомков. За подготовку будущих чиновников отвечает АБК. Каждые три года чиновник любого ранга проходит переаттестацию. В связи с этим Сингапур в настоящее время занимает одно из лидирующих мест в мире по низкому уровню коррупции. Значительные успехи отмечаются в настоящее время и в Китае. Так, уголовное законодательство предусматривает возможность применения за это преступление смертной казни. Доказанные взятки на сумму более миллиона долларов грозят преступнику высшей мерой наказания. По китайскому, да и по российскому телевидению нередко демонстрируют публичные расстрелы чиновников. Так, за период с 200 по 2010 год в Китае было расстреляно за коррупцию около 10000 чиновников, а ещё 120000 были осуждены на 10-20 лет. За 30 лет реформ к уголовной ответственности за взяточничество привлечено около миллиона сотрудников партийно-государственного аппарата, а за пять прошедших лет за мздоимство было привлечено к уголовной ответственности 830 сотрудников партийно-государственного аппарата. В 2010 году в Китае был принят новый Моральный кодекс строителей китайского коммунизма, в котором 52 пункта, большинство из которых предназначено для борьбы с коррупцией. С целью увеличения эффективности борьбы с коррупцией в 2007 году в системе Госсовета КНР было создано Государственное управление по предупреждению коррупции. Главная проблема состоит в том, что борьба с коррупцией в системе коррумпированной страны в большей степени вопрос политики и в меньшей степени вопрос правоохранительных органов и судов. Коррупция стала причиной и следствием функционирования теневой экономики, что привело к увеличению имущественной дифференциации общества, падению нравов и деградации общественной жизни. В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 ч. 1 статьи 5 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273 ФЗ «О противодействии коррупции» Президент Российской Федерации своим Указом от 13 апреля 2010 г. № 460 утвердил Национальную стратегию противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы в новой редакции. В разделе «Общие положения» Национальной стратегии противодействия коррупции отмечается, что в России создана законодательная база, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней. Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Далее отмечается, что анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, реализуемого в 2008-2009 гг., свидетельствует 6 необходимости принятия Национальной стратегии противодействия коррупции, представляющей собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, охватывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленной на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемой федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами. Целью и задачей Национальной стратегии противодействия коррупции, является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи:
Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются:
Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции следующие:
Механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции реализуется при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, путем решения кадровых вопросов, в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов и путем оперативного приведения их в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, в процессе контроля за исполнением законодательства по противодействию коррупции путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации, оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции, активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества. В Национальном плане противодействия коррупции на 2010/2011 годы записаны поручения:
В соответствии с Разделом I «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции» Национального плана противодействия коррупции 17 июля 2009 г. принят Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Совершенствование организационных актов антикоррупционной экспертизы, нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, повышения ее результативности отнесено к числу основных направлений Национальной стратегии противодействия коррупции. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов. Вопрос 6. Политика государства в сфере взаимодействия институтов гражданского общества и органов законодательной власти. Стратегия долгосрочного развития России (известная как Стратегия 2020) поставила перед органами законодательной власти качественно новые и более сложные задачи. Существенная составляющая этого курса - укрепление основ конституционного строя России как демократического, правового, федеративного государства - предполагает открытость государственной политики, вовлеченность большинства общества в обсуждение и творческое осуществление важнейших политических решений. Тема развития институтов представительной демократии стала одной из ключевых в посланиях Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. В первом Послании от 5 ноября 2008 года глава государства дал общее видение гражданского общества как базовой ценности, закрепленной в Конституции России. «Гарантируемые Конституцией уровень свободы личности, зрелость демократических институтов и процедур - это источник нашего дальнейшего подъема. И ставя задачи нового этапа общественного развития, мы должны обеспечить широкое участие граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении... Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых - доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению». В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года президент РФ развил эту стратегическую линию, связав ее с задачей системной модернизации страны. «В XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии... Задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества. Рост гражданского самосознания, развитие институтов гражданского общества возможно только в развитой политической системе. Предлагаю на следующем этапе уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне». Для реализации этих идеологем Президент РФ определил комплекс конкретных мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и демократического государства, повышение уровня и качества народного представительства во властных структурах, более полный учет интересов людей, укрепление доверия граждан к власти и солидарности общества.
В 2009-2010 гг. принят большой массив законов, создавших правовую основу для реализации практически всех программных установок Президента Российской Федерации по указанным выше вопросам. Так, осенью 2008 г. и в 2009 г. были приняты внесенные Президентом Российской Федерации и депутатами государственной Думы федеральные законы, обеспечивающие достижение следующих целей:
Кроме того, 9 февраля 2009 г. вступил в силу Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В период весенней сессии Государственной Думы 2010 г. в действующее законодательство был внесен ряд дополнительных изменений, предусматривающих:
Эти меры придали новый импульс развитию институтов представительной демократии. Общественная экспертиза законопроектов потенциально является одной из наиболее действенных форм общественного контроля за парламентской деятельностью, а также непосредственного участия граждан в принятии законов, т.е. в реализации одного из важнейших полномочий государства. Вместе с тем эффективность такой экспертизы зависит от ряда существенных факторов, к которым следует отнести:
Все эти составляющие определяются статусом и порядком формирования субъекта общественной экспертизы, качеством прямых и обратных связей между таким субъектом и законодателем, с одной стороны, а также институтами гражданского общества - с другой. В связи с отсутствием в России закона о лоббистской деятельности исследователи склонны видеть в роли ведущего субъекта общественной экспертизы федеральную и региональные общественные палаты. Практическое функционирование политико-правового института общественных палат началось в 2005 г. с принятием по инициативе президента РФ Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» и законодательным закреплением общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации в качестве одной из важнейших задач этого органа. В 2005-2006 гг. идея создания региональных общественных палат была реализована в 16 субъектах Российской Федерации, а уже к середине 2009 г. в 56 субъектах РФ приняты соответствующие законы, и число общественных палат регионального уровня продолжает расти. На слушаниях, проведенных в июне 2009 г. на площадке Общественной палаты Российской Федерации, был широко представлен опыт общественных палат субъектов РФ по организации и проведению общественной экспертизы. Следует отметить, что рядом экспертов степень независимости общественных палат от влияния властных институтов оценивается весьма критически: «Особый статус общественных палат состоит в том, что, с одной стороны, они не являются общественными организациями как таковыми, с другой - они включены в систему публичной власти, созданы на основании публично-властных предписании». Исследователь Е.В. Шестакова отмечает: «На федеральном уровне доминирует «патерналистская модель», основанная на доминировании власти во взаимоотношениях с гражданским обществом. На региональном уровне общественные палаты в большинстве своем также не являются самостоятельными политическими игроками, чаще всего выступают инструментом в руках руководителей региона, решающих с их помощью локальные политические задачи». Вместе с тем механизм общественной экспертизы, по крайней мере, на федеральном уровне, демонстрирует свою работоспособность. Так, за три года своей работы Общественная палата Российской Федерации провела экспертизу более чем 150 проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Среди федеральных законов, вступивших в силу, примерно в каждом третьем случае из тех, когда Общественная палата давала свое заключение, ее замечания были учтены. Эксперты в целом также позитивно оценивают уровень востребованности данного института, его практическую роль и перспективы дальнейшего развития в современной России. Так, А.А. Богородский дает высокую оценку экспертного потенциала общественных палат: «За счет большего научного и организационно-технического потенциала общественные палаты способны качественнее проводить общественную экспертизу, нежели отдельные общественные объединения. Кроме того, они способны выполнять функцию переговорной площадки для осуществления гражданского диалога, что в итоге будет способствовать поиску и нахождению компромиссных решений в законодательном процессе». Оптимистический прогноз дальнейших перспектив дает Е.В. Скурко: «Насколько показывает анализ современной социально-правовой практики, есть существенные основания полагать, что эффективная и всеобъемлющая общественная экспертиза в законотворчестве в Российской Федерации должна и будет в основном развиваться на базе общественных палат в условиях упрочения их взаимодействия и системности». Представляется, однако, что действующее нормативное регулирование статуса и организации деятельности общественных палат пока не дает достаточных оснований для столь высоких и оптимистических оценок. Прежде всего, требует совершенствования механизм инициации общественной экспертизы, в отношении которого не случайно Президентом России еще в 2008 г. была дана прямая установка: «Предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности». Законодателем были приняты меры реагирования. Однако ситуация парадоксальным образом ухудшилась. Рассмотрим в этой связи конкретные изменения, произошедшие в федеральном законодательстве. Действовавший до обнародования указанного Послания порядок инициации общественной экспертизы и учета соответствующего экспертного заключения палатами Федерального Собрания устанавливался ч, 1. 2 и 4 ст., 18, а также ч. 2 ст. 19 указанного закона следующим образом: Статья 18.
Статья 19. 2. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
|
отлично
1 Разместите кнопку на своём сайте или блоге: