Ахинов Г. А. Основы экономики социальной сферы: Курс лекций
вернуться в начало
скачать
Примечание: в скобках даны истинные предпочтения. Благодаря тому, что А занизил оценку своей готовности платить за Рь прошел проект Р2. Если бы он предъявил свое истинное предпочтение, то был бы принят проект Рь и А выиграл бы от этого 20 минус 15 налога: +5 чистого выигрыша (против в случае выбора Р2). Отметим, что его заниженная оценка своих предпочтений имела последствия и для других голосовавших (хотя они и придерживались стратегии правды). Если бы Pt был принят - как и должно было произойти - то В получил бы чистого выигрыша +5 (15-10 налога), а С не имел бы чистого выигрыша +25 (30-5 налога), который он получит благодаря выбору Р2. В табл. 7 анализируется случай завышенной оценки готовности платить. Таблица 7 Случай завышенной оценки индивидом С своей готовности платить
Примечание: в скобках даны истинные предпочтения. Дав завышенную оценку своей готовности платить за Р2, С добивается того, что эта программа проходит, но ему придется заплатить налог 35, 126 : что на 5 больше, чем его истинная расположенность платить, составляющая не 0, а 30. Получается чистый проигрыш: -5. Если бы С не переоценил свои предпочтения, то приняли бы проект Рь и он бы не имел ни выигрыша, ни проигрыша. Здесь мы видим, что и переоценка своих предпочтений индивидом С имеет последствия для остальных (они оба лишатся выигрыша из-за принятия Р2 вместо Pi). Оба рассмотренных выше примера показывают, что примененный механизм вполне «совместим со стимулами»: ни один из голосующих не заинтересован завышать или занижать оценку своей готовности платить за те или иные проекты. Но, помимо этого преимущества, процессы выявления спроса создают и проблемы разного рода, в частности: 1) Приходится предполагать, что эффект доходов пренебрежимо мал. Действительно, индивид предъявляет свою готовность платить до того, как узнает размер налога, который ему придется платить (этот налог определяется только в конце процесса в зависимости от уровней расположенности платить у других индивидов). Если эффект дохода ненулевой, то его значе- |ние готовности платить за общественное благо будет различно сначала и потом. Следовательно, когда сумма налога будет уплачена, количество общественного блага, определенное процессом, уже не будет оптимальным. 2) Если механизмами выявления спроса индивиды манипулировать не могут, то организованные группы индивидов могут согласовывать свои ответы. Трудно исключить вероятность возникновения подобных коалиций в небольших коллективах. Напротив, подобная проблема вряд ли возникнет в больших коллективах, где издержки на достижение договоренности высоки, а поведением не вошедшего в коалицию труднее управлять. 3) Суммы, взысканные посредством налога, не должны обратно воз вращаться индивидам: в противном случае они будут это учитывать при от вете о своей готовности платить, и последняя будет соответствовать не од ной лишь стоимости общественного блага (сюда войдет также и размер ожи даемого перевода). Некоторые авторы предлагали «растрачивать» продукт от побудительного налога (например, передавая его другим странам), подразу мевая, что это будет ценой, которую нужно заплатить за информацию о предпочтениях индивидов (т.е. обыкновенными издержками на информа- i цию). Как бы то ни было, полагают, что эта проблема не будет иметь большой важности в больших коллективах, так как суммарные средства, собран-I ные в уплату этого налога, с большой вероятностью будут незначительными. 4) большое число индивидов, хотя и позволяет сглаживать некото рые проблемы, но рождает по крайней мере еще одну, а именно - умень- ! шается заинтересованность каждого участвовать в механизме принятия I решений, поскольку он предполагает пусть небольшие, но расходы на уча-i стие (которые в итоге могут уменьшиться или возрасти). К чему ввязы- ; 127  ваться в такую игру при мизерной вероятности, что изъявленное значение индивидуального предпочтения окажет хоть какое-нибудь влияние (поскольку вероятность стать решающим индивидом весьма близка к нулевой)? Но если индивиды, руководствуясь подобными стратегическими соображениями, воздержатся от изъявления своих предпочтений, то оптимальное количество блага невозможно будет определить. Это серьезная проблема - ведь если индивиды достаточно разумны, чтобы правильно понимать природу этого механизма (что и требуется), отчего же им не осознавать при этом и бесполезность своего участия.Процедуры выявления спроса, хотя и кажутся довольно простыми в применении, на практике используются редко. Действительно, можно сомневаться в способности каждого из индивидов знать свою готовность платить и понимать природу налога, который ему, возможно, придется заплатить. Возможно и другое объяснение: просто поиск общественного оптимума не входит в число приоритетных задач государственной политики. В настоящее время «теория общественного выбора» перестала быть единственным центром внимания в области общественного сектора в экономике, но, даже с учетом ограниченности сферы ее приложения, она будет по-прежнему занимать важное место, по крайней мере, по трем причинам:
Лекция 11. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В начале следует отметить, что из-за влияния внутренних политических, исторических и экономических факторов на построение бюджетных систем не существует унифицированной модели бюджетного федерализма. Однако, существуют общие принципы построения межбюджетных отношений, которые заключаются:
- посредством межбюджетных отношений обеспечивать реализацию \ социальных стандартов на всех уровнях бюджетной системы; - повышать эффективность использования межбюджетных транс фертов, усиливая их адресную направленность и своевременность предос тавления. Теоретическая модель бюджетного федерализма предполагает точное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закрепленным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных системах в данной области всегда существует разрыв. Он обусловлен необходимостью решения задач макроэкономической стабилизации и перераспределения национального дохода, что требует концентрации наиболее важных доходных источников на уровне Центрального правительства. В результате происходит ослабление собственных доходных баз территориальных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансированности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источников и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и горизонтального выравнивания бюджетного выравнивания, что предполагает анализ трех основных положений, первые два из которых относятся к проблеме вертикального выравнивания, а третье к горизонтальному выравниванию: - распределение расходных функций: определяется, какими должны быть обязательства по реализации государством своей функции управле- 128 129 9-6036  ния для каждого уровня власти в рамках единого социально-экономического пространства;
«Вертикальное выравнивание» бюджетных доходов проводится одновременно с финансовым «горизонтальным выравниванием» - частичным перераспределением бюджетных ресурсов между регионами, от «богатых» к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и соблюдения принципа территориальной справедливости, что предполагает поддержание экономической эффективности функционирования региональных воспроизводственных комплексов, т.е. предотвращения вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в «бедных» регионах. Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса практически неотделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений. Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подходом, в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюджета, и доля их составляет в бюджете штатов порядка 17% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития. Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной политики региона. 130 В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов местных бюджетов. Например в Великобритании, основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов составляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах местных бюджетов невелика и составляет до 30%, в тоже время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета Федерального правительства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выделяются в основном на социальную сферу. Европейская модель отличается от американской в основном высокой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориальные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны. Критерии эффективности действия механизма горизонтального выравнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить: 1) выравнивание стартовых условий для финансирования и предоставления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового потенциала американская модель); 2) выравнивание уровня потребления общественных благ (дотирование расходов в соответствии с минимальными социальными стандартами европейская модель). Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи. С учетом отмеченных выше положений можно сделать вывод, что финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня является поступление средств собственных (закрепленных) и регулирующих налогов. Под регулирующими налогами понимаются федеральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся между Центром, а также региональными и местными органами власти и управления. В Российской Федерации, например, это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС. В случае их недостаточности, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, формирование доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов. Далее более детально 131  рассмотрим порядок распределения расходных и доходных полномочий, а также порядок предоставления межбюджетных трансфертов.^ Как уже отмечалось выше, первый этап в разработке или оценке системы бюджетного федерализма есть принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность разработать систему доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, которые необходимы для выполнения соответствующих обязательств по расходам. Порядок распределения расходов предполагает учет трех основных обязательств:
Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых принципиальных теоретических положениях. В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсидиарно-сти, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации общепринято формировать снизу. На вышестоящие уровни передаются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным решением с точки зрения выполнения расходных обязательств. При прочих равных условиях распределение расходных функций и полномочий предопределяется существованием границ децентрализации. Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения макроэкономической эффективности (экономией на средних издержках при осуществлении государственных расходов), во-вторых, возможностью локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией (например, обслуживание государственного долга), и расходы, влияющие на распределение доходных источников (например, на социальную защиту, обеспечение прожиточного минимума), являются обязательствами Центра. Так, к 132 общегосударственным расходам в основном относятся чистые общественные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконкурентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисклю-чаемости» (из процесса потребления). Децентрализация функций по обеспечению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к «бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами. В качестве примера, приведем порядок распределения расходных полномочий при реализации социальной функции государства, что предполагает обеспечение услугами, по своей природе относящимися либо к чистому общественному благу (национального, регионального или местного масштаба), либо к социально-значимым благам, а это и определяет порядок их предоставления и финансирования. В этой связи к ведению центрального правительства надо отнести проблемы связанные с обеспечением в рамках всей Федерации единого прожиточного минимума. Решение социальных задач, вытекающие из макроэкономической политики, которые предполагают создание условия для раскрытия социальной природы самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование и т.д.), также относится к ведению центрального правительства. Если социальные услуги, по своей природе не относятся к чистому общественному благу национального масштаба, то большинство специалистов в области бюджетного федерализма и социальной политики считают целесообразным обязательства по их исполнению возложить на региональные власти, либо на органы местного самоуправления. Децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению, во-первых, позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных потребностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между местными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффективному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на производство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется реальная возможность контроля за деятельностью должностных лиц и органов власти на местах. Противники децентрализации обычно в защиту своей позиции приводят аргумент под названием «эффект от масштаба», что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые органы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от данного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они ответственны. По нашему мнению, ответ на подобную постановку вопроса лежит в рамках «кооперативного типа экономического поведения», что предполагает договоренности с соседними территориями о совместной деятельности по оказанию социальных услуг населению, либо приобретении их у вышестоящего уровня власти. 133  Еще одна проблема, которая формирует позицию противников децентрализации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигрывают лица, не проживающие на данной территории (вошедшие в экономическую литературу под названием «фри райдеры», «безбилетники»), т.е. чем ниже уровень предоставления услуг, тем больше увеличивается возможность того, что их получат нерезиденты. Если это обстоятельство не будет приниматься в учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых услуг, то в результате объем услуг, приходящийся на потребителя резидента, будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополнительных пользователей), который будет противоречить интересам социального развития общества. В экономической литературе этот феномен описан в теории переполняемого общественного блага, а его разрешение лежит в рамках переговоров по выявлению прав собственности и исключению нерезидентов («фри райдеров») из процесса потребления.Также следует различать функции финансирования и производства, общественных благ. Например, с целью поддержания общегосударственных социальных стандартов по всей стране центральное правительство должно финансировать программу социального обеспечения, однако функция предоставления услуг может осуществляться местными властями, лучше знающими социальную ситуацию. Сложнее обстоит дело с расходами, которые не всегда однозначно можно отнести только к федеральному или только к местному уровню, например, на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и больницы ориентированы на жителей данной местности, с другой - образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу всей стране. Соображения территориальной справедливости также требуют выравнивания затрат на эти расходы, с тем чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные Конституцией социальные стандарты. Поэтому функции финансирования часто передаются региональным властям или распределяются между последними и центральным правительством. ^ Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного федерализма есть принятие решения о распределении функций по обеспечению бюджетных доходов, что выражается в том, что величина расходуемых обязательств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уровня власти. В данном контексте полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства данного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, например, права определять собственные налоговые базы и ставки нало- 134 гов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосредственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для финансирования всех предполагаемых расходов, которые возложены на данный уровень власти. В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретические принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источники бюджетных поступлений могут в наибольшей степени соответствуют для поступления в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в качестве руководства к действию был сформулирован ряд требований, которые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетенции различных уровней власти и управления. Эти требования были опубликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе межбюджетных отношений1 : -прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централизованы; -налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить циклическую стабильность налогов более низкого уровня; -неравномерные налоговые базы различных юрисдикции должны быть централизованы; -налоги на мобильные факторы производства следует централизовать;
По нашему мнению, в данных принципах слишком большой акцент сделан на предпочтительность общенационального налогообложения, что до определенной степени противоречит формирующейся российской модели бюджетного федерализма. Но с учетом конкретной ситуации, которая сложилась в экономике России, а именно в крайней степени разбалансированности ее экономического пространства, т.е. фактической его раздробленности по 19 Anwar Snath. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Market Economies Policy and Research Series № 23 (Washington, D.C.: The Wold Bank, 1940, p. 18. В данной работе есть ссылка, что принципы взяты из статьи Ричарда Мюсгрейва, Richard A. Musgrave, «Who Should Tax, Where and What?» in Charies Mc Lure, Jr. (ed.), Tax Assignment in Federal Countries (Canberra: Australian National University Press, 1983). Опубликовано в Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США // Материалы российско-американских семинаров. М., 1997. С. 17-18. 135   региональным и корпоративным интересам, такой высокоцентрализованный подход может быть целесообразным и эффективным средством.Обычно специалисты по вопросам бюджетного федерализма считают, что региональные правительства и органы местного самоуправления должны быть не зависимыми от дотаций и трансфертов центрального правительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую часть средств, необходимых для покрытия своих обязательств по расходам, должны собирать в виде собственных налогов. Например, если для покрытия расходов на выполнение экономические и социальные программы, которые региональные и местные руководители обещали своим избирателям, необходимо будет повышать налоги то руководители данного уровня будут более чем внимательны к тому, каким образом построить эти поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от ситуации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов. В условиях когда, основным источником финансирования экономических и социальных программ являются ресурсы центрального правительств (в том числе и регулирующие налоги), политики в регионах и на местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить вышестоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном объеме. И тем самым постараются снять с себя ответственность за некачественные и не в полном объеме предоставленные населению услуги. При этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах возможности получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься конкретной работой по обеспечению населения услугами, за которые они несут прямую ответственность. В случае, когда основным источником для покрытия расходов на региональном и местном уровне являются собственные налоги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяснять избирателям, что обещанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качества и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению налогов. В, свою очередь, налогоплательщик (он же - избиратель) будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимозависимость между количеством и качеством услуг, которые он вправе требовать, и теми затратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализация этих положений ведет к развитию демократических институтов, открытости власти и становлению гражданского общества, что является конституционной нормой в демократическом государстве. Другой аргумент состоит в том, что центральное правительство, предоставляющее дотации на финансовое обеспечение социально значимых 136 услуг, в принципе вправе потребовать контроля, (за региональными и местными органами власти и управления) о том как они расходуют полученные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного федерализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления всякой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей. Последнее именно региональным и местным руководителям необходима повышенная гибкость особенно в предоставлении социально значимых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижестоящих органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база. В качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50% поступлений для нижестоящего органа власти либо управления обеспечивается за счет средств вышестоящего. В случае если произойдет увеличения общих расходов нижестоящего органа власти или управления на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обеспечивает финансирование данного увеличения), то соответствующему органу власти или управления придется изыскивать резервы для 20%-ного увеличения собственных налоговых поступлений. И если эти ресурсы не будут изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества обслуживания населения. Весь вышеизложенный материал дает нам возможность перейти к проблеме межбюджетных расходов. Межбюджетные расходы. В начале мы отмечали, что при разработке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключительном этапе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях (перераспределяемые между различными уровнями власти и управления) необходимы для исполнения государством своих функций. По оценкам специалистов, межбюджетные расчеты обычно составляют значительную часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюджетные поступления играют еще более существенную роль. Центральное правительство предоставляет трансферты правительствам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфертами нижестоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стандартными целями: - устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе гарантии доходов по федеральным социальным программам); -поощрение конкретных видов правительственной деятельности и обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляемых государством. Остановимся подробнее на стандартных целях предоставления дотаций (под дотациями понимаются все виды финансовой помощи, в том числе и регулирующие налоги) центральным правительством нижестоящим 137 10-6036   органам власти и управления. В случае несбалансированности между возможностями региональных правительств получения доходов и объемом их обязательств по расходам необходимо применение различных форм их финансовой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган власти прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставление которых находится в компетенции региональных и местных органов власти и управления. При этом суть решаемой задачи состоит в том, что существует необходимость сбалансировать систему социально-экономических показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разрушению единого экономического и социального пространства.Достижение цели устранения неравенства финансовых возможностей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее характерно для европейской модели бюджетного федерализма. Как отмечалось выше в рамках политики горизонтального выравнивания есть и вторая стандартная цель предоставления дотаций от выше стоящих ниже стоящим органам власти и управления, которая предполагает поощрение конкретных видов правительственной деятельности. Достижение данной цели в более характерно для американской модели бюджетного федерализма (в основе которой лежит принцип самодостаточности региона), поскольку предполагает реализацию различных программ по развитию социальной и экономической инфраструктуры территорий. В заключении необходимо отметить, что проблема горизонтального выравнивания является одной из наиболее актуальных проблем, поскольку ресурсы, которые направляются на стимулирование производства (в том числе на дотирование цен через поддержку производителя) общественных и социально значимых благ, имеющих положительный внешний эффект межрегионального масштаба, представляют собой основные направления дотационной политики государства. На основании вышеизложенного материала можно сделать принципиальный вывод: - идея федерализма как территориальной формы демократии, выраженная в концепции бюджетного федерализма, в основе которой может лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает с одной стороны обеспечение прав на получение определенного объема товаров и услуг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребностям как каждой отдельной личности, так и территориальным общностям людей, а с другой стороны предполагает выравнивание чрезмерной дифференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках общенациональных социальных стандартов. Лекция 12. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ И СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА В настоящее время в общественном мнении России становится признанной необходимость отказа от идеи, сформировавшейся на начальном этапе экономических реформ, которая предполагала возможность достижения целей экономического роста за счет факторов социального развития общества. Переориентация стратегии развития предполагает анализ многих сложных политических и институциональных вопросов, которые выходят за рамки данной лекции, поэтому остановимся в основном на экономических аспектах данной проблемы. В современной отечественной экономической литературе проблеме взаимосвязи между экономическим ростом и распределением дохода посвящено не так много работ, и в основном они исходят из предпосылки о том, что для обеспечения высоких темпов экономического роста необходимым условием является относительное неравенство в распределении доходов между различными группами населения. Эта во многом правильная позиция сформировалась под влиянием западных экономических школ и вошла в экономическую литературу под названием «гипотеза Кузнеца». Известный экономист Саймон Кузнец20, который впервые исследовал в исторической ретроспективе модели роста в развитых стран, предположил, что на ранних стадиях экономического роста распределение дохода между различными группами населения имеет тенденцию к концентрации у высоко доходных групп, а на более поздних стадиях экономического роста происходит более равномерное распределение доходов между высоко и низко доходными группами населения. Это объясняется тем, что на ранних стадиях экономического роста развитие происходит за счет современного сектора экономики (двухсекторная модель структурной трансформации экономики Артура Льюиса), где число занятых ограничено, а производительность и оплата груда относительно высокие и соответственно разрыв в доходах населения, занятого в современном и традиционном секторах экономики, может оказаться достаточно высоким. Вместе с тем, в последнее десятилетие был опубликован целый ряд работ, в которых опровергалась «гипотеза Кузнеца», в том числе отчет Simon Kuznets. «Economic grawth and income incguality» American Economic Review 45 (march 1955; «Anantitave aspects of the economic growth of nations» Economic Development and Culture Change 11 (March 1963): 1-80. 138 139 Всемирного банка о мировом развитии за 1990 г.21, М.Тодаро «Экономическое развитие»22 и ряд других исследований. Экономической предпосылкой для данной модели развития является то, что высокие доходы узкой группы населения есть необходимое и достаточное условие для формирования сбережений, которые будут направлены на инвестиции в современный сектор экономики. Если население из высоко доходных групп будет инвестировать в производство, а население из низко доходных групп будет тратить деньги на потребление, то при условии наличия прямой линейной зависимости между темпами прироста ВВП и сбережениями экономика с более высокой степенью неравенства в доходах будет развиваться более быстрыми темпами, чем при отсутствии данного неравенства. Это и приведет к возрастанию национального дохода, и дохода на душу населения до размеров, когда можно будет уже относительно безболезненно начать его перераспределение от высоко к низко доходным группам населения при помощи налогов и социальных трансфертов, а до достижения определенного уровня экономического развития попытка перераспределения доходов может вызвать лишь снижение экономического роста. Сторонники данного подхода считают, что подобный тип социально-экономической политики, направленный на максимизацию темпов экономического роста в долгосрочном плане, обеспечивает повышение уровня жизни всех социальных групп общества и проблема искоренения бедности может решиться сама собой (особенно в условиях полной занятости). Если рассматривать в ретроспективе историю экономического развития России (Советского Союза), то очень высокие темпы экономического роста, достигнутые во времена «политики индустриализации», были обусловлены именно за счет применения аналогичной модели экономического развития. Как известно, ее использование было возможно за счет того, что в то время (в Советском Союзе или в современном Китае) большинство населения страны было безграмотно, жило в сельской местности и обеспечивало себя за счет натурального хозяйства. Это население согласно двухсекторной модели Льюиса и составляло тот самый традицион- 21 World Bank. World Development Report, 1990. P. 46-47. 22 Концептуальные положения приведенного в данной лекции анализа были даны в ра боте М.Тодаро «Экономическое развитие». Автор рассматривает целесообразность вы равнивания уровня распределения доходов между высоко- и низко доходными группа ми населения в развивающихся странах. М.Тодар обосновывает свою позицию тем, что более равномерное распределение дохода в развивающихся странах будет способство вать скорейшему развития и становления таких экономических ресурсов общества как труд и капитал, что по мнению автора создаст объективные предпосылки для более вы соких темпов экономического роста в этих странах. Тодаро М. Экономическое развитие: Учеб. / Пер. с англ. / Под ред. СМ. Яковлева, Л.З. Зе-вина. М.: Экономический факультет МГУ, ЮНИТИ, 1997. 140 ный сектор экономики. В настоящее время когда в условиях всеобщей грамотности численность урбанизированного населения в РФ составляет порядка 70% от общей численности, применение на практике модели экономического развития, в которой распределение доходов обеспечивается в основном за счет социальной природы самого рынка и социальных трансфертов, на наш взгляд, является неприемлемым, поскольку ведет не к увеличению, а к сокращению темпов экономического роста. По нашему мнению, существует четыре основные причины, объясняющие данное утверждение, и почему более равномерное распределение доходов в обществе в условиях современной России может и должен рассматриваться как необходимое условие для обеспечения именно высоких темпов экономического роста:
141 ва в уровне доходов между высоко и низко доходными группами населения; -в-третьих, общеизвестно, что возрастание уровня доходов наименее обеспеченных групп населения способствует повышению спроса на отечественные товары и услуги - в отличие от высоко доходных групп, которые, как уже отмечалось выше, потребляют импортный продукт. Повышение спроса на отечественный продукт и является тем фактором, которое формирует необходимые условия для создания инвестиционной среды и как следствие этого способствует становлению отечественного капитала и увеличению уровня занятости для абсолютного числа урбанизированного населения, а соответственно и уровня доходов как высоко, так и низко доходных групп населения. В связи с этим если социальная и экономическая политика государства будет ориентироваться на создание условий для увеличения темпов роста спроса на отечественную продукцию, то это также станет тем необходимым условием, которое позволит перейти от сокращения объемов производства валового продукта к стабильному экономическому росту; - в-четвертых, более эгалитарный подход к распределению доходов в условиях современной России является существенным материальным (за счет сохранения и увеличения таких экономических ресурсов, как труд и капитал) и психологически положительным фактором в процессе социально-экономического развития. Ситуация, при которой будет продолжаться увеличение неравенства в уровне доходов между различными группами населения, будет способствовать усилению противодействия со стороны достаточно высоко образованных, но низко доходных групп населения (в том числе и через механизмы общественного выбора) дальнейшему проведению реформ в российском обществе. В свою очередь, расширенное участие всех слоев населения в процессе экономического развития будет способствовать целенаправленному формированию в Российской Федерации институтов гражданского общества, что предполагает постепенный отказ государства от функции патернализма в отношении общества и принятие на себя функции организатора коллективных действий. Приведенные выше четыре основные причины показывают, что высокие темпы экономического роста и сокращение неравенства в распределении доходов в условиях современной России являются не взаимоисключающими целями общественного развития (как это пытаются представить некоторые отечественные экономисты), а являются взаимодополняющими факторами в современной парадигме социального и экономического развития российского общества. Косвенным подтверждением данного подхода к парадигме общественного развития России могут служить выводы, опубликованные еще в 1990 г. в докладе экспертов Всемирного банка, ко- 142 торый был посвящен проблемам бедности в развивающихся странах. К сожалению, дискуссии о характере политики в отношении бедных слоев населения чаще фокусируются на выборе между ростом и бедностью, «но опыт многих стран подтверждает необоснованность такого подхода. При правильном выборе политики бедные могут участвовать и вносить вклад в рост; при этом быстрое снижение уровня бедности вполне согласуется с устойчивым экономическим ростом»23. Для подтверждения выдвинутого нами тезиса о парадигме социального и экономического развития России рассмотрим две основные концепции, определяющие распределение доходов по размеру и источникам. В экономической литературе для аналитических целей принято различать распределение доходов: по абсолютному размеру (квинтили, децили и кривая Лоренца) и по функциональному распределению, т.е. факторам производства -труд, земля, капитал (структура доходов населения). Для анализа порядка распределения дохода по размеру остановимся более подробно на кривой Лоренца, которая, как известно, отражает действительное количественное (т.е. процентное) соотношение между долей получателей дохода к их общему объему. В своей книге «Бедность, неравенство и развитие» Г.Филдс24 иллюстрирует при помощи кривой Лоренца три возможных случая дуального развития (описанные в модели А.Льюиса). Общая характеристика экономического положения в современной России показывает, что оно также может быть описано при помощи модели дуального развития Льюиса. Например, если на предприятии (и/или организации) средняя заработная плата ниже чем величина прожиточного минимума (с учетом региональных различий), то независимо от формы собственности они могут быть отнесены к традиционному сектору экономики. Г.Филдс в вышеназванной книге описывает и анализирует с позиции распределения доходов три типа дуального развития: первый тип предполагает модель роста за счет расширения современного сектора, но без изменения уровня заработной платы в обоих секторах; второй тип, когда рост производства в современном секторе не сопровождается ростом занятости в нем. В этой модели уровень занятости и уровень оплаты труда в традиционном секторе не снижается (но при условии не снижения валового продукта в целом), а результаты экономического роста соответственно 23 World Bank, World Development Report, 1990: Poverty (New York: Oxford University Press, 1990). P. 51-52. Цитата по Тодоро М.П. Экономическое развитие: Учеб. / Пер. с англ.; Под ред. СМ. Яковлева, П.З. Зевина. М.: Экономический факультет МГУ, ^ 24 Garry S.Fields. Poverty, Inequality and Development (Cambridge: University Press, 1980). P. 44-56. 143 распределяются среди узко ограниченного круга лиц. И третий тип, который предполагает достижение экономического роста за счет развития традиционного сектора экономики. Путем приложения вышеописанных моделей экономического роста к современным реалиям российской экономики можно составить ряд утверждений: - использование модели роста за счет развития традиционного сек тора приведет к дальнейшему разрыву в уровне доходов между различны ми группами населения и увеличению размеров распространения бедно сти, как по масштабам, так и по глубине. При этом кривая Лоренца в своей нижней части сдвигается вниз (т.е. вправо) и располагается дальше от ли нии абсолютного равенства. При всей привлекательности для отдельных групп работодателей данного типа экономического развития его реализа ция в условиях современной России, на наш взгляд, является неприемле мым, так как по целому ряду причин, описание которых выходит за рамки данной лекции, приведет к окончательному отставанию финансового, про изводственно-технического и трудового потенциала нашей страны от стандартов развития сложившихся в экономически развитых странах в на чале XXI в.; -использование в экономическом развитии России модели, ориентированной на экономический рост только в современном секторе без пропорционального ему роста занятости, приведет, безусловно, к увеличению национального дохода, но его распределение будет менее равномерным и позитивных изменений в масштабах бедности не произойдет. Кривая Лоренца при этом в своей верхней части сдвинется вправо вниз от диагонали, определяющей состояние равенства. На наш взгляд, применение данной модели развития, в настоящее время (в отличие от начального этапа реформы) не представляется возможным, так как за годы проведения экономической реформы в России произошла резкая дифференциация населения по уровню доходов и это привело к тому, что порядка 20-25% населения по уровню душевых доходов оказалось ниже уровня прожиточного минимума (физиологического). - использование модели развития, которая предполагает обеспечение экономического роста за счет развития современного сектора экономики при условии, что увеличение объема произведенной продукции будет пря мо пропорционально объему занятости в нем. Реализация данной модели социального и экономического развития, на наш взгляд, является наиболее приемлемой, поскольку позволяет увеличить рост доходов абсолютного большинства населения и соответственно снизить масштабы бедности. Со ответственно кривая Лоренца на отрезке, отражающем положение низко и средне доходных групп населения, сдвинется влево по отношению к пер- 144 воначальной, что не касается кривой Лоренца, отражающей положение высокодоходных групп населения, занятых в основном в современном секторе экономики, то она также, возможно, сдвинется влево, несмотря на то что их доходы в абсолютном исчислении, как минимум, не уменьшатся, а, скорее всего, увеличатся. Это объясняется тем, что величина доходов, приходящаяся на высокодоходные группы населения, получит тенденцию к снижению относительно общей величины доходов населения за счет увеличения в абсолютном выражении величины последних. Для анализа распределения доходов по источникам его получения (структура доходов населения) рассмотрим их функциональное распределение по факторам производства. Этот показатель используется в экономической науке для определения доли национального дохода, которую приходится на каждый из факторов производства (труд, капитал, земля). Путем умножения цен факторов производства на их количество получается сумма возможного общего дохода на каждый фактор. Например, спрос и предложение на труд определяют величину заработной платы. Умножением данного фактора на число занятых можно рассчитать показатель совокупной оплаты труда, а сумма доходов, приходящаяся на различные факторы производства, будет соответствовать величине размера национального дохода. Личные доходы населения распределяются аналогично по функциональному принципу, так, например, наемные работники получают заработную плату, собственники земли - ренту, а предприниматели соответственно получают прибыль. В задачи теории функционального распределения не входит рассмотрение случаев, когда индивиды получают доходы одновременно из трех видов источников. Значение функциональной теории снижается из-за ее неспособности отразить ту роль, которую оказывают внерыночные силы при определении цен факторов производства, например влияние на уровень заработной платы как в современном, так и в традиционном секторах экономики коллективных договоров между работодателями и профсоюзами или влияние монополистов в собственных интересах на цены факторов производства. В связи с этим любые попытки, направленные на увеличение уровня доходов низко доходных групп населения, предполагают повышение экономической эффективности, имеющихся в их распоряжении источников дохода. Например, фактора труда, за счет увеличения уровней занятости и оплаты труда, но это возможно достичь только при условии переориентации механизмов, обеспечивающих порядок распределения капитала (в том числе человеческий) и степень контроля над имущественными активами от высоко доходных групп населения в пользу низко и средне доходных групп населения. Для выработки оптимального варианта социального и экономического развития в целях продолжения реализации политики экономиче- 145   ской реформы, проводимой в России, необходимо соединение в рамках экономической политики двух вышеописанных подходов к распределению доходов, что позволит сократить размеры неравенства в распределении доходов, которые сложились за годы проведения экономической реформы. Как видно из приведенных материалов, не темпы экономического роста определяют характер распределения доходов, а его экономическая структура и, соответственно, выбор между быстрыми темпами экономического роста и более равномерным распределением доходов, в условиях российской действительности есть выбор между темпами роста доходов различных групп населения. По нашему мнению, реализация государственной экономической политики на сокращение Масштабов бедности и неравенства в распределении доходов в Российской Федерации является не только необходимым условием для начала стабильного экономического роста, но и явится фактором ускорения его темпов в будущем, поскольку более равномерное распределение доходов создает объективные предпосылки для сохранения и дальнейшего увеличения имеющихся в распоряжении нашего общества таких экономических ресурсов как труд и капитал.Разработка основ государственной социальной и экономической политики в рамках вышеописанной парадигмы предполагает изменение распределения доходов населения Российской Федерации по четырем основным направлениям:
населения; - сокращение доли доходов наиболее обеспеченной части населения посредством прогрессивных налогов на доходы и имущество; - увеличение доли доходов наименее обеспеченной части населения посредством прямых трансфертных платежей и безвозмездного предостав ления государством товаров и услуг населению. Реализация в рамках проводимой экономической политики описанных выше основных направления деятельности предполагает решение триединой задачи: 146 -экономическая политика должна быть направлена на устранение ценовой деформации на факторы производства, что будет способствовать росту эффективности производства и формированию рынка труда. Это достигается через систему ценообразования (на основе институциональных либо региональных критериев), т.е. через подачу с точки зрения общества правильных сигналов, которые будут регулировать активность как производителей, так и поставщиков ресурсов; - экономическая политика должна быть направлена на структурные изменения с целью перераспределения богатства. Это может происходить как в статичной форме (приватизация либо реприватизация) или в динамичной (в форме перераспределения через экономический рост, либо в форме инвестиций в человеческий капитал). Все это будет способствовать росту уровня занятости и соответственно уровню доходов; - экономическая политика должна быть направлена на выравнивание уровня доходов между различными группами населения путем применения налогообложения всех видов доходов и имущества. Это позволит государству проводить политику по субсидированию потребления в форме финансовых и натуральных выплат либо в форме субсидированных товаров и услуг, которые государство через соответствующие институты будет предоставлять потребителям. В заключении отвечая на поставленный нами вопрос о совместимости таких двух основополагающих целей социально-экономического развития, как экономический рост и распределение доходов между высоко и низко доходными группами населения следует отметить, что если пути решения данной проблемы будут рассматриваться как выбор между двумя альтернативами рост или равенство, то положительного решения, по нашему мнению, найдено не будет. На нынешнем этапе реформ необходимо определить тип экономического роста (т.е. определить оптимальное соотношение между темпами экономического роста и уровнем распределения доходов между высоко и низко доходными группами населения), т.е. определить такую стратегию развития, которая позволит путем улучшения материального положения большинства населения страны обеспечит высокие темпы экономического роста. 147 ^ (1959 г. р.) - доктор экономических наук, профессор кафедры «экономики социальной сферы» экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Ахинов Г.А. является одним из создателей «Российской версии» учебного курса «Экономика общественного сектора» в рамках данной тематики проходил стажировки в ведущих университетах мира в 1993, 1994 гг. в Тюбингенском Университете (г. Тюбинген), в 1996, 1997, 2001 гг. в университете Париж-1 Пантеон Сорбонна, 2002 г. -Гумбольтский университет (г. Берлин). Ахинов Г.А. является автором более 30 печатных работ общим объемом порядка 50 п.л., в том числе:
^ Оригинал-макет выходит в авторской редакции Лицензия ИД № 04386 от 26.03.2001 г. Подписано в печать 4.04.2003 г. Формат 60x88/16 Печать офсетная. Печ. л. 9,5. Тираж 1000 экз. Зак. 6036 ООО «ТЕИС» 115407, Москва, Судостроительная ул., 59 Отпечатано с оригинал-макета в филиале Государственного ордена Октябрьской Революции Ордена Трудового Красного Знамени Московского предприятия «Первая Образцовая типография» Министерства Российской Федерации по делам печати, теле-радиовещания и средств массовых коммуникаций 115114, Москва, Шлюзовая наб., 10
|
отлично
3 