Концепция нового подхода Москва icon

Концепция нового подхода Москва



Смотрите также:
Статья посвящена проблеме тестовой диагностики качества обучения иностранным языкам в...
Доклад "Определение общепредметного содержания и ключевых компетенций как характеристика нового...
Концепция «нового человека» в романе м. Турнье «пятница» глава3...
Г. Москва 9 декабря 2010 г...
Концепция развития российского нового университета на 2005-2010 годы...
Концепция государственной политики в отношении молодой семьи москва 2007 г...
«Реализация компетентностного подхода в начальной школе как одна из возможностей достижения...
Самостоятельная работа 03 Философская концепция мыслителя эпохи Античности Средневековья...
Образовательная программа повышения квалификации «Деловое общение в образовательном учреждении»...
Принципы эволюционной классификации горных пород на основе нового подхода к вычислению cipw...
Возрастание роли элиты в государственном управлении с точки зрения рационалистического подхода к...
Задачи проверить на доске. Изложение нового материала...



страницы:   1   2   3   4   5   6   7
скачать

Взаимодействие государства,

бизнеса и общества:


позитивная реинтеграция


Аналитический доклад


Концепция нового подхода


Москва

ноябрь 2008

Взаимодействие государства, бизнеса и общества:

позитивная реинтеграция




Отчет по данному разделу подготовлен специалистами Института национального проекта «Общественный договор», Бюро экономического анализа, а также экспертами из иных научно-исследовательских организаций.

Авторами данного отчета являются: С.Б. Авдашева, А.А. Аузан, А.А. Байтенова, А.А. Ставинская, А.В. Золотов, П.В. Крючкова, Б.В. Кузнецов, С.Г. Маковецкая, М.А. Овчинников, С.М. Плаксин, Д.М. Сорк, В.Л. Тамбовцев, А.Е. Шаститко.

^ При подготовке данного отчета использованы материалы и консультации: Г.В. Калягина, А.Г. Левинсона, С.Н. Македонского, А.В. Овсянниковой, И.С. Поминовой, В.В. Иванова, С.А. Самоволевой и др.


Содержание



    1. Два подхода к решению модернизационных задач 3




    1. Значение и место субъектов малого и среднего бизнеса

в трансформационных экономиках 4


    1. Современное положение субъектов МСБ на примере

экономики Республики Казахстан 7


    1. Цель трансформации и ее основные характеристики 12




    1. Анализ применявшихся ранее подходов 15




    1. Общие предпосылки формирования новой институциональной среды 17




    1. Концепция и основные принципы подхода позитивной реинтеграции

для институциональной трансформации среды для субъектов МСБ 19


    1. Анализ субъектов взаимодействия в рамках нового подхода 23




    1. Анализ линий взаимодействия между основными субъектами 27




    1. Карта возможных мер 30



Приложение 1.1 33

Теоретическое обоснование подхода позитивной реинтеграции


ЗАКЛЮЧЕНИЕ 36

Предлагаемые меры и международные индексы, оценка и мониторинг

Раздел 1. Концепция нового подхода


1.1. Два подхода к решению модернизационных задач


В преамбуле, опирающейся на основные предложения данного отчета, представлены два подхода к решению модернизационных задач в трансформационных экономиках и выделяется один из них – более перспективный, по мнению авторов, с точки зрения создания институциональных условий устойчивого, сбалансированного и долгосрочного развития.

Данный поход опирается на многостороннее взаимодействие всех общественных субъектов: государства, бизнеса и общества.


Решение масштабных модернизационных задач, которые ставит перед собой страна, находящаяся в процессе социально-экономической трансформации, что в полной мере применимо к Республике Казахстан, в принципе может осуществляться согласно двум альтернативным подходам.

^ В рамках первого подхода эти задачи реализуются исключительно государством. Сконцентрировав в своих руках все основные ресурсы, установив наилучшие с его точки зрения способы решения задач, государство использует данный потенциал в соответствии с установленными планами и программами. Этот путь представляется простым и ясным, наиболее очевидным образом ведущим к цели.

^ В рамках второго подхода пути решения масштабных задач определяются в результате непростого взаимодействия государства, бизнеса и общества, – в ходе переговоров выбираются способы достижения целей, конкретные мероприятия и так далее. Данный подход представляется более сложным с точки зрения реализации, однако только он позволяет избежать фатальных ошибок, практически неизбежных, при централизованном выборе целей развития страны и способов их достижения. Именно таким способом успешно осуществляются масштабные программы развития в большинстве стран мира при значительных различиях политического устройства.

В Республике Казахстан мы рекомендуем реализовать второй из названных подходов, несмотря на все сопряженные с ним сложности и обманчивую простоту прямого государственного управления трансформациями. Именно этим определяется характер предложений, содержащихся в данном отчете. Они нацелены на формирование долгосрочных и устойчивых институциональных связей между всеми общественными субъектами, создание основ и стимулов сбалансированного развития. В этом смысле они безусловно являются более сложными, предполагающими длительный и непростой процесс создания среды для развития бизнеса по сравнению с мерами прямого государственного регулирования1.

Однако, первый и, казалось бы более «очевидный» подход, не позволяет решать задачи устойчивого модернизационного развития страны, стабильного в течение длительного времени, создать адаптивные механизмы, позволяющие Казахстану в течение длительного времени адекватно отвечать на постоянно возникающие все новые и новые вызовы.


^ 1.2. Значение и место субъектов малого и среднего бизнеса в трансформационных экономиках


В данном пункте описывается значение субъектов малого и среднего бизнесе (МСБ) для устойчивого развития в трансформационной экономике.

Описывается специфическое положение субъектов МСБ в такой экономике, в том числе и по сравнению с экономикой развитой – практика частных решений в противовес системных мер.

Фиксируется и определяется ситуация неустойчивого равновесия, препятствующая качественному развитию социально-экономической сферы трансформационной экономики.


Значение субъектов МСБ для устойчивого развития

Малый и средний бизнес играет значительную, во многом незаменимую роль при решении наиболее острых экономических и социальных задач, стоящих перед трансформационными экономиками. МСБ выполняет ряд социально значимых функций, в реализации которых он обладает преимуществами по сравнению с другими экономическими субъектами.

  • Прежде всего, предприятия МСБ вносят значимый вклад в стабилизацию социальной ситуации в стране, решая наиболее острые проблемы, связанные с социальной напряженностью и занятостью населения, не требуя при этом значительных затрат со стороны государственного бюджета.

  • МСБ производит и поставляет широкий спектр товаров и услуг, создает новые рынки (то есть происходит расширение ассортимента товаров и услуг).

  • МСБ способствует повышению общеэкономической эффективности, выступая в качестве субподрядчика, поставщика крупных предприятий.

  • МСБ способствует снижению трансакционных издержек взаимодействия субъектов на рынке, гибко и оперативно реагируя на изменения внешних условий, динамично меняющиеся запросы и потребности разнообразных клиентских групп (близость к потребителю, информационная открытость).

Результаты реализации описанных преимуществ субъектами МСБ по своей сути являются положительными внешними эффектами для прочих общественных групп, повышающими совокупное общественное благосостояние.

Таким образом, создание благоприятного делового климата для развития предпринимательства является ключевым вопросом не только для сектора МСБ, но и для экономики в целом. В полной мере это применимо к ситуации в Республике Казахстан.

Любое излишнее административное давление (введение административных барьеров) на субъекты МСБ не только наносит прямой ущерб деятельности подобного рода предприятий (происходит увеличение прямых и косвенных издержек), но и самым непосредственным образом блокирует положительные внешние эффекты (описанные выше) для всей экономики и социальной сферы страны.


^

Устройство развитых экономик


Прежде чем описывать специфику институционального устройства трансформационной экономики необходимо привести аналогичное описание для экономики развитой – в целях формирования примера для сравнения. Устройство развитых экономик можно охарактеризовать как двухслойное, суть которого описывается в приводимой таблице.






^ Первый слой

Второй слой

Субъект

крупные национальные и транснациональные компании:

малый и средний бизнес

Основные характеристики

  • конкурируют на мировых рынках,

  • как правило, используют в этой конкуренции явную и неявную поддержку «своих» государств (центральных правительств),

  • имеют с этими государствами (то есть выборными и назначенными чиновниками высшего уровня) неформальные отношения,

  • формируют для себя «индивидуальную» институциональную среду (внутри национальной экономики).

  • может выходить на мировые рынки, а может действовать только на внутренних,

  • конкурирует прежде всего внутри страны,

  • не имеют непосредственного влияния на центральное правительство,

  • его институциональная среда устраивается правительствами так, чтобы обеспечить благоприятные условия роста и развития, поскольку именно он обеспечивает благосостояние основной части граждан страны.

^ Специфика взаимодействия с государством

Крупные компании, как частные, так и государственные, по большей части придерживаясь общеэкономических правил, отклоняются от них по согласованию с государством, если тому не препятствуют наднациональные организации и институты2.

Понимая роль МСБ в общеэкономическом развитии, национальные правительства активно привлекают его к подготовке и реализации изменений3 институциональной среды.

^ Специфика конкуренции

«Нормальная» конкуренция на мировых рынках невозможна без участия в ней государств.

«Нормальная» конкуренция (внутри национальных экономик) возможна, поскольку государства создали адекватную институциональную среду, не требующую «ручного управления» для адаптации к меняющимся экономическим условиям.


^
Устройство трансформационных экономик

Переходные и, в частности постсоветские4, экономики отличаются от приведенной схемы существенно большей однородностью: и крупные компании, и компании МСБ пытаются формировать для себя «индивидуальные» локальные институциональные среды, используя влияние на чиновников разных уровней.

Если на мировых рынках конкуренция, несмотря на поддержку национальных государств, сохраняется, то на внутреннем рынке (особенно на рынках неторгуемых, то есть нетранспортируемых товаров и услуг) создание «оазисов» для отдельных фирм подавляет не только конкуренцию, но и состязательность (возможность входа на рынок новичков).

Возникновение такой структуры – во многом следствие истории развития таких экономик. В период трансформационного спада, когда межфирменные связи частично распадаются, частично прерываются из-за утраты доверия между бывшими партнерами, возможности организации коллективного действия субъектами МСБ для согласованного воздействия на качество общеэкономической среды крайне ограничены. Фактически, каждый «выживает в одиночку», опираясь на сложившиеся неформальные отношения.


^

Частные решения вместо общих адаптивных правил


Из этого вытекает практика «решения конкретных вопросов» с конкретными чиновниками, а не попытки влияния на правила в целом. Издержки первой стратегии для каждого предпринимателя (при наличии связей с чиновниками) ниже, чем второй. К тому же наличие сформировавшихся связей резко снижает возможности новичков войти на рынок, то есть встроиться в устоявшуюся систему отношений.

Тем самым, низкое качество институциональной среды и слабость механизмов ее трансформации фактически устойчиво воспроизводится. Центральное правительство, занятое «ручным управлением» крупного бизнеса, де-факто не придает большого значения слабому сектору МСБ, что стабилизирует его подавленное положение.

Соответственно, второй слой фирм в таких экономиках, – малый и средний бизнес, – от действий которого зависит развитие внутренних рынков потребительских благ и благосостояние значительной части населения, не развивается (или развивается очень медленно). Вызвано это тем, что значительные объемы средств (в виде взяток за преодоление административных барьеров) уходят на формирование благоприятной «индивидуальной» институциональной среды, создание которой ухудшает общеэкономическую среду.


^

Устойчивость неэффективного равновесия и его изменение


Эта модель устойчива, поскольку стимулы к ее изменению существуют только у «неудачников» (тех, кто не смог или не захотел приспособиться к сложившейся ситуации). Их переговорная сила мала и не способна переломить существующую тенденцию.

Движущей силой перемен в этих условиях может быть только центральное правительство, а стимулом – давление внешней конкуренции. Но только при условии осознания, что сложившаяся «однородная» институциональная среда препятствует развитию экономики страны, так как формирует «двухслойную модель» образа жизни граждан: высокий уровень благосостояния небольшого числа работников крупных компаний и чиновников высокого уровня и низкий уровень благосостояния всех остальных. Крайне узкую прослойку составляет при этом средний класс, состоящий преимущественно из бюрократов и менеджеров, а также небольшого числа предпринимателей и работников творческих профессий.

Между тем, для формирования современной экономики важны именно последние две группы среднего класса, так как они инициируют и подпитывают изменения, без которых в условиях глобальной конкуренции ни одна экономика не может быть сколько-нибудь устойчиво конкурентоспособной.


^ 1.3. Современное положение субъектов МСБ на примере экономики Республики Казахстан


В данном пункте проводится общая диагностика положения предприятий МСБ в Республике Казахстан, основанная на информации из открытых источников и заостряющая внимание на вопросах, имеющих непосредственное отношение к целям данной работы.

Анализируется значимость административных барьеров и строится карта проблем.


Современное состояние казахстанского сектора МСБ

В настоящее время Казахстан теряет динамику развития 1990-х – начала 2000-х годов, особенно в области малого и среднего бизнеса, что связано как с разворачивающимся кризисом и его последствиями, так и с неослабевающим административным давлением и неупорядоченностью отношений между субъектами МСБ и государством.


Несколько тезисов из качественного и количественного обследования:

  • Предприниматели не фиксируют каких-либо значимых изменений в административной сфере (за исключением недавно введенного моратория, который, правда, они еще не успели на себе ощутить).

  • Какие-либо позитивные сдвиги за 2000-е годы происходили лишь в тех случаях, когда чиновники сами входили в бизнес и сталкивались с преградами, созданными их работой на государственных должностях.

  • Работа по снижению административного давления бизнес ведется неупорядоченно, бессистемно и без оценки возникающих эффектов и перераспределения потоков ресурсов, благ и неформальных платежей.

  • Качественных (и сколько-нибудь значимых количественных) изменений не происходит.



Сформулируем основные характеристики современного состояния:

  • Уровень административной нагрузки, который несет каждое активное предприятие МСБ, очень велик, поэтому его возможности по генерации очерченных выше внешних положительных эффектов, необходимых для реализации пути развития, ориентированного на модернизацию экономики, крайне ограничены.



  • Существующий уровень реализации контрольных функций малоэффективен. Это ведет к появлению дополнительных трансакционных издержек у наиболее конкурентоспособных участников рынка.

Контроль не обеспечивает реализации интересов потребителей и не способствует удалению с рынка недобросовестно конкурирующих предприятий. Наблюдается ухудшающий отбор: больше шансов остаться на рынке имеют недобросовестные фирмы, в частности готовые к неформальным платежам и договоренностям.



  • Уровень защищенности прав собственности в Казахстане находится на низком уровне. Данный фактор рассматривается МСБ как значимый и влияет на принимаемые им решения, в том числе связанные с инвестированием и развитием бизнеса.



  • На формирование и устойчивость барьеров влияют группы интересов, их структура и ресурсообеспеченность. От этого, в частности, зависит субъект, контролирующий барьер, и, следовательно, это должно учитываться при выработке мер по снятию барьеров.



Приведем пример:

Если доминирует группа, представляющая интересы национальных органов власти (например, силовые органы), то скорее всего барьеры будут распространены по всей стране.

Если на отдельной территории значительное влияние имеет, например локальная естественная монополия или местные органы власти, то можно ожидать возникновения барьеров по доступу к инженерным сетям


Оценка значимости административных барьеров казахстанскими субъектами МСБ

Здесь рассматривается значимость административных барьеров, с которыми сталкивается фирма на различных этапах своей деятельности. Приведенные суждения и описания основываются на точках условного консенсуса и в большинстве случаев представляют собой данные качественного исследования, контент-анализа и предшествующих исследований, прошедшие перекрестную проверку.



  • ^ Взаимодействие с регистрирующими органами. Оцениваются издержки, возникающие у предприятия в ситуации:

  • регистрации нового предприятия (официальные и неофициальные выплаты, стоимость услуг юристов, затраты времени),

  • получения от регистрирующего органа тех или иных документов (выписок) по запросу предприятия в ходе его текущей работы

  • ликвидации или продажи предприятия.

Значимость издержек от взаимодействия с регистрирующими органами при регистрации и текущей деятельности признается приемлемыми, а вот при ликвидации или продаже высокими, если не запретительными (ввиду фактической длительности процедуры, трудности ее исполнения, риска предъявления оправданных и неоправданных претензий).



  • ^ Доступ к ресурсам (трудовым, кредитным, информационным). Оценивается, насколько легко предприятие может найти на рынке труда рабочую силу, требуемого уровня, получить кредит или необходимую информацию для своей работы.

Уровень значимости этой проблемы можно оценить как средний:

  • наиболее тяжелая ситуация отмечена по вопросам кредитования (связано с текущим кризисом и неготовностью/невозможностью поддерживать требуемые кредитными организациями стандарты)

  • менее тяжелая ситуация (хотя и вполне значимая): по рынкам труда и доступу к информации.



Приведем несколько характерных тезисов:

Вопросы качества рабочей силы в большей степени значимы для предприятий среднего бизнеса.

Вопросы доступа к информации (самого разного рода: от объявлений о государственных торгах и правилах сдачи отчетности до стандартов по выпускаемой продукции) имеет существенно большее значение для малого бизнеса.

Характерный пример, почерпнутый при анализе Интернет-ресурсов и материалов качественных обследований: предприниматели часто не знают, что предприятие, только открывшееся и еще не ведущее никакой деятельности, сразу же обязано сдавать отчетность, даже, если просуществовало в отчетном квартале хотя бы один день. Несданная отчетность ведет к начислению значительных штрафов, часто неподъемных для малого предприятия.



  • ^ Доступ к инфраструктуре (инженерным сетям, земле, аренде). Оценивается насколько легко новое предприятие, или предприятие, выходящее на новый для себя рынок (географический или продуктовый), может получить помещение в аренду или собственность, подключиться к инженерным сетям, получить землю для строительства или сельскохозяйственной деятельности (и доступ к воде – на юге Казахстана).

Оценка неоднозначна и колеблется от относительно незначимой до значимой. На положение дел влияет фактор территории, на которой располагается предприятие, и политика местных властей.


Пример

Высокий уровень издержек подключения к коммуникациям в Алматы был директивно снижен по распоряжению мэра города. Данные по другим территориям сильно разнятся.



  • ^ Вход на рынок для предприятия (лицензирование). Оценивается, насколько легко предприятие может получить и продлить лицензию на тот или иной вид деятельности.

Данный пункт оценивается как весьма значимый:

  • издержки на получение лицензий (формальные и неформальные) высоки,

  • издержки имеют волатильный характер и трудно предсказуемы,

  • действия органов, выдающих лицензии и проверяющих их наличие и соответствие, носят волюнтаристский характер.



    • Вывод на рынок продукта (сертификация). Оценивается, насколько легко и оправданно (то есть согласно букве закона) предприятие может получить сертификат на тот или иной товар, услугу.

Барьер оценивается как среднезначимый: указывается скорее длительность и неупорядоченность процедуры, нежели ее критическое значение для работы фирмы.



  • ^ Подготовка и сдача текущей отчетности (текущее взаимодействие с налоговыми органами и органами статистики). Оценивается насколько легко и прозрачно устроена процедура подготовки, сдачи отчетности и текущего взаимодействия с налоговыми органами.

Значимость данного пункта является очень высокой, причем даже не столько в связи с налоговой нагрузкой, сколько в связи с администрированием деятельности по уплате налогов.


Характерный тезис:

Законодательство и текущая налоговая практика Республики Казахстан де-факто скорее исходит из «презумпции виновности» налогоплательщика (то есть, в нашем случае, предприятия МСБ). Как было отмечено в ходе качественно исследования: любые сомнения трактуются в пользу государства, то есть зачастую предприниматель платит за несовершенно созданный государством документ.


Вопрос о налоговой нагрузке и налоговом администрировании более подробно рассматривается в пункте 2.2. второй части данного отчета.



  • Проверки налоговыми органами. Оценивается сложность прохождения проверки (плановой и внеплановой, выездной и камеральной) налоговыми органами, а также значимость связанных с этим издержек.

Значимость колеблется между средним и высоким: однозначной картины нет:

  • из имеющихся данных достаточно явно можно определить рентоориентированную мотивацию сотрудников налоговых органов при проведении проверок – следовательно, искаженная картина;

  • по причине достаточной сложности и, в ряде случаев, неопределенности, законодательства и регламентов, нарушения можно найти в деятельности практически любого предприятия;

  • дальнейшая оценка уровня значимости зависит от того (1) насколько «заметно» для проверяющих то или иное предприятие, (2) насколько «ресурсообеспечен» его владелец, (3) насколько он склонен решать возникающие вопросы неформальным образом, без привлечения судебных органов или иных арбитражных процедур.



  • ^ Проверки техническими службами. Оценивается частота, сложность и оправданность прохождения проверки органами технического контроля (пожарный, санитарный надзор и т.д.), а также значимость связанных с этим издержек.

Значимость пункта очень высока а силу следующих причин:

  • волюнтаризма проверяющих и ярко выраженного рентоориентированное поведения;

  • специфики законодательства (как и неосведомленности в нем предпринимателя), позволяющей контролирующим органам найти нарушения в работе практически любого предприятия

  • процедуры выдачи лицензий и сертификатов, которая осуществляется одними и теми же службами.



      • ^ Проверки правоохранительными органами. Оценивается частота, сложность и оправданность прохождения проверки правоохранительными органами, а также значимость связанных с этим издержек.

Значимость этого пункта очень высока, причины во многом соответствуют факторам, описанным при проверках налоговыми и техническими службами:

  • сложность и противоречивость законодательства,

  • слабая осведомленность предпринимателя о действующих нормах,

  • рентоориентированное поведение правоохранителей,

  • возможность применения санкций (административных, уголовных, физических).



          • Продажа или ликвидация предприятия. Оценивается, насколько легко предприниматель может закрыть свое предприятие или продать его и связанные с этим издержки.

Значимость этого пункта высока, что проистекает во многом в силу его «композитной» природы: при ликвидации фирма должна пройти ряд процедур, описанных выше (в частности, налоговую проверку, снятие предприятия с регистрации), что открывает широкий простор для деятельности рентоориентированных групп интересов в контрольных органах.


Карта оценочного восприятия проблем казахстанскими субъектами МСБ

Приведенная выше классификация обобщена в таблице, в каждой ячейке которой отражается значимость барьеров на том или ином этапе деятельности предприятия.

При выставлении оценок мы в большей степени ориентируемся на малое (и даже микро) предприятие. Делается это в силу того, что средние предприятия могут лучше «использовать» меры по снижению барьеров и следовательно, эффект от них будет больше (в частности, это можно наблюдать по российскому опыту дебюрократизации).

Малые фирмы, менее адаптированы к изменениям регулирующего режима (в ряде случаев даже положительного для них), поэтому сейчас необходимо сосредоточить внимание именно на них.

Мы будем пользоваться следующей системой обозначений: ! – высокая значимость, + - средняя значимость, 0 – низкая значимость (+! – скорее высокая значимость).



^ Барьер, издержки

Создание предприятия

Выход на рынок

Вывод товара

Текущая деятельность

Расширение/рост

Ликвидация

Взаимодействие с регистрирующими органами

+

0

0

0

0

!

Доступ к ресурсам (трудовым, кредитным, информационным)

+

+

+

0

+!

0

Доступ к инфраструктуре (инженерным сетям, земле, аренда)

+

+

0

0

+

0

Вход на рынок для предприятия (лицензирование)

+

!

+

!

!

0

Вывод на рынок продукта (сертификация)

0

+

!

+

+

0

Подготовка и сдача текущей отчетности

0

+

+

+

+

+

Проверки налоговыми органами

0

+

+

+!

+!

!

Проверки техническими службами

0

!

+

!

!

!

Проверки правоохранительными органами

0

!

+

!

!

+

Продажа или ликвидация предприятия

0

0

0

+(при продаже)

+ (при продаже)

!



Оперируя картой, выделим наиболее значимые для малого предприятия проблемы:

  • издержки входа на рынок (лицензирование);

  • издержки от проверок, особенно техническими и правоохранительными службами;

  • издержки при продаже или ликвидации фирмы;

  • издержки, связанные с налоговым администрированием.



Предлагаемые инструменты для снижения административных барьеров рассматриваются в пункте 2.1. второй части данного отчета.

^ 1.4. Цель трансформации и ее основные характеристики


В данном пункте формулируется основная цель и характеристика институциональной трансформации, опирающейся на многостороннее взаимодействие между общественными субъектами для решения задач развития.

Описываются такие характеристики, как эшелонированность мер во времени, возможная асинхронность их реализации, нацеленность на создание конкурентной среды, адаптивной к неизвестным сейчас будущим изменениям, общая системность мер.


^

Конечная цель институциональной трансформации


Для того чтобы в стране начала формироваться среда для развития малого и среднего бизнеса и среднего класса как производителя адаптивных изменений, необходимо, чтобы трансформационные усилия были четко определены по (1) содержанию, (2) объектам приложения и (3) очередности осуществления.

Все три характеристики действий правительства5 зависят как от намечаемых целей изменений, так и от условий, или предпосылок, которые на соответствующий момент времени сложились в том или ином секторе экономики.

Конечной целью (желаемым конечным результатом) всех преобразований в данном направлении, в соответствии с общими задачами проекта, является благоприятная и адаптивная институциональная среда функционирования и развития МСБ.

Это означает, что:

  1. издержки входа на рынок и выхода с него минимальны, равно как и издержки функционирования на нем6 (то есть потери, продуцируемые административными барьерами, – среда должна быть «расчищена» от них), так что возможности роста фирм ограничены только спросом и ресурсными факторами;

  2. рынки характеризуются достаточно высоким уровнем конкуренции, причем факты недобросовестной конкуренции (на уровне национального, регионального, местного рынка) влекут за собой санкции по отношению к нарушителю, сдерживая тем самым новые попытки нарушения антимонопольного законодательства;

  3. при возникновении затруднений в функционировании и развитии субъектов МСБ срабатывает специальный механизм пересмотра регуляций, учитывающий требования хозяйствующих субъектов в той мере, в какой их реализация будет способствовать росту стоимости (повышению общественного благосостояния, положительных внешних эффектов).


^

Асинхронность процесса формирования среды: первый шаг


Важно подчеркнуть, что такая институциональная среда (особенно ее третий компонент – действенный механизм адаптации) может формироваться асинхронно, то есть разными темпами для разных секторов экономики (разных товарных рынков)7.

Связано это с тем, что только первый компонент может быть в какой-то мере сформирован исключительно законодательными решениями и нормативными документами центральной исполнительной власти. Все остальные характеристики адекватной институциональной среды могут быть следствием и результатом взаимодействия центральной власти с бизнесом, гражданами и некоммерческими организациями (НКО), а также, разумеется, непосредственных действий граждан и бизнеса.

Действительно, можно создать систему формальных правил, призванных резко снизить издержки входа на рынок и функционирования на нем (в частности, препятствующие коррупции со стороны контрольно-надзорных органов). Однако реальное исполнение этих правил может существенно отличаться от того, что записано в законах. Привести их в соответствие может только «контроль снизу», то есть активная позиция граждан и бизнеса в отношении нарушений, поддерживаемая «сверху» системой разрешения конфликтов, – независимой и беспристрастной судебной системой или иными действенными механизмами, наказывающими нарушителей установленных правил как из числа бизнесменов, так и из числа чиновников.


^

Создание конкурентной среды


Высоко конкурентная среда вообще не может возникнуть без действий со стороны бизнеса, предпринимателей, которые, собственно, и создают фирмы, становящиеся конкурентами на рынке. Для того чтобы нарушения антимонопольного законодательства становились объектом разбирательства в судах или антимонопольных органах, как минимум, необходимо, чтобы информация о нарушениях дошла до этих органов, чтобы она была надежна и проверяема (во избежание поддержки ложных обвинений как формы недобросовестной конкуренции).

Поскольку подача заявлений (исков) и участие в последующих разбирательствах сопряжены с издержками для заявителя, у него должны быть стимулы к участию в этих процессах, то есть прямая или косвенная выгода, не перекрываемая ожидаемыми издержками.

К таким издержкам можно отнести, в первую очередь, будущие противодействие и препоны, которых может ожидать потенциальный заявитель со стороны конкурентов. Поэтому одно из условий возникновения стимулов к подаче заявления – это прямая денежная компенсация ущерба, понесенного заявителем от действий недобросовестного конкурента, например, – со стороны органа, признавшего факт нарушения и присудившего нарушителю штраф, покрывающий как ущерб, так и издержки разбирательства и вынесения решения.


^

Адаптация к изменениям


Механизм адаптации регуляций, который быстро откликался бы на меняющиеся условия хозяйствования, немыслим без массового наблюдения за этими условиями самими хозяйствующими субъектами и их прямого участия в коррекции действующих регуляций.

Поскольку это участие также сопряжено с издержками, необходимы соответствующие стимулы, поддерживаемые и подкрепляемые успешными решениями, преодолевающими сложившиеся проблемные ситуации. Одно из основных препятствий созданию такого механизма – массовая практика решением бизнесом возникающих проблем непосредственно с чиновниками, «по месту», а не в форме участия в выработке общезначимых решений, то есть новых регуляций8. Здесь существует и проявляет себя классическая проблема «безбилетника», требующая, следовательно, своего решения.

Другими словами, непосредственное привлечение субъектов МСБ к формированию благоприятной общеэкономической институциональной среды может столкнуться с серьезными трудностями и даже привести к негативным последствиям.


^

Системность подхода


Процесс трансформации нынешней институциональной среды, существенно затрудняющей развитие экономики, должен получить системный характер, включать в себя взаимодополняющие и эшелонированные во времени действия различных субъектов, осуществляемых по отношению к тем секторам экономики, где уже имеются или возникают условия для формирования благоприятной и адаптивной институциональной среды хозяйствования. Их характеристике посвящен второй раздел данного отчета.


^ 1.5. Анализ применявшихся ранее подходов


В данном пункте рассматриваются два подхода к институциональной трансформации, направленной на снижение административных издержек ведения предпринимательской деятельности.

Оценивается опыт дерегулирования в развитых странах и дебюрократизации – в Российской Федерации в начале 2000-х годов.


^

Дерегулирование: неприменимый вариант для трансформационных экономик


Дерегулирование – один из возможных подходов к снижению административного давления на малый и средний бизнес. Расширение вмешательства государства в экономику было связано с мировым кризисом 1930-х годов, когда из всего разнообразия мер влияния на экономические процессы было выбрано именно оно, как наименее подверженное оппортунистическому поведению. Благодаря государственному регулированию ведущие страны мира смогли преодолеть проблемы военного времени, однако в послевоенный период усилившаяся бюрократия, злоупотребляя регулированием, стала оказывать негативное влияние на экономический рост и развитие.

По этой причине в последней четверти XX века в развитых странах была осуществлена политика дерегулирования. Ее действенность была обусловлена тем, что к тому времени на поведение бизнеса стало ощутимо влиять не только государство, но и институты гражданского общества, занявшие прочные позиции в жизни развитых стран. Оппортунистическое поведение бизнеса, вполне возможное при отказе от государственного регулирования многих сфер и либерализации условий деловой активности субъектов МСБ, стало в значительной мере подавляться организациями гражданского общества.

В ряде случаев подход оказался успешным, но следует признать, что комплекс мер по дерегулированию не может быть применен к переходным экономикам, поскольку в условиях трансформации и слабости организаций гражданского общества особое значение приобретает проблема оппортунистического поведения бюрократии, а не бизнеса.


Дебюрократизация: ошибки и уроки

Именно поэтому возникла иная парадигма – дебюрократизация, основной целью которой являлось снижение административных барьеров для МСБ через ограничение чиновников.

Цель достигалась, прежде всего, путем увеличения трансакционных издержек проведения проверок для контрольно-ревизионных служб и создания конкурентной среды между лицензирующими органами. Необходимо отметить, что второй инструмент имел выраженную отрицательную черту: при его применении не учитывалось, что в условиях конкуренции отсутствие ответственности лицензирующего органа за выданную лицензию может привести к ухудшающему отбору.

Рассматривая российский пример, следует признать довольно высокую эффективность мер первой волны дебюрократизации, в результате которых были достигнуты значимые результаты9. В частности, меры по дебюрократизации стали одним из факторов экономического подъема начала 2000-х годов, хотя, безусловно, ведущим фактором была девальвация рубля.

Вместе с тем, анализ недостатков, допущенных в процессе реализации этого подхода, позволяет сформулировать ряд выводов.

  • Отсутствие в концепции мер по дебюрократизации системы компенсаций «проигрывающей» стороне самым негативным образом сказывается на качестве проектируемых институциональных изменений, и их воздействии на экономическое благосостояние целевой группы.

  • В случае, если меры по дебюрократизации охватывают не весь спектр контрольно-ревизионных органов без исключения (включая силовые и фискальные), то происходит перераспределение ресурсов между группами интересов, но не снижение уровня давления на бизнес, особенно на среднесрочном этапе. Урезанными оказываются полномочия наиболее слабых слоев и групп бюрократии10, а административное давление на бизнес имеет тенденцию к смещению из правовой сферы во внеправовую.

  • В силу значительной «рентоемкости» меры по дебюрократизации сталкиваются с предельно жестким сопротивлением со стороны ведомств, отвечающих за инженерно-инфраструктурные (землеотвод, инженерно-техническая документация, подключение к сетям) и фискальные вопросы.

  • В случае, если меры по дебюрократизации не сопровождаются повышением прозрачности и подконтрольности как действий бюрократических структур, так и самого бизнеса, то в частности не происходит улучшений в сфере государственного и муниципального заказа, тендеров, закупок.

  • ^ Нерешенность проблемы коллективных действий (недостаточная мотивация), сложность включения в процесс принятия решения (проблема субъектности) делает малоэффективным процесс образования и функционирования любых саморегулируемых организаций (СРО)11:

  • членство в СРО оказывается более затратным, нежели частное урегулирование отношений с чиновниками,

  • работает ухудшающий отбор: СРО возникают там, где целью создания является не взаимный контроль (вместо государственного), а коллективная защита входа на рынок от новых участников,

  • сохраняется проблема безбилетника во всех вопросах, связанных с организацией коллективных действий предпринимателей.

  • Существуют благоприятные условия для «злоупотребления дебюрократизацией»: например, безусловный мораторий на проверки новых малых предприятий может быть весьма вредным для рынка в целом.

Таким образом, представляется, что в ситуации ослабленных обратных связей и широкого распространения коррупционных отношений, дебюрократизация, понимаемая как борьба с бюрократией и стремление ограничить чиновников, поставленной цели достигнуть не может.

Скорее она провоцирует перераспределение ресурсов между различными группами интересов внутри бюрократии, причем преимущественно путем «расчистки поля» от мелких и слабых групп – в пользу более мощных и влиятельных.

^ 1.6. Общие предпосылки формирования новой институциональной среды


В данном пункте рассматриваются основные предпосылки для формирования новой институциональной среды – благоприятной для развития субъектов малого и среднего бизнеса, снижения административных барьеров и повышения общественного благосостояния.

Среди предпосылок: готовность правительства к преобразованиям; невозможность определения пошаговой стратегии развития на длительный период; наличие значительного числа ситуативных развилок, в данный момент времени неочевидных; необходимость проработки компенсаций для проигрывающих групп; привлечение третьих сил к процессу разработки правил.


^

Готовность правительства к преобразованиям и «развилки» развития


Как следует из описания благоприятной и адаптивной институциональной среды наиболее общей предпосылкой ее успешного формирования является готовность правительства проводить преобразования по определенному плану. Данный план должен включать в себя действия как в области разработки и принятия нормативных актов, так и в области организационных и информационных мероприятий, разъясняющих гражданам и предпринимателям суть осуществляемых преобразований и их роль в этих преобразованиях.

Такой план не может и не должен быть детально разработанной программой на несколько лет вперед, поскольку многие из входящих в него мер имеет смысл осуществлять лишь после того, как в том или ином секторе экономики реально сложатся необходимые для этого условия. Тем самым, план неизбежно будет включать в себя опционы, то есть «развилки» сценария развития событий, конкретное содержание которых не может быть определено заранее, а, напротив, подвержено изменениям и дополнениям в зависимости от складывающейся ситуации.


^

Эффективность расширенного правительства и компенсации


Вторая общая предпосылка – повышение эффективности работы расширенного правительства, включая органы власти на местах. Под эффективностью в данном контексте понимается реализуемая на практике способность правительства осуществлять базовые функции государства с наименьшими совокупными издержками (как для бюджета, так и для граждан и бизнеса).

Существенные сдвиги в этой сфере возможны только в результате вовлечения в процесс принятия решений и контроля за их исполнением граждан, НКО и бизнес-ассоциаций. Они должны выступать и как источники информации о действиях органов власти на местах, и как источники предложений по совершенствованию направлений, форм и методов осуществления этих действий.

Не менее важную роль в этих процессах может сыграть самое широкое использование информационных технологий, поскольку обеспечиваемая ими прозрачность действий органов власти сама по себе может стимулировать госслужащих к более эффективным (и/или менее оппортунистическим) действиям.

Поскольку эффективная с точки зрения развития экономики деятельность чиновников может означать для них сокращение административной ренты, необходимо заключение договоренностей о компенсациях12, без чего действия центрального правительства могут столкнуться с широкой оппозицией в ведомствах и территориальных органах власти. Это крайне затруднит (если не сделает вообще невозможным) достижение конечной цели преобразований.


^

Привлечение «третьей стороны» и повышение ее переговорной силы


Третья предпосылка – это привлечение к процессу выработки правил и контролю за их исполнением НКО и бизнес-ассоциаций. Для того чтобы участие этих субъектов было продуктивным и конструктивным требуется повышение их ресурсной обеспеченности, переговорной силы, и «качества» их экспертного потенциала. Это необходимо для продуктивного участия в механизмах формирования и коррекции регуляций.

Активное участие граждан и предпринимателей в такой деятельности должно стать более привлекательным, чем привычное «решение конкретных вопросов по месту», то есть коррупционное поведение. Для изменения стереотипов поведения требуется специальная программа действий, сочетающая как принятие нормативных правовых актов, так и практическую организационную и информационную работу.


^

Принцип учета предпосылок для реализации трансформационного процесса


Означает ли сказанное, что все три предпосылки должны быть созданы до того, как может быть начато собственно формирование благоприятной и адаптивной институциональной среды хозяйствования МСБ? Иначе говоря, не откладывается ли тем самым эта задача на неопределенный срок вызревания названных предпосылок?

С нашей точки зрения, затягивания решения общей задачи не происходит. ^ Создание названных предпосылок в значительной мере и есть процесс решения самой задачи. Другими словами, меры по созданию предпосылок – это первоочередные меры в упомянутом выше плане решения задачи создания благоприятной и адаптивной институциональной среды хозяйствования.

Кроме того общая задача может решаться асинхронно, по отдельным секторам экономики, начиная с тех, где для создания желаемой институциональной среды наличествуют объективные возможности.


^ 1.7. Концепция и основные принципы подхода позитивной реинтеграции для институциональной трансформации среды для субъектов МСБ


В данном пункте описывается «карта» нового предлагаемого подхода – позитивной реинтеграции – и формулируются пять базовых принципов его реализации для улучшения качества институциональной среды функционирования субъектов МСБ, в рамках взаимодействия государства, бизнеса и общества на основе оптимального разграничения сфер деятельности.

Так же приводится сравнение подхода позитивной реинтеграции и подходом дебюрократизации.


Системная карта подхода позитивной реинтеграции13





^ Превалирование частных решений над установлением общих правил → «сращивание» между субъектами, установление прямых двусторонних отношений





Негативная интеграция: взаимодействие представляет двусторонние сговоры, заведомо ухудшающие положение третьей, не включенной стороны.

^ Препятствование развитию экономики





Значительная часть прибыли выводится с рынка в виде рентных платежей (взяток, откатов, нецелевых расходов) и не инвестируется в развитие.





^ Эффект блокировки → неэффективное, но чрезвычайно устойчивое равновесие.





Меры по дебюрократизации здесь недостаточно эффективны и не приводят к устойчивым результатам.





^ Альтернативным способом воздействия может служить позитивная реинтеграция.





Развитие обмена благами между крупным бизнесом, бюрократией и общественно активными субъектами.




Специфика устройства описанных выше институциональных слоев в трансформационной экономике такова, что формально повторяя двухслойную модель развитой экономической системы, она сильно искажает существующие в ней стимулы и мотивации экономических агентов.




^ Негативная интеграция, примеры:

Между бизнесом и потребителями – перевод отношений в теневую сферу, то есть уклонение от налогов.

Между бизнесом и государством – непрозрачная система закупок, коррупция, обход установленных процедур и правил. В результате страдают получатели государственных услуг, средства бюджета расходуются неэффективно.

^ Между потребителями и государством – злоупотребление контрольно-ревизионными полномочиями и «потребительский экстремизм» (извлечение потребителями ренты на основе законодательства о защите прав потребителей).




Большинство положительных внешних эффектов от деятельности малого и среднего бизнеса «тонет» в неблагоприятной среде и не оказывает значимого влияния на общественно-экономическое развитие.




^ Многочисленные, но разрозненные проигрывающие группы не обладают достаточным ресурсом для организации коллективных действий и отстаивания своих интересов.

^ Немногочисленные, но выигрывающие группы, концентрирующие ресурсы влияния, идут скорее на частные размены для удержания ситуации под контролем, нежели на общее разрешение системного кризиса.




Дебюрократизация, применяемая в трансформационных экономиках, нацелена хотя бы на минимальное размыкание двусторонних связей, но по своей сути является негативной мерой.

Это связано с тем, что пытаясь нарушить сложившуюся систему отношений для участников «сговоров», она не позволяет прочим акторам включиться в позитивное взаимодействие.




Предлагается не разрывать сложившиеся связи, но «перекроить» их. Создавать и внедрять альтернативную мотивацию, в которой все рыночные субъекты будут являться друг для друга позитивными факторами развития.




Фактически происходит повышение социально-экономической эффективности МСБ, в противовес основной цели дебюрократизации: снижение административных барьеров за счет ограничения поля деятельности чиновников (то есть здесь акцентируется конфронтационный элемент).






^ Суть нового подхода выражается пятью основными принципами




(1) Принцип включенного третьего

Процесс решения основных вопросов регулирования деятельности МСБ, не может быть двусторонним (бизнес-государство, бизнес-общество), поскольку неизбежно затрагивает интересы третьей стороны и содержит в себе опасность «сговора», ухудшающего положение третьей стороны.

Таким образом, обсуждение и принятие любых мер, нацеленных на активизацию и повышение эффективности МСБ (и особенно по наиболее острым, конфликтным вопросам) должны решаться только в системе многосторонних взаимодействий бизнеса, власти и общества; в рамках которых появляются возможности реализации положительных и нивелирования отрицательных эффектов, возникающих при двустороннем взаимодействии.


(2) Принцип «кооперация + конкуренция»

Для решения общих, системных вопросов, как в самом бизнес-сообществе, так и между бизнесом и властными или общественными институтами необходима как кооперация различных участников переговорного процесса, так и конкуренция идей и способов реализации той или иной меры. Однако данный подход часто проигрывает сиюминутным и рентоориентированным стимулам, короткий горизонт планирования и слабость институтов, гарантирующих право собственности, усугубляет данное положение.

Таким образом, при организации многостороннего взаимодействия необходимо предусматривать такую систему стимулов для сторон (с целью минимизации или исключения ухудшающего отбора, оппортунистического поведения), которая будет создавать пространство для кооперации и конкуренции экономических субъектов в треугольнике «бизнес-власть-общество», путем снижения трансакционных издержек для бизнеса и повышения эффективности правил и механизмов принуждения к их исполнению.


(3) Принцип коллективного действия

Запуск созидательных взаимодействий в системе «бизнес-власть-общество» упирается в проблему субъектности, то есть отсутствии, по крайней мере у одной из сторон (как правило бизнеса и общества) коллективного субъекта, представляющего интересы той или иной группы и способного принимать участие в кооперационном и конкурентном процессе выработки правил и соблюдением за их исполнением.

Таким образом, необходима законодательная поддержка негосударственных субъектов для повышения их переговорной силы и преодоления атомизированности, а также принятие нормативно-правовых актов, предполагающих компенсацию в том или ином виде издержек коллективных действий этих субъектов, стимулирующие участие всех сторон взаимодействия (инвестиции в равновесие).


(4) Принцип разумной компенсации

Согласно принципу включенного третьего принятие и реализация любого правила неизбежно затрагивает самые разные общественные группы, ведя к возникновению дополнительных выгод у одних, и дополнительных издержек, потерь у других. Соответственно проигрывающие группы, даже не имея ничего против самого правила как такового, будут сопротивляться его принятию, поскольку это будет вести к ухудшению их положения. Ситуация будет еще более тяжелой, если будет иметь место прямой конфликт интересов.

Таким образом, перед внедрением правил необходимо выявление потенциально проигрывающих, способных оказать деятельное сопротивление групп, и определение разумного, то есть адекватного их переговорной силе и ущербу размера и формы компенсации (денежной, статусной или иной) для снижения стимулов к противодействию проводимым преобразованиям14.


(5) Принцип инфорсмента

Даже при реализации перечисленных выше принципов, то есть при многостороннем, сбалансированном и конкурентном процессе выработки правил, сохраняются риски их искажения при применении и особенно коррекции под конкретные ситуации. В случае отсутствия необходимого контроля и механизмов принуждения к исполнению правил, суть их будет выхолащиваться, негативные эффекты нарастать, а позитивные нивелироваться.

Таким образом для осуществления необходимого институционального преобразования, требуется специально разработанная программа инфорсмента (то есть системы контрольных и «корректирующих» мер), включающая мониторинг и реакции на искажения, отслеживание наиболее успешных случаев применения новых практик, популяризацию полученного опыта. Конечной целью является обеспечение всех субъектов информацией о новых механизмах взаимодействия и трансформация модели массового поведения, должна сформироваться «мода» на новую модель поведения, которая будет подчеркивать ее выгодность и перспективность для всех участников.


^

Сравнение позитивной реинтеграции и дебюрократизации


В рамках нового подхода преодоление недостатков дебюрократизации становится возможным прежде всего за счет выстраивания такой системы принятия решений, касающихся развития малого и среднего бизнеса, в которой происходит позитивное взаимодействие и согласование правил между различными экономическими субъектами.

Сравнение двух подходов к снижению уровня административного давления на малый и средний бизнес в трансформационных экономиках приведено в таблице.






Дебюрократизация

Позитивная реинтеграция

Цель

Снижение административных барьеров через ограничение чиновников (деблокирование)

Повышение социально-экономической эффективности МСБ через развитие взаимодействия «власть–бизнес–общество».

^ Пути достижения

Рационирование внутри государства (увеличение трансакционных издержек для проверяющих служб; создание конкуренции лицензирующих органов и т.д.)

Трехстороннее регулирование: развитие кооперации в увязке с конкуренцией (кооперенции) экономических субъектов: бизнеса, власти и общества.

^ Система компенсаций

Не предусматривалась: с этим связано большинство недостатков мер по дебюрократизации

Разрабатывается для каждого проектируемого институционального изменения

^ Проблема коллективных действий, субъектности

Не решена

Решается путем принятия нормативно-правовых актов, обеспечивающих покрытие издержек коллективных действий в СРО, обществах потребителей; законодательную поддержку переговорной силы негосударственных субъектов

^ Интернализация внешних эффектов

Отсутствовала

Присутствует за счет трехстороннего взаимодействия

^ Программа инфорсмента

Была разработана частично, в случаях, когда применялась, реализация мер была успешной.

Требуется специальная система контрольных, корректирующих и мотивационных мер




оставить комментарий
страница1/7
Дата07.12.2011
Размер1,04 Mb.
ТипОтчет, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3   4   5   6   7
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх