Управление социально-экономическим развитием страны: политика, стратегия, бюджет icon

Управление социально-экономическим развитием страны: политика, стратегия, бюджет


Смотрите также:
Программа дисциплины «Управление муниципальным экономическим развитием» для специальности 080504...
Программа дисциплины «Управление муниципальным экономическим развитием» для специальности 080504...
Конференция проводится с целью обобщения международного и отечественного опыта использования...
Программа дисциплины...
«Стратегическое планирование и управление социально-экономическим развитием муниципального...
Программа и методические рекомендации для дисциплины Экономика города и управление...
Тема диссертационного исследования: Прогнозирование в системе управления социально-экономическим...
Программа по дисциплине экономика города и управление муниципальным социально-экономическим...
Программа по дисциплине экономика города и управление муниципальным социально-экономическим...
Управление социально-экономическим развитием субъектов хозяйствования в сфере услуг (на примере...
Программа дисциплины «Экономика города и управление муниципальным социально-экономическим...
Реферат Управление социально-экономическим развитием региона...



Загрузка...
страницы:   1   2
скачать
СОДЕРЖАНИЕ


Введение ……………………………………………………………………….

4

Раздел 1. Управление социально-экономическим развитием страны: политика, стратегия, бюджет …………………………………………………

12

    1. Основы управления социально-экономическим развитием страны. Роль финансов в обеспечении социально-экономического развития

12

    1. Взаимосвязь стратегии социально-экономического развития и бюджета страны ………………………………………………………...

33

    1. Принципы формирования государственного бюджета …...................

48

Выводы по разделу 1 ………………………………………………………….

56

Раздел 2. Методологический подход к реализации государственного бюджетирования с применением методов финансового контроллинга …...

60

    1. Финансовый контроллинг: система и функции, концепции и инструменты. Интегрирующая роль государственного финансового контроллинга ……………………………………………………………

60

    1. Анализ доходов и затрат в системе государственного бюджетирования с точки зрения финансового контроллинга ………

75

    1. Управление по центрам ответственности. Отраслевой и региональный аспекты финансового контроллинга в системе государственного бюджетирования …………………………………...

89

Выводы по разделу 2 ………………………………………………………….

109

Раздел 3. Рекомендации по усовершенствованию системы управления социально-экономическим развитием страны ...…………………………….

113

    1. Организационно-функциональный аспект системы управления социально-экономическим развитием Украины ……………………..

113

    1. Структура расходов бюджета Украины и рекомендации по ее оптимизации ……………………………………………………............

127

    1. Рекомендации по формированию приоритетов развития отраслей экономики и регионов Украины ………………………………………

139

Выводы по разделу 3 .........................................................................................

158

Заключение …………………………………………………………………….

163

Приложение А. Справки о внедрении результатов исследований …………

169

Список использованных источников………………………………………...

171


ВВЕДЕНИЕ


Актуальность темы. Становление рыночной экономики в Украине на протяжении периода независимости сопровождалось недостаточным вниманием к развитию социальной сферы, к обеспечению социальных результатов как следствий положительной экономической динамики. На современном этапе, когда экономика Украины ежегодно демонстрирует достаточно высокие темпы экономического роста в базовых отраслях промышленности, актуализировалась проблема гармоничного социально-экономического развития, которая ставит задачу трансформации результатов развития экономики в социальный капитал. Поставленная задача может быть решена путем усовершенствования системы управления социально-экономическим развитием страны за счет последовательной и согласованной реализации государственной политики, стратегии социально-экономического развития и бюджета как главного финансового инструмента, обеспечивающего их выполнение. Единство стратегических целей и оперативных задач социально-экономического развития призвано обеспечить целенаправленное и прогнозируемое движение общества к новому качественному состоянию своего развития, обоснованному в процессе стратегического целеполагания.

Так как основным направлением государственного регулирования, способствующим перераспределению результатов экономического роста, является бюджетная политика, возникла потребность в существенной оптимизации управления формированием и реализацией расходной части государственного бюджета. Современная теория сформировала комплекс методов и технологий управления финансовыми потоками, который обеспечивает их адекватность поставленным стратегическим и оперативным целям организации, интегрированным в рамках финансового контроллинга. Поэтому теоретический и практический базис контроллинга целесообразно использовать для формирования методологического подхода к реализации государственного бюджетирования, направленного на трансформацию результатов экономического роста в социальный капитал.

Основой предложенного подхода является понятие стратегии социально-экономического развития страны и бюджета как финансового инструмента ее реализации. Вопросам анализа и разработки стратегии развития посвящены работы Г.В.Атаманчука, Г.Минцберга, Дж.Б,Куинна, С. Гошала.

Стратегия социально-экономического развития, в свою очередь, в значительной мере определяет структуру государственного бюджета, в особенности его расходной части. Исследованию вопроса взаимосвязи и взаимовлияния стратегии и бюджета государства посвящены работы Ю.Пасичника, Н.Сивульского, И.Януля, К.Павлюка, Е.Шариповой, Г.Чабакаури, И.Малярчука, В. Базилевича.

Вопросом теории и практики контроллинга посвящены исследования зарубежных и отечественных ученых, среди которых следует отметить работы зарубежных специалистов: П.Хорвата, Й.Вебера, Х.-Ю.Куппера, Т.Райхманна, Д.Хана, Д.Шнайдера, Э.Майера, Б.Штайгмайера, Р.Манна, К.Реннера, Х.Фольмута, Х.Штиглера, Р.Хофмайстера, А.Дайле, а также украинских и российских ученых и экономистов: С.Ф. Голова, Н.Г.Данилочкиной, С.Г.Фалько, A.M.Карминского, Е.А.Ананькиной, Л.Малышевой, А.А.Якименко.

Невозможно подойти к рассмотрению вопроса обеспечения социально-экономического развития без анализа исследований, в которых определены приоритеты экономического и социального развития Украины. Среди таких исследований следует отметить работы Я.Жалило, Я.Базилюка, Я.Белинской, Т.Каневой, З.Варналия, Л. Чернюка, Д. Клинового, А.Поважного, Р.Лариной, И.Петенко. Эти исследования и их результаты полностью не решают проблемы социально-экономического развития как трансформации результатов экономического роста в социальный капитал с учетом приоритетных стратегических целей. Однако, они составляют теоретический и методологический базис для разработки подхода к государственному бюджетированию с использованием методов финансового контроллинга как основы системы управления социально-экономическим развитием страны.

Вышеизложенное обусловило выбор темы, цели, задач и структуры данного диссертационного исследования.

^ Связь работы с научными программами, планами, темами. Диссертационная работа подготовлена в соответствии с планом научно-исследовательской работы Донецкого государственного университета управления Министерства образования и науки Украины в рамках темы: «Финансовый механизм государственного управления экономикой Украины», (2006 г., номер государственной регистрации 0104U008798). Материалы диссертационной работы являются частью разработок теоретических и методических положений комплексного подхода к решению задачи управления экономикой Украины в современных условиях.

^ Цель и задача исследования. Целью исследования является разработка методологического подхода к реализации государственного бюджетирования с применением финансового контроллинга.

Для достижения поставленной цели в роботе определен такой комплекс задач:

проведен анализ сущности социально-экономического развития страны, определены теоретические основы управления данным процессом на основе взаимосвязи государственной политики, стратегии и государственного бюджета;

рассмотрен процесс взаимодействия стратегии и структуры бюджета, определены основные положения данного взаимодействия;

усовершенствованы принципы формирования бюджета с целью обеспечения взаимосвязи государственного бюджета с целями и приоритетами, сформулированными в стратегии социально-экономического развития страны;

проведен историко-экономический анализ системы финансового контроллинга и определено ее место в системе государственного управления финансовыми потоками;

сформулированы основные положения системы финансового контроллинга, применяемые для организации государственного бюджетирования;

предложен метод «автоматического» определения приоритетов социально-экономического развития на основе применения закономерностей сохранения гомеостазиса сложных открытых систем;

усовершенствован организационно-функциональный аспект системы управления социально-экономическим развитием страны на основе применения методов и технологий финансового контроллинга;

сформулированы принципы выбора бюджетных приоритетов социально-экономического развития;

разработаны рекомендации по определению приоритетов социально-экономического развития регионов и областей экономики Украины, а также рекомендации по организации и использованию в процессе государственного управления системы мониторинга социально-экономического развития управляемых объектов.

^ Объект исследования - процессы государственного бюджетирования как основа управления социально-экономическим развитием страны.

Предмет исследования - государственное бюджетирование с применением методов финансового контроллинга.

^ Методы исследования. В диссертации использованы общенаучные и специальные методы, которые позволили разработать методологический подход к реализации государственного бюджетирования с применением финансового контроллинга. В частности, были использованы методы: историко-экономического анализа – для определения места системы финансового контроллинга в процессе государственного управления; системного подхода – для определения принципов выбора бюджетных приоритетов социально-экономического развития; сравнительного анализа – для анализа структуры бюджетов разных стран, в том числе - Украины; анализа данных социальной и экономической статистики - для определения уровня социально-экономического развития регионов Украины и отраслей национальной экономики. А также специальные методы: анализ с помощью матрицы БКГ (Бостонской Консалтинговой Группы), адаптированный к исследованию социально-экономического развития регионов и отраслей экономики; анализ структуры бюджета; анализ процессов государственного стратегического и оперативного планирования и бюджетирования.

Информационной базой исследования являются отечественные и зарубежные публикации, отображенные в них результаты теоретических и методологических разработок; данные вторичных источников относительно реализации бюджетного процесса в Украине, законодательство Украины, регулирующее организацию бюджетного процесса и процесса государственного программирования экономического и социального развития, результаты исследований, проведенных ведущими научными организациями Украины, а также непосредственно автором.

^ Научная новизна полученных результатов. Основной научный результат диссертационной работы состоит в разработке методологического подхода к реализации государственного бюджетирования с применением стратегического и оперативного контроллинга, которые включают функции анализа и прогноза финансовых потоков, планирования, учета и контроля движения бюджетных средств, и направлены на обеспечение реализации стратегии социально-экономического развития страны.

Данный результат раскрывается в следующих положениях:

впервые:

разработан методологический подход к реализации государственного бюджетирования с применением стратегического и оперативного контроллинга как основы управления социально-экономическим развитием страны;

сформулированы принципы и обоснован метод выбора приоритетов социально-экономического развития на основе применения закономерностей сохранения гомеостазиса сложных открытых систем и матрицы БКГ (Бостонской Консалтинговой Группы), адаптированной к анализу состояния отраслей и регионов как центров финансовой ответственности;

усовершенствованы:

понятие социально-экономического развития сложной открытой системы, характеризующее трансформацию экономического роста в социальный капитал, реализуемый при непосредственном участии системы государственного управления;

методы и организационные подходы к применению системы финансового контроллинга в государственном бюджетировании: сформулированы функции стратегического и оперативного государственного контроллинга, предложена классификация затрат государственного бюджета и центров финансовой ответственности;

положения реализации программно-целевого метода планирования и реализации расходов государственного бюджета на основе введения объектно-ориентированных программ и обеспечения их взаимосвязи с процессом стратегического целеполагания;

организационно-функциональный аспект системы управления социально-экономическим развитием Украины, которая включает использование методов финансового контроллинга и предусматривает введение дополнительных структурных подразделений, а также должности государственного финансового контроллера;

получили дальнейшее развитие:

принципы формирования бюджета Украины, дополненные с учетом взаимосвязи процессов формирования государственного бюджета и стратегического управления государством;

рекомендации по организации системы мониторинга социально-экономического развития регионов Украины и отраслей экономики, включающие индикаторы социально-экономического развития, отражающие результат трансформации экономического роста объекта мониторинга в социальный капитал.

^ Практическое значение полученных результатов. Практическое значение результатов исследования составляют организационно-функциональный и методологический аспекты усовершенствования системы управления социально-экономическим развитием страны. Организационно-функциональный аспект состоит в необходимости внедрения финансовых контроллеров в органах государственного управления, которые обеспечивают взаимосвязь целей и приоритетов стратегии социально-экономического развития с процессом формирования и реализации бюджетных затрат и принимают участие в бюджетном процессе. Методологический аспект включает принципы и методы финансового контроллинга, рекомендуемые для использования в процессе формирования и реализации государственного бюджета.

Рекомендации относительно необходимости взаимосвязи и взаимодействия положений стратегии социально-экономического развития и государственного бюджета на всех уровнях его детализации, а также методы финансового контроллинга, которые обеспечивают данное взаимодействие, приняты к внедрению руководством Главного управления Государственного казначейства Украины в Донецкой области (справка о внедрении №247 от 15.11.2007 г.). Основные научные положения и практические рекомендации используются в учебном процессе кафедры финансов Донецкого государственного университета управления при преподавании курса «Государственные финансы» (справка №01-12/5 от 09.01.2008 г.).

^ Личный вклад соискателя. Диссертация является законченным исследованием. В ней автору принадлежат анализ теоретических положений управления социально-экономическим развитием страны; методологический подход к реализации государственного бюджетирования с использованием методов финансового контроллинга как основы системы управления социально-экономическим развитием страны; рекомендации по усовершенствованию системы управления социально-экономическим развитием.

^ Апробация результатов диссертации. Основные теоретические, методологические и практические результаты проведенных исследований, а также концептуальные положения и общие выводы были представлены в виде докладов на І Международной научно-практической конференции «Эффективные инструменты современных наук – 2007» (г.Днепропетровск, 2007 г.), Международной научно-практической конференции «Управленческий потенциал в системе экономического развития» (г. Луганск, 2007 г.), конференции «Актуальные проблемы государственного управления на новом этапе создания государства» (г. Киев, 2005 г.), а также на научных конференциях Донецкого государственного университета управления (г.Донецк, 2006-2008 гг.).

Публикации. По теме диссертационного исследования автором опубликовано 6 работ в профессиональных изданиях, из них 5 статей в научных журналах и сборниках научных работ, а также 1 статья в сборнике материалов конференции. Общий объем публикаций составляет 2,50 п.л., из них 2,07 п.л. належат лично автору.


РАЗДЕЛ 1

^ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ СТРАНЫ: ПОЛИТИКА, СТРАТЕГИЯ, БЮДЖЕТ


1.1. Основы управления социально-экономическим развитием страны. Роль финансов в обеспечении социально-экономического развития


Рассмотрение основ управления социально-экономическим развитием страны и выявление роли финансов в его обеспечении целесообразно предварить анализом сущности основных понятий, использующихся в заданном тематическом аспекте.

^ Понятие и природа социально-экономического развития. В основе развития человеческого общества лежит производство материальных и духовных благ, других ценностей, целостная совокупность которых обеспечивает условия жизнедеятельности человека. Любое общество, в том числе, развитое современное, представляет собой социальную систему. Социальная система – это сложноорганизованная упорядоченная целостность, которая включает отдельных индивидов и социальные сообщества, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями, специфическими по своей природе [77, c. 58].


Вырезано.

Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.


При этом современная теория различает три основные модели финансовых отношений, классифицированные по уровню централизации национального продукта: американская, западноевропейская и скандинавская [95, с. 77]:

^ Американская модель основывается на максимальном уровне самообеспечения и самофинансирования, характеризуется незначительным уровнем бюджетной централизации национального продукта (25-30%). Для выполнения социальной и экономической функций государства средства централизуются по принципу минимизации. Социальные программы направлены на обеспечение только тех незначительных слоев населения, которые не могут обходиться без централизованной государственной помощи. Американская модель является жесткой и обеспечивает максимальное финансовое стимулирование принудительного характера.

Противоположностью американской модели является скандинавская модель, с распределенной государственной социальной сферой, которая требует высокого (до 60%) уровня централизации ВВП в бюджете. Она обеспечивает необходимый уровень государственных социальных услуг для всего населения, одновременно с существованием конкуренции в частном секторе. Эта модель характеризуется как высоким уровнем доходов населения, так и высоким уровнем их налогообложения. Она не является жесткой, как американская и создает климат уверенности и социальной уравновешенности. Однако, создание такой модели возможно только при условии необходимой культуры и сознания членов общества. В противном случае модель, основанная на подобном уровне централизации и соответствующем построении социальной сферы, не может быть эффективной и ведет к распаду экономики.

И, наконец, западноевропейская модель характеризуется умеренным уровнем концентрации ВВП в бюджете – 35-45%. Такой же умеренной она является и в сферах налогообложения и предоставления государством социальных услуг, прежде всего, в сфере образования. Общее среднее и высшее образование в условиях западноевропейской модели являются достаточно доступными, что обеспечивается соответствующей государственной политикой. Однако, формирование модели финансовых отношений западноевропейского типа, возможны, преимущественно, в стране с высоким уровнем ВВП на душу населения.

Страны с переходной экономикой в большей степени используют американскую модель финансовых отношений, что определяется низким уровнем ВВП на душу населения, т.е. низким уровнем экономического развития, и недостаточным уровнем социального развития, что проявляется в неустойчивых отношениях государства и общества, генерирующих заданный уровень коррупции, теневой экономики, ухода от налогообложения и т.д.

В целом, уровень государственных расходов может двояко влиять на экономический рост, когда с одной стороны увеличение расходов повышает стабильность экономики, а с другой снижает предпринимательскую инициативу. Снижение данного уровня уменьшает фискальную нагрузку на экономику и способствует оттоку средств в реальный сектор. При этом влияние данного показателя на экономику разных стран определяется не только основными экономическими закономерностями, но и культурными особенностями, а также предысторией социально-экономического развития, которая задает уровень и характер «накопленных» ошибок в системе перераспределения бюджетных средств. Отсутствие четкого знания оптимальной доли государственных расходов в ВВП для Украины позволяет правительствам проводить эксперименты с данным показателем, то увеличивая его до 32,3 % в 2006 г., то уменьшая до 29% ВВП в 2007 г.

Предварительным этапом анализа взаимодействия стратегии и бюджета в деятельности любой организации, в том числе – государства, является конкретизация значений данных понятий.

Бюджет представляет собой план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного года [78].

Органы государственной власти в системе государственного управления выполняют ряд функций, включающих политическую, социальную, экономическую, экологическую, правовую. В соответствии с вышеизложенным определением, бюджет обеспечивает выполнение данных функций с помощью финансовых ресурсов. При этом, процесс функционирования органов государственной власти является целенаправленным, что дает основание рассматривать его в контексте стратегического целеполагания.

Термин «стратегия» (от греч. stratos – войско + ago – веду) в буквальном смысле означает ориентацию полководцев на победу – решительное изменение ситуации посредством военных действий. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, состояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятельности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов.

Стратегию можно рассматривать как реакцию на внутренние сильные и слабые стороны организации, а также на внешние возможности и угрозы с целью создания преимуществ в конкурентной борьбе. Формирование стратегии является функцией управления.

По Хиггенсу, «стратегическое управление – это процесс управления с целью осуществления миссии организации посредством управления взаимодействием организации с ее окружением».

Согласно Г.В.Атаманчуку, формами публичного представления и нормативного закрепления стратегического уровня государственного управления могут быть: государственная политика, государственные программы, концепции, планы, законодательные и иные нормативные правовые акты, фиксирующие посредством правовых норм желаемые для общества идеалы, ценности и цели поведения и деятельности людей, их коллективов и общностей; совокупности управленческих решений и действий, характеризующие направления и логику реализации компетенции конкретных государственных органов или их подсистем [3, с. 174].

Таким образом, перечень форм, отражающих стратегический уровень государственного управления подтверждает целесообразность неразрывного единства стратегии государства и бюджета как финансового обеспечения процесса ее реализации.

Г.Минцберг, определяя понятия «стратегия», конкретизирует разные присущие ему аспекты. Он, в частности, утверждает, что если стратегии могут быть заранее продуманными, значит они могут быть также и реализованными. Другими словами, понимание стратегии как плана явным образом недостаточно: необходимо такое определение, которое включало бы в себя сразу и результативное обращение.

Более детально: стратегии могут быть результатом действия человека, но не его намерений. Поэтому Г.Минцберг предложил различать стратегии сознательные, в которых реализуется задуманное ранее, и спонтанные, если патерн развивается без всякого предшествующего обдумывания или даже вопреки нему (в таких случаях предварительно обдуманные действия так и остаются нереализованными) [66].

Вырезано.

Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.

Методологический аспект системы, обеспечивающей взаимодействия стратегии социально-экономического развития и бюджета, может быть основан на использовании технологий, заимствованных в теории и практике менеджмента, а именно: технологий контроллинга.

  1. Технологии стратегического и оперативного контроллинга, а также концептуальный подход к управлению финансовыми потоками могут существенно обогатить комплекс методов государственного бюджетного планирования, а также, при их корректном внедрении – повысить эффективность и результативность использования государственных средств.

Предложенный способ обеспечения взаимосвязи стратегии и бюджета в системе государственного управления требует детальной разработки и апробации, что обусловлено актуальной потребностью в реформировании Бюджетной системы Украины.


^ 1.3. Принципы формирования государственного бюджета


Ежегодно бюджетный процесс в Украине является наиболее спорным и продолжительным из всех процессов государственного управления. Эксперты отмечают, что правительства, которые существовало в стране на протяжении последних 15 лет, преимущественно не достигали целей, которые декларировались в соответствующих программах развития, из-за неэффективного бюджетного планирования [95]. Нестабильность в политической сфере Украины, в частности - в исполнительной ветви власти, проектировалась на все без исключения процессы государственного управления, в том числе имела воздействие на качество бюджетного процесса.

Тем не менее, на современном этапе развития, который характеризуется увеличением уровня неопределенности внешней среды и повышением количества вызовов внутренней среды общества, актуальной является задача организации государственного управления в Украине на системных основах, что в полной мере касается процессов формирования и реализации государственного бюджета.

Бюджет, в соответствии с правовым определением, - это план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода [15].

В процессе разработки бюджета основное значение имеют принципы, которые определяют заданные ограничения и обязательства по отношению к формированию и использованию бюджетных средств.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Украины, Бюджетная система Украины основывается на таких принципах:

1) принцип единства бюджетной системы Украины - единство бюджетной системы Украины обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка выполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности;

2) принцип сбалансированности - полномочия на осуществление затрат бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет на соответствующий бюджетный период;

3) принцип самостоятельности - Государственный бюджет Украины и местные бюджеты являются самостоятельными. Государство средствами государственного бюджета не несет ответственности за бюджетные обязательства органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления. Органы власти Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления средствами соответствующих бюджетов не несут ответственности за бюджетные обязательства друг друга, а также за бюджетные обязательства государства. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления на определение направлений использования средств в соответствии с законодательством Украины, правом Верховной Рады Автономной Республики Крым и соответствующих советов самостоятельно и независимо друг от друга рассматривать и утверждать соответствующие бюджеты;

4) принцип полноты - в состав бюджетов подлежат включению все поступления в бюджеты и затраты бюджетов, которые осуществляются в соответствии с нормативно-правовыми актами органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления;

5) принцип обоснованности - бюджет формируется на реалистических макропоказателях экономического и социального развития государства и расчетах поступлений в бюджет и затраты бюджета, которые осуществляются в соответствии с утвержденными методиками и правилами;

6) принцип эффективности - при составлении и выполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться к достижению запланированных целей при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижения максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств;

7) принцип субсидиарности - распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами должен основываться на максимально возможном приближении предоставления общественных услуг к их непосредственному потребителю;

8) принцип целевого использования бюджетных средств - бюджетные средства используются только на цели, определенные бюджетными назначениями;

9) принцип справедливости и беспристрастности - бюджетная система Украины строится на основах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами;

10) принцип публичности и прозрачности - Государственный бюджет Украины и местные бюджеты утверждаются, а решение относительно отчета об их выполнении принимаются соответственно Верховной Радой Украины, Верховной Радой Автономной Республики Крым и соответствующими советами;

11) принцип ответственности участников бюджетного процесса - каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного процесса [15].

Перечень этих принципов характеризует преимущественно эндогенные факторы, которые влияют на формирование государственного бюджета.

Тем не менее, с точки зрения системного подхода, бюджетный механизм оказывает непосредственное влияние на социально-экономические процессы в государстве и одновременно определяется состоянием этих процессов. И если влияние бюджета на состояние социальных и экономических характеристик общества является детерминированным, то формирование бюджета, адекватного этим процессам, зависит от системы государственного менеджмента вообще, и в сфере управления финансовыми потоками, в частности.

На основе вышеизложенного можно сформулировать цель данного этапа исследований как усовершенствования принципов формирования государственного бюджета с учетом принципов теории систем.

Обеспечение системной взаимосвязи бюджетного механизма и социально-экономического уровня развития общества реализуется в рамках процесса стратегического государственного управления.

В этом контексте О. Блинов утверждает, что бюджет является главным инструментом государственного стратегического планирования. Стратегическое планирование - это высокотехнологическое искусство. Нужно обсуждать приоритеты, избирать наиболее нужные, детализировать задачами, анализировать нужные ресурсы и отдачу от них, возвращаться на несколько шагов назад, переосмысливать, снова обсуждать...[104].

В общем виде можно представить два варианта взаимосвязи социально-экономических процессов и государственного бюджетирования (рис. 1.7).

Вырезано.

Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.


Важно, что в настоящий период контроллинг применяется для управления финансовыми потоками предприятий и практически не используется в функционировании государственной финансовой системы. В данном контексте целесообразно обратиться к некоторым историческим данным.

Понятие «контроллинг» произошло от английского to control — контролировать, управлять, регулировать, направлять, которое в свою очередь происходит от французского слова, означающего «реестр, проверочный список». Но в англоязычных источниках термин «контроллинг» практически не используется: в Великобритании и США укоренился термин «управленческий учет» (managerial accounting, management accounting), хотя работников, в чьи должностные обязанности входит ведение управленческого учета, там называют контроллерами (controller) [24, с. 6].

На первых этапах своего развития контроллинг был ориентирован, прежде всего, на контроль хозяйственной деятельности и денежных потоков сначала на уровне государства, а затем на уровне отдельных предприятий. Дальнейшее развитие контроллинга на предприятиях пошло по пути расширения функций и сфер ответственности контроллинга, который в настоящее время пронизывает всю систему управления предприятием, обеспечивая его долгосрочное успешное функционирование на рынке.

Обратимся к истории развития контроллинга. Как отмечает Д.Хан [114, с. 108], первое упоминание о контроллинге связано с введением в XV веке при английском дворе должности «countrollour», в обязанности которого входило отражение и контроль денежных потоков. По мнению некоторых специалистов, это была первая в истории попытка государственного управления с использованием прототипов идей контроллинга. Таким образом, впервые контроллинг использовался именно на государственном уровне [114, с. 108].

При этом, наиболее полно система контроллинга была впервые описана и применена в США, хотя цели и задачи сильно отличались от современной концепции контроллинга. Так в 1778 г. в Североамериканских соединенных Штатах - законодательно учреждено ведомство «Comptroller, Auditor, Treasurer and six Commissioners of Accounts», призванное выполнять функцию контроля за равновесием между государственными доходами и расходами. Работников данного ведомства называли «comptroller». Далее с 1882 года чиновников, осуществляющих контроль деятельности банков, стали называть «Controller's of the Currency» (контроллеры денежного обращения). В 1880 г. американская железнодорожная компания «Atchison, Topeka & Santa Fe Railway System» впервые вводит новую должность контроллера, который выполнял обязанности секретаря и контроллера финансов акционерного общества.

Первой промышленной компанией, которая ввела должность контроллера, стала «General Electric Company» (США) в 1892 году. Первоначально контроллеры занимались финансово-экономическими вопросами и проведением ревизий. Это объяснялось особенностями американского корпоративного законодательства, которое знает только два управляющих органа - Общее собрание акционеров и Совет директоров (Board of Directors). Полномочия Совета директоров распространялись как на управление организацией, так и на контроль. Отсутствие специфического управляющего органа наряду с другими причинами (например, сильными позициями президента, величиной предприятия) считалось важнейшим поводом для введения должности контроллера. Однако, несмотря на это вплоть до начала 30-х гг. XX в. на американских предприятиях контроллеры почти не были известны. Например, в 1900 году только в восьми из 175 опрошенных американских компаний в штатном расписании фигурировал контроллер [114].
Действительное признание в США контроллинг получил только в тридцатых годах прошлого века, когда после экономического кризиса 30-х годов, который привел к пониманию роли ранее пренебрегаемого производственного учета, а также к необходимости внедрения на предприятии наряду с планированием элементов контроллинга, наметился пересмотр задач контроллинга.

Вырезано.

Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.

Для изменения указанной ситуации, целесообразно дополнить п.4 статьи 33 Бюджетного кодекса Украины следующей информацией, используемой Кабинетом министров Украины для формирования проекта Основных направлений бюджетной политики как первого документа, с создания которого начинается бюджетный процесс в Украине. Итак, предлагается следующая формулировка указанного пункта:

«Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период основывается на приоритетах отраслевого и регионального развития, отраженных в стратегии социально-экономического развития Украины, прогнозных макропоказателях экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период с указанием показателей объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских и гуртовых цен, прогнозируемого официального обменного курса гривни в среднем за год и на конец года, прогнозируемого уровня безработицы» (рис. 3.1).

Это позволит при определении направлений бюджетной политики учитывать направления приоритетного развития, сформулированные объективно, на основе индикаторов отклонения объектов государственного регулирования как систем от состояния гомеостазиса и степени данного отклонения в процессе разработки стратегии социально-экономического развития страны и ежегодной программы экономического и социального развития, в которой определяется ранг приоритетных направлений для заданного бюджетного периода.



Рис. 3.1. Процесс формирования Кабинетом Министров Украины Проекта основных направлений бюджетной политики


Предполагается, что более детально, чем в стратегии, цели и приоритеты социально-экономического развития отражаются в Программе социального и экономического развития, которая подается ежегодно Кабинетом Министров Украины на утверждение Верховной Раде Украины вместе с проектом Государственного бюджета. При этом на этапе формирования Кабинетом Министров Украины и принятия Верховной Радой Украины направлений бюджетной политики указанная программа еще не является сформированной, а, как было отмечено выше, приоритеты развития на данном этапе являются уже определенными.

Программа экономического и социального развития Украины, согласно определению, это документ, в котором определяются цели и приоритеты экономического и социального развития, средства и пути их достижения, формируется согласованная и комплексная система мероприятий органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленных на эффективное решение проблем экономического и социального развития, достижение стабильного экономического роста, а также характеризуются ожидаемые изменения в состоянии экономики и социальной сферы [36].

Однако, программа правительства составляется ежегодно, а ежегодная смена приоритетов не способствует их осуществлению в реальной действительности. Кроме того, Программа деятельности КМУ не является законом, а, соответственно, она может быть нарушена, не определен механизм жесткой взаимосвязи программы и бюджета, что приводит к завышенным финансовым требованиям.

Согласно Закону «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины» [39] в Государственной программе экономического и социального развития Украины на следующий год должны быть отображены:

анализ социально-экономического развития страны за минувший и текущие годы и характеристика главных проблем развития экономики и социальной сферы;

влияние ожидаемых изменений внешнеполитической и внешнеэкономической ситуации на экономику страны;

цели и приоритеты экономического и социального развития в следующем году;

система мероприятий по реализации государственной политики с определением сроков выполнения и исполнителей;

основные макроэкономические показатели, объемы капитальных вложений, показатели государственного заказа и прочие необходимые показатели и балансы экономического и социального развития, в том числе в разрезе отраслей экономики, Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя;

перечень государственных целевых программ, которые будут финансироваться в следующем году за счет средств Государственного бюджета Украины;

показатели развития государственного сектора экономики, в частности получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом, эффективности использования объектов прав государственной собственности, развития казенных предприятий.

Как видно из данного перечня, определение целей и приоритетов реализуется на основе ретроспективного анализа внутренней среды и прогноза развития внешней среды государства как системы. При этом не определено, каким образом аналитические данные «превращаются» в приоритеты. Именно это связующее звено должно быть отражено в стратегии социально-экономического развития на основе данных долгосрочных прогнозов. Как правило, ежегодно актуализируется следующая проблема: при одних и тех же показателях развития внутренней и внешней среды различные партии и блоки определяют различные цели и приоритеты развития. Для этого существуют объективные предпосылки, определяющиеся потребностями реструктуризации экономики Украины в целом, что тактически может проявляться путем поддержки тех или иных отраслей экономики, или регионов. Кроме указанного, разнообразие приоритетов обусловлено тем, что в основе целеполагания нет объективных критериев для определения приоритетов, проранжированных по степени важности для выживания и развития общества.

В качестве иллюстрации данного вывода можно привести приоритеты и цели развития, представленные в Программе экономического и социального развития Украины на 2007 г. В частности, в Программе – 2007 отмечается: «перед Правительством Украины возникает главный вызов - трансформировать экономику в конкурентоспособный хозяйственный комплекс, который может обеспечить дальнейшее социальное и гуманитарное развитие общества. В этом контексте 2007 год должен стать годом проведения важнейших структурных реформ с целью закладки фундамента устойчивого и долгосрочного экономического роста. Экономическая и социальная политика будет направлена на решение вышеупомянутых проблем». Как видно из данного определения, поставленная цель – трансформация экономики в конкурентоспособное состояние является стратегической, и не может быть достигнута в течение одного года. Аналогично, в течение года нельзя провести «важнейшие структурные реформы», не уточняя, как минимум, их отраслевую направленность. Это свидетельствует о том, что ежегодная Программа разрабатывалась без ориентации на какой-либо документ, имеющий стратегическую ориентацию, что обусловило необходимость конкретизации в Программе стратегических задач.

Далее, в Программе определяются цели и приоритеты социального и экономического развития, а также критерии оценки данных приоритетов.

1. ЦЕЛЬ: Обеспечение положительных структурных сдвигов на инновационной основе, стимулирование создания новых знаний.

Приоритет 1. Внедрение инновационно-инвестиционной модели развития за счет опережающего развития высокотехнологических отраслей и производства наукоемкой, энергосберегающей, экспорто-ориентированной продукции.

^ Критерии реализации приоритета: увеличение количества инновационно активных предприятий на 5%. Прирост объемов производства в машиностроении будет составлять 17% к предшествующему году.

Из данных определений видно, что увеличение количества инновационно активных предприятий на 5%, преимущественно, в машиностроении, не может обеспечить внедрение инновационно-инвестиционной модели развития, и не может создать положительные структурные сдвиги на инновационной основе. Таким образом, поставленная стратегическая цель и недостаточно четко сформулированный приоритет сами по себе исключают возможность их последовательного достижения в реальном времени. В конечном счете, исходя из указанных критериев, будет достигнута цель развития инновационной активности машиностроительных предприятий, которая, по своей сути, не может быть приоритетом для государства, а является целью собственников предприятий данной отрасли.

Далее, для достижения той же цели 1 предлагается следующий приоритет: Приоритет 3. Развитие высокоэффективного конкурентоспособного на внутреннем и внешнем рынке аграрного сектора.

^ Критерии реализации приоритета: увеличение объемов производства сельхозпродукции на 3,3%, уровня рентабельности продукции до 15%, экспорта сельхозпродукции и продовольственных товаров на 18%.

В данном случае, количественные критерии достижения цели, во-первых, не являются обоснованными; во-вторых, не отражают приоритет повышения эффективности и конкурентоспособности, т.к. являются количественными. Например, об эффективности может свидетельствовать уровень оснащенности труда современной техникой, а об уровне конкурентоспособности – степень переработки сельскохозяйственной продукции.

Приведя данную информацию в качестве иллюстрации и не претендуя на глубокий анализ самой Программы и уровня ее выполнения, преследовалась цель доказать несостоятельность методологического подхода, применяемого в процессе государственного программирования и бюджетного планирования. В целом, можно сделать вывод, что между этапом анализа состояния внутренней и внешней среды государства и этапом определения приоритетов социально-экономического развития существует значимый методологический пробел, который предлагается устранить с помощью инструментов контроллинга, встроенных в систему социально-экономического развития. Одним из методологических аспектов данной системы является трансформация схемы определения приоритетов социального и экономического развития (рис. 3.2).

Предлагается система объектно-ориентированных приоритетов развития, к которым относятся: отрасли экономики, регионы, социальные группы (в системе государственного финансового контроллинга определяемые как «центры затрат»). В этом случае приоритет означает повышенное внимание государства к заданному объекту в течение определенного периода времени, цель данного внимания (регулирования) – перевести указанный объект в новое качество, которое может характеризоваться как качественными, так и количественными критериями.



Рис. 3.2. Трансформация схемы определения приоритетов социального и экономического развития

Необходимо конкретизировать, что приоритет (нем. Priorität, от лат. prior - первый, старший) - это первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности. Приоритет определяют также как первенство, первое место по времени в открытии, изобретении, формулировке какой-либо идеи. В сущности, понятие приоритета в управлении означает первоочередность выполнения задачи, достижения цели и т.д., и, что наиболее важно, - всегда связано со временем, т.е. характеризуется временными показателями.

В основе определения приоритетов развития отраслей национальной экономики, регионов Украины и отношения к заданным социальным группам – потребителям бюджетных средств должны лежать объективные критерии, а подход к реформированию центров затрат должен базироваться на стратегических принципах обеспечения социально-экономического развития.

В качестве данных принципов, согласно закономерностям сохранения гомеостазиса сложных открытых систем, необходимо определить следующие:
принцип отсутствия гомеостазиса: приоритетной государственной поддержки требуют те отрасли экономики, регионы, социальные категории населения, которые не могут самостоятельно обеспечить процесс собственного воспроизводства;

принцип мониторинга гомеостазиса объектов регулирования: для каждого объекта государственного регулирования должны быть разработаны критерии мониторинга его способности к самовоспроизводству и установлены граничные значения данных критериев;

принцип автоматического приоритета: достижение объектом государственного регулирования порогового значения по критерию мониторинга автоматически определяет государственное регулирование данного объекта в качестве приоритетного;

принцип качественного отличия приоритетов: объекты, не способные к самостоятельному воспроизводству собственного потенциала, могут быть двух типов: (согласно классификации БКГ) – «собаки» - требующие реформирования, и «трудные дети» – требующие целенаправленного инвестирования. Тип объектов определяется тенденцией их развития;

принцип обязательного ранжирования приоритетов: группа приоритетных направлений государственной поддержки ранжируется по степени важности данных объектов государственного регулирования для выживания и развития общества;

принцип автоматического распределения бюджетных средств: «сумма покрытия» государственного бюджета распределяется автоматически по объектам государственного регулирования исходя из рангов сформированных приоритетов.

Для организации данной системы необходимо: определить объекты регулирования социально-экономического развития, разработать систему критериев оценки их потенциала и способности к его восстановлению, внедрить систему мониторинга значений данных критериев, и обеспечить «обратную связь» системы мониторинга с представителями исполнительной ветви государственной власти, принимающих решения относительно реализации государственной поддержки.

Важно отметить, что в случаях, когда большинство объектов государственного регулирования находится в состоянии, не способном к самостоятельному воспроизводству, целесообразно применять кейнсианский подход к процессам государственного регулирования, в противном случае – монетаристский.

Если процесс определения стратегических приоритетов будет включать представленный методологический подход, это даст возможность обеспечить взаимосвязь выходных данных стратегии и данных, используемых на «входе» процесса формирования бюджетной политики государства, а сама бюджетная политика будет стратегически обоснованной.

В настоящий момент функцию обеспечения соответствия Государственного бюджета направлениям социально-экономического развития страны выполняет Президент Украины, причем уже на завершающем этапе бюджетного планирования.

В частности, при принятии бюджета 2007 г. Президент В.Ющенко обратился в Кабмин с просьбой доработать государственный бюджет на следующий год и учесть предложения главы государства, иначе он будет вынужден наложить вето на закон о бюджете.

Это было отмечено в письме Президента к руководителю правительства В.Януковичу. По словам Ющенко, основательный анализ показал, что проект документа не содержит четкой стратегии достижения провозглашенных целей, а в отдельных случаях противоречит задекларированным приоритетам правительства относительно бюджетной политики на 2007 г.

В своем обращении Ющенко просит Кабмин во время дальнейшей работы над проектом бюджета:

обеспечить финансирование социальных расходов на уровне, не ниже 2006 г.;

сократить встречные бюджетные потоки, дотационность местных бюджетов, усовершенствовав межбюджетные отношения и нормативы распределения бюджетных средств, обеспечить максимальную прозрачность в распределении и использовании бюджетных ресурсов и минимальное «ручное управление «средствами»;

определить непосредственно в проекте закона «О государственном бюджете на 2007 год» распределение всех субвенций между регионами.

Таким образом, в процессе анализа, проведенного на заключительном этапе бюджетного планирования, было выявлено несоответствие стратегии, приоритетов социально-экономического развития и реального распределения финансовых потоков. Важно заметить, что нечеткость определения приоритетов и дает возможность отмеченного «ручного управления» расходами бюджета и, соответственно, подменяет процесс достижения целей общества целями тех групп, которые имеют возможность воздействия на процесс «ручного управления».

Для устранения данных негативных факторов целесообразно:

  1. провести четкую взаимосвязь на этапе планирования между стратегией социально-экономического развития страны и государственным бюджетом;

  2. обеспечить взаимодействие стратегических целей и движения финансовых потоков в реальном времени с помощью: а) ранжирования бюджетных программ по уровню приоритетности; б) системы оперативного контроллинга, отслеживающей отклонения фактических показателей бюджетного финансирования от плановых.

  3. разработать законодательство Украины, определяющее процесс стратегического целеполагания страны: структура стратегии социально-экономического развития; временной горизонт планирования; «выходные» данные, обязательные для использования в других плановых документах: Программе Кабинета Министров Украины на год, Государственном бюджете Украины, стратегиях социально-экономического развития регионов, стратегия развития отраслей экономики.

Решение указанных задач целесообразно реализовать путем соответствующей организации системы государственного финансового контроллинга (рис. 3.3).



Рис. 3.3. Усовершенствование организационно-функционального аспекта системы управления социально-экономическим развитием страны


Функции стратегического контроллинга - анализ, прогноз, мониторинг объектов государственного регулирования, планирование бюджетных затрат на основе целей и приоритетов, выделенных в стратегии социально-экономического развития, выполняются отделом стратегического контроллинга, который предлагается сформировать в Министерстве финансов Украины. В Бюджетном Комитете Верховной Рады Украины также целесообразно введение должности специалиста по контроллингу, выполняющего функцию коррекции деятельности отдела контроллинга исполнительной ветви государственной власти.

Функции оперативного контроллинга – учет и контроль финансовых потоков по срокам и объему, запланированному для достижения развития приоритетных объектов государственного регулирования, - выполняются Счетной палатой Украины, государственным Казначейством Украины и Контрольно-ревизионной службой Украины. Для них предлагается введение отделов оперативного контроллинга, реализующих контроль отклонений финансовых потоков от планового состояния в режиме реального времени и контроль эффективности (в т.ч. - результативности) использования средств государственного бюджета.

Введение указанных дополнительных организационных подразделений обеспечит выполнение функций системы финансового контроллинга, призванной установить взаимодействие целей и приоритетов социально-экономического развития страны с процессом их бюджетного обеспечения.





оставить комментарий
страница1/2
Дата06.11.2011
Размер0.58 Mb.
ТипАнализ, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2
плохо
  1
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх