Пособие по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов icon

Пособие по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов


Смотрите также:
В. П. Нарежный использование природных ресурсов...
11 Использование земельных ресурсов...
«Россия ресурсная кладовая мира»...
Учебное пособие Москва 2009 В. Н. Маркин, Л. Д. Раткович, С. А...
Программа дисциплины "Комплексное использование природных ресурсов" для специальности 080100...
Реферат Третьего заседания Правления международной инициативы по обеспечению прозрачности в...
В. Н. Преснякова Художественный редактор...
I. Реализация государственной политики в области природных ресурсов...
Доклад первого заместителя министра экологии и природных ресурсов...
Ii 1(1) Земельные ресурсы: особенности использования, оценки и управления...
О состоянии и об охране окружающей среды...
Протокол №15(31) общего годового собрания акционеров открытого акционерного общества...



Загрузка...
страницы:   1   2   3   4   5   6   7   8
скачать
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД



Пособие по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов

Июнь 2005 года

- 2 -

Содержание

Введение и резюме…………………………………………………………………………. -4 -

I. Четкость функций и обязанностей - 19 -

II. Доступность информации для общественности - 50 -

  1. Открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности 61

  2. Гарантии достоверности 76

Вставки

  1. Природный газ и прозрачность в бюджетно-налоговой сфере - 24 -

  2. Фискальный режим и «выручка» государства - 31 -

  3. Элементы оценки стоимости активов в развивающихся странах - 57 -

  4. Международная отчетность о запасах ресурсах: формирующиеся стандарты - 59 -

  5. Осмотрительное управление запасами минеральных ресурсов Ботсваны 66

  6. Нефтяной фонд Норвегии: оптимальная практика управления активами 68

Приложения

  1. Таблицы приложения 80

  2. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере 82

  3. Комментарии общественности по проекту пособия от 15 декабря 2004 года и ответы 87

Таблицы приложения

  1. Страны с крупными запасами углеводородных ресурсов…………………………….80

  2. Страны с крупными запасами минеральных ресурсов………………………………..81

Литература 91

Ссылки на сайты в Интернете 95

- 3 -

Сокращения

КМСОСР Комитет по международным стандартам отчетности по совокупным

ресурсам (CRIRSCO)

ДМР Департамент международного развития (DFID)

ОВР Обязательства перед внутренним рынком

ИОПДО Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающих

отраслях (EITI)

ИЛФФТ Индекс Лондонской фондовой биржи—«Файнэншл Таймс» (FTSE)

ОСРД Общий стандарт распространения данных

ВВП Валовой внутренний продукт

ГВЖ Технология «Газ в жидкость» (GTL)

МСБУ Международные стандарты бухгалтерского учета

МФБ Международная федерация бухгалтеров

МСФО Международные стандарты финансовой отчетности

МВФ Международный Валютный Фонд

МСУГС Международные стандарты учета в государственном секторе

КМСО Комитет по международным стандартам стоимостной оценки

СИДН Совместная инициатива по данным о нефти (JODI)

СПГ Сжиженный природный газ

ПРС Параметры расходов на среднесрочную перспективу

УИБН Отдел управления инвестициями Банка Норвегии

ПНР План национального развития

ННК Национальная нефтяная компания

НРДК Национальная ресурсодобывающая компания

НТБ Нью-йоркская товарная биржа

ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития

ОПЕК Организация стран-экспортеров нефти

ВБР Внебиржевой рынок

СРП Соглашение о разделе продукции

КФД Квазифискальная деятельность

РОСК Доклад о соблюдении стандартов и кодексов

ССРД Специальный стандарт распространения данных

КЦБ Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC)

РКООН Рамочная классификация ООН МВФ

- 4 -

^ Введение и резюме

Необходимость в Пособии по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов

  1. В настоящем пособии по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов1 рассматривается применение принципов «Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (далее — Кодекс) к специфическим проблемам стран, получающих значительную часть своих доходов за счет природных ресурсов. Проблемы, возникающие во многих странах вследствие самого только объема таких ресурсов, в сочетании с технической сложностью и изменчивостью потоков операций обусловливают необходимость более подробного набора руководящих принципов, чем содержится в «Руководстве по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (далее — Руководство). В настоящем пособии приводится система, охватывающая основные вопросы, связанные с природными ресурсами, которые подлежат рассмотрению при оценке прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, например, в рамках подготовки соответствующих «Докладов о соблюдении стандартов и кодексов» (РОСК)2. Столь же важно и то, что в пособии приведен краткий обзор общепризнанных принципов надлежащей или оптимальной практики в области обеспечения прозрачности управления доходами от природных ресурсов, которые могут применяться как самими государствами, так и МВФ, Всемирным банком и другими сторонами, оказывающими техническую поддержку.

  2. Иногда утверждается, что существует взаимосвязь между изобилием ресурсов и низкими результатами экономической деятельности («проклятие ресурсов»), и было написано большое количество работ, авторы которых стремятся объяснить взаимозависимости между величиной запасов природных ресурсов и показателями функционирования экономики3. Однако «проклятие ресурсов» не является

1 Это понятие используется здесь для доходов, получаемых от разработки природных ресурсов. Вместе с
тем, как говорится в тексте, основное внимание в данном пособии сосредоточено на доходах от
углеводородных ресурсов (нефти и газа) и горнодобывающей промышленности. Однако некоторые из
приводимых принципов должны иметь и более широкое применение.

2 За период с начала своей работы над стандартами и кодексами в конце 1990-х годов до августа 2004
года МВФ подготовил налогово-бюджетные РОСК приблизительно по 70 странам. Большинство из этих
докладов были опубликованы. Подробнее о работе МВФ, посвященной прозрачности в бюджетно-
налоговой сфере, см. http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm.

3 В работе Auty (1997), например, исследуется данная взаимосвязь в различных группах богатых
ресурсами стран в широком определении в период с 1960 по 1990 год. В работе Sachs and Warner (2000)
демонстрируется устойчивая обратная зависимость между темпами экономического роста и изобилием
ресурсов на примере выборки из 97 стран за период с 1970 по 1989 год. При этом были и работы, в

(продолжение на следующей странице)

- 5 -

неизбежным. Хотя существует множество примеров плохого управления природными богатствами, целому ряду стран (включая Ботсвану, Канаду, Норвегию и Чили), как представляется, удается избежать этих проблем благодаря разумной и прозрачной практике управления4. Для многих стран ключевое значение имеет вопрос о том, как добиться того, чтобы изобилие ресурсов оставалось благом. В таблицах 1 и 2 приложения I перечислено более 50 стран, которые можно отнести к числу богатых углеводородным сырьем и минеральными ресурсами5. Многие из них — это страны с низкими и средними доходами, в которых доходы от ресурсов (в основном в богатых нефтью странами) превышают 50 процентов доходов государственного бюджета или экспортных поступлений. Помимо возможного отрицательного воздействия на экономический рост, изобилие ресурсов во многих случаях может рассматриваться как один из существенных факторов, способствующих коррупции и социальной нестабильности. В ряде стран нефть, алмазы (и лес) имеют связь с причинами возникновения и источниками финансирования гражданской войны и, соответственно, связаны с сопутствующим ей социальным и экономическим ущербом6.

3. Учитывая эти потенциально высокие издержки, связанные с непрозрачной практикой, относительно небольшие вложения в укрепление институциональной системы с целью повышения прозрачности в уязвимых странах, богатых ресурсами, должны принести ощутимую отдачу. Многие аналитики подчеркивают существенную роль, которую играет прозрачность в бюджетно-налоговой сфере в повышении эффективности управления доходами от природных ресурсов7. Более того, за

которых оспаривалась упомянутая выше точка зрения. В работе Hausman and Rigobon (2003), хотя и поддерживается вывод о наличии в большинстве случаев обратной зависимости, в то же время указывается на хорошие экономические показатели, которых добились богатые нефтью страны в период высоких цен на нефть в 1980-х годах — вопреки тому, что можно было бы ожидать исходя из концепции «голландского синдрома». Надежность выводов, полученных в работе Sachs and Warner, также подвергается сомнению в работе Lederman and Maloney (2003).

4 Значение институциональной системы как объясняющей переменной подчеркивается в работе Sala-i-
Martin and Subramanian (2003), где приведены данные, показывающие (как по результатам
перекрестного анализа выборки стран, так и на примере Нигерии), что воздействие, которое оказывают
большие запасы природных ресурсов, выражается главным образом в ослаблении институциональной
системы, а с самими ресурсами связаны лишь незначительные эффекты.

5 Страна считается богатой углеводородным сырьем и/или минеральными ресурсами на основе
следующих критериев: (i) доля поступлений в бюджет от углеводородного сырья и/или минеральных
ресурсов в общих доходах бюджета в 2000–2003 годах составляла в среднем не менее 25 процентов или
(ii) доля экспортных поступлений от углеводородных и/или минеральных ресурсов в совокупной
экспортной выручке в 2000–2003 годах составляла в среднем не менее 25 процентов.

6 Анализ ущерба, наносимого гражданскими конфликтами, см. в Collier (1999). В работе Collier and
Hoeffler (2004) рассматривается значительная чистая отдача повышения прозрачности благодаря ее
влиянию на предотвращение конфликтов.

7 Анализ ключевых вопросов и общее применение Кодекса по обеспечению прозрачности в бюджетно-
налоговой сфере в отношении богатых нефтью стран Африки к югу от Сахары см. в Katz et al (2004).

(продолжение на следующей странице)

- 6 -

последние несколько лет сделан значительный шаг вперед — достигнуто согласие по широкому набору принципов надлежащей практики в области управления доходами от природных ресурсов (особенно от нефти и газа)8. При подготовке настоящего пособия широко использовались результаты этой работы, и в него, в рамках общей структуры Кодекса, включены выработанные в ходе этой работы рекомендации по обеспечению прозрачности.

  1. Основное внимание в данном пособии уделяется доходам от невозобновляемых ресурсов, особенно нефти и газа. Добыча нефти наиболее ярко иллюстрирует проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся страны в связи с изобилием ресурсов: очень крупные, быстро растущие, но ограниченные во времени объемы добычи и потоки доходов в сочетании с высокой степенью изменчивости вследствие колебаний мировых цен. При низком качестве управления владение таким богатством дает широкий простор для неэффективной политики, дискреционных действий и прямой коррупции, и все эти факторы могут привести к низким показателям экономического роста и в конечном итоге к расточению национальных запасов нефти9.

  2. Аналогичные проблемы — хотя, как правило, в меньших масштабах — могут возникать и при управлении другими невозобновляемыми ресурсами (такими как алмазы и золото). Поэтому большинство принципов, предлагаемых в данном пособии, в равной степени применимы и к другим добывающим отраслям. Конкретные вопросы различаются по видам отраслей, и даже в углеводородном секторе проблемы разработки месторождений природного газа существенно отличаются от проблем нефтяной отрасли, а в разных секторах горнодобывающей промышленности необходимо рассматривать свои особые факторы. Настоящее пособие ориентировано на общую необходимость прозрачного управления природными богатствами и доходами от них в названных секторах, но в нем также отмечаются некоторые особые

Авторы работы Birdsall and Subramanian (2004), приводя аргументы в защиту прямого распределения части нефтяной выручки Ирака в пользу населения страны, одновременно подчеркивают необходимость проведения международным сообществом всесторонней политики по установлению стандартов прозрачности и управления.

8 Основные аналитические исследования включают следующие работы: Davis, Jeffrey et al., Stabilization
and Savings Funds for Nonrenewable Resources: Experience and Fiscal Policy Implications, IMF Occasional
Paper No. 205, Washington, 2001; Davis, Jeffrey et al. (eds.), ^ Fiscal Policy Formulation and Implementation in
Oil-Producing Countries, IMF 2003; и World Bank, Petroleum Revenue Management Workshop proceedings,
2004. Текущая работа МВФ включает оказание технического содействия Тимор-Лешти, проведение в
Вашингтоне в июне 2002 года конференции, посвященной налогово-бюджетной политике в
нефтедобывающих странах, и практических семинаров по макроэкономической политике и управлению
в африканских странах-экспортерах нефти — в Дуале в апреле 2003 года и в Либревилле в январе 2004
года.

9 В индексе восприятия коррупции, публикуемом организацией Transparency International, ряд богатых
нефтью стран занимают достаточно низкие места. Результаты обследования за 2004 год см. на сайте
http://www.transparency.org/cpi/2004/cpi2004.en.html.

- 7 -

проблемы отдельных отраслей, которые необходимо учитывать применительно к самым разнообразным добывающим отраслям.

6. Некоторые элементы практики, предлагаемой в данном пособии для нефтяной и
горнодобывающих отраслей, также применимы на очень общем уровне к управлению
запасами возобновляемых ресурсов, таких как лесные и рыбные ресурсы, в частности,
в отношении открытости правовой системы и фискального режима, четкого
документирования доходов от природных ресурсов и действенного учета и аудита
потоков доходов. Однако в этих отраслях масштабы потоков доходов в
государственные бюджеты часто не настолько велики, чтобы вызвать потенциальную
проблему того же уровня, который порождается большими запасами углеводородного
сырья. Основные задачи этих отраслей касаются управления совокупными запасами
ресурсов, эффективного учета экологических издержек и установления
пруденциальных правил. Специфические проблемы прозрачности в лесном и рыбном
хозяйстве выходят за рамки данного пособия.

^ Деятельность МВФ, Всемирного банка и других организаций в последние годы

  1. С конца 1990-х годов МВФ содействует повышению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере государств-членов путем подготовки налогово-бюджетных РОСК, в том числе по ряду крупных экспортеров нефти (таких как Азербайджан, Иран, Казахстан, Мексика, Россия) и производителей минерального сырья (таких как Гана, Папуа — Новая Гвинея)10. Данные исследования подтверждают необходимость дальнейшего изучения связанных с природными ресурсами проблем в этих и других странах. В рамках своей основной деятельности МВФ активизировал текущую работу во многих богатых ресурсами странах, особенно в Африке и на Ближнем Востоке, в форме консультирования по вопросам политики, надзора и технического содействия, стремясь помочь этим странам лучше справляться с изменениями цен на нефть и связанными с этим проблемами макроэкономической и налогово-бюджетной политики. МВФ также призывает страны принять на себя обязательства по его Общему и Специальному стандартам распространения данных (ОСРД и ССРД), что предполагает, например, обнародование месячных или квартальных данных о добыче нефти11.

  2. Проводя работу в горнодобывающем секторе и в работе со странами, Всемирный банк активно содействует распространению более эффективной практики управления ресурсами как со стороны национальных компаний, так и органов государственного управления. После проведения анализа своей деятельности по кредитованию и поддержке нефтегазовой и горнодобывающей промышленности

10 Богатые ресурсами страны, по которым были опубликованы налогово-бюджетные РОСК, выделены в
таблицах 1 и 2.

11 См. http://www.imf.org/external/standards/index.htm.

- 8 -

Всемирный банк будет, в частности, уделять большое внимание прозрачности доходов как условию его дальнейшего участия в таких проектах12. Группы специалистов МВФ и Всемирного банка работали в тесном сотрудничестве по нескольким богатым ресурсами странам, таким Азербайджан и Нигерия.

9. Помимо Бреттонвудских учреждений, в 2002 году Департамент международного развития (ДМР) Соединенного Королевства положил начало Инициативе по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях (ИОПДО), которую в настоящее время поддерживают правительства целого ряда развитых и развивающих стран, группы гражданского общества13 и отраслевые объединения. В своем обращении к управляющим на Ежегодных совещаниях МВФ и Всемирного банка в октябре 2004 года Директор-распорядитель МВФ с одобрением отметил правительства, продемонстрировавшие свою приверженность обеспечению прозрачности путем участия в ИОПДО14. В рамках данной инициативы осуществляется публикация данных о совокупных платежах государству согласно отчетности компаний (включая государственные ресурсодобывающие компании) и о совокупных платежах, полученных государством от компаний, что дает непосредственную информацию о расхождениях в данных15. В рамках ИОПДО был подготовлен проект руководящих принципов отчетности и форм отчетности для органов государственного управления стран, а также для международных и национальных компаний. Со своей стороны, страны Группы восьми выступили с отдельной инициативой по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией16. И

12 См. http://www.eireview.org.

13 Организации Global Witness (http://www.globalwitness.org), Open Society Institute
(http://www.soros.org/), Transparency International UK и группа других НПО развернули в 2002 году
кампанию под лозунгом Publish What you Pay («Публикуй, что платишь») (PWYP) (см.
http://www.publishwhatyoupay.org ). Главная цель состояла в том, чтобы обязать международные
нефтяные и газовые компании, акции которых котируются на рынке, публиковать данные о своих
платежах конкретным органам государственного управления по каждой индивидуальной компании.
Коалиция PWYP активно поддерживает ИОПДО. Обзор работы гражданского общества по мониторингу
бюджетного использования доходов от нефти приводится в документе OSP по контролю доходов Follow
the Money. A Guide to Monitoring Budgets and Oil and Gas Revenues («Следуй за деньгами. Руководство по
мониторингу бюджетов и доходов от нефти и газа»)
(см. www.soros.org/initiatives/cep/articles_publications/publications/money_20041117/follow_money.pdf ) В

14 См. http://www.imf.org/external/np/speeches/2004/100304.htm.

15 Подробнее об этом см. на сайтах http://www.DFID.gov.uk и http://www.eitransparency.org/about.htm.

16 Эвианская декларация стран Группы восьми 2003 года «Борьба с коррупцией и повышение
прозрачности» призывала к участию в подготовке и публикации РОСК, посвященных прозрачности в
бюджетно-налоговой сфере, в качестве важного инструмента этой политики. (См.
http://www.g8.fr/evian/english/navigation/2003_g8_summit/summit_documents/fighting_corruption_and_impr
oving_transparency_-_a_g8_declaration.html.) В дальнейшем эта позиция была подтверждена в 2004 году
в хоте саммита на острове Си-Айленд, и четыре страны (Грузия, Нигерия, Никарагуа и Перу) выступили
с официальными заявлениями, объявив о своем намерении реализовать эти задачи (см.
http://g8usa.gov/d_061004e.htm).

- 9 -

наконец, на глобальном уровне Совместная инициатива по данным о нефти (СИДН) направлена на повышение качества данных о рынке нефти17.

10. ИОПДО и предложения групп гражданского общества касаются главным
образом обеспечения прозрачности информации о платежах и поступлениях
государства. Кодекс по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
включает эти элементы, но также создает и более широкую и глубокую основу для
анализа прозрачности в бюджетно-налоговой сфере в случае крупных и изменчивых
потоков доходов от природных ресурсов. Данное пособие и оценки практики,
применяемой в богатых ресурсами странах, посредством РОСК или иных
инструментов согласуются с другими инициативами и должны помочь в установлении
более совершенных стандартов, обеспечивающих прозрачность доходов от природных
ресурсов.

^ Применяемый подход и структура пособия

11. Структура пособия повторяет структуру Кодекса, в котором прозрачность
определяется с точки зрения (i) четкости функций и обязанностей; (ii) доступности
информации для общественности; (iii) открытости подготовки бюджета, его
исполнения и отчетности; и (iv) гарантий достоверности. В рамках этих общих
принципов в пособии применяются те статьи Кодекса, которые имеют наиболее
прямое отношение к доходам от природных ресурсов. Практика, относящаяся
непосредственно к управлению ресурсами, описывается в разделах, которые
озаглавлены в соответствии с общей практикой, определенной в Кодексе и подробно
изложенной в Руководстве. Каждому заголовку присвоен соответствующий
трехзначный код18. Примеры практики разных стран и проблем, возникающих при ее
применении, взяты из недавних работ, посвященных этим вопросам, и

17 Начало этой инициативе было положено в 2001 году несколькими международными организациями.
См. http://www.oil-data-transparency.org/FileZ/ODTmain.htm.

18 Например, пункты 1.2.2 и 1.1.5 и заголовок «Правовая основа доходов от природных ресурсов» в
настоящем пособии относятся к общей надлежащей практике, рассматриваемой в Кодексе в пункте 1.2.2
(Налоги, пошлины, сборы и начисления должны иметь ясную правовую основу. Налоговое
законодательство и нормативные положения должны быть легко доступны и понятны, а при
принятии любых административных решений по их применению следует руководствоваться четкими
критериями)
и в пункте 1.1.5 (Участие органов государственного управления в частном секторе
(например, посредством регулирования и долевого участия в собственном капитале) должно быть
открытым и гласным и должно основываться на четких правилах и процедурах, применяемых
одинаково ко всем
). В Руководстве разрабатываются более конкретные рекомендации (включая ссылки
на принципы, выходящие за рамки установленной базовой надлежащей практики), но не дается
конкретных указаний по правовым вопросам, связанным с доходами от природных ресурсов.
Соответственно, в пособии определены три сферы надлежащей практики, относящиеся к этому аспекту
прозрачности доходов от природных ресурсов. Аналогичные принципы применяются в отношении всех
значимых для данной области статей Кодекса. Безусловно, другие статьи Кодекса также важны для
общей оценки прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.

- 10 -

непосредственно из опыта стран, большая часть данных о котором в настоящее время опубликована на сайтах в Интернете (в тексте приведены ссылки на эти сайты для непосредственного доступа к более подробной информации).

  1. Данное пособие следует применять аналогично Руководству (см., в частности, пункты 6–11 Руководства). Наиболее важно то, что его применение является добровольным. Безусловно, странам, которые богаты природными ресурсами, будет рекомендовано начать внедрение установленной практики, если они еще этого не сделали. В соответствии с принятой в настоящее время практикой сотрудники МВФ, Всемирного банка и других организаций обсуждают с официальными органами стран различные элементы надлежащей практики в рамках диалога по вопросам политики, технической помощи и иных направлений деятельности, стремясь добиться повышения прозрачности доходов от природных ресурсов и эффективности управления ими. Для облегчения таких обсуждений в пособии приводится полный обзор всех основных аспектов прозрачности доходов от природных ресурсов. Таким образом, пособие полезно тем, что оно будет способствовать более комплексному анализу и обсуждениям как внутри страны, так и в отношениях между официальными органами стран и внешними организациями. Кроме того, участие в подготовке налогово-бюджетных РОСК на добровольной основе будет давать государствам возможность продемонстрировать свою приверженность обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере.

  2. Пособие будет дополнять Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере при подготовке налогово-бюджетных РОСК по богатым ресурсами странам. Методология оценки прозрачности в бюджетно-налоговой сфере останется неизменной, и по-прежнему акцент будет делаться лишь на прозрачности согласно определению Кодекса по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (см. приложение II). Однако настоящее пособие определяет специфические подходы в отношении природных ресурсов, которые должны приниматься во внимание странами с крупными природными ресурсами наряду с надлежащей и оптимальной практикой, уже описанной в Руководстве. Для богатых ресурсами стран, как и для других государств, участие в подготовке налогово-бюджетных РОСК, охватывающих все разделы Кодекса, будет важным шагом, который поможет странам выявить сферы, в которых они уже выполняют требования надлежащей и оптимальной практики и в которых имеются существенные недостатки, а также продемонстрировать свою приверженность проведению преобразований.

  3. При проведении мер по повышению прозрачности доходов от природных ресурсов, особенно важно принимать во внимание разнообразие исходных условий в конкретных странах. Изобилие ресурсов, с одной стороны, в сочетании со слабым управлением и ограниченными административными возможностями — с другой, стало причиной катастрофических последствий для многих стран. Однако устранение этих слабых мест потребует времени, устойчивой приверженности поставленной цели и тесной связи между оценками прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, административными реформами в странах и тщательно подготовленной технической

- 11 -

поддержкой со стороны международных и двухсторонних организаций. Не следует считать, что данное пособие слишком высоко «устанавливает планку» — оно позволяет странам оценить, как принятая ими практика соотносится с признанной надлежащей практикой. Вместе с тем темпы проведения преобразований должны определяться в зависимости от конкретной ситуации в стране. Рекомендуемая практика, базирующаяся главным образом на опыте развитых стран и некоторых развивающихся стран, совершенствующих стандарты прозрачности, описывается в различных пунктах пособия. Такая практика является долгосрочным ориентиром. Признается, однако, что многим развивающимся странам для достижения этих стандартов необходимо сначала преодолеть базовые ограничения, налагаемыми имеющимся потенциалом.

  1. В связи с этим будет необходимо определить приоритетные элементы рекомендуемой практики с точки зрения как сроков, так и ситуации в конкретных странах. Первоочередной высокоприоритетной задачей должно стать повышение качества данных об операциях с доходами от природных ресурсов и их публикация с использованием форм, рекомендованных в рамках ИОПДО, или иных альтернативных форматов, обеспечивающих достаточную гарантию качества данных. Прозрачность текущих доходных операций представляет собой ту область, в которой многие страны с низкими и средними доходами могут быстро добиться заметного прогресса — в случае необходимости, при технической поддержке. Столь же высоким приоритетом должно быть установление четкой политики в отношении использования доходов от природных ресурсов. В системе налогово-бюджетной политики должна четко признаваться необходимость сохранения стоимости конечных ресурсов и разумного использования выручки от продажи этих ресурсов. Решение других вопросов сопряжено с бóльшими трудностями, и прогресс неизбежно будет идти более медленными темпами. Например, стоимость ресурсов, находящихся в государственной собственности, является в высшей степени неопределенной, а методологические проблемы и проблемы измерения усложняют оценку стоимости запасов ресурсов. Поэтому признается, что в краткосрочной перспективе внедрение рекомендуемой практики по обеспечению прозрачности в части подготовки оценок запасов ресурсов и их включения в баланс органов государственного управления и в расчеты чистой стоимости капитала будет носить ограниченный характер, особенно в странах с низкими и средними доходами.

  2. Хотя проблема прозрачности доходов от природных ресурсов схожа с другими рассматриваемыми в Кодексе вопросами в том, что акцент изначально делается на прозрачности сектора государственного управления, она вместе с тем требует более широкого обзора операций государственного сектора в связи с тем, что доминирующую роль нередко играют государственные ресурсодобывающие компании19. Кроме того, ввиду больших объемов операций с ресурсами, а также

19 См. стр. 50–51 Руководства и вставку 18, где рассматривается статья 3.2.4 Кодекса. Несмотря на трудности использования баланса государственного сектора, налогово-бюджетные операции

(продолжение на следующей странице)

- 12 -

учитывая, что во многих развивающихся странах общим правилом является достижение индивидуальных соглашений по каждому отдельному проекту, в равной степени важны вопросы прозрачности международных компаний и кредиторов, а также коллективных действий заинтересованных сторон. Поскольку некоторые из этих операций выходят за рамки прямого применения Кодекса, в пособии, как и в Руководстве20, приводятся ссылки на другие инициативы в рассматриваемой сфере. Последние направлены на непосредственное решение проблем коллективных действий через поощрение добровольных соглашений между группами заинтересованных сторон в каждой конкретной стране. Цель пособия — поддержать такого рода инициативы путем подробного описания соответствующей надлежащей практики по обеспечению прозрачности доходов, которая может применяться этими странами.

  1. Оставшаяся часть пособия построена следующим образом. Непосредственно после данного раздела приведен краткий обзор надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере применительно к доходам от природных ресурсов. В следующих четырех разделах эта практика и связанные с ней вопросы обсуждаются более подробно. В разделе 1 рассматривается использование принципов Кодекса о четкости функций и обязанностей органов государственного управления применительно к доходам от природных ресурсов. Раздел 2 посвящен проблеме информирования общественности, включая применение руководящих принципов ИОПДО. В разделе 3 обсуждаются вопросы, связанные с открытостью подготовки бюджета, его исполнения и отчетности, уделяя особое внимание необходимости четкой привязки доходов от природных ресурсов к общим целям налогово-бюджетной стабилизации и долгосрочной устойчивости. В центре внимания раздела 4 находятся вопросы аудита операций, связанных с получением доходов от природных ресурсов, который призван обеспечить общие гарантии достоверности.

  2. Проект настоящего пособия был помещен на веб-сайт МВФ с предложением представить комментарии к 15 декабря 2004 года. Полученные комментарии в целом отражали поддержку целей и содержания пособия (краткий обзор комментариев и откликов приведен в приложении III, а перечень полученных комментариев размещен на веб-сайте МВФ). Окончательный вариант содержит ряд предложений и технических поправок, внесенных по итогам комментариев общественности.

государственных ресурсодобывающих компаний необходимо четко выделять и учитывать в налогово-бюджетной политике.

20 Например, в части отчетности государственных предприятий Руководство опирается на Принципы корпоративного управления ОЭСР (см. вставку 3, стр. 16), Кодекс поведения государственных должностных лиц ООН (вставка 6, стр. 24) и Фундаментальные принципы официальной статистики ООН (вставка 25, стр. 81).

- 13 -





оставить комментарий
страница1/8
Дата24.11.2011
Размер1,79 Mb.
ТипКодекс, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3   4   5   6   7   8
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх