Связанной с международным опытом измерения эффективности программ и политик. Дело в том, что сюжет, связанный с оцениванием программ и политик, мы обсуждаем уже несколько месяцев. Мы хотим рассказать о том, какое преимущество оценивание дает по сравнению с performance measurement и бюджетированием,  icon

Связанной с международным опытом измерения эффективности программ и политик. Дело в том, что сюжет, связанный с оцениванием программ и политик, мы обсуждаем уже несколько месяцев. Мы хотим рассказать о том, какое преимущество оценивание дает по сравнению с performance measurement и бюджетированием,


Смотрите также:
На современном этапе развития policy-наук в западных странах широкое распространение получил...
Реферат по учебной дисциплине «Оценивание программ...
С. Ю. Рощин
Программа дисциплины «Анализ и оценивание государственных программ и отраслевых политик» для...
Программа дисциплины «Анализ и оценивание государственных программ и отраслевых политик» для...
Программа дисциплины «Анализ и оценивание государственных программ и отраслевых политик» для...
Программа дисциплины «Анализ и оценивание программ...
Лекция 5: стратегический тип поведения...
Программа дисциплины «Оценивание программ...
«Индикаторы социально-экономического развития как инструмент оценивания муниципальных программ и...
Пояснительная записка к информации о реализации краевых целевых и ведомственных целевых программ...
Анализ и оценивание государственных программ и отраслевых политик Обязательная учебная...



Загрузка...
скачать
Стенограмма заседания семинара

"Измерение эффективности в государственном управлении: международный опыт"1


Даниил Цыганков: Добрый вечер! Сегодняшние доклады мы решили сделать по теме, связанной с международным опытом измерения эффективности программ и политик. Дело в том, что сюжет, связанный с оцениванием программ и политик, мы обсуждаем уже несколько месяцев. Мы хотим рассказать о том, какое преимущество оценивание дает по сравнению с performance measurement и бюджетированием, ориентированным на результат, – это то, что уже сейчас внедряется в рамках реформы бюджетного процесса в РФ.


По нашему мнению, эти две вещи более или менее взаимосвязаны, а у нас внедряется только одна часть, более понятная экономистам, которые по-прежнему определяют характер реформаторской деятельности. Поэтому наша презентация разделена на две части. В первой части Александр расскажет о сюжетах, связанных с оцениванием вообще, в частности - затронет Англию, США, российский опыт. Вторая– моя – часть будет посвящена Германии, в частности, модернизации муниципального управления и межмуниципальному сравнению эффективности и методах, которые были применены. Эта работа была частично выполнена в рамках исследовательского гранта, поддержанного ГУ-ВШЭ.


^ Александр Беляев: Я обозначил тему как соотношение традиций оценивания и практик, которые описываются терминами бюджетирования, ориентированного на результат (БОР); управления, ориентированного на результат; performance measurement – всего этого конгломерата практик. Мой основной тезис состоит в том, что изначально возникло оценивание, потом оно как-то изменялось, и на каком-то этапе развития оценивания возникли идеи performance measurement и новых менеджериальных практик в госаппарате, которые в силу новых задач видоизменили концепцию оценивания.


Итак, под оцениванием мы понимаем комплекс мероприятий, направленный на изучение результатов и эффектов политических и административных решений и действий и обратное включение этой информации в процесс принятия решений. Здесь возникает вопрос, почему была выбрана именно эта тема. В РФ достаточно серьезно и широко обсуждается тема бюджетирования, ориентированного на результат; управления, ориентированного на результат, но интересно то, что тема оценивания пока нигде не всплывала.


Я начну с истории развития оценивания, так как оценивание возникло раньше, чем современная концепция БОРа.


В оценивании выделяют три волны. Первая волна – это 60-е гг. Основная проблема – это оценка новых политик и информация, необходимая для планирования госпрограмм. Вторая волна – конец 70х-80-е гг. Основная идея – контроль за расходами. И третья волна – это 90-е гг. по настоящее время. Основная идея оценивания – решение новых задач, которые возникли перед оцениванием как результат реформ.


Чуть подробнее о волнах.


Таблица 1. Этапы развития оценивания

^ Первая волна

60-е годы

Оценка новых политик, планирование

Вторая волна

Конец 70х - 80-е гг.

Контроль за расходами

^ Третья волна

90-е годы по наст. время

Решение новых задач, возникших как результат реформ


Первая волна – это время возникновения оценивания как такового. Существовало по сути три мотива для его возникновения. Первый мотив – в 60-е гг. возникли принципиально новые области, в которые вторглось государство социально-экономические и инфраструктурные проблемы (планирование городов, создание государственной инфраструктуры и т.д.). Целью оценочных исследований было закрытие информационных лакун относительно результатов новых государственных программ. Основная идея – оценивание проводилось внешними силами исследовательских организаций по заказу государства. Самый известный пример, с которого все началось в США, - это «Social Action Program», президент Л. Джонсон (1964) – программа борьбы с бедностью. В ней, по моим источникам, Конгресс предписал провести оценивание социальных результатов программ. Впоследствии именно из этого постановления выросла индустрия оценивания вокруг Главного Контрольного управления США (GAO).


Для Германии характерна социальная политика и политика обновления городов, которая была особенно актуальна в послевоенное время. Это была первая мотивация к созданию оценивания политик и программ. Вторая причина – возникшая необходимость планирования. После войны из-за резкого роста сложности социально-экономических условий функционирования государственного аппарата возникла необходимость создания системы планирования и предварительного оценивания результатов, так как простого осмысления чиновниками было не достаточно. Пересекается с этим внедрение системы бюджетирования в США: PPBS („Planning Programming Budgeting Systems“). Оно закончилось ничем, но было одной из серьезных попыток рационального планирования в госаппарате, включая бюджетное планирование. Именно на волне планирования возникла идея политического цикла: планирование, подготовка решений, формулирование цели, поиск решения, реализация, окончание политики. Здесь были приняты первые попытки кибернетического характера обратной связи на всех этапах реализации политики: «ex-ante», «ongoing», «ex-post».


Третья мотивация к появлению оценивания – для сегодняшнего времени она достаточно экзотическая – но с точки зрения 60х гг. это весьма нормальная идея – идея реализации научной политики. Идея состояла в том, что если политических акторов привести к научному дискурсу и добавить туда научных экспертов, которые смогут рационально объяснить, какое решение лучше, политические акторы смогут принять лучшее решение. Для этого было также необходимо оценивание как научная вставка в политический процесс. Сегодня эта идея крайне не актуальна, хотя в то время она была «на волне». Особенностями первой волны оценивания в 60х гг. было то, что оценивание проводилось внешними научно-исследовательскими учреждениями, серьезными институтами, по заказу органов государственной власти, изучались, в первую очередь, социальные эффекты реализуемых программ. Не затрагивалась, во-первых, политическая необходимость программ и, во-вторых, вопросы экономичности и эффективности издержек программ.


Вторая волна оценивания программ и политик – конец 70-х-80е гг. 20-го века. Оценивание к этому институционализируется как направление и составная часть деятельности госаппарата, имеется в виду Запад. Основной особенностью ситуации становится наличие нефтяного кризиса и необходимость сбережения ресурсов. Соответственно оценивание переориентируется на оценивание эффективности по издержкам. По сути, оценивание становится инструментом экономического анализа эффективности издержек и способа контроля на госпрограммах. Это основные особенности второй волны.


Третья волна оценивания наиболее интересна для нас. Ее начало можно отнести приблизительно к началу 90х гг. и продолжается она по настоящее время. Сразу хотелось бы отметить, что классические задачи оценивания – оценивание социально-политического эффекта и оценивание эффективности-по-издержкам – остаются. Но добавляется кое-что новое. С наступлением эпохи административных реформ в англо-саксонских странах возникает идея управления по результатам – государственный аппарат должен достигать политических целей. Таким образом, происходит смещение фокуса с издержек к результату деятельности. При этом происходит интересная вещь, характерная для третьей волны. Происходит переход от концепции классического госаппарата к концепции «менеджмента по результатам». Это означает то, что внешнее управление органами госвласти через инструкцию и нормативы (чиновник должен строго следовать инструкции) заменяется на управление по результатам (чиновник не обязан выполнять действия в строгой последовательности, а должен достичь какого-то результата). Это основное отличие. При этом он как менеджер получает необходимую свободу и финансирование. Концептуальное различие состоит в том, что в классической системе в бюджете все расходы классифицированы по двум классификациям, чиновник не может тратить деньги, направленные на одно, на другое. В системе, ориентированной на результаты, Вы, по идее, это сделать можете, то есть Ваш бюджет агрегирован. Чиновник получает свободу – у него отбирают свободу, остается результат. Для того чтобы госорган продолжал функционировать, результат необходимо как-то зафиксировать. Оценивание становится «фиксатором» для формулирования и оценки результатов.


Приведу несколько примеров, которые демонстрируют разницу (см. Табл. 2).


Таблица 2. Управление по нормативам и результатам – примеры

^ Управление по нормативам

Управление по результатам

Наличие одного медицинского пункта в сельской местности на определенное количество человек. Цель: обеспечение доступности базовых медицинских услуг

Измеримые параметры объема и качества медицинских услуг, влияние их на удовлетворенность и уровень здоровья населения.


Управление по нормативам. Есть количество больниц на душу населения на определенной местности. В классической парадигме необходимо построить больницу на определенное количество населения, но совершено не обязательно, что эта больница будет работать. Управление по результатам для органа, ответственного за выполнение программы, будет зафиксировано наличие больницы на определенное количество населения, определен уровень удовлетворенности населения медицинскими услугами. Сколько больниц будет построено – это личная проблема органа госвласти. Как пример неэффективности нормативного планирования: бюджетные средства израсходованы на открытие детского сада, персонал которого работает с 9.00 до 17.00, но данная услуга не пользуется спросом, поскольку ее потребителей не устраивают часы работы детского сада. Это совершенно нормальная ситуация. Или, например, городская библиотека открывается в новом районе, где еще нет общественного транспорта. В классической парадигме чиновник не обязан учитывать, что услугами библиотеки никто пользоваться не будет.


Возвращаясь к результатам: все было бы хорошо, если бы результат был простым понятием, но на практике выясняется, что понятие это довольно сложное. Я кратко расскажу о нескольких наиболее простых уровнях определения результата.


^ Таблица 3. Понятие результата

Outcome

Результат в форме эффекта от проведения той или иной политики, осуществления программы расходов, оказания бюджетных услуг. В США этот термин воспринимается как предполагаемые и планируемые последствия действий правительства. В других же странах он, как правило, используется для обозначения фактического результата, преднамеренного или нет.

Output

Результат в форме товаров и услуг, оказываемых государственными (муниципальными) организациями.

Performance

^ Параметры деятельности органов власти и государственных организаций, характеризующие ее эффективность и/или результативность.

Input

Ресурсы (финансовые, людские, материальные), используемые для производства товаров и услуг государственными (муниципальными) организациями.


Во-первых, наиболее верхний уровень – результат как социальный эффект от проведения той или иной политики, осуществления программы расходов, оказания бюджетных услуг. В больнице это было бы удовлетворенность населения медицинскими услугами и рост продолжительности или качества жизни населения в силу того, что медицинское обслуживание функционирует адекватно. На более низком уровне различают результат – непосредственный, прямой результат – результат в форме товаров или услуг. Для больницы это было бы наличие определенного количества больниц, предоставляющих услуги по определенному нормативному списку, для определенного количества населения. На следующем уровне существует такая вещь, как performance - индикатор эффективности, используется для текущего контроля, мониторинга эффективности работы органа госвласти. Помимо этого существует Input – ресурс для оценки результатов. При этом под ресурсами понимаются как денежные ресурсы, так и не денежные: рабочая сила, помещения, структуры и т.д.

Теперь расскажу немного по производству – это экономическая вещь, но, тем не менее, об этом необходимо сказать.

Схема №1. Результаты




Наша задача – посчитать результат деятельности орана госвласти. Его можно считать как минимум на трех уровнях, которые здесь обозначены. Я начну с самого простого. Первый уровень – это экономия или, проще говоря, сколько денег мы потратили. На уровне экономии основная работа проводилась на второй волне, когда необходимо было максимально ужимать бюджет. Какие проблемы возникали? Перед министерством была поставлена задача обеспечить экономию, они вместо того, чтобы искать более эффективные пути решения, просто сокращали программы. Следующий показатель – экономическая эффективность затрат. По сути, это стоимость единицы предоставленных услуг: стоимость места в больнице, стоимость одного посещения врача и т.п. Здесь опять-таки можно экономить. Стоимость посещения врача может стоить разные суммы, но она должна быть. Следующий уровень – это социальная эффективность. Возвращаясь чуть назад: стоимость посещения врача можно снизить, но нужно ли вообще посещение врача, чтобы поднять уровень здоровья населения? Совсем не обязательно. Может быть, гораздо эффективнее вложить деньги в профилактику. Соответственно на уровне социальной эффективности проводятся сравнения такого рода. У нас социальная цель – обеспечить здоровье населения, поэтому совершенно не обязательно вложение денег в больницы будет эффективнее, чем вложение денег в проведение профилактики, например, кариеса. Есть какие-либо вопросы по изложенному?


^ Татьяна Кузнецова: У меня вопрос по критериям performance. Дело в том, что переход к такой системе оценивания, о которой Вы говорите, требует тщательной выработки критериев, а на это требуются и ресурсы, и знания экспертов. И в качестве примера, если развивать Ваш пример со здравоохранением - в Ханты-Мансийском АО компьютерные томографы стоимостью в два млн. долларов находятся в каком-нибудь селе. Но, тем не менее, интегральный показатель социального здоровья региона – младенческая смертность зашкаливает за все мыслимые и немыслимые пределы. Вплоть до того, что сын губернатора умудрился разбиться на машине в регионе, где полторы дороги. И что в этой ситуации делать?


^ Александр Беляев: Хорошее замечание; оно интересно тем, что действительно практическое. Вопрос о выработке критериев и вопрос о том, что такое социальная эффективность - гораздо более сложные вещи, чем может показаться. В такой ситуации, когда с одной стороны деятельность государственного органа определяется не через инструкции, а через результат, а с другой – непонятно, что этот результат есть, необходима разработка некоторых научных принципов оценивания. Работа институтов оценивания на третьей волне была направлена именно в эту сторону. Здесь, на мой взгляд, существуют соотношения традиций оценивания и традиций управления по результатам либо бюджетирования, ориентированного на результат. Это несколько разные вещи, можно сказать, что термины употреблять некорректно, но идея одна. Мы должны перевести органы госвласти с нормативов на достижение цели.

Здесь возникают новые особенности и требования к оцениванию. Во-первых, возникают задачи обеспечения постоянности оценивания: в старой системе программы можно было оценивать или не оценивать, либо парламент сказал - не сказал. Сейчас, если мы не будем проводить постоянное оценивание, система функционирования органа госвласти рассыпется. Необходимо сказать, что это идеальная система, в реальной жизни даже в таких передовых странах, как США, система работает не на сто процентов.

Следующий момент – то, что оценивание является технократическим подходом. Есть индикаторы, какие-то методы, но оно должно быть каким-то образом совмещено с политической системой. Есть политические цели и политический вес акторов. Совсем не всегда технократические подходы позволяют прийти к одному решению, а противоречия необходимо решить.


Следующая проблема также связана с этим – необходимо встроить оценивание в цикл решения и в более конкретный цикл бюджетирования. Здесь возникает проблема: оценивания – достаточно научная вещь, ученые могут достаточно долго это делать, а бюджетирование – конкретная вещь, она зачастую расписана по неделям, оценивание должно быть точно встроено в эту систему.


Еще один сюжет – оценивание занимает стратегическое место в этой системе. Важная проблема – оценивание должно происходить массово. Загвоздка в том, что это требует переобучения достаточно большого количества человек, которые работают в органах власти. Чиновники сидят на своих местах, их нужно переобучать, у них своя культура и т.д. Исходя из этого, старые принципы были облечены в новые формы.


Во-первых, появились новые виды оценивания. Но начну со старых. Осталась оценка социального (конечного) результата, остался анализ издержек/выгод. Добавился, во-первых, аудит управленческих процессов, причем на всех уровнях – аудит в ведомстве, в программе и т.д. Идея такова: если нет санкционирующего органа, сколько денег не вкладывай, цель достигнута не будет. По Вашему примеру: появились методики оценки вклада программы в достижение социального (конечного) результата. Социальный результат разбивается между многими ведомствами. Эта проблема возникла, когда я писал индикаторы для нашей программы. Естественно появились методики по оценке вклада конкретных программ для достижения конкретных социальных целей. В Вашем примере если томограф не помогает снизить смертность, то нужно действовать как-то по-другому, например, строить дороги.


^ Татьяна Кузнецова: Да, например, доставлять рожениц вертолетами до больниц.


Александр Беляев: Да, здесь вопрос в том, что добавляются очередные дополнительные возможности для рефлексии. Помимо этого, добавляется мониторинг эффективности программ по системе показателей. Главная ее особенность состоит в том, что она не агрегирована, т.е. вы можете «мониторить» по многим направлениям, как правило, необходимо достижение прогресса по всем направлениям. Наряду с новыми видами появились новые институциональные формы оценивания. Во-первых, требования по оцениванию были зафиксированы в законах. Во-вторых, были выделены агентства, это было связано с потребностями проводимых административных реформ. Затем возникли контракты между различными уровнями исполнительной власти: Минфин - орган госвласти, Казначейство - орган госвласти и т.д. Еще один момент: на базе либо Минфина, либо Казначейства был образован институт, ответственный за проведение оценивания деятельности госорганов по системе показателей. В США – это бюджетное управление, в Канаде – это Казначейство. Суть состоит в том, чтобы бюджет выделялся на программу только в том случае, когда результаты за предыдущий год достигнуты.


Далее приведу пару кейсов, чтобы проиллюстрировать, как это все функционирует. Мне понравилось внешнее оценивание в Англии – система «best value- regime» - это, по сути, контроль эффективности деятельности коммун со стороны центрального государства. Англия – унитарное государство, даже более унитарное, чем Россия. «Best Value» был введен при лейбористском правительстве. Он предусматривал то, что бюджет коммун подвергается оцениванию каждый пять лет. Оцениваются необходимость предоставляемых услуг, качество вовлечения всех заинтересованных акторов, эталонное сравнение эффективности услуг, конкурентоспособность услуг. Коммуна обязана разработать на основе шаблона систему индикаторов и периодически проводить самообследование по данной системе. Система индикаторов может превышать 100 показателей. Каждая коммуна должна ежегодно разрабатывать отчет о состоянии и ежегодный план мероприятий, включающий мероприятия по повышению эффективности (performance plan). Мотивация – выделение дополнительного финансирования при наличии успехов и сокращение финансирование, а также другие меры вплоть до роспуска местных органов власти и замещения центральными назначенцами при негативных результатах.


Второй пример – система внешнего оценивания органов госвласти в США. Она функционирует на основе GPRA – Government Performance Results Act – Закон об эффективности в США 1992 г. предусматривает то, что американский Минфин контролирует эффективность деятельности министерств. Контроль производится с помощью трех документов. Первый документ – пятилетний стратегический план. Кстати данная система практически полностью скопирована в России, если я правильно понимаю. Его основная идея – это миссия департамента, либо агентства. Данный план является основой для определения целей на год и измерения социальной эффективности достигнутых результатов, помимо этого – основой для разработки ежегодного плана. Там фиксируются мероприятия, которые будут сделаны для того, чтобы достичь миссии, там фиксируются показатели эффективности. Причем хочу обратить внимание на то, что показатели эффективности фиксируются достаточно жестко, они должны быть количественными, должны показывать рост нормативов по сравнению с предыдущими годами, на что выделяются деньги. Далее на основе ежегодного плана административное управление верстает бюджет и передает его в Конгресс, где определяются параметры бюджетных расходов. Третий документ, который соответствует плану, - это ежегодный отчет о результатах. Он содержит сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными. При этом административно-бюджетное управление контролирует индикаторы, тут возможны различные действия – закрытие программы, рекомендации по корректировке бюджета вплоть до рекомендаций по отстранению главы департамента.


Очень интересен также пример внешнего оценивания в России – он практически единственный. Данная система функционирует в Минфине, был создан Фонд региональных финансов. Идея такова: есть задача реформирования региональных финансов, так как государство федеративное, мы не можем напрямую сказать регионам, что им нужно делать. Был создан фонд, который предлагал программы реформирования финансов через ежегодные индикаторы. Под это выделялись деньги. Если регионы достигали показателей, им выделялась следующая порция финансирования. Эта система довольно хорошо работала, в 2004 г., далее не знаю, что с этим будет. Это к тому, что и в России данная система может работать.


Теперь я хотел бы возвратиться от кейсов к теме и сделать небольшое summary. Оценивание в России на фоне того, что я рассказал. Оценивание имело достаточно серьезную традицию, с началом 90-х гг. пришли идеи привнесения менеджерских практик в госуправление, соответственно на Западе оценивание было переформировано под новые задачи. Что же происходит у нас на неком макроуровне? У нас достаточно активно продвигаются технократические точечные методы и институты оценивания, характерные для третьей волны оценивания, - это система по индикаторам. Они продвигаются для органов госвласти, для программ. При этом у нас практически отсутствует оценивание первой волны – масштабная оценка государственных программ и политик, где возможны политические выводы. Вследствие этого возникает проблема – государство не может анализировать эффект политических действий, ограничиваясь технократическим горизонтом; невозможно политическое прогнозирование.


Большое спасибо всем за внимание, если есть вопросы, я на них отвечу.


^ Станислав Туронок: Я представляю факультет госуправления МГУ. У меня вопрос и комментарий по поводу этих трех фаз. Я бы их свел к двум, потому что вторая фаза у Вас как-то просела, о ней Вы сказали в двух словах. Достаточно четкое различие прослеживается между первой и третьей. И второй момент – это уже упоминавшееся Вами противоречие между политическими и экономическими соображениями, которыми можно руководствоваться, определяя различные модели оценивания.


Если можно, вернитесь к схемам с медицинскими вещами. Справа здесь то, что мы сегодня называем «оценкой по результатам», слева – то, что я бы назвал «оценкой по процедуре». Почему я предпочел бы такой вариант? Потому что об этом и именно на этом примере с койко-местами очень подробно говорил А. Вилдавски еще в конце 60-х годов. Именно показывая то, что подход слева неэффективен, от него надо отказываться, т.к. он затратный и всегда ведет к выполнению поставленных ведомственных целей, потому что выполнение цели зависит от того, сколько бюджетных средств вы израсходовали за текущий год, чем больше вы израсходовали, тем больше вы можете отчитаться. Это чисто затратный механизм, что было особенно ярко при советской системе. Естественно Вилдавски призывал к переходу на вторую модель. Он бы не был великим родоначальником политанализа, если бы не показал, откуда идет это противоречие и почему одновременно с традицией «оценки по результатам» существует традиция «оценки по процедуре». Он показал, что это как раз связано с дихотомией экономических и политических критериев. Когда нас интересуют экономические критерии, мы можем смело ориентироваться на результат, потому что нас в данном случае не интересует процедура достижения этого результата. Он также показал, что такой подход популярен, когда высока легитимность власти, когда граждане в целом имеют высокое доверие к правительству и их не интересует, каким путем эта механика работает внутри, они смотрят на результат. Строго говоря, если оперировать чисто экономическими критериями, то мы на третьем этапе, а именно в русле того, что сегодня называют New Public Management, перехода на коммерциализацию, контрактирование и т.д., от механизма оценивания можем отказаться, потому что его заменит рынок и гражданин как потребитель услуг, потому что он оценивает эффективность своим рублем, долларом и т.д. Наверное, именно об этом думала Маргарет Тэтчер, когда на заре своих реформ закрыла Британский Комитет по Оцениванию. Но здесь как раз встают политические критерии, потому что в большинстве случаев мы не можем опираться только на экономические соображения. Я бы сказал, и Вилдавски об этом говорил, что сама идея оценивания, начиная с 60-х годов, своими корнями уходит в политическое недоверие граждан власти. Видимо, с этого все начиналось, он показывает, что именно кризис легитимности американской государственной системы 60-х гг. во многом и породил такое явление, как политическое оценивание. Просто сейчас американцы отходят от этих истоков по разным причинам, а мы с них и не начинали. Почему Вы и сказали в конце, что у нас нет этой первой формы, потому что у нас нет базы гражданского общества с требованием к государству насчет открытости и прозрачности. Мы внедряем те методы, которые отвечают интересам самих государственных ведомств. А там, где возникает недоверие к власти, обвинения в коррупции, низкий уровень легитимности, модели первой волны оказываются более востребованными обществом и более ему необходимыми.


^ Александр Беляев: Да, это существенная проблема. Самый банальный комментарий – система в Америке тоже не действует так, как она изложена. Это всем понятно. И зачастую индикаторы являются прикрытием для бюджета. Это надо понимать. И второй момент. Политические цели – некое слабое мест этой всей политической системы, но, тем не менее, видимо, она что-то дает, от нее отказаться нельзя. То, что я хотел нормально прокомментировать, - момент приватизации государства. Этому уделяется немало внимания. Понятно, что то, что нужно отдать полностью в частные руки, по-хорошему нужно отдать. Приватизация – аутсорсинг – частно-государственные партнерства. Эта известная триада. Но дело в том, что там, где начинается аутсорсинг и ЧГП, там начинается система оценивания по-настоящему. Там необходима система индикаторов - это реальная практика. Нужны индикаторы, ограничивающие рост стоимости, индикаторы эффективности. То есть, убрав оценивание в одной области, мы не сможем убрать его полностью. Где-то все равно оно нужно. Так в США заложены две функции, которые не могут быть приватизированы – это армия и безопасность, и второе – то, что является генуинным для государственной деятельности, например, суд. Все остальное по идее может быть приватизировано. Но не все приватизируется, значит, есть какие-то сдерживающие вещи.


^ Станислав Туронок: Я бы хотел только обратить внимание на то, что не случайно список стран, где переход на эту систему оценивания по результатам наиболее успешен, совпадает со списком стран, где наиболее высок уровень легитимности власти. Я бы хотел подчеркнуть эту политическую связь. Россия, к сожалению, не относится к таким странам.


^ Александр Беляев: Согласен. Я бы хотел еще добавить. Помимо опоры на гражданское общество, есть еще и опора на экономическую традицию. Например, в США есть GSA - орган по закупкам, где, по сути, работают бывшие коммерсанты, люди, которые пришли из бизнеса, у них есть серьезный опыт, теперь они работают в госсекторе. У нас нет такого рода вещей – это, по моему мнению, очень серьезный момент. У нас нет традиции. В Германии, если читали Макса Вебера, в начале века судья покупал свое место, в США, где все было коммерциализовано, судья также мог купить место. У нас такой традиции нет. А что касается управления по результатам – это такая надстройка, которая, на мой взгляд, пока реально не встроена в процессы. У нас все идет достаточно тяжело. Например, до 1995 г. в России не было бюджетного кодекса. И даже после его принятия очень долго можно было переписывать все эти бюджетные процессы. Я думаю, такая ситуация, несмотря на индикаторы, будет сохраняться у нас еще очень долго. И еще: все эти идеи, конечно, не новые. В США первый раз попытались в 1949 г. Существовало четыре системы, и только четвертая начала реально действовать, а первые три волны были неудачными и были свернуты.


^ Вадим Маршаков: У меня есть два соображения по поводу последних комментариев. Во-первых, Маргарет Тэтчер не отменяла оценивания политик и программ во время своего правления. Наоборот, оценивание стало одним из основных системных элементов курса на New Public Management. Изменился только уровень: система и институты оценивания политик стали более децентрализованными.

Во-вторых, о связи оценивания и легитимности. Действительно, как мы знаем, практики оценивания эффективности госуправления лучше всего прижились именно в «старых демократиях», где власть использует демократические механизмы легитимации – через выборы, прозрачность и т.д. Но надо также помнить, что по данным многих опросов, именно в 1970-1980 гг., да и позднее, во время второй и третьей «волн оценивания», в некоторых странах Западной Европы отмечалось резкое снижение уровня легитимности как основных политических институтов, так и предпринимательства.


^ Денис Гаврилов: По поводу внедрения оценивания в России я бы хотел сказать, что это не совсем возможно, потому что требуется переобучение чиновников. Люди, которые сегодня являются бюрократами и получают деньги, не заинтересованы во внедрении этого всего, им это попросту невыгодно. А потом мы же не можем взять и уволить всех чиновников, работающих сейчас и набрать новых. Что мы можем делать в такой ситуации?


^ Александр Беляев: На данный момент непонятно, что является основным тормозом – кадры или имеющаяся административная система. Хочу добавить про торможение административной реформы. Система разделения министерства – агентства, надзора, была реализована, как зачастую бывает, формально, но не фактически.


^ Денис Гаврилов: То есть мы приходим к выводу, что внедрение этого в России невозможно?


Александр Беляев: Я пока не знаю, как это возможно в известных нам западных формах. Возможно, знает кто-то другой.


^ Валентина Яхнина: Я учусь на втором курсе факультета госуправления ГУ-ВШЭ. К нам недавно приезжал государственный менеджер из Бразилии и рассказал, что было сделано в Бразилии не так давно. Это не безпроблемная страна: у них на протяжении многих лет была совершенно бешеная инфляция порядка 20000 % в год, а благодаря переходу к менеджменту, ориентированному на результат, они смогли резко снизить ее. Что было сделано? Первым делом они нарисовали совершенно другую карту Бразилии, стерев все административные границы и нанеся на нее экономические проблемы. Например, север у них – центр потрясающей природы, куда можно инвестировать, где можно развивать туризм и т.д. Есть регион, где требуется социальная помощь. И так по всем регионам был проведен анализ, причем весь процесс был абсолютно прозрачен, освещался в Интернете и т.п. Помимо этого, за каждую проблему и процесс был назначен ответственным отдельный человек, к которому можно было обратиться за результатом. Можно ли это применить в российской ситуации? Единственное отличие Бразилии от России – развитое гражданское общество. По крайней мере, люди очень заинтересованы, представители участвовали во всех заседаниях и везде, где только можно было участвовать.


^ Александр Беляев: Вы знаете, я думаю, там процесс скорее всего направлялся и контролировался на уровне Президента. У нас этого нет.


Илья Кармишин: У меня два вопроса. Первый: можно ли говорить, что первая волна оценивания применялась в советском опыте? И второй: возможно ли внешнее оценивание негосударственными организациями?


^ Александр Беляев: Второй вопрос – однозначно да, они это и делают.


Даниил Цыганков: Во второй части презентации я как раз буду говорить про источники оценивания.


^ Илья Кармишин: У меня еще вопрос про применение оценивания в госуправлении.


Александр Беляев: Про применение в госуправлении – это вопрос стабилизации госуправления. Например, в Англии есть процедура публичной консультации. Есть еще такой вариант, как экспертный форум: в Интернете вывешивается вопрос, а эксперты шлют свои замечания, вырабатываются версии и департамент пытается их реализовать. Что касается советского опыта, то я о нем, к сожалению, мало знаю. Но насколько я знаю, советское общество в 60-х годах копировало западный опыт. Насчет оценивания была идея создать что-то, куда стекалась бы информация и показатели, а на их основе возможно было бы выстраивать управление.


^ Станислав Туронок: У меня реплика. Одна из тенденций, которая часто упоминается, когда речь идет о современном этапе по сравнению с 60--70-ми гг., рост популярности инициирования оценивания самими оцениваемыми. Инициатива идет не от вышестоящих инстанций, как это было в 60-е-70-е гг., а от менеджеров программ, потому что для них оценщики – это уже не люди, которые пытаются найти какие-то просчеты или провалы. У нас ведь все еще старое отношение. Это вот такая новая тенденция.


^ Вадим Маршаков: Я бы хотел кое-что добавить к тому, что говорилось о Бразилии. Если начало разработки политики было положено «рисованием» карты, то, по-видимому, речь идет о применении методов оценки региональной политики, с помощью которых и была оптимизирована система госуправления в целом.


^ Валентина Яхнина: Также там были использованы пятилетние планы.


Вадим Маршаков: Если брать исключительно региональную политику, то сейчас у нас это совсем невозможно. Ведомство господина Яковлева… Ну, в общем, понятно.


^ Даниил Цыганков: Региональной политике мы хотели посвятить следующий семинар. Поскольку многие считают, что региональная политика – это одно из немногих полей, где оценивание возможно.


^ Леонид Поляков: Давайте продолжим наше предновогоднее занятие. Сейчас Даниил Борисович сделает свой доклад.


Даниил Цыганков: Если у Александра был такой обзорный материал, в котором была масса интересных вещей, то я сделал более узкий доклад на примере одной страны – Германии, остановился на механизмах оценивания на межмуниципальном уровне. Поскольку не все являются большими специалистами по Германии, я позволю себе сделать общих замечаний по муниципальной реформе в Германии, чтобы ввести в контекст проблемы.


В отличие от англо-саксонских стран Германия достаточно поздно восприняла идеи New Public Management. Это произошло по ряду причин. Во-первых, Германия была децентрализованным федеративным государством. Соответственно доля управленческого аппарата была очень невелика, а доля аппарата на федеральном уровне была вообще очень маленькой. Во-вторых, международная репутация немецких чиновников, отмеченная еще Максом Вебером - умение работать точно и по правилам – недаром свою идеальную систему бюрократии он писал именно с Германии. Далее, многие идеи модернизации NPM не противоречили децентрализации. Тем не менее, в начале 90-х гг. реформы начались. Вначале было несколько толчков из научного сообщества, потом - финансовый кризис начала 90-х гг., который усугубился присоединением новых земель, куда нужно было закачивать гигантские трансферы. В связи с присоединением начали международные дебаты касательно места Германии в мире (т.н. «Standort Deutschland»). Плюс к этому шла кампания по распространению идей NPM, проводимая «Ассоциацией муниципалитетов по упрощению управления» (KGSt) в городах, муниципалитетах и т.д.

Отмечу следующие важные вещи в рамках муниципальной реформы (таблица и выводы принадлежат д-ру Сабине Кульманн из берлинского университета им. Гумбольдта). Во-первых, внешнее измерение: органы управления как субъект рынка, конкуренция, ориентированность на клиента. Ликвидация бюрократии через управление по результатам и децентрализацию. Переопределение отношения «Политика – Управление». С точки зрения внешних задач и составляющих реформ были использованы такие инструменты, как конкурсный отбор, аутсорсинг, рыночное тестирование, внутренние соревнования по качеству производимых услуг, построение системы ориентированности на клиента с помощью систем Total Quality Management, One Stop Agencies. Ликвидирована «бюрократическая модель». Было проведено также разделение политики и управления через четкое разделение ответственности, контрактные отношения между политикой и управлением (см. Табл. 3).

^ Таблица 4. Задачи и составляющие реформы в соответствие с NPM

Внешние

Внутренние

Ликвидация «бюрократической модели»

Отношение «Политика-Управление»

Переход к принципам истинной, аналогичной рыночной, конкуренции. Инструменты: конкурсный отбор, аутсорсинг, рыночное тестирование, внутренние соревнования по качеству производимых услуг, построение системы ориентированности на клиента с помощью систем Total Quality Management, One Stop Agencies

Методы: управление по результатам (дифференциация продуктов, система подсчета издержек и анализа результатов, контрактный менеджмент в отношениях между различными уровнями управления; децентрализация ответственности за выполнение задач и использование ресурсов, децентрализация системы бюджетирования в направлении предоставления больших полномочий отдельным управленческим единицам.

Разделение политики («Что») и управления («Как») через четкое разделение ответственности, контрактные отношения между политикой и управлением, целевое и ориентированное на результат управление процессами с помощью бюджетирования по результатам; политический контроллинг

Организация: построение корпоративной структуры: полноценные, частично автономные функциональные подразделения («производственный уровень») и единый управленческий центр для принятия общезначимых стратегических решений; внедрение «центральных сервисных единиц», функционирующих на заказной основе

Персонал: рекрутинг персонала с образованием в сфере экономики и организации производства; участие, кооперация, работа в группах, полноценная интегрированность, система поощрений; применение современных теорий управления персоналом (способы оценки, центры повышения квалификации и т.д.)


Каковы же итоги реформ за истекшие 10-15 лет? Первое. Местное самоуправление было флагманом процесса реформирования в Германии и флагманом внедрения процесса оценивания. 92 % единиц местного самоуправления в Германии готовы к реформе/проявляют активность в этом направлении (на 2000 г.), сейчас уже, по-моему, под 100%. Применение NPM оказало существенное влияние на управленческие отношения (более ответственное отношение к расходам, повышение эффективности, экономия средств). Но все же большинство коммун все еще на этапе внедрения.


Особенно чувствительна разница между Востоком и Западом в части проведения реформы и готовности к реформе: не так обучен персонал, на Востоке в отличие от Запада чиновники могут нарушить права граждан. Я имел возможность общаться с чиновниками и западногерманскими, и восточногерманскими. Меня поразило то, что западногерманские чиновники начинают сразу звонить и расспрашивать. С моей точки зрения, совершенно пустяковый вопрос они обсуждают со своими коллегами. В Восточной Германии все очень быстро происходит. На Западе решение, которое принималось, как правило, было правильным и эффективным. На Востоке же часто приходилось что-то переделывать.


Приведу таблицу, которая характеризует рост городов, которые были вовлечены реформу (см. Табл. 5) – на Западе доля заметно выше.

^ Таблица 5. Города, активно проводящие реформы, 1994-2000, доля в %

(Источник: Deutsche Staedtetag, 1994-2000)


^ Города, активно проводящие реформы

1994/95

1996

1998

2000

Восток

53

72

79

84

Запад

84

90

96

96

Германия

72

83

89

92


Также наблюдаются значительные успехи внедрения NPM за последние 10 лет. Однако не произошло сдвига управленческой парадигмы от модели Макса Вебера к новым методам. И традиционные, и новаторские методы сосуществуют. Последнее время происходит постепенный спад реформистской эйфории, характерной для начала 90-х годов, и даже некоторое замедление процесса реформ. Здесь следует отметить, что в это время на Германию обрушился целый ряд проблем, связанных и с социальной мобильностью, и медицинским обеспечением, и административная реформа. Сейчас ситуация во многом похожа и в Россию, когда непонятно, за какие веревочки нужно дергать, чтобы провести и административную, и судебную реформы. Еще одна проблема: ухудшение финансового положения местного самоуправления в Германии. Понятно почему: налоговая база часто зависела от местных предприятий, а экономическая ситуация в Германии для бизнеса неблагоприятна, а большая часть денег зарабатывается не в Германии.


Под вопросом остается, смогут ли новые теории придать новый толчок замедлившемуся в последнее время процессу реформ или же острота финансовых проблем скорее вынудит приостановить реформы?


Теперь перейдем к ландшафту «измерений эффективности» в Германии. Три вещи, которые бы я хотел обсудить: (а) история вопроса и контуры проблемы, (б) каким образом выстраивалась система сравнения эффективности в Германии на муниципальном уровне, и (в) каковы результаты и воздействие сравнительного измерения эффективности.

В Германии для измерениия эффективности используется термин не Performance Measurement, а Leistungsmessung. Предыдущий докладчик уже говорил, что это не открытие NPM, однако с его внедрением получило второе дыхание. Сейчас оно опирается на новые информационные технологии и процедуры финансового менеджмента, «накрывает» все новые политики и отрасли управления – оценивание становится неотъемлемой частью проведения государственной политики. Даже в своей (традиционной, из первой волны) функции мониторинга Leistungsmessung усилилось как инструмент управления, т.е. результаты мониторинга, индикаторы являются обязательными для учета. И, наконец, происходит переход от «внутренней» процедуры к «внешнему» информированию. Это не только те знания, которые получает муниципалитет, выступающий часто инициатором оценивания, но эта информация доступна и избирателям, и политикам, и общественным организациям данного региона.


Таким образом, происходило выстраивание системы сравнения эффективности. Муниципалитеты сами между собой договорились, они были лидерами реформы, и с начала 90-х гг. они начинают получать финансирование из различных источников. Таких источников три: негосударственная поддержка/инициативы: KGSt, фонд Bertelsmann. Ассоциация создала IKO-Netz – к началу 748 муниципалитетов, проводящих сравнения в 25 областях по непосредственным результатам (outputs). Проекты kik и Kompass - число областей сравнения меньше, отслеживаются не только непосредственные результаты, но и воздействие на общество. Второй тип поддержки на уровне земель, прежде всего в Баварии (например, Innovationsring Bayerische Landkreise – круги по сравнению инноваций). И, наконец, бизнес-консалтинг. Одна из компаний основала Benchmarking fuer soziale Dienstleistungen – система бенчмаркинга для социальных услуг. Развитие performance measurement в Германии, как и вся модернизация государственного муниципального сектора, не направлялось из единого центра, но происходило в различных политических полях и со значительным числом акторов.


Что получилось из этого сравнительного измерения эффективности? Во-первых, изменения институциональные и инструментальные. Была распространена модель «Buergeramt» – когда в одно здание собирались все подразделения, оказывающие услуги, - типа принципа «одного окна». Появились межмуниципальные сети – обмен опытом как касательно «жесткого» сравнения (базируется на индикаторах), так и «мягких», качественных показателей (срв. концепцию local governance). Обмен информацией, обмен лучшими практиками. И все же benchmarking ограничивается сравнением «цифр», а выявление «лучших практик» не завершается выявлением институциональных различий для муниципалитетов, что также должно способствовать взаимному обучению. Во-вторых - дальнесрочное воздействие на эффективность органов управления: input (напр., экономия бюджетных расходов) – именно в межмуниципальных сетях наблюдалась экономия. Однако экономия возникла в результате разовой приватизации, вряд ли в дальнейшем тенденция сохранится; не изучено систематически, насколько транзакционные издержки снижают эффективность работы муниципалитета. Затем output (например, качество сервиса, удовлетворенность клиентов) – ряд показателей типа «времени ожидания» улучшились. При этом сокращение рабочих мест привело к потере качества услуг; в новых землях наблюдались процедурные нарушения относительно принципов правового государства. Наконец, outcomes (например, политическое управление, мотивация сотрудников) – здесь критика звучит в наибольшей степени: сравнения эффективности инициированы в основном администрациями и результаты – для внутреннего употребления. Попытки вовлечь в процесс сравнения муниципальных политиков, местные ассоциации и т.п. - в зачаточном состоянии, и наталкиваются на недостаток мобилизации. На уровне коммун в основном измеряют input и output, но не устойчивость развития, качество жизни, справедливость распределения доходов в обществе и т.д. Произошло также падение мотивации – расчет индикаторов означает дополнительные неоплачиваемые усилия работников.


Заключительный блок моей презентации – границы сравнения эффективности в политике и управлении, какие проблемы и ограничения для развития существуют? Во-первых, это проблемы концепирования и сбора данных. При межмуниципальном сравнении отсутствует единая система индикаторов, непонятно, как это объединять на общегерманском уровне. Затем сомнения в качестве сбора данных, т.е. насколько точно проводится сбор данных, насколько правдивы данные или нужно вводить meta-performance-measurement для контроля сбора данных? Затем - затраты на реализацию. Основные затраты – персональные, которые изымаются из текущей деятельности. На это возражают, что введение IT-технологий и мест, основанных на электронном документообороте, позволяет сократить временные затраты на сбор и обработку данных. Далее, политическая рациональность – пессимисты, следуя экономическому подходу в политике, говорят, что чиновники не всегда заинтересованы во внешнем контроле успешности деятельности исполнительных органов. Например, если результаты измерений эффективности (накануне выборов) обещают быть «удобными» для действующего политика, то он заинтересован в таких измерениях. Поэтому часто от политика зависит, будет ли он поддерживать систему или не будет. Есть риск, что процесс измерят, а окажется «не то». Добивались удвоения ВВП, а не получается, - это показатель, который всем известен. Оптимисты следуют т.н. Policy-cycle-подходу. Они утверждают, что политики, во-первых, действуют все равно не целерационально, а поэтапно, по мере поступления информации. И, во-вторых, как представители партий, они связаны с их программатикой, и, поэтому, заинтересованы в прозрачности политического процесса.

1 Стенограмма заседания подготовлена к публикации Екатериной Кузнецовой.







Скачать 301.25 Kb.
оставить комментарий
Дата17.10.2011
Размер301.25 Kb.
ТипРассказ, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх