1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами» icon

1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»


Смотрите также:
«О противодействии коррупции»...
«О мерах, принимаемых органами власти Ярославской области и органами местного самоуправления...
«О мерах, принимаемых органами власти Ярославской области и органами местного самоуправления...
"О законодательном обеспечении реализации Национального плана по противодействию коррупции"...
Концепция законопроекта «Об Общественной палате города Москвы» Общая характеристика и оценка...
Доклад омерах, принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти...
Протокол заседания комиссии по противодействию коррупции в Ростовской области...
Российской федерации по противодействию коррупции...
«Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан»...
Положение о межведомственном Совете при главе муниципального образования Нефтеюганский район по...
Структура программы «развитие институтов городского гражданского общества и их взаимодействие с...
Указ «о национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия...



Загрузка...
страницы:   1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34
скачать
Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами».


Лекция. 2 часа


Вопросы:

  1. Понятие и признаки коррупции.

  2. Сферы проявления и основные факторы коррупции.

  3. Исторические и социальные корни коррупции.

  4. Коррупция в современной России.

  5. Основные способы борьбы с коррупцией. Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010/2011 годы

  6. Политика государства в сфере взаимодействия институтов гражданского общества и органов законодательной власти.


Вопрос 1. Понятие и признаки коррупции


На протяжении всей истории человечества коррупция как системное явление сопровождала деятельность государственного аппарата, ослабляя его, нарушая нормальное функционирование публичной власти. Полностью искоренить коррупцию ещё не удалось ни в одном обществе. В современном мире коррупция порождает серьёзные проблемы и угрозы для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. В последнее время имеют место случаи коррупции, связанные с большими объёмами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государства, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств. Специалисты сходятся на мнении, что успешная масштабная деятельность террористических формирований невозможна без содействия коррумпированных правоохранительных органов государства. Сегодня коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран. Профилактика и искоренение коррупции – обязанность каждого демократического правового государства. Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года №1789-р, необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является сокращение Уровня коррупции в федеральных органах исполнительной власти, которая препятствует повышению эффективности государственного управления. Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости. Здесь главным документом должен стать Национальный план противодействия коррупции, утверждённый указом президента РФ от 31 июля 2008 года № Пр-1568. Согласно индексу GRICS (Governance Reach Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2007 году Россия среди 170 стран занимала 143-е место. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в российской Федерации недопустимо высок. Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 31 июля 2008 года утверждён «Национальный план противодействия коррупции». Суть коррупции заключается в использовании официальной власти в личных целях. 27 января 1999 года в Страсбурге была принята Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, которая ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году. 31 октября 2003 года Организация Объединённых Наций приняла Конвенцию против коррупции, которую Россия ратифицировала также в 2006 году. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию в качестве проявлений коррупции называет:

  • Активный подкуп национальных публичных должностных лиц, под которым понимаются преднамеренное обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица с тем, чтобы это публичное должностное лицо совершило действия либо воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.

  • Пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц, под которым понимаются прямое или косвенное преднамеренное испрашивание или получение каким-либо из публичных должностных лиц какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества с тем, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.

  • Активный и пассивный подкуп членов национальных публичных собраний

  • Активный и пассивный подкуп иностранных публичных должностных лиц

  • Активный и пассивный подкуп членов иностранных публичных собраний

  • Активный подкуп в частном секторе, под которым понимаются преднамеренное обещание, предложение или предоставление, прямо или косвенно, в ходе осуществления коммерческой деятельности какого-либо неправомерного преимущества каким-либо лицам, которые руководят предприятиями частного сектора или работают на них в ином качестве, для самих этих лиц или любых других лиц с тем, чтобы эти лица совершили действия или воздержались от их совершения в нарушение своих обязанностей.

  • Пассивный подкуп в частном секторе, под которым понимаются преднамеренное испрашивание или получение, прямо или косвенно, в ходе коммерческой деятельности какими-либо лицами, которые руководят предприятиями частного сектора или работают в них в том или ином качестве, какого-либо неправомерного преимущества или обещания этого преимущества для самих себя или для любых других лиц, или же принятие предложения или обещания такого преимущества за совершение или несовершение каких-либо действий в нарушение своих обязанностей.

  • Активный и пассивный подкуп должностных лиц международных организаций.

  • Активный и пассивный подкуп членов международных парламентских собраний.

  • Активный и пассивный подкуп судей и должностных лиц международных судов.

  • Злоупотребление влиянием в корыстных целях, под которым понимаются преднамеренное обещание, предоставление или предложение, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неправомерное влияние на принятие решения каким-либо должностным лицом, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли такое преимущество ему самому или кому-либо ещё, а также просьбу, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое преимущество за вознаграждение, независимо от того, оказано ли такое влияние и был ли получен или нет в результате предположительно оказанного влияния желаемый результат.

Конвенция ООН против коррупции в качестве проявлений коррупции называет:

  • подкуп национальных публичных должностных лиц

  • подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций

  • хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом

  • злоупотребление влиянием в корыстных целях

  • злоупотребление служебным положением

  • незаконное обогащение публичного должностного лица

  • подкуп в частном секторе

  • хищение имущества в частном секторе

  • отмывание доходов от преступлений

  • воспрепятствование осуществлению правосудия

Для грамотной борьбы с коррупцией необходимо понимать не только её правовую, но и экономическую сущность. Как отмечает М.Л. Альпидовская, «коррупция, представляющая собой сложный комплексный феномен, корни которого пронизывают как бюрократические, так и политические институты, является не только правовой категорией, но и экономической. Воздействие коррупции на социально-экономическую систему общества неоднозначно. С точки зрения экономической теории коррупция – это специфический вид экономических отношений, которые возникают в результате замещения рыночными отношениями тех общественных отношений, которые по своей природе не являются экономическими. Коррупция считается одним из видов не только «беловоротничковой» теневой экономики, но и всей теневой экономики. В общем виде под коррупцией понимают использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам.

Юридические признаки коррупции:

  1. обязательный субъект коррупционных отношений – должностное лицо либо лицо, приравненное к нему, уполномоченное на выполнение государственных функций

  2. корыстная цель – противоправное получение для себя либо своих близких родственников имущественных или неимущественных благ, льгот и преимуществ в результате выполнения (невыполнения) действий по службе либо за обещание выполнить (не выполнить) чего-либо в будущем

  3. умышленная вина, корыстная или иная заинтересованность субъектов коррупционных отношений

  4. действие или бездействие – использование лицом, уполномоченным на выполнение государством, либо лицом, приравненным к нему, вопреки интересам своего служебного положения и связанных с ним возможностей либо авторитета организации, в которой он служит

В таком понимании по действующему уголовному законодательству коррупционная преступность прямо или косвенно включает в себя значительный ряд деяний, предусмотренных в гл. 19, 21, 23 и 30 УК РФ. Впервые определение коррупции было дано на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1979 году как «выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения». Из Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию»: «… коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества». По мнению И. Гальперина, коррупция – не правовое, а социально-криминалистическое понятие, суть которого в разложении власти, использовании её возможностей для личного обогащения, и выражается в конкретных актах поведения, предусмотренных законом как преступление. Взятки являются средством коррупции. Коррумпированность – срастание совершаемых преступлений с правоохранительными органами. На основании условного критерия коррупцию можно разделить на:

    • Мелкую (низовую, бытовую, повседневную)

    • Деловую

    • Крупную (вершинную, элитарную)



Вопрос 2. Сферы проявления и основные факторы коррупции


Сферы проявления коррупции.

Областями деятельности, наиболее подверженными коррупции, названы: государственные закупки; операции с земельными участками, сбор налогов; назначение на ответственные посты в органах государственной власти; местное самоуправление. К сферам деятельности (помимо названных), которые в наибольшей степени подвержены коррупции в России относятся:

  • Лицензирование и регистрация предпринимательской (в том числе банковской) деятельности

  • Контроль над правильностью уплаты налогов

  • Выдача разрешений на проведение банковских операций с бюджетными средствами федерального, регионального и местного уровней

  • Получение кредитов в негосударственных банках и государственных целевых кредитов

  • Таможенное оформление импортируемых товаров

  • Получение экспортных квот

  • Строительство и ремонт за счёт бюджетных средств

  • Нотариальное удостоверение сделок

  • Возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование

  • Надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства

  • Контроль над соблюдением правил безопасности движения

  • Приём экзаменов на получение права вождения автомобиля и выдача водительских удостоверений

  • Поступление в престижные государственные высшие учебные заведения

  • Поступление в специализированные муниципальные общеобразовательные школы

  • Приём в специализированные муниципальные дошкольные воспитательные учреждения

  • Назначение на высокооплачиваемые должности, либо позволяющие иметь значительный незаконный доход должности в государственных и муниципальных учреждениях (учреждения Центрального Банка России, таможенные органы, инспекции Министерства РФ по налогам и сборам, органы государственной инспекции по обеспечению безопасности дорожного движения)

Факторы коррупции

Дошедшие до нас правовые памятники цивилизации позволяют заключить, что коррупция – ровесник человечества. Не трудно заметить, что распространённость и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современная Россия – не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой сущности общества, и причинами её роста или напротив, угасания.

Экономические факторы

Широко распространено мнение, что корнем коррупции является бедность. Если бы бедность была единственной причиной коррупции, то трудно было бы объяснить, почему последняя поражает как те страны, в которых население отчётливо разделено на две неравные по численности группы бедных и богатых, так и те, где эта грань размыта. Несмотря на тотально-имущественное равенство подавляющей части населения, Советский Союз никогда не был свободен от коррупции, как не свободны от неё те страны, которые сегодня пытаются строить более эффективные модели социализма. Вместе с тем можно обнаружить эмпирическое подтверждение тому, что глубина дифференциации населения по уровню доходов влияет на социальную напряжённость и соответственно на стабильность экономической ситуации. Таким образом, выраженное имущественное неравенство делает экономический кризис и, как следствие, рост коррупции более вероятными. Поэтому коррупцию в некоторых случаях можно рассматривать как причину бедности, а не как её следствие. Лица, чья коррумпированность наносит наибольший вред государству, составляют сравнительно немногочисленную прослойку, об их деятельности простые граждане знают то, что преподносят СМИ. Что же касается так называемой низовой коррупции, с которой люди сталкиваются в повседневной жизни, то она, как правило, является в большей или меньшей степени следствием бедности. Среднестатистический российский милиционер, чьё жалованье обычно не покрывает прожиточного минимума одного человека, обречён на «кормление» посредством нелегальной эксплуатации властных полномочий. Экономическая несостоятельность государства отчасти проявляется в неспособности платить чиновникам зарплату, обеспечивающую нормальный уровень жизни. Тем не менее, совершенно очевидно, что достигнуть полного соответствия между уровнем оплаты труда чиновников и экономическим эквивалентом цены их полномочий невозможно в принципе. Анализ результатов большинства современных исследований проблемы показывает, что определяющим стимулом роста коррупции является экономическая нестабильность, проявляющаяся, прежде всего, в неконтролируемых инфляционных скачках, которые провоцируют чиновничество искать любые источники доходов. В результате крупнейшего финансового кризиса в России 1998 года средний размер месячного денежного содержания сотрудников правоохранительных органов в течение двух месяцев уменьшился с суммы, эквивалентной 200 долларам США, до 50-ти. Парадокс состоит в том, что нестабильность определяет рост коррупции вне зависимости от своей направленности. Бурный экономический рост нередко сопровождается таким же развитием коррупции, как и экономический спад.

Политические факторы.

Для современной России характерны:

  1. высокая степень нестабильности политического устройства общества на всех уровнях, которая культивирует пренебрежительное отношение государственных и муниципальных служащих к своим обязанностям и которую невозможно преодолеть одним лишь усилием политической воли

  2. отсутствие эффективного политического механизма, который бы делал невыгодным включение в избирательные списки государственных и муниципальных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения поступками, традиционно воспринимаемым как коррупция

  3. «несбывшиеся мечты» органов законодательной власти получить право непосредственного отстранения от должности функционеров исполнительной власти, совершивших коррупционные этические нарушения и правонарушения

  4. подмена политической воли политическими лозунгами борьбы с коррупцией

  5. периодическое проникновение в органы власти представителей преступных сообществ.

  6. всё ещё слабые ростки возрождающегося негосударственного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц

Правовые факторы.

Если бы можно было заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, то коррупция исчезла бы вместе с правовыми нормами, поскольку тогда бы отпала проблема выбора, толкования и применения последних. Современное право, в сущности не изменившееся с того времени, когда был воздвигнут столп Хаммурапи, не может существовать без правоприменителя. Право энтропично (неопределённо) по своей сути. Он нуждается в толкователе и применителе. От мудрости законодателя в значительной мере зависит поддержание оптимального уровня неопределенности правовых установлений, когда действие правоприменителя легко контролировать, а правовые нормы всё-таки служат направляющим началом. Современное состояние и темпы развития российской правовой системы таковы, что пик её неопределённости, по-видимому, ещё не пройден. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор меры применимости нормы. Сегодня суд без каких-либо однозначно воспринимаемых оснований может назначить за получение взятки в крупном размере наказание в виде лишения свободы и на семь, и на двенадцать лет. И это не является исключительно российской спецификой. Даже меры борьбы с коррупцией могут быть коррупциогенны. Неопределённость преобладающей части правовой системы усугубляется тем, что российский законодатель обычно уклоняется от аутентического толкования им же принятых законов, нередко ссылаясь на отсутствие правовых оснований или беспрецедентность подобной практики в нашей стране. Разумеется, это не соответствует действительности. Например, большая часть норм Артикула воинского 1716 года была истолкована самим законодателем. В недалёком прошлом аутентическое толкование своим указам, содержавшим законодательные новеллы в области уголовного права, давал Президиум Верховного Совета СССР. Одновременно верховный Суд СССР был наделён правом издания руководящих разъяснений по вопросам применения законодательства, которые были обязательными для исполнения всеми, кто применял соответствующий закон. Это право не «унаследовал» Верховный Суд РФ, поскольку обязательность его разъяснений по применению закона основана на авторитете высшей судебной инстанции, а также на её кассационных и надзорных функциях. Традиционно считается, что отсутствие нормативных определений понятий коррупции, коррупционного преступления и иных коррупционных правонарушений является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией. Эта «аксиома» нуждается, тем не менее, в уточнении. Законодательное определение коррупционных проявлений – это лишь предпосылка к тому, чтобы «враг» был наиболее точно идентифицирован и над ним мог быть установлен эффективный контроль. Не всякое определение коррупции может играть эту роль, а лишь такое, которое исключает неоднозначность и для применения которого не нужно содержать «армию» толкователей. Также вполне очевидно, что современная система правовых мер борьбы с коррупцией неадекватна самому явлению с точки зрения пропорциональности. Если из каждых ста совершённых коррупционных правонарушений преступлениями будут лишь два, то из каждого десятка правовых запретов половина окажется уголовно-правовыми, то есть обладающими наивысшей репрессивностью. В 1993 году предложение одного из руководителей группы по разработке федерального закона о борьбе с коррупцией установить административную ответственность за получение мелкой взятки (величина которой не превышала бы минимального размера оплаты труда) и тем самым создать критерий для отграничения преступлений и административных правонарушений вызвало крайне неодобрительную реакцию со стороны многих российских парламентариев и руководителей правоохранительных органов. В этот период последние нередко отчитывались об успехах в борьбе с коррупцией привлечением к уголовной ответственности за получение в качестве взятки бутылки коньяка или водки.

Моральные факторы.

Очень трудно работать с коррупцией в обществе, где законодатель почти всегда вынужден быть «праведнее» избирателя, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой. За завышенными карательными притязаниями значительной части населения (главным образом, наиболее обездоленного), относящимся к коррупции, нередко скрывается желание увидеть коррупцию в самом себе. Традиционными коррупционными предпосылками являются оправдание взятки, данной за:

  1. Освобождение от службы в армии

  2. Получение лучшего ухода и большего внимания по отношению к себе или своему близкому в медицинском учреждении.

  3. Получение права на вождение автомобиля без сдачи экзамена или при неудовлетворительных навыках вождения.

  4. Выставления положительных аттестационных оценок при отсутствии или недостатке профессиональных данных или умении.

  5. Более внимательное и снисходительное отношение учителя или воспитателя к ребёнку.

  6. Поступление в престижный государственный вуз.

  7. Освобождение от наказания за преступление или его смягчение.

  8. Освобождение от ответственности за любое правонарушение.

  9. Получение вне очереди «причитающихся по закону» благ

  10. Попустительство по работе со стороны руководителя.

Этот список может быть продолжен. В атмосфере постоянной готовности к подкупу. Правовые запреты мертвы. Сговор подкупающего и подкупаемого предопределяет высокий уровень неуязвимости коррупции. Одним из важных психологических стимулов коррупции в негосударственном секторе является «комплекс государственного паразитизма». Значительное число родившихся в ходе приватизации коммерческих организаций, среди которых немало крупных банков, инвестиционных фондов, внешнеторговых фирм, вовсе не спешат расстаться с бюджетными ресурсами, поскольку в противном случае подобные предприятия и псевдопредприятия будут существовать лишь на свой экономический риск. Экономически необоснованные привилегии становятся своеобразным наркотиком, без которого они уже не могут нормально функционировать. А получить такие привилегии можно лишь за взятку.


Вопрос 3. Исторические и социальные корни коррупции


Коррупция имеет древний возраст. Первые упоминания об этом явлении относятся ко второму веку до нашей эры: в древнеиндийских законах Ману говорится о том, что «чиновники бывают порочными, стремящимися к захвату чужой собственности» и «злонамеренному вымогательству денег». На Руси отсутствие контроля над деятельностью властьимущих порождало беззаконие и беспримерное взяточничество на протяжении столетий, несмотря на практику жёстких наказаний. Ещё в Древней Руси митрополит Кирилл осуждал «мздоимство» наряду с чародейством и пьянством. Мздоимство упоминается в русских летописях 13-го века. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности было осуществлено в правление Ивана Третьего. Его внук Иван Грозный впервые ввёл смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. При Иване Грозном, например, был казнён дьяк, получивший свыше положенного жареного гуся с монетами. А возглавивший по личному указанию Петра Первого борьбу с казнокрадством и взяточничеством обер-фискал Нестеров сам в конце концов был казнён за взятки. О распространении взяточничества в 18-м веке свидетельствуют многочисленные законы, в которых содержались статьи о наказаниях за совершение этих преступлений, а также русская литература – правдивый источник жизнеописания чиновников всех рангов. Один из героев фонвизинской комедии «Бригадир» был убеждён, что взятки являются необходимым атрибутом чинной службы: «Как разрешить дело даром за одно своё жалованье? Этого мы как родились и не слыхивали! Это против натуры человеческой…» А.С. Пушкин в «Заметках о русской истории 18-го века» бюрократию периода правления Екатерины II охарактеризовал одной фразой: «От канцлера до последнего протоколиста всё крало и всё было продажно». XIX век не смог избавить правительственный аппарат от этих пороков. Проведённые Александром I реформы государственного управления (1801-1811), и прежде всего создание министерств, сосредоточивших в своих департаментах все нити управления Россией, способствовали усилению бюрократических начал, что создавало благоприятную почву для казнокрадства и взяточничества.

«Крадут», - определил происходящее в России в 1810-е гг. Н.М. Карамзин1. Декабрист А. А. Бестужев в письме к Николаю I дал такую характеристику ситуации, сложившейся в стране к на­чалу 1820-х гг.: «Все элементы были в брожении... Одни судебные места блаженствовали, ибо только для них Россия была обето­ванной землей. Лихоимство их взошло до неслыханной степени бесстыдства. Писаря заводили лошадей, повытчики покупали де­ревни, и только возвышение цены взяток отличало высшие мес­та... В казне, в судах, в комиссариатах, у губернаторов, у гене­рал-губернаторов, везде, где замешался интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел, тот крал». К середине XIX в. эти пороки поразили все звенья государст­венного аппарата, стали обычным и повсеместным явлением. Бесконтрольность должностных лиц, низкий нравственный и об­разовательный уровень, низкие оклады, бумаготворчество и мно­гоступенчатость в прохождении бумаг - все это благоприятство­вало расцвету взяточничества и казнокрадства, определивших собой период правления Николая I. Взяточничество обществом не презиралось. Рассказы о вы­дающихся казнокрадах передавались от одного поколения чиновников к другому и, обрастая вымышленными фактами, станови­лись легендами. Впрочем, и в 1850-е гг. кутежи у чиновников па­лат государственных имуществ были довольно частым явлением: «...много кутили на свои деньги, т.е. взяточные, а еще больше на деньги волостных голов и писарей, из которых некоторые зада­вали для чиновников такие пиры, что просто на славу, исстрачи­вая на это 200-300 руб., а иногда и больше». Отношение общества к допускавшим злоупотребления чи­новникам было более чем терпимым: кто много получал, тот и высоко почитался, кто получал мало или ничего не получал, кроме жалованья, тот «мелко плавал в общественном мнении». Такой критерий оценки чиновника, как считал А.Н. Веселовский, вполне закономерен: чиновник «берущий» более удобен для общества, чем «праведник». «Люди, которые «пользова­лись», большей частью богомольны и щедры к церкви и потому на хорошем счету у духовенства; они много забирают в лавках и потому уважаются купечеством; они делают приемы и дают праздники, следовательно, очень симпатичны отцам семейств, танцующей молодежи, дамам и девицам; они влиятельны и по­тому всегда найдут случай угодить нужному человеку. Гораздо менее сподручен какой-нибудь бессребреник. Идя против обще­го течения, не находя себе поддержки, он большей частью бы­вает желчен, сух, малодоступен. Для общественной жизни он бесполезен и даже неприятен, потому что в нем чуется какой-то безмолвный протест... большинство одобрительных голосов будет на стороне того, кто плывёт по течению, кто «живёт и даёт жить другому», кто «душа-человек». В Советском Союзе отношение к коррупции было двойст­венным. Злоупотребление служебным положением рассматри­валось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. В то же время государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный класс-государство, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контро­лю. Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жесткие, чем в других стра­нах, наказания взяточникам - вплоть до смертной казни. С дру­гой - представители номенклатуры были фактически неподсуд­ны и не слишком боялись наказаний. В 1970-е коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должно­сти, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали бук­вально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х гг. злоупот­реблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова» и т.д.).

В 1990-х в России большинство государственных служащих вели себя так, будто не догадывались, что личное обогащение на службе является криминалом. Это объясняется тем, что доходы чиновников оставались довольно скромными, но при этом без их благоволения заниматься бизнесом было невозможно. Особенно большие возможности для злоупотреблений возникли во время проведения приватизации. Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции ис­следователи считают не столько высокую интенсивность вымога­тельства, сколько его децентрализованный характер. К концу XX века коррупция «процветала», она поразила феде­ральные структуры всех министерств, ведомств и правоохрани­тельных органов. Приведем лишь несколько примеров, характер­ных для того периода. Военно-промышленный комплекс. На 1 января 1996 г. фак­тическая численность военнослужащих в России оказалась мень­ше учтенной в годовом бюджете года на 58 тыс. человек, а граж­данского персонала вооруженных сил - на 175 тыс. Из 38 инома­рок, состоявших на учете в Минобороны России, в 1997 г. только 18 являлись собственностью этого ведомства, другие же просто стояли на обслуживании. Как следствие расцвета коррупции неблагоприятный морально-психологический климат в россий­ских вооруженных силах, о котором говорят результаты провер­ки закрытых социологических опросов военнослужащих. По дан­ным Минобороны России, число неудовлетворенных военной службой составило 97% общего числа опрошенных. Для сравне­ния: в армиях НАТО доля неудовлетворенных военной службой -всего 5-15%. Система социальной защиты. Прокуратура Тамбовской области провела выборочную проверку деятельности местных органов социальной защиты населения, в результате которой установлены многочисленные факты нарушений, законодательства со стороны социальных работников. В 14 отделах соцзащи­ты Гавриловского, Сампурского, Сосновского и других районов области гражданам фиктивно назначались и «выплачивались» по две-три пенсии, кроме того, несвоевременно закрывались пен­сионные дела. Привлечены к дисциплинарной ответственности 18 сотрудников органов соцзащиты, в местное отделение Пен­сионного фонда возвращено более 70 млн. рублей перерасходованных денежных средств. В администрации Удмуртской Республики в ходе проверки работы органов социальной защиты выявлены многочисленные злоупотребления при выдаче пособий на детей. В 13 районах обнаружено 10 тыс. несуществующих детей. Зафик­сировано 138 случаев двойного назначения пособий, т.е. начис­ленных и отцу, и матери ребенка. Налоговые органы. В 1995 г. в отношении сотрудников на­логовой службы России было возбуждено 73 уголовных дела о взяточничестве (осуждено 27 человек), в 1996 г. - 97 (осуждено 35). Коррупция сегодня перестала быть локальной проблемой, она превратилась в транснациональное явление и напрямую уг­рожает безопасности международного сообщества. Проблему коррупции можно обнаружить практически в любом государстве и любой международной организации. Коррупционные преступ­ления имеют высокую латентность, и, по оценкам экспертов, составляют 2-5%. Коррупционные отношения стимулируют деятельность организованных преступных групп и организаций. В целях всестороннего исследования коррупции необходимо уяснить ее социальную сущность, что позволит эффективнее ре­шать вопросы по ее предупреждению, обнаружению и пресече­нию в системе государственного управления. Признаки коррупции как социального явления:

        • обеспечение экономического господства представителей коррумпированной элиты путем применения нелегитим­ных методов управления;

  • нежелание коррумпированной элиты отстаивать и защи­щать конституционные интересы граждан; использование коррумпированными чиновниками нефор­мальных отношений, создающих условия для укрепления коррумпированного потенциала;

  • накопление коррупционерами материальных благ незакон­ным путем;

  • незаконное распределение коррупционными структурами материальных ресурсов общества.

Социальная сущность коррупции состоит в том, что она па­разитирует в общественных отношениях, разрушает законы в обществе и государстве, что приводит к неэффективной работе государственного механизма управления и снижению уровня эф­фективности во взаимодействии личности, общества и государст­ва. Таким образом, коррупция представляет угрозу функционированию системы государственного управления, верховенству закона, конституционным правам граждан. Сущностная характеристика коррупции проявляется в:

  • негативном влиянии на уровень эффективности функцио­нирования политической системы государства, граждан­ского мира, на формирование национального согласия и стабильности;

  • посягательстве на жизненно важные интересы личности, общества и государства, подлежащие защите от внутренних и внешних угроз;

  • сокращении условий для полноценного духовного разви­тия, поддержания здорового нравственного потенциала граж­дан, сохранения культурного наследия и укрепления тради­ционных ценностей общества;

  • разрушении государственно-правовых механизмов, со­здающих правовые основы защиты национальных интере­сов и т.д.

Социальные последствия коррупции, а также ее общественная опасность заключаются в следующем:

  1. повышается ее негативное влияние на демократические процессы

  2. увеличивается отток за рубеж высококвалифицированных кадров

  3. повышается уровень криминализации общества, растет число тяжких преступлений

  4. обостряется обстановка в социальной сфере, что приводит к социальным конфликтам

  5. разрушается система государственного управления

  6. быстрыми темпами увеличиваются объемы нелегальной торговли и незаконных услуг

  7. расширяются и совершенствуются механизмы вывоза капитала за границу

  8. расширяются угрозы экономической безопасности, что приводит к разбалансированию системы управления экономикой

  9. растут возможности для легализации материальных ценностей, приобретённых преступным путём

  10. создаются условия для захвата отдельных отраслей промышленности, объектов финансово-экономической системы и т.д.

  11. обостряется конфликт между субъектом и объектом системы госуправления, что приводит к краху структур власти, и т.д.

Всё это порождает недоверие населения не только к органам власти, но и к проводимым руководством государства реформам, существенно ослабляет безопасность в экономической сфере.


Вопрос 4. Коррупция в современной России

В современной России объем рынка коррупции превышает 240 млрд. долл. США. Согласно оценкам Фонда ИНДЕМ («Информатика для демократии»), эта величина еще выше: только в деловой сфере России объем коррупции вырос между 2001 г. и 2005 г. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уров­ня и бизнес-элиты). 26 сентября 2007 г. Центр антикоррупционных исследований и инициатив международной организации (Transparency International) опубликовал свой очередной рейтинг состояния кор­рупции в мире. Россия занимает в нем 143-е место из 180с рейтингом 2,3 балла. По мнению руководителя российского отделения Организации Е. Панфиловой в настоящее время в России наблюдается «коррупционная стабилизация» вследствие чего по­зиции России в рейтинге не сильно меняются: в 2005 г. - 2,4 бал­ла и 126-е место из 158, в 2006г. -2,5 балла и 121-е место из 163. Это говорит о том, что наша страна является одной из наиболее коррумпированных стран мира, и ее «успехи» в этом существен­но опережают достижения национальной экономики. В декабре 2007 г по результатам ежегодного опроса «Баро­метр мировой коррупции - 2007» в списке из 60 стран Россия расположилась посредине. Хуже всего в мире дела с коррупцией, по оценкам экспертов, обстоят в Албании, Колумбии, Камбодже, Камеруне, Румынии, Македонии, Нигерии и на Филиппинах. Там постоянно дают взятки не менее трети граждан. Лучше всего в этом смысле чувствуют себя британцы, шведы и канадцы, не по­зволяющие уровню мздоимства превысить 4%. Россия с 13% в этом рейтинге уверенно удерживает средние позиции. В одной группе с нами Болгария, Хорватия, Чехия, Венесуэла, а также не­ожиданно попавший в нее в том году Люксембург. Правозащитники отмечают национальные особенности оте­чественного взяточничества, которые сводят борьбу с этим явле­нием на нет. Так, у отечественной коррупции есть весьма малоприятная особенность, которая выделяет ее на фоне других стран. «В отличие от всего мира у нас платят все» - имеется в виду, что со стяжательством сталкиваются и бедные, и богатые._0тличие в том, что граждане с низкими доходами вынуждены платить так называемую взятку выживания, то есть давать зачас­тую последние деньги, чтобы получить доступ к жизненно важным услугам, положенным им по закону. По информации организации TI-Russia и Фонда ИНДЕМ, каждый второй россиянин (53%) признает, что у него есть лич­ный опыт дачи взяток для решения своих проблем, причем 19% делают это часто, 34% - изредка. 45% респондентов указывают, что им никогда не приходилось делать этого. Опрошенные социально и экономически активного возраста−25-44 лет дают взятки чаще (61-64%), чем молодежь (53%) и люди старшего возраста (52% в группе 45-59 лет и 35% в группе 60 лет и старше). Состоятельные россияне платят несколько реже бедняков, и их выплаты специалисты называют «взятками комфорта». Люди с высоким уровнем достатка взятками просто ускоряют некоторые процессы и облегчают себе жизнь, чтобы не стоять в очередях в разных ведомствах, не согласовывать перепланировки в кварти­рах и т.п., они предпочитают «решить вопрос на месте». Предста­вители среднего класса платят реже других. С одной стороны, у них достаточно знаний и культуры, чтобы не давать всем подряд за выживание. С другой стороны, чтобы платить «за комфорт», еще не хватает денег. Среди сфер, в наибольшей мере пораженных коррупцией, россияне называют местные органы власти (31%), ГИБДД (30%), милицию (22%), федеральное правительство (20%), крупный бизнес (16%), судебную систему (14%). Абсолютным рекордсменом по коррупции на протяжении многих лет остаются правоохранительные органы. В 2007 г. 40% из опрошенных, которые относятся к высшей категории по дохо­дам, давали взятку людям в погонах. Небогатые сталкиваются с мздоимством силовиков несколько реже - 26%, средний класс платит им еще меньше - 17%. Второе место по стяжательству занимают органы образования. От 11 до 19% респондентов хотя бы раз платили «налог на обучение». Замыкает тройку система здра­воохранения. Около 8% россиян в 2007 г. были вынуждены приплачивать докторам за выполнение их обязанностей. Кроме того, опрашиваемые указывали на высокий уровень взяточничества в судах и регистрационных органах, в налоговой службе, в сфере ЖКХ и т.д. При это большинство россиян_убеждены: коррупция в перспективе не уменьшится, а вырастет ещё больше. Таким образом, коррупция является привычной составляющей для всех социальных слоев. Среди областей, наиболее прибыльных в плане коррупции, можно выделить следующие:

  • налоговые льготы

  • продажа сырьевых товаров по ценам ниже рыночных

  • районирование, поскольку оно влияет на стоимость земли

  • добыча природных ресурсов

  • продажа государственных активов, в особенности приватизационных предприятий

  • предоставление монопольной власти к определённому виду коммерческой (в особенности экспортной) деятельности

  • контроль над теневой экономикой и нелегальным бизнесом (вымогательство, защита от преследования, уничтожение конкурентов и т.д.)

  • назначение на ответственные посты в органах власти

К сферам деятельности, наиболее подверженным коррупции в России, относят также следующие:

  • Таможенные службы

  • Медицинские организации

  • Автоинспекции

  • Служебные органы

  • Налоговые органы

  • Правоохранительные органы

  • Лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности

  • Выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами

  • Получение кредитов

  • Получение экспортных квот

  • Строительство и ремонт за счёт бюджетных средств

  • Нотариальное удостоверение сделок

  • Контроль за соблюдением условий лицензирования

  • Освобождение от призыва на службу в вооруженные силы

  • Поступление в государственные высшие учебные заведения (в основном юридической и экономической специализаций)

  • Государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных вузов

  • Приём на службу, позволяющую иметь значительный незаконный доход от должности в государственных и муниципальных учреждениях

  • Приём в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные воспитательные учреждения

  • Формирование партийных и избирательных списков

В частном секторе управляющие коммерческих предприятий используют свою дискреционную власть при заключении контрактов, найме новых работников, надзоре над подчинёнными и т.д. это открывает возможности для действий с целью получения личной выгоды, которые при этом могут наносить экономический ущерб владельцам или акционерам компаний. Взятки в частном секторе принято называть подкупом. По данным Верховного суда РФ, за коррупционные преступления ежегодно осуждается около 15 тыс. лиц.


Вопрос 5. Основные способы борьбы с коррупцией. Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010/2011 годы.


Одним из наиболее сложных в организации борьбы с коррупцией является вопрос о том, в каком соотношении должны находиться профилактические и карательные меры. Необходимость обеспечения приоритета предупреждения коррупции перед наказанием за нее смело можно отнести к числу аксиом. В действительности же большинство современных государств тратит на преследование за коррупционные правонарушения гораздо больше средств, чем на их предупреждение. Мысль о том, что легче предупредить коррупцию, чем быть вынужденным наказывать за нее, верна лишь для случая, когда общество располагает неограниченными ресурсами. Легче - не означает дешевле. Профилактика коррупции, в основе которой лежит устранение или ослабление ее криминогенных факторов, стоит гораздо дороже обычных мер уголовной репрессии. Сегодня Россия тратит на борьбу с преступностью в целом около 9% своего годового бюджета. В основе - это средства, которые затрачиваются на раскрытие и расследование примерно трех миллионов преступлений в год и содержание одного миллиона преступников в условиях изоляции от общества. Поставим вопрос: сколько же необходимо потратить для того, чтобы предупредить двадцать две тысячи не выявленных фактов взяточничества в расчете на каждый выявленный (с учетом того, что в течение года в России выявляется немногим более шести тысяч преступлений этого вида)? Однако едва ли не самая большая трудность в решении этой дилеммы - сомнения в правильности оценки эффективности предупредительных мер. Распространенность коррупционных (равно как и других) преступлений в значительной степени зависит от их раскрываемости, точнее, от неотвратимости ответственности за них. Первое и второе не одно и то же. По статистике практически все выявленные факты взяточничества раскрываются (в данном случае речь идет фактически об актах фиксации события). Наказание назначается лишь в каждом четвертом - пятом случая)г. Если сопоставить эти и предыдущие данные, то окажется, что наказание назначается примерно в одном из ста тысяч случаев дачи и получения взяток. «Эффект воронки» применительно к иным коррупционным правонарушениям, скорее всего, выглядит еще более впечатляющим. Вряд ли среднестатистический коррупционер в состоянии воспринять подобную угрозу возмездия как серьезное препятствие к совершению коррупционных действий. Неотвратимость ответственности за коррупцию (как результат) - абсолютная утопия и с теоретической, и с практической точки зрения. Более того, само законодательство предусматривает ряд оснований для неприменения наказания, даже в случаях вынесения обвинительного приговора. Обеспечение неотвратимости ответственности за коррупцию (хотя правильно говорить об интенсивности ответственности, поскольку неотвратимость не имеет переменной величины - она или существует или нет) требует поддержания некоего критического уровня наказуемости. Возможно, что и здесь применимо социологическое правило трети. Среди различных мер борьбы с коррупцией в России традиционно преобладают уголовно-правовые, хотя очень трудно определить критерии такого преобладания. Разумеется, средствами уголовного закона, как, впрочем, и любого другого, победить коррупцию нельзя. Однако и сведение воздействия уголовного закона на коррупцию к реагированию на уже совершившиеся факты нельзя считать вполне научным подходом. Уголовно-правовые запреты служат предотвращению значительной части коррупционных преступлений и иных правонарушении не только посредством угрозы наказанием, но и путем установления границ поведения, подлежащего всеобщему осуждению. Одним из первых борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура. В этой стране создана весьма эффективная система противодействия и искоренения коррупции, основанная в основном на административных и законодательных мерах. Это и упрощение бюрократических процедур, и регламентация действий чиновников, а также строгий надзор за их деятельностью. Здесь был создан специальный государственный орган – агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого напрямую подчинён премьер-министру страны. В структуре АБК функционирует три отдела: оперативный, административный и информационный. В этой стране в значительной степени были ужесточены наказания за взяточничество, в том числе, увеличены тюремные сроки, предусмотрена конфискация имущества. В рамках борьбы с коррупцией практиковалось массовое увольнение чиновников в таможенных и других государственных службах. Ряд мер был направлен на повышение независимости судебной системы. Суды получили привилегированный статус и высокую заработную плату. Начиная со второй половины 80-х годов прошлого столетия, правительство Сингапура стало резко работать над «качеством бюрократии». В настоящее время оклады высших должностных лиц страны доходят до 20-25 тысяч долларов в месяц, что намного выше, чем у равных им по статусу государственных служащих в США. Отбор кандидатов в чиновники происходит ещё в школе. Государственный служащий, польстившийся на взятку, ставит под удар не только своё будущее, но и будущее своих потомков. За подготовку будущих чиновников отвечает АБК. Каждые три года чиновник любого ранга проходит переаттестацию. В связи с этим Сингапур в настоящее время занимает одно из лидирующих мест в мире по низкому уровню коррупции. Значительные успехи отмечаются в настоящее время и в Китае. Так, уголовное законодательство предусматривает возможность применения за это преступление смертной казни. Доказанные взятки на сумму более миллиона долларов грозят преступнику высшей мерой наказания. По китайскому, да и по российскому телевидению нередко демонстрируют публичные расстрелы чиновников. Так, за период с 200 по 2010 год в Китае было расстреляно за коррупцию около 10000 чиновников, а ещё 120000 были осуждены на 10-20 лет. За 30 лет реформ к уголовной ответственности за взяточничество привлечено около миллиона сотрудников партийно-государственного аппарата, а за пять прошедших лет за мздоимство было привлечено к уголовной ответственности 830 сотрудников партийно-государственного аппарата. В 2010 году в Китае был принят новый Моральный кодекс строителей китайского коммунизма, в котором 52 пункта, большинство из которых предназначено для борьбы с коррупцией. С целью увеличения эффективности борьбы с коррупцией в 2007 году в системе Госсовета КНР было создано Государственное управление по предупреждению коррупции. Главная проблема состоит в том, что борьба с коррупцией в системе коррумпированной страны в большей степени вопрос политики и в меньшей степени вопрос правоохранительных органов и судов. Коррупция стала причиной и следствием функционирования теневой экономики, что привело к увеличению имущественной дифференциации общества, падению нравов и деградации общественной жизни. В целях консолидации усилий федеральных органов госу­дарственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с пунктом 1 ч. 1 статьи 5 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273 ФЗ «О противо­действии коррупции» Президент Российской Федерации своим Указом от 13 апреля 2010 г. № 460 утвердил Нацио­нальную стратегию противодействия коррупции и Нацио­нальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы в новой редакции. В разделе «Общие положения» Национальной стратегии противодействия коррупции отмечается, что в России создана законодательная база, приняты соответствующие организа­ционные меры по предупреждению коррупции и активизиро­вана деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней. Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудня­ет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к госу­дарственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Далее отмечается, что анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, реализуе­мого в 2008-2009 гг., свидетельствует 6 необходимости при­нятия Национальной стратегии противодействия коррупции, представляющей собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информа­ционного и кадрового характера, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, охватывающей федераль­ный, региональный и муниципальный уровни, направленной на устранение коренных причин коррупции в обществе и пос­ледовательно реализуемой федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, орга­нами государственной власти субъектов Российской Федера­ции, органами местного самоуправления, институтами граж­данского общества, организациями и физическими лицами. Целью и задачей Национальной стратегии противодействия коррупции, является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи:

  • формирование соответствующих потребностям времени
    законодательных и организационных основ противодействия
    коррупции;

  • организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционно­го поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

  • обеспечение выполнения членами общества норм анти­коррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законода­тельными актами Российской Федерации.

Основными принципами Национальной стратегии проти­водействия коррупции являются:

  • признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

  • использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

  • стабильность основных элементов системы мер по про­тиводействию коррупции, закрепленных в Федеральном за­коне от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

  • конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия корруп­ции на соответствующий период в правовых актах федераль­ных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Основные направления реализации Национальной страте­гии противодействия коррупции следующие:

  • обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

  • повышение эффективности деятельности органов государственной власти всех уровней по противодействию кор­рупции;

  • внедрение в деятельность органов государственной власти, иных государственных органов инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных право­вых) актов Российской Федерации, муниципальных право­вых актов и управленческих решений, а также обеспечиваю­щих межведомственное электронное взаимодействие указан­ных органов и их взаимодействие с гражданами и организа­циями в рамках оказания государственных услуг;

  • совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

  • устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения ин­вестиций;

  • совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок;

  • расширение системы правового просвещения населения;

  • модернизация гражданского законодательства;

  • дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;

  • повышение значимости комиссий по соблюдению тре­бований к служебному поведению государственных служа­щих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

  • совершенствование работы подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупци­онных и других правонарушений;

  • периодическое исследование состояния коррупции и эф­фективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

  • совершенствование правоприменительной практики пра­воохранительных органов и судов по делам, связанным с кор­рупцией;

  • повышение эффективности исполнения судебных реше­ний;

  • разработка организационных и правовых основ мони­торинга правоприменения;

  • совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проек­тов нормативных правовых актов и повышение ее результа­тивности;

  • повышение денежного содержания и пенсионного обес­печения государственных и муниципальных служащих;

  • распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Феде­рации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замеща­ющих государственные должности Российской Федерации;

  • повышение качества профессиональной подготовки спе­циалистов в сфере организации противодействия и непосред­ственного противодействия коррупции;

  • совершенствование системы финансового учета и отчет­ности в соответствии с требованиями международных стан­дартов;

  • повышение эффективности участия Российской Федера­ции в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере.

Механизм реализации Национальной стратегии противо­действия коррупции реализуется при формировании и испол­нении бюджетов всех уровней, путем решения кадровых воп­росов, в ходе осуществления права законодательной инициа­тивы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов и путем оперативного приведения их в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодей­ствия коррупции, в процессе контроля за исполнением зако­нодательства по противодействию коррупции путем обеспече­ния неотвратимости ответственности за коррупционные пра­вонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации, оказания содействия средствам мас­совой информации в широком и объективном освещении по­ложения дел в области противодействия коррупции, активно­го вовлечения в работу по противодействию коррупции поли­тических партий, общественных объединений и других ин­ститутов гражданского общества. В Национальном плане противодействия коррупции на 2010/2011 годы записаны поручения:

  1. Правительству Российской Федерации:

  • по обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегули­рованию конфликта интересов;

  • по подготовке методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции и дальнейшему финансированию мероприятий;

  • по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных актов, многофункцио­нальных центров для предоставления гражданам и организа­циям государственных и муниципальных услуг;

  • по размещению на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

  • по принятию мер совершенствования высшего и послевузовского профессионального образования в области юриспру­денции;

  • по установлению уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности для всех видов деятельности с определением исчерпывающего перечня видов деятельнос­ти, на которые не распространяются контрольно-надзорные и разрешительные функции федеральных органов исполнитель­ной власти, и по оптимизации предоставления ими государ­ственных услуг;

  • по внедрению в практику механизма ротации государственных гражданских служащих;

  • разработать и осуществить мероприятия по совершен­ствованию механизма создания, функционирования и лик­видации юридических лиц, улучшению деятельности органов управления акционерных обществ.

  1. Счётной палате РФ.

  • определить показатели для оценки эффективности реа­лизации программ по противодействию коррупции;

  • обеспечить систематический контроль за эффективнос­тью использования бюджетных ассигнований федерального
    бюджета, выделяемых на осуществление мероприятий по про­тиводействию коррупции.

  1. Генеральному прокурору РФ.

  • при ежегодном представлении палатам Федерального
    собрания Российской Федерации и Президенту Российской Фе­дерации доклада о состоянии законности и правопорядка в
    Российской Федерации и о проделанной работе по их укреп­лению уделять особое внимание вопросам, касающимся пре­дупреждения коррупции и борьбы с ней;

  • информировать один раз в полгода президиум Совета
    при Президенте Российской Федерации по противодействию
    коррупции о результатах работы органов внутренних дел Рос­сийской Федерации, органов Федеральной службы безопас­ности и других правоохранительных органов по борьбе с кор­рупционными преступлениями;

  • проанализировать организацию проведения органами
    прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экс­пертизы нормативных правовых актов;

  • принять меры по совершенствованию организации над­зора за исполнением законодательства Российской Федера­ции органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

В соответствии с Разделом I «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции» Национального плана противодействия коррупции 17 июля 2009 г. принят Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной эк­спертизе нормативных правовых актов и проектов норма­тивных правовых актов». Совершенствование организаци­онных актов антикоррупционной экспертизы, нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, повышения ее результативности отнесено к числу основных направлений Национальной стратегии противодействия кор­рупции. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ уста­навливает правовые и организационные основы антикорруп­ционной экспертизы нормативных правовых актов и проек­тов.


Вопрос 6. Политика государства в сфере взаимодействия институтов гражданского общества и органов законодательной власти.


Стратегия долгосрочного развития России (известная как Стратегия 2020) поставила перед органами законодательной вла­сти качественно новые и более сложные задачи. Существенная составляющая этого курса - укрепление основ конституционного строя России как демократического, правового, федеративного го­сударства - предполагает открытость государственной политики, вовлеченность большинства общества в обсуждение и творческое осуществление важнейших политических решений. Тема развития институтов представительной демократии ста­ла одной из ключевых в посланиях Президента Российской Феде­рации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Феде­рации. В первом Послании от 5 ноября 2008 года глава государства дал общее видение гражданского общества как базовой ценности, закрепленной в Конституции России. «Гарантируемые Конституцией уровень свободы личности, зре­лость демократических институтов и процедур - это источник на­шего дальнейшего подъема. И ставя задачи нового этапа общест­венного развития, мы должны обеспечить широкое участие граж­дан, политических партий и других общественных институтов в их решении... Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дее­способность демократического устройства. И, во-вторых - доверять все большее число социальных и политических функций непосред­ственно гражданам, их организациям и самоуправлению». В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года президент РФ развил эту стратегическую линию, связав ее с задачей системной модернизации страны. «В XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя мо­дернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модерниза­ции, основанной на ценностях и институтах демократии... Задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества. Рост гражданского самосознания, развитие институтов гражданского общества возможно только в развитой политической системе. Предлагаю на следующем этапе уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне». Для реализации этих идеологем Президент РФ определил ком­плекс конкретных мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и демократического государства, повы­шение уровня и качества народного представительства во власт­ных структурах, более полный учет интересов людей, укрепление доверия граждан к власти и солидарности общества.

  1. Дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Партии, получившие от 5 до 7% голосов, могли бы рассчитывать гарантированно на один-два депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, со­ хранить систему поощрении и укрепления крупных партий, а с другой - дать парламентскую трибуну малым партиям, представляю­щим интересы достаточно значительного числа людей. Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации.

  2. Все партии, представленные в региональных парламентах, должны иметь возможность формировать фракции. Из их пред­ставителей будут замещаться депутатские вакансии для работы на постоянной основе и на руководящих постах! Кроме того, было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех уровней, как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах.

  3. Предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительствен­ных организаций, Общественной палаты.

  4. Чтобы успешно бороться с коррупцией - одним из главных барьеров на пути нашего развития - все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти. Законодательные собрания тех субъектов Федерации, где это еще не сделано, могут использовать опыт Государственной Думы, наиболее важные заседания которой транслируются в сети Интернет в режиме реального времени. Самой Государственной Думе организовать трансляции всех без исключения открытых пленарных заседаний. Думаю, что этот опыт будет интересен и Совету Федерации.

  5. Парламентские партии должны иметь четко сформулиро­ванные гарантии равного освещения их работы в государственных СМИ. Во всех субъектах Российской Федерации следует принять соответствующие законы.

В 2009-2010 гг. принят большой массив законов, создавших правовую основу для реализации практически всех программных установок Президента Российской Федерации по указанным выше вопросам. Так, осенью 2008 г. и в 2009 г. были приняты внесенные Прези­дентом Российской Федерации и депутатами государственной Ду­мы федеральные законы, обеспечивающие достижение следующих целей:

  • повышение представительства избирателей в Государственной Думе за счет того, что партии, набравшие по федеральному
    списку кандидатов от 6 до 7% голосов избирателей, принявших
    участие в голосовании, получают два депутатских мандата, а
    набравшие от 5 до 6% - один депутатский мандат;

  • поэтапное снижение количества подписей избирателей и освобождение политических партий от сбора подписей при условии, что
    их списки кандидатов допущены к распределению депутатских мандатов в законодательных (представительных) органах государствен­ной власти не менее чем в 1 /3 субъектов Российской Федерации;

  • усиление влияния населения на выбор кандидатур предста­вителей регионов в верхней палате парламента и укрепление связи
    членов Совета Федерации с гражданами соответствующих регио­нов за счет изменения порядка формирования Совета Федерации.
    Теперь кандидат на эту должность отбирается из числа лиц, имеющих опыт парламентской деятельности в законодательном (пред­ставительном) органе субъекта Российской Федерации или муни­ципального образования;

  • поэтапное снижение минимальной численности членов по­литических партий для их регистрации и деятельности;

  • предоставление парламентским партиям, список
    кандидатов которых был допущен к распределению депутатских
    мандатов в Государственной Думе) гарантий равенства при освещении их деятельности средствами массовой информации, учредителем и распространителем которых выступает общероссийская
    организация телерадиовещания, созданная в форме федерального
    государственного унитарного предприятия (в настоящее время та­
    кой организацией является ВГТРК);

  • повышение эффективности участия, в законотворческом
    процессе Общественной палаты Российской Федерации.

Кроме того, 9 февраля 2009 г. вступил в силу Федеральный за­кон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В период весенней сессии Государственной Думы 2010 г. в дей­ствующее законодательство был внесен ряд дополнительных изме­нений, предусматривающих:

  • введение в качестве единого критерия для определения числа
    депутатов законодательного (представительного) органа государст­венной власти субъекта Российской Федерации численности избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего
    субъекта Российской Федерации;

  • обеспечение гарантий равенства политических партий,
    представленных в региональных законодательных (представительных) органах государственной власти, при освещении их деятель­ности. С этой целью субъектам РФ предписано определить по
    одному региональному государственному телеканалу и радиокана­лу, а также принять соответствующий закон;

  • освобождение от сбора подписей избирателей для участия в
    региональных выборах политических партий, не представленных в
    Государственной Думе, но имеющих фракции в органах законодательной (представительной) власти тех субъектов Российской
    Федерации, в которых проводятся выборы;

  • обеспечение представительства в законодательных (предста­вительных) органах государственной власти субъектов РФ полити­ческих партий, за которые на региональных выборах проголосова­ло 5% и более избирателей, а также предоставление возможности
    для каждой политической партии, представленной в региональном
    парламенте, работать на постоянной основе, формировать фракцию и занимать руководящие должности;

  • наделение политических партий, не представленных в зако­нодательных органах государственной власти, правом, как мини­мум один раз в год участвовать в заседаниях указанных органов.

Эти меры придали новый импульс развитию институтов пред­ставительной демократии. Общественная экспертиза законопроектов потенциально явля­ется одной из наиболее действенных форм общественного контроля за парламентской деятельностью, а также непосредственного участия граждан в принятии законов, т.е. в реализации одного из важнейших полномочий государства. Вместе с тем эффективность такой экспертизы зависит от ряда существенных факторов, к кото­рым следует отнести:

  • адекватность представительства субъектом экспертизы общественных интересов;

  • полнота охвата массива законопроектов, объективно тре­бующих выработки и учета консолидированной общественной позиции;

  • качество подготовки экспертного заключения;

  • степень учета результатов общественной экспертизы орга­нами законодательной власти.

Все эти составляющие определяются статусом и порядком формирования субъекта общественной экспертизы, качеством прямых и обратных связей между таким субъектом и законодате­лем, с одной стороны, а также институтами гражданского общест­ва - с другой. В связи с отсутствием в России закона о лоббистской деятель­ности исследователи склонны видеть в роли ведущего субъекта об­щественной экспертизы федеральную и региональные общественные палаты. Практическое функционирование политико-правового института общественных палат началось в 2005 г. с принятием по инициативе президента РФ Федерального закона «Об Обществен­ной палате Российской Федерации» и законодательным закрепле­нием общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации в качестве одной из важнейших задач этого органа. В 2005-2006 гг. идея создания региональных общественных палат была реализована в 16 субъектах Российской Федерации, а уже к середине 2009 г. в 56 субъектах РФ приняты соответствую­щие законы, и число общественных палат регионального уровня продолжает расти. На слушаниях, проведенных в июне 2009 г. на площадке Общественной палаты Российской Федерации, был ши­роко представлен опыт общественных палат субъектов РФ по орга­низации и проведению общественной экспертизы. Следует отметить, что рядом экспертов степень независимости общественных палат от влияния властных институтов оценивается весьма критически: «Особый статус общественных палат состоит в том, что, с одной стороны, они не являются общественными орга­низациями как таковыми, с другой - они включены в систему пуб­личной власти, созданы на основании публично-властных предпи­сании». Исследователь Е.В. Шестакова отмечает: «На федеральном уровне доминирует «патерналистская модель», основанная на доминиро­вании власти во взаимоотношениях с гражданским обществом. На региональном уровне общественные палаты в большинстве своем также не являются самостоятельными политическими игроками, чаще всего выступают инструментом в руках руководителей регио­на, решающих с их помощью локальные политические задачи». Вместе с тем механизм общественной экспертизы, по крайней мере, на федеральном уровне, демонстрирует свою работоспособ­ность. Так, за три года своей работы Общественная палата Россий­ской Федерации провела экспертизу более чем 150 проектов феде­ральных законов и иных нормативных правовых актов. Среди фе­деральных законов, вступивших в силу, примерно в каждом третьем случае из тех, когда Общественная палата давала свое за­ключение, ее замечания были учтены. Эксперты в целом также позитивно оценивают уровень востре­бованности данного института, его практическую роль и перспек­тивы дальнейшего развития в современной России. Так, А.А. Богородский дает высокую оценку экспертного потен­циала общественных палат: «За счет большего научного и органи­зационно-технического потенциала общественные палаты способ­ны качественнее проводить общественную экспертизу, нежели от­дельные общественные объединения. Кроме того, они способны выполнять функцию переговорной площадки для осуществления гражданского диалога, что в итоге будет способствовать поиску и нахождению компромиссных решений в законодательном процес­се». Оптимистический прогноз дальнейших перспектив дает Е.В. Скурко: «Насколько показывает анализ современной социаль­но-правовой практики, есть существенные основания полагать, что эффективная и всеобъемлющая общественная экспертиза в зако­нотворчестве в Российской Федерации должна и будет в основном развиваться на базе общественных палат в условиях упрочения их взаимодействия и системности». Представляется, однако, что действующее нормативное регу­лирование статуса и организации деятельности общественных па­лат пока не дает достаточных оснований для столь высоких и оп­тимистических оценок. Прежде всего, требует совершенствования механизм инициации общественной экспертизы, в отношении ко­торого не случайно Президентом России еще в 2008 г. была дана прямая установка: «Предусмотреть дополнительные меры для при­влечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Было бы по­лезным их обязательное участие в рассмотре­нии законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого че­ловека вопросы - свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности». Законодателем были приняты меры реагирова­ния. Однако ситуация парадоксальным образом ухудшилась. Рассмотрим в этой связи конкретные изменения, произошед­шие в федеральном законодательстве. Действовавший до обнародования указанного Послания поря­док инициации общественной экспертизы и учета соответствую­щего экспертного заключения палатами Федерального Собрания устанавливался ч, 1. 2 и 4 ст., 18, а также ч. 2 ст. 19 указанного за­кона следующим образом:

Статья 18.

  1. Общественная палата вправе в связи с обращением Прези­дента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации проводить эксперти­зу проектов федеральных конституционных законов и федераль­ных законов.

  2. По решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Российской Фе­дерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:

  1. государственной социальной политики и конституционных
    прав граждан Российской Федерации в области социального обес­печения;

  2. обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

  1. При поступлении запроса Общественной палаты Совет Федерации, Государственная Дума обязаны передать Обществен­ной палате законопроекты, указанные в запросе, со всеми необхо­димыми документами и материалами.

Статья 19.

2. Заключения Общественной палаты по результатам экспер­тизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Кон­ституции Российской Федерации, проектов федеральных консти­туционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».






оставить комментарий
страница1/34
Дата04.03.2012
Размер6,85 Mb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34
отлично
  1
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх