Экспертного материала

Автор	Макарова Татьяна Викторовна
Форма экспертного материала (доклад, заключение, тезисы, другое)	Экспертное заключение
Место представления экспертного материала	Экспертная комиссия Общественного Совета при Самарской Губернской Думе
Год подготовки экспертного материала	2006
^ Название экспертного материала	Первичный анализ коррупциогенности Закона Самарской области “О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения“ № 77-ГД от 05.03.2005г.

1. Объект анализа.

В соответствии с техническим заданием, объектом анализа являлись:

1.1. Закон Самарской области “О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения“ № 77-ГД от 05.03.2005г. (далее - Закон);

1.2. Проект Закона Самарской области “О внесении изменений в Закон Самарской области “О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения“ № 77-ГД от 05.03.2005г.", внесенный Губернатором Самарской области на рассмотрение Самарской Губернской Думы К.А.Титовым в составе пакета документов законодательной инициативы (далее - Законопроект).

2. Предмет анализа: правовые нормы, установленные Законом и Законопроектом.

3. Задачи анализа:

1) выявить факторы коррупционного риска;

2) установить перечень норм, отвечающих признакам коррупционности в соответствии с коррупционными факторами;

3) выработать прогнозные выводы о возможных фактах нарушений прав и гарантий граждан, которые могут возникнуть из-за наличия данных норм;

4) предложить рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения коррупциогенности.

4. Результат анализа Закона.

4.1. Краткая характеристика законодательства в сфере социальной поддержки населения.

4.1.1. Распределение полномочий между уровнями власти.

Конституция РФ устанавливает перечень гарантий социальной поддержки населения: социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях (ст.39). При этом социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных федеральными законами, гарантируется каждому.

В ведении РФ находится установление основ федеральной политики в области социального развития (ст.71), обеспечение единства которой на территории РФ является обязанностью Правительства РФ (ст.114), а координация вопросов социальной защиты и социального обеспечения отнесена к вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.72).

Федеральный закон № 184-ФЗ от 06.10.99г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" устанавливает, что вопросы социальной поддержки перечисленных в законодательстве категорий граждан осуществляются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Субъект РФ вправе также иметь в своей собственности необходимое для этого имущество.

Дальнейшая детализация правил социальной поддержки осуществлена федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" № 131-ФЗ от 06.10.2003г., в соответствии с которым вопросы социальной поддержки населения должны быть переданы для осуществления органам местного самоуправления (далее - ОМСУ) муниципальных районов и городских округов (если иное не установлено законом РФ или законом субъекта РФ) и должны осуществляться за счет субвенций из бюджета субъекта. Данным федеральным законом (№ 131-ФЗ) определен закрытый (не допускающий расширительного толкования) перечень требований к содержанию регионального закона о наделении ОМСУ отдельными государственными полномочиями в этой сфере.

Анализ Закона Самарской области “О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения“ № 77-ГД от 05.03.2005г. позволяет сделать вывод о его соответствии (по формальным признакам) Конституции РФ и иному законодательству РФ, устанавливающему права, обязанности и функции органов власти различного уровня в сфере социальной поддержки населения.

4.1.2. Перечень практических мер социальной поддержки отдельным категориям населения содержится в следующих законодательных актах:

а) федеральных законах:

2.1. "О государственной социальной помощи" № 178-ФЗ от 17.07.99г.;

2.2. "О ветеранах" № 5-ФЗ от 12.01.95г.;

2.3. "О социальной защите инвалидов в РФ"№ 181-ФЗ от 24.11.95г.;

2.4. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" № 1244-1 от 15.05.91г.;

2.5. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" № 81-ФЗ от 19.05.95г.;

2.6. "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" № 159-ФЗот 21.12.96г.;

2.7. "О занятости населения в РФ" № 1032-1 от 19.04.91г.;

2.8. "О реабилитации жертв политических репрессий" № 1761-1 от 18.10.91г.

б) законах Самарской области:

2.9. "О социальной помощи в Самарской области" № 16-ГД от 06.05.00г.;

2.10. "Об отдельных мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей" " 152-ГД от 07.07.05г.;

2.11. "О социальной поддержке ветеранов ВОВ - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" № 169-ГД от 28.12.04г.

2.12. "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области" № 87-ГД от 11.03.05г.;

2.13. "О материальной и социальной поддержке граждан, обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении Самарской области, и муниципальных образовательных учреждениях" № 86-ГД от 11.03.2005г.

в) иных нормативных правовых актах, принятых исполнительными и законодательными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ.

4.2. Анализ Закона Самарской области “О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения“ № 77-ГД от 05.03.2005г. показывает следующее.

4.2.1. Государственные полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения (далее - государственные полномочия) переданы 37-ми муниципальным образованиям (городским округам и муниципальным районам).

4.2.2. В части финансового обеспечения можно отметить, что реальное социально-экономическое положение муниципальных образований учитывается лишь в той степени, в какой оно повлияло на уровень затрат муниципальных образований, сложившийся ранее при реализации тех функций, которые перечислены в статье 2 Закона (в дальнейшем эти затраты пересчитываются, лишь исходя из уровня инфляции). Можно сделать вывод, что объективность расчетов весьма условна, а общее состояние социальной поддержки населения закрепляется на том же уровне, который существовал до принятия Закона.

Вопросы финансового обеспечения переданных полномочий за счет средств регионального бюджета решаются таким образом:

- ОМСУ предоставляют областным органам государственной власти сведения об уровне затрат муниципального образования на реализацию переданных государственных полномочий;

- органы государственной власти при разработке областного бюджета на очередной финансовый год рассчитывают размер субвенций местным бюджетам на реализацию переданных полномочий и включают необходимое финансирование в состав областного бюджета.

Однако ст. 13 Закона указывает, что его (Закона) положения вводятся в действие ежегодно с принятием Закона Самарской области о бюджете на очередной финансовый год при условии, что в бюджете предусмотрено предоставление субвенций на осуществление органами местного самоуправления переданных им полномочий.

Не указывается, в силу каких причин в областном бюджете могут не быть заложены соответствующие средства. Ситуация усугубляется отсутствием мер ответственности должностных лиц и органов государственной власти за невключение в бюджет необходимых средств. Можно спрогнозировать возникновение ситуации, когда муниципальные образования не получат необходимые средства, либо, по различным мотивам, этот объем будет ограничен.

В то же время, статья 9 Закона не относит нехватку средств областного бюджета к основаниям для прекращения исполнения переданных государственных полномочий, а п.4 статьи 5 наделяет ОМСУ правом использовать собственные средства для осуществления переданных государственных полномочий.

Хотя, в соответствии с Законом, органы местного самоуправления несут ответственность только в пределах выделенных областных средств, нельзя все же исключить возникновение ситуации, когда муниципальное образование, не получив по разным причинам необходимые финансовые средства (либо получив их в ограниченном объеме), и неся на себе публичную ответственность перед своим населением, будет вынуждено расходовать собственные средства на обеспечение мер социальной поддержки.

Вторым вариантом решения данной ситуации может быть возникновение всякого рода "договорных" отношений между ОМСУ и ОГВ или их должностными лицами (иначе говоря, возникновение коррупционных отношений).

Такой способ организации взаимоотношений делает систему социальной поддержки в Самарской области неустойчивой.

4.2.3. В части организационного обеспечения была изучена система прав, обязанностей и взаимоотношений между органами власти различного уровня. Следует обратить внимание на такие положения Закона.

П.2 статьи 7 указывает, что указанные в Законе органы государственной власти вправе контролировать соблюдение порядка и условий предоставления ОМСУ мер социальной поддержки и социального обслуживания, а также законность решений ОМСУ в данной сфере (подпункт а). Формула "вправе" указывает на то, что органы государственной власти могут осуществлять контроль на свое усмотрение, и в этой области взаимодействия можно ожидать возникновения коррупционных отношений. Аналогичное утверждение касается п.п.б) и в) указанной статьи.

То есть уполномоченный орган государственной власти (и его должностные лица) может выбирать один из двух вариантов действий в отношении ОМСУ:

- осуществлять контроль за объемом и условиями деятельности ОМСУ либо не осуществлять;

- давать либо не давать предписания по устранению выявленных нарушений ("покрывать нарушителей");

- назначать проверки по деятельности и расходованию средств либо не назначать.

Способ поведения в конкретной ситуации может выбираться по мотивам, о которых "не сообщается широкой публике".

Статья 9 (равно, как и Закон в целом) не содержит критериев "ненадлежащего исполнения" и (особенно!) "нецелесообразности" дальнейшего исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления, вывод о которых может быть сделан уполномоченными исполнительными органами государственной власти. Отсутствие таких критериев, а также отсутствие указаний на иной, устанавливающий их, нормативный правовой акт является фактором, существенно повышающим возможность манипуляции ОМСУ со стороны уполномоченных государственных органов исполнительной власти и, соответственно, повышающим коррупционный риск для ОМСУ. Следует учитывать, что при возникновении конфликтных ситуаций между ОМСУ и ОГВ перераспределение функций по оказанию мер социальной поддержки затронет имущественные и финансовые вопросы.

Споры и разногласия в Законе предлагается решать через создание согласительных комиссий, но не указан ни порядок создания таких комиссий, ни орган, ответственный за их создание. Это также повышает риск манипуляции стороной, имеющей больше властных полномочий, по отношению к другой стороне.

Определенный коррупционный риск содержит абзац 2 пункта 1 статьи 11: "Перечень имущества, подлежащего передаче в собственность Самарской области, утверждается Правительством Самарской области на основании предложений, внесенных органами местного самоуправления". Причем вопросы экспертизы перечня и состояния имущества, его соответствия осуществляемым функциям в Законе не предусмотрены.

4.2.4. В части функционального наполнения передаваемых государственных полномочий.

Статья 2 Закона фактически раскрывает перечень функций, которые должны выполнять ОМСУ при оказании мер социальной поддержки, относящихся к передаваемым государственным полномочиям - в сферах социальной поддержки (п.1), социального обслуживания (п.2) и обеспечения мер социальной поддержки и социального обслуживания (п.3).

Детальный анализ полномочий в сфере социальной поддержки (ст.2., п.1), к которым имеются замечания, приведен в таблице 1.

Таблица 1.

Содержание п.1 статьи 2
- прием документов, назначение и перерасчет пособий, компенсаций, доплат к пенсиям и пособиям, ежемесячных денежных выплат (далее - социальные выплаты) отдельным категориям лиц согласно действующему законодательству, за исключением (…), ведение учета излишне полученных сумм социальных выплат и принятие мер по их удержанию.	Из данного текста следует, что ОМСУ должны самостоятельно вести категорийный и количественный учет граждан и формировать, на основании законодательства, перечень документов, необходимых для назначения выплаты по каждой категории. Анализ показывает, что не по всем категориям имеется исчерпывающий перечень таких документов, что повышает вероятность предъявления завышенных требований к гражданам. Кроме того, в данной статье предполагается, что граждане могут получить излишние суммы выплат. Однако, поскольку назначение выплат является компетенцией ОГВ, то должен ли гражданин отвечать за ошибки, сделанные не им лично? Поэтому целесообразно указать критерии ответственности по данному показателю. Кроме того, неясно, какие меры могут быть приняты для удержания средств у человека, не по своей вине получившего излишне начисленные выплаты. Рекомендация: целесообразно обязать ОМСУ обеспечивать возможность широкого ознакомления граждан с перечнями документов, предоставляемых для назначения социальных выплат, а также обязать органы государственной власти выступать гарантом защиты прав граждан в случае возникновения проблемных или конфликтных ситуаций.
- реализация мероприятий по обеспечению отдельных категорий лиц путевками на санаторно-курортное лечение в соответствии с законодательством Самарской области;	Перечень категорий лиц, имеющих указанное право, установлен Законом СО "Об обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих в Самарской области, путевками на санаторно-курортное лечение". Кроме перечня категорий, данный Закон устанавливает, что Министерство гуманитарного и социального развития Самарской области производит распределение путевок. Порядок распределения путевок (очередной, категорийный либо иной) в данном законе не установлен, что дает возможности для нарушений. Рекомендация: обязать ОМСУ либо ОГВ разработать и утвердить Порядок обеспечения путевками граждан.
- реализация мероприятий по социальной адаптации инвалидов и их социальной интеграции;	Исходя из термина "реализация", можно сделать вывод, что разработка и утверждение мероприятий осуществляется по-прежнему органами государственной власти (например, в составе комплексной целевой программы медико-социальной и профессиональной реабилитации инвалидов Самарской области и обеспечения им доступной среды жизнедеятельности, отбор исполнителей мероприятий которой осуществлялся на конкурсной основе, но условия конкурса в программе не были указаны). Неопределенность порядка разработки и утверждения мероприятий может привести к возникновению различных "договорных" отношений и лоббированию интересов при осуществлении практических действий и распределении бюджетных средств. Рекомендация: конкретизировать порядок разработки и утверждения мероприятий.
- учет и содействие инвалидам в реализации мероприятий индивидуальных программ реабилитации;	Поскольку учет инвалидов находится в компетенции ОМСУ, то порядок учета (поскольку иное не оговорено в Законе) ОМСУ могут устанавливать самостоятельно. Однако объем практической помощи зависит от финансовой ситуации в областном бюджете. Рекомендация: целесообразно конкретизировать, в каком именно порядке реализуется данное полномочие.
- выдача технических средств реабилитации в соответствии с нормативными правовыми актами Самарской области, за исключением транспортных средств;	Согласно действующим правилам, обеспечение инвалидов техническими средствами осуществляет Департамент соцзащиты населения Минтруда и соцразвития Самарской области и Минздрав Самарской области, которые отбирают исполнителей этого мероприятия на конкурсной основе. Механизм и критерии конкурсного обора законодательством Самарской области не урегулированы, что следует понимать как право региональных органов исполнительной власти устанавливать данные правила самостоятельно. Такая неопределенность может привести к возникновению проблемных ситуаций и нарушению прав инвалидов на получение данной меры социальной поддержки. Поэтому целесообразно конкретизировать, в каком именно порядке реализуется данное полномочие. Рекомендация: установить порядок и критерии конкурсного отбора исполнителей мероприятий.
- реализация мероприятий по социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы и лиц без определенного места жительства;	Исходя из термина "реализация", можно сделать вывод, что разработка и утверждение мероприятий осуществляется по-прежнему органами государственной власти. Без указания на конкретные правовые акты или программные документы, в которых отражаются данные мероприятия, данный пункт остается декларативным. Рекомендация: разработать и утвердить соответствующий план мероприятий, обеспеченных реальными средствами, сделав соответствующую ссылку в Законе.
- проведение работы по оформлению документов (удостоверений), предоставляющих право получения мер социальной поддержки отдельным категориям лиц, выдача которых относится к компетенции министерства труда и социального развития Самарской области;	Не установленный перечень таких мер соцпомощи приводит граждан, с одной стороны, либо к необходимости самостоятельно искать перечень таких категорий и мер (причем ОМСУ могут отказать гражданину в консультационных услугах, основываясь на том, что они обязаны только "проводить работу по оформлению". С другой стороны, ОМСУ оказываются в ситуации, когда вынуждены проводить дополнительную информационную работу по разъяснению Закона и доведению до населения сведений о категориях и мерах социальной поддержки этих категорий. К тому же, не определен перечень документов, которые гражданин должен предоставлять в ОМСУ. Рекомендация: конкретизировать в Законе, выдача каких именно документов относится к компетенции Минтруда и соцразвития.
- содействие в обеспечении жильем лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;	Данный вопрос регулируется Законом Самарской области "Об отдельных мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" только в части предоставления жилья по договору социального найма. Закон Самарской области "О жилище" указывает, что порядок обеспечения жилыми помещениями данных категорий граждан устанавливается Правительством Самарской области. Утвержденное Правительством Положение, в свою очередь, содержит достаточно много вариабельных норм, а круг лиц, участвующих в подготовке окончательного решения, не установлен. Таким образом, можно прогнозировать возникновение различных "договоренностей", а законодатель не может быть уверенным в том, что при практической реализации данной меры социальной поддержки не будет происходить нарушение прав граждан. Рекомендация: конкретизировать порядок обеспечения жильем данных категорий лиц и порядок финансирования данных мероприятий.
- реализация мероприятий по профилактике социального сиротства среди несовершеннолетних на территории соответствующего муниципального образования;	Исходя из термина "реализация", можно сделать вывод, что разработка и утверждение мероприятий осуществляется органами государственной власти. Без указания на конкретные правовые акты или программные документы, в которых отражаются данные мероприятия, данный пункт остается декларативным. Поскольку порядок разработки и финансирования таких мероприятий не конкретизирован, то можно прогнозировать неэффективное расходование бюджетных средств при практической реализации мероприятий (цель, на которую рассчитывает законодатель, вряд ли будет достигнута). Исходя из опыта, больший эффект может быть достигнут через разработку и реализацию областной целевой Программы. Рекомендация: конкретизировать содержание мероприятий и форму документа, объединяющего данные мероприятия.
- реализация мероприятий по пропаганде здорового образа жизни, профилактике наркомании и алкоголизма среди несовершеннолетних, осуществление деятельности по укреплению института семьи;	Политически содержание этого полномочия выглядит очень привлекательно, однако вопрос наполнения его конкретным содержанием не решен. Не установлено, какими НПА регулируются вопросы здорового образа жизни, кто формирует мероприятия, по каким критериям должен осуществляться отбор. Учитывая расплывчатость формулировок, данный пункт дает широкие возможности "договориться", что имеет следствием неэффективное расходование бюджетных средств (не достигающее той цели, на которую рассчитывает законодатель). Рекомендация: ОМСУ рекомендовать разработать соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие реализацию данного полномочия.
- содействие в оказании адресной материальной поддержки малообеспеченным семьям, в том числе семьям с детьми-инвалидами;	Поскольку ОМСУ фактически выполняют роль посредника в оказании этой меры социальной поддержки, то правила должны быть установлены соответствующим законом или иным нормативным правовым актом Самарской области, на который в данном Законе нет ссылки (например, законом "О социальной помощи в Самарской области"). Таким образом, появляется возможность произвольно трактовать набор нормативных правовых актов, устанавливающих критерии малообеспеченности и объемов поддержки. Рекомендация: разработать и утвердить в установленном порядке критерии отнесения семей к малообеспеченным.

В целом, следует отметить, что часть полномочий по разработке и утверждению практических мер социальной поддержки (разработка мероприятий и др.) по-прежнему находится в ведении органов государственной власти Самарской области, а ОМСУ исполняют преимущественно посреднические функции между ОГВ, устанавливающими нормы, и гражданами, имеющими право на социальную поддержку.

Выполнение данного Закона может быть осложнено уровнем компетентности сотрудников социальных служб на местах и необходимостью большой разъяснительной работы на местном уровне, что требует дополнительных затрат.

В случаях, когда предоставление мер социальной поддержки, очевидно, связано с возникновением какой-либо очередности (т.к. не может быть предоставлено одновременно всем), критерии формирования очередности не установлены. В ряде случаев установление очередности производится исполнительными органами, что может приводить к ошибкам в результате недостаточно квалифицированного или недобросовестного учета претендентов или к возникновению фактов коррупции при перераспределении финансовых потоков из регионального бюджета на местный уровень, а также при предоставлении особо финансово затратных мер социальной поддержки (выделение жилья, путевок).

Рекомендация: либо ввести в Закон указания на порядок формирования и движения очереди во всех случаях, которые касаются очередного предоставления благ, либо указать на обязанность исполнительных органов устанавливать такие критерии и обеспечивать публичность информации о движении очереди.

Кроме того, оказание отдельных социальных услуг может осуществляться не только муниципальными или государственными учреждениями, но и специализированными некоммерческими организациями. Однако Закон предусматривает только лишь передачу ОМСУ в безвозмездное пользование тех организаций, которые ранее находились в муниципальной собственности. Развитие муниципальной материальной базы не предусмотрено.

Рекомендация: указать в Законе, что ОМСУ имеют право вступать в партнерские отношения либо создавать НКО (в полном соответствии с федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003г.) в целях осуществления социальной поддержки граждан.

Детальный анализ полномочий в сфере социального обслуживания (ст.2, п.2) , к которым имеются замечания, приведен в таблице 2.

Таблица 2.

^ Содержание п.2 статьи 2
- осуществление деятельности по предоставлению отдельным категориям лиц медико-социальных услуг, в том числе выдача направлений на медико-социальное обслуживание, заключение договоров с лечебными учреждениями на медико-социальное обслуживание, составление отчетной документации об использовании денежных средств, выделенных на их медико-социальное обслуживание;	Не конкретизированный перечень отдельных категорий лиц (и отсутствие указания на НПА, регулирующие данный вопрос) позволяет прогнозировать возникновение конфликтных ситуаций и нарушений при практической реализации данного полномочия. Кроме того, из Закона неясно, каков общий перечень медико-социальных услуг (кроме услуг, указанных после слов "в том числе" - эти услуги, видимо, законодатель считает первоочередными, хотя установление договорных отношений с ЛПУ и подготовка отчетов лишь косвенно относятся к "деятельности по предоставлению услуг лицам". Рекомендация: целесообразно указать, какими именно НПА регулируется данный вопрос.
- оказание содействия гражданам при направлении в стационарные учреждения социального обслуживания, в том числе оформление документов, необходимых для помещения в стационарные учреждения, оказание помощи нуждающимся в снятии с регистрационного учета по месту жительства при помещении в стационарные учреждения социального обслуживания;	Из Закона неясно, какой орган и каким образом устанавливает порядок реализации данной меры социальной поддержки. Формулировка "в том числе" предполагает, что полный перечень услуг более широк, чем оформление документов и содействие в снятии с учета. Рекомендация: целесообразно указать, какими именно НПА регулируется данный вопрос, сделав соответствующую ссылку в Законе.
- оказание в случае необходимости практической помощи в транспортировке граждан до места расположения стационарного учреждения социального обслуживания;	Формула "в случае необходимости" указывает на то, что должны существовать порядок и критерии определения такой необходимости, на основании которых исполнитель (в данном случае - ОМСУ) может принимать решение об оказании практической помощи. Если данный порядок и критерии нормативно не урегулированы, то такая ситуация позволяет прогнозировать возникновение конфликтных ситуаций и нарушений при практической реализации данного полномочия. Рекомендация: выработать порядок и критерии определения необходимости оказания гражданам практической помощи в транспортировке, сделав соответствующие ссылки в Законе.
- учет лиц, нуждающихся в социальном обслуживании и реабилитационных услугах в учреждениях, подведомственных Министерству и органу исполнительной власти Самарской области по вопросам семьи, материнства и детства;	Формулировка не позволяет установить, каковы должны быть дальнейшие действия ОМСУ в отношении "учтенных" лиц. Рекомендация: целесообразно конкретизировать данный пункт указанием на таковые действия.
- осуществление нестационарных форм социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), в том числе полустационарное социальное обслуживание указанных категорий населения, за исключением лиц, находящихся в государственных полустационарных учреждениях социального обслуживания;	Формулировка не позволяет установить, какие именно формы обслуживания могут быть применены, по каким критериям определяется степень нуждаемости гражданина в таких услугах, в каком порядке (очередном, категорийном или ином) осуществляется предоставление таких услуг. Представленная формулировка может вызвать возникновение конфликтных ситуаций и нарушений при оказании на практике данной меры социальной поддержки. Рекомендация: целесообразно конкретизировать данный пункт, отразив сведения о нормативном правовом акте, регулирующем данные вопросы.
- стационарное обслуживание детей с ограниченными возможностями, безнадзорных детей, беспризорных детей, несовершеннолетних, освободившихся из воспитательных учреждений закрытого типа, детей, подвергшихся насилию в семьях, беременных женщин, женщин с грудными детьми, оказавшихся в социально опасном положении.	Данная формулировка позволяет предполагать, что в муниципальном образовании должны существовать соответствующие учреждения, порядок деятельности которых, критерии отбора клиентов (по категориям, по срочности, в порядке очереди или иначе) должны быть установлены соответствующими нормативными актами. Однако правила предоставления данных социальных услуг не указаны, что вызывает обоснованные сомнения в возможности практически реализовать данный пункт (либо он останется в той или иной степени декларативным). Рекомендация: дополнить пункт фразой "через создание и обеспечение деятельности соответствующих учреждений"

Кроме этого, федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.2004г. установил, что "порядок предоставления бесплатного социального обслуживания определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Без разработки такого порядка в Самарской области органы местного самоуправления, наделенные вышеуказанными государственными полномочиями, не смогут в должной мере и с надлежащим качеством реализовать эти полномочия.

Детальный анализ полномочий в сфере обеспечения мер социальной поддержки и социального обслуживания (ст.2, п.3) , к которым имеются замечания, приведен в таблице 3.

Таблица 3.

^ Содержание п.3 статьи 2
- проведение анализа и обобщение сведений о предоставленных видах социальной поддержки и социальных услугах;	Исходя из формулировки пункта, ОМСУ самостоятельно проводят анализ и обобщают сведения. Если параметры анализа не определены законодателем, это может привести к сокрытию или искажению исполнителями отдельных фактов и тенденций. Рекомендация: целесообразно разработать критерии анализа либо стандартную форму отчета, утвердив ее соответствующим нормативным правовым актом.
- обеспечение информационного взаимодействия с населением через средства массовой информации по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания;	Формула "взаимодействие" предполагает получение обратной связи от населения, однако требования к информационному обеспечению не установлены, поэтому "информационное взаимодействие с населением", скорее всего, будет выполняться как "информирование населения". Исходя из формулировки пункта, ОМСУ вправе самостоятельно устанавливать объем и формы такого взаимодействия. Рекомендация: целесообразно установить единые для всей области рамочные требования к способам практической реализации данного полномочия.
- проведение материально-бытового обследования условий проживания семей, одиноко проживающих граждан и составление акта материально-бытового обследования для назначения материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, направления на медико-социальное обслуживание, в хосписы, а также при необходимости в других случаях;	Во избежание нарушений и злоупотреблений, целесообразно установить ограниченный перечень случаев, в которых применяется обследование условий проживания, а также критерии, наличие которых позволяет однозначно судить о том, находится ли гражданин в трудной жизненной ситуации.
- создание информационной базы данных получателей социальных выплат, а также информационных баз данных других категорий нуждающихся и получателей социальных услуг и мер социальной поддержки, предоставление указанных сведений, в том числе для организации централизованных социальных выплат (прекращения выплат), в Министерство и орган исполнительной власти Самарской области по вопросам семьи, материнства и детства в установленные законодательством сроки;	Во избежание нарушений и злоупотреблений, целесообразно установить точные сроки предоставления информации в уполномоченные органы государственной власти.

Формулировка большинства положений данной статьи позволяет сделать вывод о содержании большого количества отсылочных норм к нормативным правовым актам, принятым законодательными и исполнительными органами государственной власти РФ и Самарской области, а также возможность наличия (либо разработки после даты принятия данного Закона) нормативных правовых актов органов местного самоуправления и локальных актов учреждений, выполняющих функции по предоставлению мер социальной поддержки.

На выполнение Закона будут оказывать влияние местные финансовые и социально-экономические условия, в которых находятся различные муниципальные образования Самарской области.

Это делает Закон неконкретным и позволяет сделать прогнозные выводы о возможных фактах нарушений прав и гарантий граждан, которые могут возникнуть при его выполнении на местах. Отношения контроля предусмотрены только внутри системы власти, что является фактором, повышающим риск возникновения коррупционных отношений. Контроль за действиями государственных и муниципальных служащих также отсутствует, особенно в части распределения благ (путевки, жилье).

^ Таким образом, рассматриваемый Закон:

- "непрозрачен", содержит многочисленные отсылочные нормы на законодательные и нормативные правовые акты, принимаемые органами власти, относящимися к различным уровням и ветвям власти;

- неудобен в использовании, так как требует от исполнителей и благополучателей совершенного знания системы законодательства в сфере социальной поддержки, доступа к информационным и правовым базам, содержащим законодательную и распорядительную документацию, умения работать с законодательством по системе перекрестных и многоуровневых ссылок;

- ставит социальную ситуацию в муниципальных образованиях в зависимость от регионального законодательства, не предусматривает меры ответственности региональных органов государственной власти за неведение его в действие на очередной год в силу разных причин организационного, финансового или политического характера, оставляя при этом публичную ответственность на органах местного самоуправления;

- предусматривает широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества, устанавливая лишь общие требования "соответствия законодательству" и не предусматривая действенные меры контроля и ответственности за "несоответствие";

- не предлагает механизмов защиты гражданами своих прав (в случае, если эти права нарушены).

5. Результат анализа Законопроекта.

Анализу подлежал законопроект в части внесения изменений в Закон Самарской области № 77-ГД от 05.03.2005г.

Данный законопроект направлен на устранение правовых коллизий в законодательстве Самарской области в части уточнения и дополнения перечня полномочий, передаваемых ОМСУ, а также наименования отдельных видов социальных выплат.

В отношении Законопроекта можно выделить следующий фактор риска: предложение дополнить абзац 3 статьи 2 полномочием по осуществлению выборочной проверки правильности предоставления заявителем документов о доходах семьи, иных документов, дающих основание для назначения социальных выплат завышает риск гражданина подвергнуться необоснованным претензиям и завышенным требованиям со стороны назначающих органов. Рекомендация: целесообразно ввести критерии, по которым можно было бы установить обоснованность назначения таких выборочных проверок.

^ ОБЩИЕ ВЫВОДЫ.

1. Ряд норм Закона отвечает признакам коррупционности, а именно:

1.1. порядок введения в силу положений Закона;

1.2. порядок расчета объема средств, передаваемых органам местного самоуправления на реализацию переданных полномочий;

1.3. порядок распределения средств между муниципалитетами при реализации ими отдельных мероприятий;

1.4. порядок осуществления контроля за реализацией переданных государственных полномочий;

1.5. отсутствие критериев оценки успешности работы органов местного самоуправления;

1.6. порядок разрешения споров и разногласий;

1.7. порядок оценки имущественного состояния граждан для определения степени их нуждаемости в оказании социальной поддержки;

1.8. порядок распределения благ между гражданами;

2. Закон содержит отдельные положения, которые характеризуются дополнительными рисками и нагрузками на граждан. Имеется возможность появления фактов нарушений прав и гарантий граждан на получение мер социальной поддержки (конкретизация в тексте настоящего доклада) и предъявления завышенных требований к гражданам при практической реализации права на социальную поддержку.

3. Превентивные антикоррупционные нормы несущественны и не позволяют гарантировать отсутствие фактов коррупции.

Рекомендации:

1. В Закон целесообразно включить антикоррупционные нормы, в частности, такие:

1.1. предусмотреть механизм общественного контроля за его реализацией и за деятельностью органов местного самоуправления при практическом осуществлении мер социальной поддержки;

1.2. обеспечить публичность требований и правил, их доступность широким слоям населения;

1.3. устранить выявленные факторы коррупциогенного риска.

1.4. ввести меры ответственности должностных лиц, предусмотреть формы и способы возмещения ущерба, нанесенного гражданам виновными и невиновными деяниями должностных лиц при исполнении настоящего Закона.

2. Учитывая вышесказанное, может быть предложена доработка содержания Закона, что в силу многочисленных замечаний и предложений требует отдельной проработки с участием специалистов соответствующих государственных и муниципальных служб.

Скачать 277,09 Kb.

оставить комментарий

	Макарова Татьяна Викторовна
Дата	23.01.2012
Размер	277,09 Kb.
Тип	Документы, Образовательные материалы

Добавить документ в свой блог или на сайт

плохо

не очень плохо

средне

хорошо

отлично

Ваша оценка этого документа будет первой.

Ваша оценка:

Разместите кнопку на своём сайте или блоге:

Загрузка...

База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации