Бюджетная реформа в россии: первые итоги и возможные перспективы icon

Бюджетная реформа в россии: первые итоги и возможные перспективы


1 чел. помогло.
Смотрите также:
«итоги копенгагенской конференции ООН по изменению климата: перспективы россии»...
План работы Гороо на март 2012г. №...
Тема: «Профильное обучение: первые итоги эксперимента, проблемы и перспективы»...
Мониторинг:    Профильное обучение: первые итоги эксперимента...
Доклад регионы россии: 2009 итоги и перспективы...
Отчёт о работе номус. Председатель номус, к м. н. В. Л. Загребин...
Возможности развития производства древесных топливных гранул в россии...
Ананьев Д. Н. Банковский сектор России: итоги и перспективы развития, №3...
Итоги работы тэк в России за период 2003 2005 г г. Проблемы и перспективы развития тэк в России...
«Развитие информационных технологий в юфу: итоги и перспективы»...
Выпускная квалификационная работа Местное самоуправление в современной России: первые итоги...
Заседание № «Военная реформа в России: состояние и перспективы»...



Загрузка...
скачать
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

Мcт. АФАНАСЬЕВ,

доктор экономических наук,

профессор, зав. кафедрой

государственных финансов ГУ-ВШЭ,

И. КРИВОГОВ,

аспирант кафедры

государственных финансов ГУ-ВШЭ


БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:

ПЕРВЫЕ ИТОГИ И ВОЗМОЖНЫЕ

ПЕРСПЕКТИВЫ

Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Фе­дерации в 2004-2006 годах1. Ее основные цели — оптимизация управ­ления бюджетными средствами и повышение результативности бюд­жетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ, внедряется программная класси­фикация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесроч­ное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельнос­ти в рамках среднесрочных ориентиров. Попытаемся определить клю­чевые проблемы внедрения новых методов бюджетирования в россий­скую практику.

_____________________________________________________________________________________________________________________________________________

1 Постановление Правительства Российской Федерации № 249 от 22 мая 2004 г. • "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

^ Бюджетные услуги

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (метод) бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансо­вого планирования. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости ст достижения конкретных результатов (предоставле­ния услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со средне­срочными приоритетами социально-экономической политики и в пре­делах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосроч­ную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы и является переход от сметного финансирова­ния бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджет­ных услуг, предоставляемых ими.

Понятие "бюджетная услуга" (или просто "услуга", оплаченная из общественных фондов) в данном случае должно отличаться от тра­диционного российского понимания указанного термина, так как сама идея и модель бюджетирования, ориентированного на результат, осно­вываются в первую очередь на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами.

В России до недавних пор (а зачастую и сейчас) не было принято говорить об услугах, оказываемых государством. Скорее наоборот: общество осуществляло свою деятельность для государства, в рамках государства и в целях государства. В тех же случаях, когда обществу необходимо получить некую услугу со стороны государства, оно наталкивается на значительные административные барьеры и вы­сокие трансакционные издержки. Простейшие примеры: трудности при получе­нии компаниями лицензий и разрешений на ведение какой-либо деятельности или частными лицами при получении разрешительных документов. Нередко в отноше­ниях между государством и обществом присутствуют признаки контракта: госу­дарство оказывает конкретные услуги гражданину, за которые он платит деньги в виде пошлины (например, за получение документа). В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них.

С другой стороны, государством предоставляются общественные услуги (на­пример, уборка или освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Соответственно должна возникать и ответственность сторон контракта, одна­ко на практике этого не происходит из-за нарушений обязательств государством по качественному и своевременному предоставлению услуг (несмотря на их оплату или даже предоплату в полном объеме).

Для более объективной оценки работы министерств, другими сло­вами, степени их ответственности объектом контроля, в том числе со стороны контрольных органов, должны быть мероприятия (или про­грамма мероприятий) и соответствующие результаты от достижения целей и решения задач, а не деятельность как таковая. Применитель­но к нашей тематике объектом контроля становятся бюджетные ус­луги. Выводы контрольных органов в таких случаях могут быть дис­куссионными и носить рекомендательный характер для принятия соот­ветствующего решения правительством или уполномоченным органом. Государственный бюджет и по определению его расходная часть долж­ны быть направлены на финансирование предоставления обществу услуг (в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, обороны и т.п.) государством. Однако существует серьезное противоречие (или разрыв) между обязательствами государства по предоставлению об­ществу качественных бюджетных услуг и фактическими действиями государства, с одной стороны, и их оценкой обществом — с другой.

В ходе переписи населения в 2002 г, президент России на вопрос о сфере его деятельности сообщил переписчикам, что он "оказывает услуги населению".. Это было несколько неожиданно, так как первые лица государства ранее не давали столь ясных ответов о своей деятельности. Тем не менее в данной фразе заключена важ­ная мысль: цель государства в лице органов государственной власти — предостав­ление качественных своевременных и экономичных услуг населению (под населе­нием или обществом нужно понимать не только конкретных людей, но и институты бизнеса, организации и т.д.)


Возникают вопросы: какие услуги, по какой стоимости и в каком объеме должно предоставлять государство обществу? Ведь сформи­рованный перечень государственных услуг с оценкой их стоимости будет представлять собой прообраз бюджета государства (расходной его части), в котором, с одной стороны, изложены все направления деятельности государства, а с другой — их финансовая оценка.

Общество всегда предъявляет определенные требования государ­ству в части обеспечения безопасности, получения образования, услуг здравоохранения и т.д. Эти требования ничем не ограничены. Поэто­му у государства просто не окажется средств, которые необходимы для их удовлетворения. Государство со своей стороны также ничем не ограничено в предоставлении услуг (за исключением бюджетных ограничений), даже тех, которые не нужны обществу, или тех, которые тормозят его развитие. Это приводит к увеличению государственных расходов и чрезмерному росту государственного бюджета. Стандарт­ные рыночные принципы соотношения спроса и предложения здесь не работают. Каким же образом решать проблему формирования не­обходимых обществу бюджетных услуг, финансируемых государством? Можно выделить две модели.

В соответствии с первой моделью органы власти формируют пе­речень приоритетов и стратегических целей социально-экономическо­го развития страны, который утверждается президентом или прави­тельством России (например, в среднесрочных программах социаль­но-экономического развития страны, в посланиях президента Феде­ральному собранию, в иных стратегических документах). Затем каж­дый распорядитель бюджетных средств осуществляет выбор целей и задач из утвержденного перечня и уже на этой основе формирует план мероприятий и бюджетных программ. Для реализации программ он должен представить обоснованные расчеты по их финансирова­нию. Исходя из этого формируется бюджет на ближайший и после­дующие финансовые годы. Правда, подготовить исчерпывающее обо­снование и найти взаимосвязь между целями (задачами, мероприяти­ями) и объемами их финансирования удается не всегда. Поэтому глав­ные распорядители бюджетных средств будут стремиться сохранить бюджет хотя бы на уровне прошлого года. Оценку собственной дея­тельности они проводят сами, а результаты утверждают правитель­ственные комиссии (Минфин и/или Минэкономразвития России).

Такая модель фактически и применяется в России: наряду со смет­ным финансированием главных распорядителей бюджетных средств начат процесс внедрения программного финансирования. Главные рас­порядители средств имеют как бы два бюджета: сметный (ведомственный), утверждаемый законом о федеральном бюджете, и программный, отражаемый в докладе об основных результатах деятельности.

Согласно второй модели, на начальном этапе выявляются по­требности общества в получении услуг от государства (в сферах обес­печения правопорядка, здравоохранения и т.д.). В качестве методов сбора такой информации используются опросы общественного мне­ния, специализированные исследования, учитываются мнения экспер­тов в конкретных областях, заключения бизнес- сообщества и объеди­нений и др. Собранная информация классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному) и затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и меро­приятия структурируются по программам; проводится бюджетная оцен­ка последних, то есть определяется стоимость мероприятий. Методы оценки могут быть разные, например, за основу берутся альтернатив­ная стоимость аналогичных услуг на рынке либо экспертные заклю­чения. В программах представлены как переходящие из года в год обязательства государства, так и новые. В результате формируется перечень программ, которые будут предложены для реализации с ука­занием объемов и источников их финансирования.

Для второй модели должны быть созданы высокоразвитые базо­вые институты гражданского общества и обеспечена двусторонняя связь в системе "власть —общество". Россия не располагает столь эффек­тивными механизмами взаимодействия между обществом и государ­ством, поэтому использование данной модели в российских условиях пока проблематично.

^ Организационные вопросы

Основным стратегическим документом развития экономики стра­ны являются принимаемые правительством РФ среднесрочные про­граммы социально-экономического развития, разрабатываемые на трех­летний период. Правительством также утверждаются федеральные целевые и инвестиционные программы, сроки реализации которых со­ставляют от 3 до 8 лет. Сроки реализации целевых и инвестиционных программ, фактически являющихся тактическими инструментами пра­вительства, могут в несколько раз превышать сроки выполнения стра­тегических программ развития Российской Федерации, хотя по логи­ке все должно быть с точностью до наоборот. Больше того, цели, ука­занные в программах социально-экономического развития часто не поддаются количественному измерению. Например, такие цели, как создание эффективной национальной инновационной системы, повы­шение эффективности использования ресурсного потенциала и кон­курентоспособности продукции, не дают четкого ответа на вопросы, что и в какой степени в результате их достижения получат государ­ство или общество2. Вполне понятно, но вряд ли оправдано предложенное в 2005 г. исключение основных количественных целевых

по­казателей развития экономики — уровня инфляции и роста ВВП — из проекта федерального бюджета на 2006 год.

Указанные обстоятельства существенно усложняют реализацию бюджетных программ и соответственно внедрение методов бюджети­рования, ориентированного на результат, по следующим причинам:

  • цели бюджетных программ могут не совпадать с задачами развития страны или быстро устаревать в результате постановки но­вых среднесрочных целей развития;

__________________________________________________________________

2 См.: Проект "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)" (http:// www.economy.gov.ru/wps/portal).


  • возникает необходимость частого пересмотра структуры бюд­жетных программ и их наполнения мероприятиями;

  • цели программ не достигаются;

  • программы реализуются неэффективно из-за отсутствия чет­ких критериев оценки их эффективности.

Временные горизонты среднесрочного планирования, очерченные трехлетним периодом, ограничивают возможности планирования рас­ходов (и доходов) в рамках долгосрочных бюджетных программ. В ка­честве одного из вариантов решения данной проблемы можно исполь­зовать обязательное включение в структуру бюджетных программ про­межуточных целей и индикаторов их оценки, а также составление четкого и достаточно подробного ежегодного бюджета программы. К тому же по-прежнему финансирование федеральных целевых программ как из федерального, так и из региональных бюджетов осуществляется в недостаточных размерах. Это по понятным причинам не позволяет проводить намеченные в рамках программ мероприятия и выполнять поставленные задачи. Затягивание с решением данной проблемы мо­жет дискредитировать новые методы бюджетирования на практике.

Бюджетная реформа помимо прочего связана с необходимостью изменения принципов и механизмов взаимодействия как внутри орга­нов государственной власти, так и власти с обществом. Эти вопросы должны решаться в рамках административной реформы, проведение которой началось тогда же, когда и бюджетной, весной 2004 г. Вот почему важно обеспечить координацию и согласованность бюджетной и административной реформ.

Во многих странах внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, в бюджетный процесс вызвало отрицательное отношение со стороны сотрудников министерств: их восприятие но­вых методов бюджетирования ассоциировалось не с необходимостью совершенствовать работу, а с дополнительной нагрузкой. Действи­тельно, нагрузка и требования к работникам министерств, а также ор­ганов контроля при внедрении этих методов существенно возрастают, особенно на переходном этапе.

Деятельность министерств ориентирована, как правило, на реализацию сметного планирования бюджета, и при переходе к целе­вому формированию бюджета требуются соответствующие измене­ния как в их функциях, так и в кадровом потенциале. Отсутствие персонала соответствующей квалификации затрудняет качественную подготовку федеральных целевых программ, их осуществление, мо­ниторинг и оценку. Вот почему уже сейчас надо начинать разработку программ повышения квалификации и переобучения в этой сфе­ре, а возможно, и частичное сокращение численности персонала и набор нового на конкурсной основе.

На проведение самой бюджетной реформы и на внедрение новых функций в систему органов власти требуются дополнительные (иног­да значительные) ресурсы, которые уже сейчас надо предусматривать в федеральном бюджете. Речь идет о следующем: разъяснении новых принципов бюджетирования и контроля за результатами их внедре­ния; подготовке методических материалов; обучении сотрудников и повышении их квалификации; проведении исследований, обзоров, оп­росов для сбора необходимой первичной информации, касающейся деятельности министерств; разработке и внедрении современных ин­формационных систем на базе высоких технологий; внесении измене­ний в бюджетное законодательство и др.

^ Управление программным бюджетом

В России накоплен достаточный опыт по управлению бюджетны­ми средствами, структурированными в виде проектов и программ. Можно вспомнить пятилетние планы и государственные проекты по строительству объектов инфраструктуры. В современных условиях — это федеральные целевые программы, инвестиционные программы и проекты международных финансовых организаций.

Анализ основных документов по программам3 показывает, что в большинстве случаев не представляется возможным четко идентифи­цировать органы управления федеральными целевыми программами, определять их функции, полномочия и ответственность. До сих пор нет обоснованных и достаточно отработанных механизмов определе­ния расходов, связанных с управлением программами. Такие расхо­ды, как правило, не выделены отдельной строкой в бюджете программ, а там, где определены общие расходы на управление, отсутствует их детализация по конкретным направлениям. Выделяемые бюджетные средства на содержание органов управления федеральных целевых программ не подкреплены должным обоснованием. На этапе их раз­работки расходы на управление в некоторых случаях выделяются в отдельную статью, например, "Управление программой" или "Содер­жание дирекции", однако на этапе реализации программ данные об их использовании могут отсутствовать.

Действующий порядок подготовки и реализации федеральных целевых программ, а также доступная отчетность по ним не предусмат­ривают обязательного формализованного отражения расходов в рам­ках программ по конкретным направлениям, категориям, компонентам. Отсутствует такая категория, как "Управление федеральной целевой программой". Формализовано только деление расходов по статьям "ка­питальные расходы", "НИОКР" и "прочие расходы". Причем именно

на статью "прочие расходы" нередко приходится основная часть выде­ленных на финансирование программы бюджетных средств, включая средства на управление программой. Финансирование расходов на уп­равление программами осуществляется из федерального бюджета, при этом возможно использование двух моделей управления ими.


____________________________________________________________

3См., например, материалы информационного сервера по федеральным целевым программам

(http: // www.programs-gov.ru/ cgi-bin/index. cgi).


Первая модель заключается в том, что внутри министерства или ведомства создается специализированное подразделение, которое на­деляется соответствующими полномочиями по управлению програм­мой. Затраты, связанные с этим, будут складываться из сметных рас­ходов на функционирование данного подразделения, включая фонд оплаты труда, и на налоговые отчисления, аренду, накладные расходы, связь, коммунальные услуги. Если функции по реализации федераль­ных целевых программ возлагаются на подразделение, которое осу­ществляет и другую деятельность, то необходимо определять доли фактически затраченного времени персонала на управление програм­мой и на решение иных задач.

В законе о федеральном бюджете на 2005 год только по трем программам и подпрограммам выделены расходы, связанные с управлением федеральными целевы­ми программами (на содержание дирекций). Например, по подпрограмме "Железно­дорожный транспорт" эти расходы в 2005 г. составят около 22 млн. руб., по под­программе "Государственные жилищные сертификаты на 2004-2010 гг." — пример­но 52 млн. руб.

Однако главное заключается в том, что необходимо разработать перечень функций, возлагаемых на дирекции, а также источники их финансирования, кроме федерального бюджета. Только при таких условиях можно обеспечить долевое выделение средств на управле­ние федеральными целевыми программами.

^ Вторая модель предполагает, что министерство или ведомство, ответственное за реализацию программы, осуществляет закупку соот­ветствующих консультационных услуг на рынке.


В этом случае за­тратами, связанными с управлением программой, будет являться сто­имость заключенного контракта между министерством и компанией.

Опыт управления и финансирования федеральных целевых про­грамм нельзя напрямую переносить на новые принципы бюджетиро­вания, ориентированного на результат. Требуется внесение соответ­ствующих изменений в нормативно-правовую базу подготовки, реали­зации, мониторинга и отчетности бюджетных целевых программ. На­ряду с более подробной расшифровкой расходов в рамках федераль­ных целевых программ необходимо выделять в отдельную категорию расходы, связанные с управлением федеральными целевыми програм­мами. Должен быть также утвержден порядок управления бюджет­ными целевыми программами, формализующий механизмы и про­цедуры управления ими.

^ Оценка эффективности бюджетных расходов

Главным элементом программного бюджета или бюджетирова­ния, ориентированного на результат, является система мониторинга и

оценки4 эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою оче­редь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выяв­лять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структу­ру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы — возможность кон­курсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или от­дельных программных мероприятий в ходе их реализации. При определении эффективности программ основной акцент дол­жен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями обществен­ной, бюджетной или

коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте.


___________________________________________________________

4 М&Е System (Monitoring and Evaluation) — термины, принятые в междуна­родной практике

Однако показатели метода "выгоды —затра­ты" не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эф­фективности вложений государственных средств. Так же не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе — в здраво­охранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.

Это обстоятельство подтверждается и международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности проектов и программ. Основной акцент при этом делается на достижении наме­ченных целей и решении поставленных задач, а также на качестве самой программы5.

В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюд­жетного планирования (согласованы Минфином России и Мин­экономразвития России) ключевые показатели эффективности осно­ваны именно на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках бюджетных программ. В соответствии с ними оценива­ются следующие три показателя: (1) экономическая эффектив­ность — соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых в рамках тактических задач, программ, про­граммных мероприятий и затрат на их достижение (например, на строительство/ремонт 1 км автодороги); (2) общественная эффек­тивность — соотношение общественно значимого эффекта деятель­ности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственных показателей деятельности;

(3) обществен­но-экономическая эффективность — соотношение величины полу­ченного в процессе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат.

_______________________________________________________________

5 Методические подходы Всемирного банка к оценке эффективности проектов базируются на целевом методе, который фокусируется на оценке результативности проектов, устойчивости проектов и институционального влияния проектов. Для оп­ределения результативности проекта проводится оценка трех факторов: (1) реле­вантности (то есть значимости и соответствия) целей проекта потребностям госу­дарства и институциональным приоритетам, (2) социальной эффективности проек­та (efficacy или effectiveness), то есть степени, с которой цели проекта были (или будут) достигнуты, и (3) экономической эффективности проекта (efficiency) — соотношения объема товаров и услуг, произведенных в результате выполнения про­екта или программы (то есть выпуск), и ресурсов, затраченных на их производство (затраты). См.: "Evaluation Tools & Approaches" (http://www.worldbank.org/ oed / oed_approach_summary. html).


Для оценки эффективности программ можно предложить шка­лу направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач.


Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оцени­вать не только результаты, но и качество самого процесса их дости­жения.

Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также фор­мировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.

Графа с весами того или иного направления фактически отража­ет важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направле­ний, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (см. табл.)


^ Направления оценки программы


Направления оценки

Вес направления

Цели и задачи программы

Цели программы

Задачи (компоненты) программы и сроки их решения


0,15 0,10

Планирование мероприятий программы

Общий срок и план реализации мероприятий программы

Финансирование программы


0,10 0,15

Управление и мониторинг программы

Механизмы управления/реализации программы

Внешний мониторинг и отчетность по программе Доступность информации для общественности о программе и ходе ее реализации

0,10

0,05

0,05

Результативность и эффективность программы

Результаты реализации программы на основе системы показателей

и устойчивость достигнутых результатов

Методики и расчеты общественной и бюджетной эффективности

(анализ затрат и выгод в денежном выражении)

0,25 0,05

Итоговая оценка:

1,00



Эти оценки эффективности программ по направлениям предло­жены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла­нирования6. Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком7 и в междуна­родной практике8. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекват­ной оценки того или иного направления сведен к минимуму, посколь­ку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить.


Основным показателем оценки программы должна быть интегральная оценка ее эффективности, которая будет выражена количественно в баллах в интервале от О (минимум) до 5 (максимум). Она является взвешенной оценкой анализа различ­ных аспектов Подготовки, реализации, контроля и результатов программы. Интег­ральная оценка ее эффективности определяется суммой баллов с учетом весов на­правлений оценки в соответствии с приведенной выше таблицей.

Каждое из направлений оценивается по соответствующим оценочным таблицам по пятибалльной шкале. Как уже отмечалось, оценка практически каждого направле­ния включает анализ текущего состояния по нескольким критериям, что минимизиру­ет риск неадекватной оценки того или иного направления. При этом делается выбор из множества критериев, которые определены как уровни оценки. Итоговая оценка каждого направления рассчитывается как сумма баллов по каждому критерию дан­ного направления с учетом веса критерия. Уровни (описание) критериев и их веса должны приводиться в соответствующих оценочных таблицах


__________________________________________________________________

6" Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основ­ных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования" Минфина и Минэкономразвития России.

7 Департамент оценки операций Всемирного банка использует шесть уровней для оценки результатов социальной эффективности и экономической эффективности программ, начинающихся оценкой "совершенно неудовлетворительно" и кончающих­ся оценкой "весьма удовлетворительно".

8См., например, "Механизм рейтинговой оценки программ" (Program Assessment Rating Tool — PART), который применяется с 2004 г. Административно-бюджетным управлением США для целей оценки программ (http://www.whitehouse.gov/omb/ part /index, html).


Наличие интегрального количественного показателя оценки, ос­нованного на использовании стандартизованной шкалы оценки, дает возможность сравнивать различные программы и соответственно ран­жировать их по этому показателю с целью выбора из портфеля реали­зуемых программ наиболее эффективных. Появляется база для при­нятия контролирующими и руководящими органами, ответственными за управление портфелем программ, взвешенных решений по оптими­зации этого портфеля.

При проведении такой оценки можно выявить слабо прорабо­танные механизмы не только отдельной программы, но и их групп (например, группы проектов МФО и группы федеральных целевых программ или различных групп, объединенных по отраслевому или иному признаку). Подобного рода оценку целесообразно проводить как по завершении программы, так и в процессе ее реализации, а также на этапе подготовки.

Предлагаемый метод оценки можно использовать в ходе приня­тия решений о выборе альтернативных вариантов реализации про­грамм или при необходимости распределения ограниченных финансовых ресурсов на большое число конкурирующих программ9. В слу­чае целесообразности отражения достигнутого уровня затрат по от­дельным непосредственным и конечным результатам показатели эко­номической и общественно-экономической эффективности также мо­гут быть вынесены в число главных показателей. Последнее имеет смысл, когда есть возможность сравнить данные показатели с анало­гичными показателями, достигнутыми в других проектах/програм­мах как в России, так и за рубежом.

На данном этапе бюджетного реформирования в России наибо­лее важным в предлагаемом подходе к оценке эффективности про­грамм является не столько конечный количественный результат оцен­ки, выраженный в баллах

__________________________________________________________________

9. В 2005 г. распоряжением Правительства России (от 12 апреля 2005 г. № 383-р) на основе данных эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат, было распределено между главными распорядителя­ми средств на конкурсной основе 180 млн. руб., или 0,006% всех расходов федераль­ного бюджета на 2005 год.


или денежных единицах, сколько возмож­ность демонстрации качества всех аспектов бюджетных программ (про­цессов планирования, финансирования, закупок, мониторинга, управ­ления). Такая работа должна проводиться на регулярной основе (на­пример, в привязке к ежегодному бюджетному циклу), чтобы можно было своевременно выявлять проблемные места в реализации бюд­жетных программ и принимать соответствующие меры.

Приведенные в этом разделе ключевые элементы методологии аудита эффективности программных расходов бюджета целесообраз­но внедрять в текущую практику как самих министерств (внутренний аудит), так и контролирующих органов (внешний аудит).


^ Бюджетные реформы и контроль

за эффективностью расходов

Для эффективного проведения бюджетной реформы и закрепления ее достижений требуется соответствующая законодательная база. В тех случаях, когда процесс реализуется только на уровне исполнительной власти, в дальнейшем возникают существенные задержки и даже останов­ки в реализации реформ. Внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, означает, с одной стороны, повышение степени свободы министерств и ведомств распоряжаться средствами, а с другой — усиление их ответственности. Основной акцент смещается с внешнего контроля на внутренний — на уровень министерств и ведомств.

Некоторые страны, прежде чем начинать всеобъемлющее внедре­ние методов бюджетирования, ориентированного на результат, реализовывали отдельные пилотные проекты на уровне одного или несколь­ких министерств. После этого программный подход с учетом выяв­ленных проблем и соответствующих корректировок получал распро­странение на остальные министерства и ведомства.

Переход к методам бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, часто сопровождается (увязывается) другими реформами: административной (выделением функциональных агентств и служб), системы учета и отчетности в государственном секторе (переходом от кассовой: метода учета к методу начисления). Часто при этом создаются коорди­нирующие структуры на высшем уровне исполнительной власти.

Для контроля за реализацией программ в структуре каждого органа исполнительной власти создается должность ответственного за внутренний учет (например, на уровне заместителя министра). Этот специалист (или группа специалистов) может назначаться как парламентом, так и Минфином или правительством и подчиняться напрямую руководителю данного органа исполнительной власти, хотя финансирование его будет осуществляться не за счет министерства.

При подготовке ежегодного отчета о реализации программ мини­стерства на основе сравнения фактических значений показателей с целевыми ориентирами должны, как правило, объяснять причины по­лученных расхождений. Также они должны представлять план даль­нейших действий по обоснованию недостигнутых целей, рассчитывать план и бюджет на следующий год с учетом фактических результатов, оценивать качество используемой в отчете информации.


Минфином России в сентябре 2005 г. опубликован доклад "Бюд­жетная политика 2006-2008 годов"10, в котором приведены основные итоги первого этапа бюджетной реформы. К их числу можно отнести принятие трехлетнего перспективного финансового плана, разделение действующих и принимаемых бюджетных обязательств государством, формирование докладов распорядителей средств о результатах дея­тельности, структурированной по бюджетным программам.

Отметим, что доклады распорядителей бюджетных средств о ре­зультатах деятельности не имеют статуса закона и являются скорее приложением к сметным расходам, которые утверждаются в составе закона о федеральном бюджете. Однако именно в них (а не в этом законе) отражены цели и задачи распорядителей бюджетных средств с увязкой их бюджетного финансирования. Вот почему одной из оче­редных задач бюджетной реформы должно быть повышение статуса докладов распорядителей бюджетных средств (возможно, через вне­дрение программной классификации бюджета) для усиления их от­ветственности за качество информации в докладах, а также за испол­нение бюджетных программ.

В настоящее время уже создана основа для проведения очередно­го этапа бюджетной реформы, который заключается в следующем. На основе информации докладов об основных результатах деятельности, а также федерального бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств

проводится комплексный анализ (аудит) эффективности расходов федерального бюджета. В ходе такой работы предстоит оце­нить эффективность и стоимость предоставляемых распорядителями средств бюджетных услуг, а также определить потребности в них. Что­бы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесо­образно обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам.

Итогом проведения этой работы должно быть составление перечня наиболее эффективных и отобранных на конкурсной осно­ве бюджетных целевых программ, включающих конкретные и обо­снованные бюджетные услуги, которые должны быть профинанси­рованы из бюджетных средств, например, в 2007 г. При этом может быть выявлено, что часть бюджетных услуг и соответственно бюд­жетных программ окажется невостребованной по той или иной при­чине, например, из-за их неэффективности, что потребует разработки соответствующих мероприятий.


_________________________________________________________________

10 http://www.minfin.ru/budref/budjet2006.pdf


Представленная в 2005 г. президентом России амбициозная про­грамма развития здравоохранения и образования, агропромышленно­го сектора и жилищной сферы, а также одобренное несколькими ме­сяцами ранее решение правительства России о создании Инвестици­онного фонда предполагают существенное увеличение государствен­ных расходов на достижение этих целей начиная с 2006 г. Однако с повышением заработной платы работников, например, сфер здраво­охранения и образования, качество предоставляемых бюджетными уч­реждениями услуг может и не повыситься.

Не вполне ясны также процедуры и механизмы реализации этих государственных проектов, которые, возможно, выйдут за рамки бюджетного процесса.

Кроме задачи повышения благосостояния населения, следует так­же обозначить и другие, не менее актуальные цели данных государ­ственных проектов. Более того, важно определить результаты, кото­рые государство ожидает получать от их реализации каждый год, то есть вполне определенно увязать увеличение государственных рас­ходов с повышением качества предоставляемых государством бюд­жетных услуг.

Таким образом, необходимо в полной мере применить для дан­ных проектов методы бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, включая проведение аудита эффективности проектов на всех эта­пах их подготовки и реализации. В противном случае может сфор­мироваться дорогостоящая и малоэффективная система по "освое­нию" бюджетных ресурсов.









Скачать 249,68 Kb.
оставить комментарий
Дата01.11.2011
Размер249,68 Kb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх