Система взаимодействия власти и общества icon

Система взаимодействия власти и общества


Смотрите также:
Программа курса опубликована: система взаимодействия власти и общества...
Программа курса «Система взаимодействия власти и общества»...
Информационно-коммуникационные технологии взаимодействия исполнительной власти РФ и общества...
Учебно-методический комплекс по дисциплине опд. Ф. 02 Новейшая история России...
Расписание занятий...
Расписание занятий...
Правовые основы взаимодействия власти и некоммерческих организаций в России...
Системы российской федерации учебные вопросы...
Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия для...
Формы взаимодействия общества природы...
Программа дисциплины основы взаимодействия бизнеса и власти Для направления 520900 Политология...
«Интеллектуальный потенциал молодежи XXI века в инновационном развитии современного общества»...



Загрузка...
страницы:   1   2   3
скачать
129 :: Содержание


7
Система
взаимодействия
власти и общества

Институты политического опосредования: понятие и явлениеЛоббизм и его место в системе взаимодействия власти и обществаОсновные направления и методы взаимодействия, изучения и совершенствования практики

Система взаимодействия государственного аппарата с гражданским обществом - необходимый компонент системы государственного управления в демократическом правовом государстве. Ее правовой основой является конституционное определение того, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3, ч. 1).

Система взаимодействия функционирует как различные институты государства и общества, реально реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Субъектно-субъектные отношения составляют сущностную характеристику этой системы. Социальный менеджмент (по западной технологии) - вовлечение в процесс реформирования всех социальных групп и слоев, учет и согласование интересов всех действующих субъектов - стратегия демократизации и гуманистическая технология рыночных преобразований. Общество формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. Требования и поддержка различных слоев, групп общества, адресованные системе управления, должны быть реальными, ресурсная поддержка достаточной - политика и управление, как уже отмечалось, есть искусство возможного.

129

^ 129 :: Содержание

130 :: 131 :: 132 :: 133 :: 134 :: 135 :: 136 :: 137 :: 138 :: 139 :: Содержание

7.1. Институты политического
опосредования

Требования и ожидания общества, отдельных его слоев, групп выражают различные институты гражданского общества. Выступающие посредниками между властью и населением, они могут быть охарактеризованы как институты политического опосредования.

Институты политического опосредования - это пограничный и наиболее подвижный уровень отношений гражданского общества и власти. Так, в историческом процессе церковь, отмирая как государственная структура, сохраняется как образование гражданского общества. А парламент, возникший в Средние века в Европе как институт гражданского общества, представительства его голоса, мнения (говорильня) в противовес абсолютизму государственной власти, сейчас стал повсеместно ключевым элементом политической системы и госуправления.

Именно через институты политического опосредования происходит воздействие гражданского общества на аппарат госуправления, это - каналы влияния общественной среды на управляющую систему. При этом можно выделить два вида коммуникаций, взаимодействия, влияния общественной среды на систему госуправления.

Основной вид воздействия общества на государственное управление - через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства воздействия.

Другой вид воздействия общества на госуправление - через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов. Эти группы оказывают воздействие как на парламент, фракции, депутатов в процессе принятия политических решений, так и на госаппарат, служащих, которые не только решают задачи, поставленные перед ними политиками, но и осмысливают в своем нормотворчестве, истолковывают эти задачи, в том числе под непосредственным влиянием групп, лиц гражданского общества, заинтересованных в конкретных госадминистративных решениях.

Изучение такого воздействия составляет особый интерес государствоведов, управленцев, позволяет понять, каким образом,

130

способом запросы общества, его отдельных групп влияют на характер отношений между органами госуправления и сам процесс принятия управленческих решений.

Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям, группам интересов, группам давления. Не вторгаясь глубоко в сферу политологии, отметим некоторые методологически важные для нас положения.

Партии - неотъемлемая часть политической системы современного демократического общества.

Партия - это политическая организация, объединяющая людей на основе: а) добровольности, б) общности или совпадения интересов, идеалов, в) желания, стремления отстаивать свои интересы, идеалы. Сущностным признаком политической партии является ее связь с властью - участие во власти, борьба за участие во власти, борьба за власть, свержение существующей власти.

Партия как устойчивое объединение единомышленников свою легитимность подтверждает и во власти, и в обществе. Программа и устав партии проверяются на предмет соответствия духу и букве Конституции Российской Федерации, Закону "Об общественных объединениях"(1995 г.) и регистрируются Министерством юстиции России. Партии опираются на поддержку граждан, ищут связи с другими политическими группировками (общественно-политическими движениями, клубами, ассоциациями и т.п.), стремятся к созданию своих местных (низовых) территориальных организаций. Главные функции политических партий - представительство социальных институтов, обеспечение политической социализации, создание идеологических доктрин, программ развития общества, подготовка, выдвижение и продвижение через выборы своей элиты, лидеров и тем самым их легитимация.

В России партийная система (совокупность и взаимодействие партий в политической жизни страны) находится в процессе формирования. Особенностью его является преобладание радикальных партий вождистского типа, отсутствие у них широкой социальной базы, неспособность представить (или отстоять свою) конструктивную программу общественного развития, объединить на ее основе избирателей и существование поэтому за рамками парламентской жизни.

Политические партии артикулируют и агрегируют интересы, но далеко не всех социальных слоев общества. Восполняют этот пробел различные группы интересов.

131

^ Группы интересов - это устойчивые организации (ассоциации) разнообразной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. Они объединяют людей на основе общих интересов, потребностей в сфере труда, быта, культурной, духовной жизни, имеют определенные ресурсы влияния: количественный состав, организационную сплоченность, информационное обеспечение, профессиональные кадры, финансы и др. Их отличие от партий в том, что все они не претендуют на политическую и административную власть, а пытаются влиять на нее в целях обеспечения специфических интересов.

В последние годы в России общественные науки используют термин "группы давления" для обозначения различных заинтересованных групп, порой неустойчивого, спорадически возникающего интереса и объединения на этой почве людей (например, группы беженцев, бастующие рабочие и т.д.)1, в других случаях устойчивого интереса, но официально неоформленных, непризнанных - в любом случае групп, не стремящихся к овладению властью и ограничивающихся воздействием на нее, давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. Чаще всего группы давления имеют не прямые, регулярные, отлаженные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а используют косвенное воздействие (влияние) через механизм экономических, финансовых, персональных связей.

Деятельность институтов политического опосредования часто квалифицируют как лоббизм.

Лоббизм (англ, lobby - кулуары) - это 1) специфическая деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические, экономические, социальные интересы во взаимодействии с законодательными и исполнительными органами государственной власти; 2) совокупность правовых норм, регулирующих лоббистскую деятельность; 3) сами группы интересов, давления, конторы и агенты, функционирующие в сфере взаимодействия с властными структурами.

Это слово в XVI в. употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. Столетие спустя так же начали

132

называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце прошлого столетия термин "лоббирование" начал обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса. В Англии такая политика считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.

Итак, лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и уже после этого стали появляться в других странах. Закон о регулировании лоббизма был принят в США в 1946 г. Число лоббистов в Вашингтоне превышает количество депутатов обеих палат. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих и согласуемых с общественными интересами.

Поскольку количество вопросов, с которыми приходится иметь дело парламентариям, растет в геометрической профессии, а сами эти проблемы все время усложняются, законодатели все в большей степени полагаются на советы компетентных экспертов - лоббистов, на полезные и выверенные ими факты. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих клиентов, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов при принятии нормативных правовых актов.

Можно назвать весьма широкий спектр форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в комитетах конгресса; представление готовых законопроектов; участие в разработке законопроектов; информирование конгрессмена о том, какие последствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном округе; неформальные контакты; пропагандистские кампании; кампании писем, телеграмм и телефонных звонков; финансирование избирательных кампаний; участие в ведении или предоставление персонала для участия в проведении избирательных кампаний; воздействие на законодателя

133

через влиятельных избирателей; воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосования; совместное лоббирование несколькими организациями (коллективный лоббизм); перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным органам.

Выделяются две основные модели лоббизма: англосаксонская (например, США, Канада), которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп давления, и континентальная (например, Франция, Италия), при которой заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

В России лоббизм становится все более распространенной, но до сих пор нелегитимной формой влияния. В апреле 1993 г. по инициативе Верховного Совета РФ состоялась международная конференция "Лоббизм и его место в общественно-политической жизни". В ней приняли участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, политических партий, общественных движений, профсоюзов, коммерческих и научных организаций, а также гости из США, Великобритании, Канады и других стран. Более 80% опрошенных участников конференции высказались за то, чтобы группы лоббирования получили юридический статус, 74% - за принятие специального закона о лоббизме и официальную фиксацию, услугами каких лоббистских организаций пользуются законодатели, представители исполнительной и судебной властей1. В 1995 г. в Государственной Думе появился проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти". В нем лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Закон, однако, до сих пор не принят.

Государственно-правовое урегулирование лоббизма осложняется тем, что продолжаются споры по концепции рассматриваемого

134

федерального закона. Одни считают, что закон не должен содержать строгих запретных норм и положений, поскольку их будут избегать лоббисты; закон должен утверждать регистрационный режим, перечень прав и обязанностей лоббистов, стимулировать лоббистскую деятельность.

Другая концепция исходит из принципа ограничения лоббизма, установления более жесткой регламентации лоббистской деятельности, повышенных регистрационных сборов. Думается, что такой подход устраивает в основном тех, кто уже преуспел в лоббистской деятельности, имеет налаженные связи, каналы, механизмы воздействия на депутатов, палаты парламента, должностных лиц в федеральных органах исполнительной власти, а также на Президента РФ, его Администрацию и окружение, а равно на чиновников из госаппарата различных органов.

Закон о лоббистской деятельности должен создать стимулы и возможность выхода лоббистов на свет из тени. Регулирование лоббизма должно вытекать из смысла конституционных статей 3, 29, 31 - 33, 37, 45, 46, 47, 62 и 104, быть понятным, прозрачным и достаточным, чтобы на подзаконное регулирование оставалась незначительная техническо-процедурная часть норм.

Основные требования, предъявляемые к лоббистской деятельности, можно обобщить с учетом зарубежной практики следующим образом.

  • Не скрывать коммерческих отношений в процессе продвижения своего интереса.

  • Система регистрации лоббистов должна включать предоставление списков с названием организаций-клиентов, а также законодателей и должностных лиц, с которыми имеются коммерческие отношения.

  • Регистрацию лоббистов стимулировать путем выдачи им пропусков в госучреждения, допуска к интересуемой информации.

  • Регистрационный сбор должен быть скромных размеров, чтобы стимулировать участие во взаимодействии с госорганами небогатых, некрупных организаций, предприятий.

В законе о регулировании лоббистской деятельности необходимо четко прописать дефинитивные нормы, понятийный аппарат, перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе, сроки отчетов зарегистрированных лоббистов, сведения, которые должны содержаться в отчетах, обязанности зарегистрированного лоббиста (организации), санкции за нарушения норм лоббистской деятельности и т.д. Необходимо

135

указать, что действие федерального закона распространяется на лоббистскую деятельность как в Федеральном Собрании РФ, так и в исполнительных органах власти.

В развитие федерального законодательства федеральные органы власти могли бы принять свои внутриведомственные акты, которые устанавливали бы порядок нахождения лоббистов в этих органах, обеспечивали получение ими необходимой информации и их взаимоотношения с должностными лицами, чиновниками.

Лоббизм - сложное общественное явление, имеющее политический, экономический и административно-управленческий характер. Даже Президент РФ в определенном смысле вполне обоснованно может рассматриваться как самостоятельный субъект лоббизма - своего рода суперлоббист, имеющий реальные возможности влиять на законодательный процесс и активно подталкивать в парламенте законопроекты, подготовленные в недрах его Администрации.

На сегодняшний день в России лоббизмом и профессиональными лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном случае термин "профессиональный лоббист" употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен. Во множестве проявлений лоббизма присутствуют общие характеристики и слагаемые, такие, как наличие субъектов и объектов воздействия, чей-то интерес, функция посредничества, участие в создании и подготовке политических и административно-правовых решений.

В отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность, в России все более приходится говорить о теневом лоббизме, характерными чертами которого является то, что на поверхности видны только принятое решение и те, кто его представил и кто принял. За кулисами, в тени остаются настоящий заказчик, клиент-лоббист, все участники цепочки прохождения проекта решения, вознаграждения за конечный результат, в целом весь механизм давления.

В системе взаимодействия власти и общества законное место и признание должны получить обращения и петиции граждан - институт реализации политических прав и свобод человека и гражданина (ст. 33 Конституции РФ).

Политические права имеют свою историю. Одним из первых документов, где политические права получили законодательное оформление, является Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. Хотя в этом документе об обращениях граждан

136

ничего не сказано, но в нем впервые говорится о возможности участия граждан в управлении делами государства.

Впервые о петиции граждан в законодательном порядке сказано в Билле о правах Конституции Пенсильвании, принятом в сентябре 1776 г., а также в первой поправке к Конституции Соединенных Штатов, ратифицированной в декабре 1791 г.1.

Право обращений - это право граждан обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов.

Гарантия этого права в России имеет особую актуальность - в условиях изменения и появления новых государственных институтов, новых форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой государственности и федеративных отношений. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти. Главное в том, что существующие порядки не обеспечивают реального участия граждан в управлении делами государства. С одной стороны, граждане, избирающие своих представителей в органы власти, становятся в определенной мере причастными к осуществлению политической власти. И с ними надо бы советоваться, принимая важные решения. Но, с другой стороны, современная практика принятия решений демонстрирует автономность власти, ее независимость от насущных интересов граждан. По сути дела проблема интересов затрагивается только в периоды переизбрания власти, т.е. в парламентских и президентских кампаниях, когда население интересует политиков как электорат, поддержкой которого надо заручиться, чтобы осуществлять власть на законных основаниях.

Действующее российское законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного или нескольких специальных федеральных законов. Основными по данному вопросу ныне являются (кроме указанных статей Конституции РФ): Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г., его новая редакция

137

от 4 марта 1980 г., Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", соответствующие положения регламентов Конституционного Суда РФ, палат Федерального Собрания РФ и отдельные ведомственные акты по регулированию административного порядка рассмотрения предложений, жалоб граждан и ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения жалоб граждан. Все эти нормативные правовые акты нуждаются в унификации и систематизации на основе единого концептуального подхода, гарантий реальных правовых средств, механизмов и норм ответственности государственного органа, органа местного самоуправления и должностного лица перед гражданином за реализацию его права на обращения. Речь идет об оформлении правового института обращений граждан.

В специальной литературе некоторые исследователи институт обращения граждан классифицируют как гражданский лоббизм1. Однако разовые обращения граждан к власти и даже их настойчивые и многократные повторения чаще всего имеют цель восстановить нарушенные права, имеют характер "милостивой жалобы", а не давления на власть с целью получения каких-либо экономических выгод. Трудно даже сопоставлять типы лоббиста и гражданина, обращающегося в индивидуальном порядке к власти. В первом случае - это человек, твердо знающий, чего хочет, обеспеченный поддержкой организационной, информационной, финансовой, занимающийся своей деятельностью профессионально и вступающий в субъектно-субъектные (равнопартнерские) отношения с депутатами, должностными лицами, всевозможными средствами отстаивая свой интерес. Перед нами образ делового, преуспевающего, уверенного в себе человека.

Совсем другой образ возникает в памяти у тех, кто изучал посетителей в приемной должностного лица. Многовековая история России породила боязнь общения граждан с властью, недоверие и неверие в успешное решение своей проблемы. Множество людей просто не знают, как обратиться в орган госвласти, как преодолеть "железную" охрану, которая отгораживает посетителей от высокого начальства. Рядовому обывателю получить одноразовый пропуск бывает сложнее, чем лоббисту зарегистрировать свою деятельность и получить многоразовый пропуск. Таким образом, в России конституционное право обращений

138

граждан не обеспечено законным и понятным механизмом доступа граждан к власти.

Поэтому неловко как-то говорить о якобы существующем правовом институте обращений граждан и тем более называть его лоббизмом.

В целом, России еще предстоит наладить систему цивилизованного взаимодействия госаппарата и гражданского общества, и это будет одним из показателей сложившегося правового демократического государства, важнейшим ресурсом дальнейшего развития общества.

139



1 К примеру, более 40 дней военнослужащие, проходившие по контракту службу в Чечне, пикетировали в Ростове-на-Дону здание штаба СКВО. В конфликт вмешался полпред Президента РФ В. Казанцев, и зарплата контрактникам была выплачена.
1 См.: Гульченко И. Эксперты - о лоббизме в России // Российская газета. - 1993. - 27 мая.
1 См.: Сравнительное конституционное право / Б. Н. Топорнин, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. - М., 1996. - С. 291; Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: Пер. с англ. - М., 1993. - С. 40.
1 См., напр.: Любимов А.П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращений граждан. - М., 1998.


130 :: 131 :: 132 :: 133 :: 134 :: 135 :: 136 :: 137 :: 138 :: 139 :: Содержание

139 :: 140 :: 141 :: 142 :: 143 :: 144 :: Содержание

7.2. Механизм взаимодействия
власти и общества

Можно выделить те направления принимаемых в парламенте и госаппарате нормотворческих решений, на которых сконцентрировано внимание групп интересов и групп давления.

  1. Государственное регулирование экономических процессов, которое может соответствовать протекционистской политике, либо курсу на стимулирование конкуренции. Вопросы госрегулирования экономики задевают интересы многих кругов, социальных групп и потому оказываются наиболее спорными.

  2. Сфера распределения экономических ресурсов, где группы интересов имеют большие возможности влияния, представляя свои проекты и подкрепляя их ресурсами (финансовыми, техническими, организационно-кадровыми и т.д.). Группы, представляющие интересы деловых кругов, здесь умеют оказать наибольшее влияние на выбор подхода к распределению экономических ресурсов. Мировой практике известны три метода распределения: традиционный метод основан на сложившихся социальных заповедях, традициях, привычках, правилах, статичных технологиях, связан с закрытостью как социальной, так и экономической систем для каких-либо радикальных изменений. Командно-патерналистский метод является осуществлением воли некоего руководящего лица или центрального института власти над всей экономикой в плане того, как будут распределяться и использоваться ресурсы. Рыночный метод основан на безличной сети сил и решений в распределении ресурсов. Цены, ставки, проценты устанавливаются в ходе сделки между теми, кому принадлежит продукт, и теми, кто в нем нуждается. Все ресурсы предоставлены в распоряжение общества и не требуется никакого центрального аппарата, влияющего, вмешивающегося в этот процесс. В реальной экономической

139

практике (всех стран, в том числе России) присутствует смешение всех перечисленных подходов, и выбор конкретного решения зависит от расстановки сил, от победы той или иной лоббирующей группы в процессе принятия решения.

  1. Наиболее чреватой конфликтами сталкивающихся интересов является сфера перераспределения экономических ресурсов. Теоретически именно здесь группы интересов должны быть способны оказывать влияние на принимаемые государственными органами решения. Ведь тут ситуация, которую можно определить термином "игра с нулевой суммой": государственная политика никаких материальных благ не производит и все-таки выигрыш на политическом поле одного участника означает экономический проигрыш другого.

^ Факторы влияния, воздействия групп общества (управляемой системы) на законодательные и исполнительные органы власти (управляющей системы). Уже говорилось, что участие групп интересов (давления, лобби) может носить как институционализированный, официальный, так и неофициальный характер. Отсутствие в России специального законодательства, регулирующего эту сферу, создает возможность применять широкий спектр средств - от легальных до криминальных.

Одним из решающих факторов, определяющих степень участия групп интересов в государственных решениях, являются финансы этих групп, их достаточность, ибо попытка оказать влияние на процесс принятия решений госорганами связана с наймом рабочего аппарата, специалистов, с расходами на лоббирование.

Другой фактор - умение групп интересов объединяться в коалицию, так как это позволяет значительно расширить поле действия, добиться поддержки своих идей.

Организационную структуру групп интересов также следует рассматривать как переменную величину и фактор, от которого зависит способность группы концентрировать усилия на нужном направлении и оказывать большее по сравнению с другими влияние на законодательную или исполнительную власть.

Немаловажным фактором является авторитет группы интересов у государственных органов, который подкрепляется не только финансовой состоятельностью, но и связями, стажем деятельности в обществе, общественным доверием, выражаемым СМИ, "выходами" на парламент и в орган исполнительной власти. Здесь же - массовость, численность группы, впрочем это величина относительная, ибо членство бывает индивидуальным и коллективным, а последнее не позволяет определить реальный масштаб социальной поддержки группы.

140

К методам оказания влияния относятся:

  • направление письменных замечаний по конкретному решению;

  • участие в открытых обсуждениях;

  • участие в консультативных комитетах ведомств;

  • создание коалиций с другими фирмами и организациями;

  • организация членов группы или служащих для непосредственного участия в нормотворчестве;

  • неофициальные контакты с должностными лицами до официального выхода проекта решения в свет;

  • подача ходатайств с просьбой начать нормотворчество;

  • неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения.

В какой степени эффективны те или иные методы? Какая часть бюджета групп интересов направляется на работу? Как осуществлять взаимодействие с госорганами, чтобы реально влиять на процесс принятия решения? Вопросы эти пока более риторические, чем ждущие ответа, ибо взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти и особо - госаппаратом исполнительной власти - явление развивающееся и малоизученное.

Исследование этого явления поможет понять лабораторию, механизм административного процесса. Можно предложить следующую задачу и рабочую гипотезу данной НИР: Исполнительная власть, ее нормотворчество - это не просто детализация тех программ, исполнение которых ей поручено Федеральным Собранием РФ согласно принятому им закону. И отдельные люди, и целые круги в обществе ощущают на себе последствия нормотворчества исполнительной власти, причем гораздо более непосредственно, чем последствия закона, принятого законодательной властью. В законах зачастую содержится мало указаний на то, как применять его и как действовать госоргану. Поэтому госорганы исполнительной власти продолжают свою, квазизаконодательную деятельность. Вот и нужно изучить все "лабиринты" принятия управленческих решений, определить реальную степень влияния различных групп интересов на административный процесс, заодно проверить, в какой степени формула С. Фэрлонга, профессора Висконсинского университета (США)1, отражает реальный процесс.

141

Влияние = constant + β1 Способность + β2 Коалиция + β3 Группа + β4 Курс политики + β5 Возраст группы + β6 Доступ, выходы + β7 Члены, должностные лица, которые доступны группе, + μ.

где влияние - общее влияние группы на определение политики. Переменные формулы - это те элементы модели участия, факторы, которые выполняют роль источника и ресурса воздействия на управляющую систему:

способность группы участвовать в процессе определения политики; коалиция, оцениваемая группой как возможность к объединению с другими группами, организациями;

курс политики - та область политики государства, на которую группа скорее всего будет стремиться повлиять;

возраст группы на политической сцене (суррогат, заменяющий легитимность, общественное признание);

доступ, выходы - степень доступности регулятивных (исполнительных, властных) органов для группы, общее количество ее "выходов" на них;

μ - термин, показывающий, что условия функционирования и характеристики состояния моделируемого объекта представлены случайными величинами и связаны стохастическими (нерегулярными, случайными) зависимостями. Тем самым подчеркивается вероятностное подобие и то, что при задании на входе модели некоторой совокупности значений на ее выходе могут получаться различающиеся между собой результаты в зависимости от действия случайного фактора.

Исследование этой темы интересно в двух аспектах: действительно ли развивается процесс взаимодействия, формируется система взаимодействия, а группы интересов заинтересованы и участвуют в формировании курса политики государства по тому или иному вопросу, принятии решений по реализации курса? Какие методы, средства, приемы используются ими при этом и в какой степени они эффективны?

По предварительным данным можно отметить, что большинство членов руководства групп интересов признают влияние на нормотворчество органов государственной власти приоритетным для себя, заявляют о своей причастности к нормотворчеству в органах исполнительной власти.

Другой аспект в исследовании - действительно ли органы исполнительной власти опираются на группы интересов, общественность, выполняя поручение парламента о проведении определенного курса по тому или иному вопросу. Государственное управление нельзя сегодня представлять как отлаженный механизм, включающий автоматически способы переноса воли граждан и их организаций в сферу принятия и исполнения управленческих решений

142

Самостоятельную роль может играть и сама госадминистрация, преследуя свои частные интересы в процессе управляющего воздействия. Чтобы понять эти интересы и выяснить возможность создания каналов гражданского контроля за госадминистрацией, необходимо изучить не только окружающую внешнюю среду госуправления, но и особенности внутренней структуры самого госаппарата, работающего на разных уровнях госуправления.

В системе взаимодействия очень важна позиция госаппарата, его открытость, отзывчивость. В США есть термин и идеальная модель госуправления - "отзывчивая бюрократия", но если мы в России хотим построить действительно демократическое государство, то нужно идти дальше: предлагать не "отзывчивость и открытость" в тех дозах, которые удобны, выгодны чиновникам, а партнерство с общественностью, группами интересов. Управленческое решение, "пропущенное" через интерес и знание самих граждан, нередко оказывается более рациональным, оптимальным, как с точки зрения формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Важно только, чтобы влияние групп интересов носило открытый характер. Опасность скрытого (латентного) влияния состоит в том, что может нарушиться баланс власти, от госорганов она перейдет к узкой группе интересов (олигархии), которая станет определять политику в данной сфере, обеспечивая особые привилегии себе и подрывая рыночную конкурентную борьбу, социальное согласие.

Большие надежды на развитие партнерства госадминистрации с гражданским обществом политологи связывают с отделами по связям с общественностью в рамках управленческих структур госучреждений. Их задача - не только информирование общественности (пресс-служба), не только сбор информации и анализ окружающей среды в процессе подготовки управленческих решений и контроля результатов (информационно-аналитическая служба), но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов госуправления с обществом, его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки социально-экономических программ, привлечения общественных сил и спонсоров к выполнению общезначимых решений и программ.

Группы функционального интереса в России по примеру развитых стран должны приобрести характер легитимных организованных образований и приобрести статус консультативных комитетов при правительствах и парламентах, состоящих из представителей госучреждений, групп интересов и независимых экспертов. Существовать они могут на постоянной основе, или создаваться

143

для поиска оптимальных единичных решений в сфере законодательства, при разработке какой-либо правительственной программы, а после публикации своих отчетов и рекомендаций прекращать свою деятельность. В Великобритании, к примеру, при экономических и социальных ведомствах в правительстве функционируют так называемые спонсорские подразделения, занимающиеся организацией регулярных связей ведомства с отраслевыми ассоциациями бизнеса, отдельными корпорациями с целью выработки совместных рекомендаций для правительственных решений.

В Европе система функционального представительства в последние годы разрослась, вовлекла актив экологических движений, потребителей и других заинтересованных групп. Думается, эта положительная тенденция отражает сдвиги в механизме взаимодействия государства и гражданского общества, способствует более адекватному учету интересов и предпочтений социальных групп.

Итак, в области государственного управления большинство важнейших практических решений принимаются не законодательным органом, а различными государственными органами, обладающими регулятивными функциями и полномочиями, делегированными им Конституцией и законами. Решения администрации зачастую принимаются под давлением на государственные органы со стороны групп интересов. Группы интересов ограничивают пока свое влияние исключительно нормотворческими процессами, хотя планирование и надзор (контроль) за выполнением нормативных решений правомерно предполагает участие общественности.

В заключение еще раз хотелось бы привлечь внимание исследователей и специалистов к изучению всех элементов формирующейся системы взаимодействия общественных групп с государственной администрацией.

^ Вопросы для самоконтроля и размышления

  1. Какое содержание вы вкладываете в термин институт политического опосредования?

  2. Охарактеризуйте лоббизм как понятие и явление, покажите его место в общественно-политической жизни России.

  3. Какие пути и способы взаимодействия госорганов с гражданами являются, на ваш взгляд, необходимыми?

  4. Можете ли вы предложить свою формулу изучения и совершенствования практики взаимодействия госадминистрации и групп интересов?

144



1 Фэрлонг С. Влияние групп интересов на решения администрации // Государственная служба. Административно-правовой процесс. Зарубежный опыт. Реферат. Бюллетень № 4(24)98. - М.: РАГС, 1998. - С. 109-120.


139 :: 140 :: 141 :: 142 :: 143 :: 144 :: Содержание

145 :: 146 :: 147 :: 148 :: 149 :: 150 :: 151 :: 152 :: 153 :: 154 :: 155 :: 156 :: 157 :: 158 :: 159 :: 160 :: Содержание

Раздел III
Власть.
Институты
государственной
власти
в Российской
Федерации

145


8

Природа власти

Подходы к осмыслению сущности властиИсточники, ресурсы властиВласть политическая и власть государственная: соотношение понятийЭволюция публичной властиПринципы организации государственной власти в современном демократическом обществе

Когда в стране все благополучно, мы мало задумываемся над тем, в какой мере это связано с властью. Но в периоды невзгод общество охватывает тревога. Одни убеждены, что все беды от власти как таковой и пусть ее будет поменьше, другие нормой считают сильную авторитарную власть.

Вместо крайних взаимоисключающих суждений необходимо вдумчиво разобраться в том, что такое власть вообще, а политическая, государственная - в особенности, в чем объективная роль в обществе государственной власти и кто ее осуществляет в России.

Что такое власть вообще, какова ее природа, сущность феномена - вопросы эти, очевидно, до конца не выяснены. Суть власти можно представить формулой: А имеет власть над Б, если А определяет поведение Б. Но почему А имеет власть над Б - вот вопрос.

Попытки изучить феномен власти предпринимались на протяжении всей истории человеческой цивилизации. В ряду выдающихся умов человечества, занимавшихся проблемами власти - Платон, Аристотель, Т. Гоббс и Дж. Локк, Н. Макиавелли и Ш. Монтескье и многие другие ученые. Только в Библии термин "власть" употребляется более 160 раз. От древности до современности главной проблемой для ученых и политиков был вопрос: кто должен управлять обществом, ибо власть и есть основа управляющего воздействия. Ответ Платона был прост и наивен: править должны "лучшие". В Средние века ответ на этот вопрос был таков: правит Бог через своих законных представителей на Земле. Реформация и Английская революция провозгласили божественное

146

право народа на правление. Ирония истории заключалась в том, что уже в ходе самой революции это "право народа" было использовано для установления диктатуры Оливера Кромвеля. В рамках марксистского подхода был предложен "классовый" ответ: тот класс, кто производит основные материальные блага, должен организовать свою власть и распределение благ. Абсолютизация классового подхода привела к абсурду, типа: каждая кухарка может научиться управлять страной. Крушение советской государственности сопровождалось дискредитацией власти вообще. Теперь пришло время, говоря языком Библии, собирать (а не разбрасывать только) камни, т.е. спокойно рассуждать, анализировать сущность власти, властеосуществления.

При анализе многочисленных трактовок можно отметить два методологических подхода. Первый - попытка представить власть как самостоятельную сущность, данную человеку (или целому народу) Богом, природой - она либо есть, либо ее нет, и в зависимости от этого человек с детства ведет себя соответствующим образом (в равной степени и целые народы характеризуются как воинствующие или миролюбивые). На основе этого подхода возникли теории бихевиоризма, социального дарвинизма.

Другой подход - попытка объяснить природу власти через дихотомию: "субъект - объект", т.е. как систему социальных отношений, асимметричную по своей природе, где один из участников - носитель власти имеет возможности влиять на другого - объект власти (рис. 8.1).


Рис. 8.1. Подходы к осмыслению природы власти

Независимо от того, какой из двух подходов разделяет читатель, необходимо, осмысливая природу публичной власти, видеть две взаимоувязанные стороны вопроса:

а) источник власти, точнее первоисток, начало - понять, откуда и почему она исходит;

147

б) ресурсы власти как процесса - объяснить то, что составляет опорные части, на которых строится, держится и реализуется властвование. Стать властью и быть ею - не одно и то же. Источники власти могут превращаться в ее ресурсы, как родник - в озеро; а могут иссякать - и тогда власть убывает, сокращается, подобно "шагреневой коже".

Выделим группы наиболее признанных источников и ресурсов власти.

  • Источники власти. Традиции, мифы, освящающие носителя власти (царь - наместник Бога на земле, государь-батюшка). Традиции общественного сознания и бытия могут долгое время питать и поддерживать верховную власть (как, скажем, династию Романовых в России более 300 лет), но современные мифы, особенно "запущенные" сверху (скажем - о незаменимости конкретного лидера, президента), оказываются, как правило, ненадежным ресурсом. "Можно обмануть народ, но на короткое время, можно долго обманывать часть народа, но весь народ долгое время обманывать невозможно" (А. Линкольн).

Авторитет, престиж, харизма (греч. charisma - божественный дар, благодать), т.е. исключительные личные качества правителя, политического лидера. Этот источник также ненадежен, ибо преходящ. Может произойти отделение авторитета от государственной власти и без всякого изменения в государственном строе, при полном сохранении формальной государственной власти. Такое положение, когда носитель верховной власти имеет право приказывать и издавать указы, но его приказания и указы силы не имеют, может возникнуть в любом государстве, независимо от типа, характера государства и режима (право без силы).

Нередко источники и ресурсы власти трактуют через категорию силы, т.е. физического, экономического, военного могущества. Реальная жизнь, впрочем, подсказывает, что между властью и силой не всегда прямая связь. Сила не гарантирует процесс властвования, ибо пока объект сопротивляется, не повинуется, он - не подвластная, а противоборствующая сторона, и власти нет, а есть - борьба за власть. Сегодня нет смысла тиражировать идею господства (авторитета силы) как источника и резерва государственной власти.

Природу власти нередко определяют и через категорию воли, т.е. через действенное сознание субъектов (носителей политической воли), стремящихся овладеть реальностью, подчинить себе объективное бытие, активно формировать жизнедеятельность общества.

148

Волевая трактовка является по существу дополнительной к пониманию власти как проявления силы (власть как сила воли).

Волевая трактовка объединила многие, казалось бы, непримиримые концепции, которые различаются лишь в том, что по-разному обозначают субъект. В одном случае - это воля правителя, государства как такового (позитивистская теория); в другом - воля господствующего этнического меньшинства (теория социального дарвинизма Л. Гумпловича), в третьем - воля экономически господствующего класса (теория научного коммунизма К. Маркса), в четвертом - воля революционного класса (учение о диктатуре пролетариата В. Ленина), в пятом - воля народа (теория народного суверенитета Ж.Ж. Руссо) и др.

Понятие "воля народа", широко употребляемое в современной политико-правовой сфере, по сути подразумевает мнение большинства, выявленное путем голосования. Большинство классифицируют как: абсолютное (50% + 1 голос от числа проголосовавших), относительное (больше "за", чем "против") и квалифицированное, т.е. установленное (правовым актом, скажем, 2/3 или 3/4 голосов).

Итак, корректируя волевую трактовку, признаем источником и важнейшим ресурсом публичной власти волю необходимого большинства граждан, сделавших свой рациональный, легальный (законный) выбор. Механизмом выявления воли большинства являются референдумы по важнейшим государственным проблемам, демократические выборы представительной ветви власти, государственных политических должностных лиц.

Рациональный выбор большинства, соответственно представляющий объединенную силу и волю, - это тот источник власти, который дает ей право стать и быть в наиболее концентрированной, реально выраженной государственной форме.

Источники происхождения позволяют различать власть как традиционную, харизматическую и рационально-легальную.

  • Ресурсы власти. Для осмысления природы власти важным является вопрос о ресурсах власти. Ресурсы - это совокупность методов и средств, использование которых обеспечивает, поддерживает и реализует власть. По определению современного американского политолога М. Роджера, ресурс - это "атрибут, обстоятельство или благо, обладание которым повышает способность его обладателя оказывать влияние на других индивидов"1. В арсенале ресурсов власти могут быть: принуждение, насилие,

149

убеждение, поощрение, право, традиции, страх, мифы и другие методы и средства воздействия; ресурсы экономические, финансовые, людские, информационные, идеологические; ресурсы природные и благоприобретенные - все объективно существующие и субъективные факторы, определяющие возможность и способность властвовать, оказывать управляющее воздействие на общество, общественные процессы и отношения.

В арсенале важнейших ресурсов публичной власти - право, дающее возможность нормативно-регулирующего управляющего воздействия; знaния, компетентность, определяющие способность лиц, облеченных соответствующими властными полномочиями; такие методы и средства воздействия, как поощрение и наказание, стимулирование и принуждение, страх и убеждение и т.д.

Следует только подчеркнуть, что демократическое правовое государство несовместимо с использованием принуждения, насилия как ключевых ресурсов политической власти. Более того, можно и нужно говорить о том, что политическая власть реально кончается там, где начинается насилие.

Во власти политической и власти государственной существует следующее соотношение понятий (рис. 8.2).


Рис. 8.2. Элементы власти

150

В литературе порой отождествляются эти понятия и вопрос требует уточнения.

Конечно, указанные понятия очень близкие, ибо и политическая власть, и государственная власть общественно необходимы, общественно значимы, обе суть публичная власть. Однако понятия - не тождественные. Государственная власть осуществляется в масштабе государства, распространяется на всю территорию, все регионы страны, на все население, проживающее и пребывающее в государстве (за исключением сотрудников дипломатического корпуса иностранных государств). Политическая власть может не совпадать по масштабу воздействия с государственной властью, так как осуществляется внутри государства в рамках какой-либо партии, иной общественной организации, а также за пределами государства в рамках международных организаций. Да и государственная власть проявляется не только как политическая, но и административно-распорядительная, судебная. Кроме того, государственная власть обладает признаками, присущими только ей.

Признаки, отличающие государственную власть, следующие:

  • официальный характер, регламентируемый Конституцией, законами;

  • структурированность аппарата власти, т.е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти;

  • общеобязательный характер ее решений;

  • наличие права на легитимное принуждение и использование спецслужб;

  • возможность отменять постановления и решения негосударственных политических организаций;

  • обладание рядом исключительных прав, например, законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.

Государственная власть, будучи по своей сущности социальной, публичной, прошла вместе с обществом сложный путь развития, принимая различные формы. В период своего зарождения (предыстории) она была анонимной, распыленной среди членов рода и племени, проявлялась в совокупности верований и обычаев, регламентируя поведение человека. Позже приняла форму персонифицированной (индивидуализированной, личной) власти вождей, старейшин, царей, императоров, и наконец - институ-циализированной, с опорой на институты власти.

151

Институт власти как понятие означает образование, учреждение:

  • не естественно-природным образом возникшее, а специально создаваемое людьми;

  • для удовлетворения общих (публичных) потребностей, интересов;

  • на основе официальных политических (публичных) правовых решений, нормативных актов;

  • имеющее возможность оказывать властно-управляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отношения и процессы. Итак, публичная власть, отделившаяся от общества, получает выражение в сети специально учреждаемых государственных органов.

Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы (институты) государственной власти - не одно и то же, не синонимы. Органы власти и должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти, пуская ее в обращение.

Итак, государственная власть - это:

1) право, возможность и способность государства (через государственные органы и должностных лиц) оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей с помощью различных средств и методов;

2) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения;

3) лица, облеченные соответствующими властными полномочиями.

Для понимания места и роли государственной власти в современном обществе целесообразно выделить ее сущностные черты.

  1. Государственная власть - это объективная необходимость, она есть продукт внутреннего развития общества, когда в ответ на потребность людей решать общезначимые дела появились специальные институты, органы и слой профессиональных управленцев. Да, субъекты государственной власти на определенном этапе монополизировали право на установление общеобязательных правил, норм поведения, легальное применение насилия и стали определять, что есть общая воля и общее благо, формировать для всех основные "правила игры", следить за их исполнением, получая в свое распоряжение соответствующие ресурсы и возможность воздействия на процессы, происходящие в обществе. Осознавая конструктивную и негативную роль государственной власти в обществе, поиски нужно вести не в плане уничтожения, а в плане рационализации и оптимизации органов власти, повышения эффективности управления деятельности государственных органов и должностных лиц.

152

  1. Государственная власть - это не просто необходимая реальность, но ценность, естественно-историческое достижение человеческого сообщества. В отношении практической реализации - это рациональное разрешение, регулирование противоречий или несовпадений между народом (всеобщим), его отдельными частями (корпоративным, групповым) и конкретным человеком (индивидуальным). Общество может больше потерять от безвластия, безгосударственности, нежели от государства, госаппарата. Конечно, на этом основании нельзя оправдать антинародные акции власти, нужно признать право народа на изменение государственной политики, властных структур. Но когда народ начинает реализовывать это право, уместно говорить о кризисе государственной власти, ее обесценении.

  2. Государственная власть обладает верховенством. Это означает, что:

а) все другие властные силы в обществе действуют в рамках законов, принимаемых и контролируемых госвластью;

б) она призвана обеспечить единое политико-правовое пространство на территории России, высшую юридическую силу Конституции РФ и федеральных законов в любой точке страны и для всех граждан, юридических лиц; единое экономическое пространство с одинаковой возможностью для всех гражданэкономической активности, предпринимательства, единой государственной денежной системой; единое информационное пространство: единые стандарты, сеть, общедоступный язык и т.д.;

в) она должна поддерживать местную власть, органы самоуправления, ибо и государственная, и муниципальная власть - обе имеют единый социальный фундамент - народ, и будут существовать столько и в такой степени, сколько будут поддерживаемы народом.

  1. Государственная власть обладает легитимным правом на применение мер принуждения. От эксцессов нарушения законов и правопорядка не застраховано ни одно общество. Поэтому государство через свои органы и должностные лица вправе использовать юридические и силовые средства для обеспечения действенности прав и обязанностей участников общественных отношений.

Итак, государственная власть в целом, а не какая-либо ее ветвь, обладает верховенством в обществе, опирается на возможность,

153

в отличие от других видов социальной власти, публичного принуждения с применением специальных правовых средств.

Государственная власть в институциональном выражении - это система структур, органов, учреждений, которые реализуют функции государства.

Государственная власть в процессуальном выражении - это целенаправленная управленческая деятельность (управляющее воздействие) всех органов государства по упорядочению, организации общественной жизни, обеспечению стабильности и развития общества в строгом соответствии с конституцией.

Государственная власть в социологическом выражении - это система целенаправленного взаимодействия госаппарата с общественными силами, гражданами по реализации функций государства.

Принципы (основы) организации власти в демократическом правовом государстве сводятся к следующему.

  1. В юридической и политической практике представления о демократическом правовом государстве неотделимы от принципа разделения властей.

Хотелось бы сразу предупредить об опасности упрощенного и догматического толкования этого принципа как механического разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную.

Смысл идеи разделения властей - предупредить злоупотребление властью, ее монополизацию, концентрацию. Содержание принципа разделения властей в разные эпохи и разными мыслителями толковалось неоднозначно.

В работах Аристотеля, посвященных государственному устройству, мы находим многие из принципов политической организации современного конституционного государства, в том числе и принцип сдерживания властей. Говоря о государственных задачах, Аристотель разделяет их на "консультационные", "административные" и "правовые". Он размышляет о "смешанном государственном устройстве", что предполагает сочетание элементов различных государственных форм с целью привлечения к решению общих вопросов по возможности всех социально значимых групп общества.

Идею "смешанного государственного устройства" разделяли и западно-европейские политические теоретики XVIII в. Монтескье в своем знаменитом "О Духе законов" (1743 г.), описывая английское государственное устройство, противопоставлял деслогическим

154

правлениям абсолютизма концепцию государственного устройства, базирующуюся на идее человеческого достоинства и свободы, где свобода прежде всего предполагает "ограниченное правление".

Проект ограниченного правления Монтескье предполагал не систему строгого разделения ветвей власти, а то, как они скрещиваются и взаимодействуют друг с другом. Но больший акцент он делал на необходимом участии в государственной власти всех основных социальных групп.

Дж. Локк также не пропагандировал разделение государственной власти на три ветви, а вел поиск уравновешивания власти между королем, знатью и народом, полагал законодательную власть сосредоточить у буржуазии, парламента, исполнительную - у судов и армии, а верховную - оставить монархам, которые, однако, могут участвовать и в законодательной власти, иметь дополнительные полномочия в области внешней политики.

Творцы американской конституции стояли перед той же проблемой: как через дифференцированную систему сдержек и противовесов смягчить противоречия между большинством и меньшинством, привлечь по возможности все социальные группы населения к участию в государственных делах. Американские законодатели построили свою концепцию, основанную не на отделении властей друг от друга, наоборот, по американской конституции ни один орган не выполняет исключительно только ту функцию, которая ему отведена, но все органы участвуют в выполнении разных функций: президент участвует в законотворческой деятельности с применением права вето, конгресс участвует в судопроизводстве и т.д. Контроль и ограничение власти заключается в общем участии, в совокупности власти. Кроме того, американские законодатели разработали федералистскую идею вертикального разделения властей.

Таким образом, классики теории разделения властей даже если разделяли ветви власти по их функциям и связывали это разделение с организационными и структурными признаками, то их цель состояла не в том, чтобы наметить четкие линии разграничения властей, а скорее в том, чтобы уравновесить и сдерживать власти, обеспечить социальный контроль за ними. Как невозможно однозначно разделить государственные задачи на законодательные, исполнительные и судебные, так и сами эти задачи не могут решаться только соответствующими органами. Сам принцип разделения властей является общей схемой и

155

может по-разному реализовываться в различных странах в зависимости от формы государства (правления, политико-территориального устройства, режима).

Принцип разделения властей в Российской Федерации, как и большинстве современных государств, закреплен в действующей Конституции РФ (ст. 10). Задача - в необходимости обеспечить его реализацию созданием на законодательном уровне равнодействующей в системе сдержек и противовесов, чтобы никакая ветвь власти не имела абсолютного перевеса, эффективного механизма общественного контроля над всеми властными структурами, дабы избегать злоупотреблений, сверхконцентрации власти.

Итак, современное содержание разделения властей, принцип организации и функционирования государственной власти включает:

  • Четкое распределение функций, предметов ведения и полномочий органов государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, их структурных подразделений и должностных лиц, регулируемое законами, указами, постановлениями, положениями и другими правовыми актами.

  • Независимость и самостоятельность в оперативной деятельности каждой ветви власти, каждого органа и должностного лица в границах права и компетенции.

  • Обеспечение в системе государственной власти механизма взаимного уравновешивания всех ветвей власти и контроля, сдерживания.

  • Гарантированное конституцией, законами, административно-правовыми актами реальное вовлечение общественных объединений, организаций в процесс принятия политико-управленческих решений и их реализации.

  • Социальный (общественно-гражданский) контроль за всеми ветвями власти, обеспеченный правовыми и организационно-структурными механизмами.

  1. Другой, не менее значимый принцип организации и функционирования государственной власти - ее подчиненность праву, регулируемость законами, правоотношением.

Правоотношения обеспечивают организованность, точность во властеотношениях на основе четкого определения прав и обязанностей, компетенции и объема полномочий, правил поведения и т.д. Лишь таким образом может претвориться в жизнь декларируемое десятилетиями моральное и юридическое равенство всех

156

членов общества, а власть и право займут нормальное соотношение, где право - цель, власть - средство.

Правотворчество и правоприменение как важнейшие составные части государственного воздействия на общество должны стать практикой понятной, признанной, доступной широкому кругу населения. А для этого необходимы определенные условия:

  • устранение противоречий в законодательстве;

  • важно, чтобы законодатели и правоприменители работали заодно, исповедуя единую концепцию общественного развития, основополагающие принципы демократии и правового государства;

  • осмысленное уважительное отношение к юридическим требованиям всех членов общества.

Правопорядок в конечном счете есть результат действия всего механизма обеспечения законности силами государственной власти и гражданского общества, однако определяющую роль играет власть. Циничной представляется известная формула: общество имеет такое правительство, какое заслуживает. Во власть люди идут добровольно, более того, стремятся, борются за нее, власть-предержащие становятся политической элитой и потому обязаны представлять собой образцы правомерного поведения, действия.

  1. Если государственная власть организуется и осуществляет свои полномочия в силу (и на основе) правовых норм, то отсюда следует еще один важный принцип - ее безличность. Российскому обществу еще предстоит преодолеть персонифицированное отношение к власти, политике - своего рода традиционализм политической культуры.

В правовом демократическом государстве должны властвовать не лица, а правовые нормы, общие правила. Лица, наделенные, обладающие властью, подчинены этим правилам одинаково с лицами, не имеющими власти, они являются исполнителями предписаний, которые отражены в конституции, законах и кодексах. Власть для властьпредержащих является не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью и эту обязанность они должны нести как общественное служение.

Форма милиционера, черная мантия судьи заставляют человека повиноваться. Люди, облаченные в это платье, как бы объективируются, соединяются с государственной должностью, а не с именем, лицом.

Эта безличность и абстрактность власти и есть характерная черта современных правовых государств, она отражается в официальной

157

терминологии: "во имя закона", "во имя народа", "на службе у закона", "на службе у государства", используемой в международных соглашениях, внутригосударственных политических декларациях, актах.

  1. Среди основополагающих начал правового демократического государства существует и такой принцип организации государственной власти как ограниченность, предельность влияния на общество, очерчивание масштабов государственных задач и функций, количества государственно-властных структур и госаппарата.

Конкретная реализация этого принципа зависит от государственной формы и ее коррекции, бытующих в обществе представлений о роли государства и гражданского общества, зрелости последнего. Мировая госуправленческая практика выявила тот круг задач, функций, которые непрерывно и внутренне присущи, другими словами, перманентно и имманентно составляют ядро бытия государства, деятельности его служащих.

Вопрос о количестве организационно-структурных единиц государственной власти, масштабе госаппарата, его соотношении с количественными параметрами социума относится к числу малопроработанных в теории и практике госуправления и, несомненно, ждет внимания отечественных исследователей.

  1. Целостность России, ее частей, единство внутренней и внешней стратегии невозможны без концептуальной и структурной целостности самой государственной власти - это еще одно принципиальное начало организации и функционирования всей конструкции государственной власти. Управленческая пирамида у нас пока не обоснована, не просчитана и после очередной кампании по сокращению госаппарата возрождается традиционными способами: сначала создаются структурные подразделения, в них появляются чиновники, которые сами себе определяют функции, затем ими же обществу навязываются цели и задачи или же последние вовсе не оглашаются. В результате осуществляемый сегодня властью политический курс и вытекающая из него политика (экономическая, социальная, региональная, военная, внешняя и др.) лишены долговременных перспектив, в них слабо увязаны долгосрочные и текущие действия, слабо скоординированы программы развития по различным функциональным областям.

Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей обусловливается тем, что они

158

в совокупности участвуют в осуществлении функций государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них участвует в выполнении функций государства в определенном объеме и присущих ему формах. Но именно такое соучастие государственных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в единое целое совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Системообразующим фактором являются - организационно-правовые принципы деятельности государственных органов. Только совместное взаимодействие и взаимосвязь обеспечивают системность государственной власти, нормальное и эффективное государственно-управляющее воздействие. Безусловно, признание совокупности государственных органов в качестве системы не означает тождества характера, конкретных функций и полномочий организационной структуры органов, входящих в основные составные части системы государственной власти и управления.

  1. Принципом, характеризующим государственную власть в демократическом правовом государстве, является ее опора в практической деятельности на универсальные, выработанные человечеством современные социальные технологии.

Социальные технологии, включаясь во власть, выступают как такой интеллектуальный ресурс, использование которого позволяет прогнозировать социальный результат, предсказывать социальные перемены, своевременно выявлять назревающие социальные конфликты и способствовать их разрешению.

Базой технологического совершенствования государственной власти является наука, ее продукты - программы, проекты, технологические проработки, экспертные оценки и т.п. Включенность науки в механизм функционирования власти, независимая экспертиза - необходимая составляющая процесса обеспечения концептуальности и целесообразности мер в отношении регионов, национально-территориальных и муниципальных самоуправляющихся образований, информационно-аналитического изучения ситуации в обществе. Как никогда раньше, власти в России, всем ее органам необходимы общая осмысленность своих действий, научная поддержка и правильное использование инновационного потенциала. Спонтанные мероприятия власти - бесперспективны, вызывают отторжение в обществе, приводят к дестабилизации системы управления в стране в целом.

159

  1. Концентрированным выражением всех указанных принципов организации и отправления государственной власти, своего рода началом, условием и критерием состоятельности власти является принцип легитимности, который неправомерно отождествлять лишь с законностью (legos) происхождения власти, выборностью, занятием должности на основе права. Слов нет - это очень существенная составляющая легитимности. Однако для современного человека правовое происхождение власти не может служить постоянно действующим аргументом в ее пользу. Власть должна себя оправдывать, быть необходимой, авторитетной. Два аспекта определяют реальную значимость в обществе и состояние государственной власти: первый заключается в том, насколько власть воплощает в себе общие потребности, интересы граждан, второй - как она практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие и качество жизни общества, достойный образ жизни гражданина. Поэтому обращенность к потребностям, интересам, ожиданиям людей, желание, возможность и способность удовлетворить определенные запросы человека, семьи, этноса, группы людей, населения являются сущностным признаком, ресурсной основой легитимности власти.

Следовательно, легитимность в ее современном понимании реализуется при наличии трех условий:

1) народ формирует из своих рядов государственную власть;

2) народ признает власть и добровольно следует ее установлениям;

3) народ проявляет готовность при необходимости защитить свою власть.

Вопросы для самоконтроля и размышления

  1. Охарактеризуйте сущность, природу власти как социального явления.

  2. Что дает начало власти? Систематизируйте источники власти.

  3. Что позволяет существовать власти во времени и пространстве? Назовите ресурсы власти.

  4. Каково соотношение понятий: власть политическая и власть государственная?

  5. Охарактеризуйте сущностные черты государственной власти и признаки, отличающие ее от политической власти.

  6. На каких принципах должна быть организована власть в демократическом правовом государстве?

160



1 Цит. по: Мухаев Р.Т. Основы политологии. - М., 1996. - С.58.


145 :: 146 :: 147 :: 148 :: 149 :: 150 :: 151 :: 152 :: 153 :: 154 :: 155 :: 156 :: 157 :: 158 :: 159 :: 160 :: Содержание

161 :: 162 :: 163 :: 164 :: 165 :: 166 :: 167 :: 168 :: 169 :: 170 :: 171 :: 172 :: 173 :: 174 :: 175 :: 176 :: Содержание


9
Институт президента

Конституционный статус главы государства в республиках с различной формой правленияИнститут президента в России

В Российской Федерации государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды РФ.

Характеризуя каждый из указанньгх институтов власти, необходимо осмыслить их конституционно установленные:

  • статус (лат. status - положение), т.е. общественно-значимое место, роль в обществе, юридически оформленное и определяющее в установляющем правовом акте компетенцию, функции и полномочия данного института власти (должностного лица);

  • компетенцию (лат. competentia - принадлежность по праву, соразмерность) - круг вопросов, предметов ведения, которые данный институт власти (орган, должностное лицо) имеет право и способен решать, совокупность юридически установленных функций и полномочий;

  • функции (лат. fimctio - отправление, деятельность), т.е. виды наполненной конкретным содержанием деятельности, которые данный институт власти (орган, должностное лицо) призван осуществить в рамках своей компетенции (содержательная деятельность в процессе, во времени и пространстве);

  • полномочия (имею право и могу), т.е. совокупность прав и обязанностей, реализуемых в рамках установленной компетенции, при осуществлении заданных функций; мера должного поведения, радиус возможных действий.

^ Институт президента как форма государственной власти функционирует длительный исторический период - более 200

161

лет. Процесс избрания президента, его полномочия, взаимоотношения с законодательными органами, сроки президентства и другие черты - не идентичны в различных странах, зависят от политических традиций, соотношения сил между президентом и другими ветвями власти, между противоборствующими политическими и классовыми группировками, другими факторами.

История президентства, взятая в мировом масштабе, отнюдь не свидетельствует о том, что это критерий демократичности. Много примеров, когда под сенью президентской формы правления скрывались откровенно диктаторские, тоталитарные режимы. И тем не менее, президентская форма власти, как правило, связывается с демократическими институтами государственного управления. Появление в нашем государстве этого института определяет рост повышенного интереса к данной форме государственного устройства.

Родиной института президента стали США. Первый президент - Джордж Вашингтон (1788 - 1797), с его именем связано становление независимой республики. Известно, что Вашингтон отверг предложение стать монархом. Свою позицию аргументировал тем, что все антиамериканские акции Лондона были от имени короля, что английский король царствует, но не правит, а президент должен управлять страной.

Институт президента за свою историю явно эволюционировал в направлении усиления его роли в жизни страны, но не плавным процессом, а со взлетами и падениями, рывками и застоем, испытывая зависимость от реального соотношения сил в стране, экономической конъюнктуры, международного положения, немаловажного личностного фактора.

Президент - глава государства, должностное лицо (в отличие от монарха), избираемое гражданами либо парламентом (или избирательной коллегией с участием парламента) на установленный в конституции срок (обычно от 4 до 7 лет).





оставить комментарий
страница1/3
Дата02.12.2011
Размер0,69 Mb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

наверх