Доклад подготовлен консультантом fias icon

Доклад подготовлен консультантом fias



Смотрите также:
Отчет подготовлен Владимиром Бациным Консультантом по историческому образованию Москва...
Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и...
Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев серия исследований по правовой политике и...
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности департамента комплексного развития...
Отчетный доклад...
Доклад о результатах деятельности Департамента культуры и культурного наследия Ивановской...
Доклад химки
Доклад об экологической ситуации...
Доклад подготовлен руководителем сектора «Институтов государственного регулирования экономики»...
Доклад Доклад подготовлен при участии Института экономических стратегий ран (инэс)...
Доклад Доклад подготовлен при участии Института экономических стратегий ран (инэс)...
Доклад Доклад подготовлен при участии Института экономических стратегий ран (инэс)...



страницы: 1   2   3   4   5   6   7
вернуться в начало
скачать
^

V. СОДЕРЖАНИЕ ДОКЛАДА

1. Совершенствование процедур приватизации земли и иной недвижимости


  1. По имеющимся официальным данным можно судить, что в целом приватизация существующих объектов недвижимости в Ростовской области проходит достаточно успешно. На 1.09.05г. Ростовская область являлась собственником имущества 154 областных государственных унитарных предприятий, акционером 10 акционерных обществ и участником 1 общества с ограниченной ответственностью, а также собственником 263 объектов недвижимого имущества государственной казны Ростовской области. Согласно Программе приватизации на 2006г. предполагается приватизировать 9 областных государственных унитарных предприятий (5,8% их общего числа), акции 2 ранее созданных открытых акционерных обществ, а также 11 объектов недвижимости Ростовской области (4,2% общего числа).

  2. Указанные 11 объекты недвижимости – небольшие помещения и здания, площадью 30-150 кв.м. и балансовой стоимостью от 0 до 80 тыс.руб. За 2005 год по области приватизировано всего 18 объектов, включая один объект незавершенного строительства (в том числе 8 - на аукционе)1. Для масштабов Ростовской области эти цифры невысоки, их можно оценить положительно лишь в сравнении с некоторыми иными регионами, где аукционные процедуры не используются. В отчётах нет сведений о количестве земельных участков, приватизированных в порядке переоформления. Указанные данные могут свидетельствовать о том, что вопросу приватизации недвижимости в Ростовской области уделяется, по-видимому, недостаточное внимание.

  3. Активно процесс приватизации имущества, включая недвижимое, идёт в некоторых муниципалитетах, например, в г.Ростове-на-Дону. Однако однозначно оценить успешность процесса приватизации по всем муниципальным образованиям области не представляется возможным из-за отсутствия или неполноты статистических данных обо всём имуществе, остающемся пока в муниципальной и государственной собственности на территории Ростовской области.
^

1.1. Переоформление права на участок под частным зданием в собственность


  1. Ключевым вопросом развития рынка недвижимости на сегодняшний день остаётся переоформление в собственность прав на участок под частными зданиями и имущественными комплексами предприятий. В процессе переоформления заявители сталкиваются с многочисленными препятствиями административного и ценового свойства, которые складываются из высоких цен выкупа и различных затрат на процедуры переоформления.

  2. К административным препятствиям относится, в частности, тот факт, что с начала 2006 г. Министерством имущественных отношений Ростовской области процесс продажи земельных участков собственникам зданий и сооружений области был остановлен. Причиной было формальное противоречие в федеральном законодательстве относительно расчёта цены выкупа. Принцип расчёта остался прежний – на базе земельного налога. Прежде, согласно ФЗ «О плате за землю» этот налог определялся как произведение ставки земельного налога за единицу площади на площадь земельного участка. Начиная с 1.01.06 со вступлением в силу главы 31 Налогового кодекса земельный налог определяется как произведение налоговой базы (кадастровой стоимости) на налоговую ставку (ст.390, 394 Налогового кодекса РФ).

  3. Проблема, созданная задержкой с обновлением федерального законодательства о выкупе, носит исключительно формальный характер: независимо от формулировки на сегодняшний день расчёт цены выкупа, как и прежде, на основе земельного налога Решение проблемы было предложено циркулярным письмом Росимущества № 4484 от 02.05.06г. за подписью Д.Б.Арацкого (умножение установленной в соответствии с Налоговым кодексом налоговой ставки на коэффициент). Именно таким путём пошла Администрация г.Ростова-на-Дону, где сделки по переоформлению прав на застроенные участки возобновлены с 1.07.06. В случае если в Ростовской области будет принят региональный закон о передаче права продажи участков, государственная собственность на которые не разграничена2, исполнительному органу государственной власти Ростовской области целесообразно внести в действующее региональное законодательство поправки, устраняющие недоразумение по расчёту выкупной цены застроенных земельных участков.

  4. Как показал опрос участников рынка и должностных лиц, в процессе подготовки к выкупу участков применяется ряд требований Администрации, которые, не соответствуют Федеральному закону. Например, о предоставлении дополнительных документов. У заявителя при попытке выкупить участок предприятия могут потребовать документы о государственной регистрации собственности на каждое строение. Это противоречит законодательству, позволяющему выкупить участок под всем предприятием на основании Плана приватизации (п.1 ст.16 и п.2 ст.3 ФЗ о приватизации; п.1 ст.36 Земельного кодекса, п.1 ст.6 ФЗ о регистрации прав на недвижимое имущество). Целесообразно Администрации области обязать областные учреждения и рекомендовать муниципальным органам при возникновении проблемы дополнительных документов следовать норме федеральных законов, разъяснив, что для устранения проблемы достаточно справки из учреждения юстиции о том, что в Едином государственном реестре не зарегистрировано прав иных лиц на здания, расположенные на подлежащем выкупу участке.

  5. По информации респондентов, в Ростовской области при выкупе участка под зданием второй и последующий собственники здания подвергаются дискриминации: размер участка для них может определяться по принципу территории, «необходимой для использования» здания. Следует отметить, что использование понятия «площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования» для целей переоформления не является правомерным. Указанное понятие в Земельном кодексе применяется к совершенно другим обстоятельствам – к переходу права на земельный участок при продаже здания иному лицу (ч.1 ст.35 ЗК РФ). Что касается права нового собственника здания на выкуп участка, то это право распространяется на весь участок в силу общей нормы Земельного кодекса (ч.1 ст.36 ЗК РФ). Об этом же говорит и норма ФЗ о введении Земельного кодекса: «При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам… право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность… по выбору покупателей зданий, строений, сооружений» (абз.3 ч.2 ст.3 ФЗ о введении Земельного кодекса).

  6. Описанный выше аргумент о территории, «необходимой для использования» в г.Ростове-на-Дону используется Администрацией города для произвольного уменьшения площади земельного участка предприятия, предназначенного для выкупа. Эксперту FIAS был представлен случай, когда предприятие снесло несколько зданий на предоставленной ему в бессрочное пользование территории, а Администрация стала требовать пересмотра границы участка на том основании, что эта территория уже не нужна для использования зданий. Целесообразно Администрации области обязать областные учреждения и рекомендовать муниципальным органам следовать норме федеральных законов, разъяснив, что право на выкуп распространяется на весь участок, в отношении которого у собственника недвижимости имеется право пользования.

  7. Экспертом FIAS в г.Ростове-на-Дону выявлена следующая практика. При продаже собственником предприятия зданий иным лицам земельные участки для таких зданий и сооружений не выделяются, но в распоряжении мэра города каждому собственнику здания в аренду передаётся «идеальная», выраженная простой дробью, доля участка. Такая практика нарушает федеральные законы: об обязательности продажи здания с предварительно оформленными правами на участок (абз.3 ч.2 ст.3 ФЗ о введении ЗК РФ), о существенных условиях договора (ч.1 ст.432 ГК РФ). Кроме того, при попытках переоформления участка в собственность обладатель недвижимости сталкивается с дополнительными трудностями: требуется инициировать новое распоряжение мэра об установлении границ земельного участка, что создаёт возможности для произвольных решений. В частности, условием установления границ может быть поставлено обязательство взять участок в аренду, а не выкупить, как того желал бы собственник здания. Вариантом подобного феномена является выявленный случай, когда, по утверждению респондента, договор аренды им заключён с муниципалитетом на долю в праве на весь участок, который одновременно целиком используется на праве постоянного (бессрочного) пользования собственником второго здания, расположенного на этом же самом участке.

  8. По сведениям респондентов, ситуация с предоставлением собственникам недвижимости прав на долю участка вместо отдельного застроенного участка в г.Ростове-на-Дону встречается часто. Основанием для таких случаев была норма п.1.3. Положения, утверждённого Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 25.12.02 № 143 (Приложение 4). Несмотря на то, что указанное Решение недавно отменено как не соответствующее законодательству, заключенные на его основании договора продолжают действовать. Представляется необходимым Администрации области обязать областные учреждения и рекомендовать муниципальным органам провести ревизию заключённых договоров аренды и устранить нарушения, связанные с передачей в аренду доли в праве на участок, ущемляющие права собственников строений.

  9. Опрос представителей бизнеса выявил, что муниципальные органы архитектуры устанавливают для заявителей различного рода обременения на выкупаемые участки (красные линии и т.п.) на основании нигде не опубликованных правоустанавливающих документов. Такое положение сложилось, например, в г.Ростове-на-Дону, где в утверждённом мэром города нормативном акте сказано: «КАиГ [Комитет по архитектуре и градостроительству]… при наличии откорректированной топографической съёмки земельного участка, предоставляемого в собственность, направляет в Комитет [по управлению имуществом г.Ростова-на-Дону] (или предоставляет заявителю) – перечень сервитутов, установленный на приватизируемый участок.»3. Такой порядок противоречит и действующему законодательству, и логике. Согласно Земельному кодексу (ст.36) заявитель должен представить продавцу кадастровый план, а последний по определению уже должен содержать все сведения об участке, включая и сервитуты, согласование которых производится Комитетом по архитектуре. Установленный в г.Ростове-на-Дону порядок повторно возвращает заявителя в Комитет по архитектуре, которому даётся не основанное на законе право устанавливать сервитуты «на приватизируемый участок». Чиновники Комитета по архитектуре активно пользуются этой возможностью, произвольно вписывая ограничения, которые не только ограничивают использование участка, но и могут заблокировать его приватизацию – например, указав на наличие водоохранной зоны.

  10. Основываясь на приведённом выше пункте Распоряжения мэра Ростова, ^ Комитет по архитектуре г.Ростове-на-Дону предъявляет к заявителям незаконное требование обеспечить за свой счёт подготовку «откорректированной топографической съёмки земельного участка»: требование дополнительных документов при приватизации может быть установлено только федеральным законом (абз.9 ч.1 ст.16 ФЗ «О приватизации»); обеспечение топосъёмки есть функция муниципальной власти, возложенная на тот же Комитет по архитектуре.

  11. Целесообразно Администрации области объединить усилия с Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области по проверке на соответствие законодательству принимаемых в муниципальных образованиях нормативных актов в сфере земли и иной недвижимости, в том числе о переоформлении прав на земельные участки.

  12. Одним из серьезных барьеров для выкупа участков остаётся проблема так называемых «водоохранных зон». До вступления в силу Водного кодекса РФ (№ 74-ФЗ, опубликован 8.06.06г.) такие зоны могли быть отнесены к землям водного фонда или особо охраняемых территорий, и на этом основании запрещены к приватизации. Так, согласно Решению городской Думы г.Ростова-на-Дону № 143 от 23.12.2004 к особо охраняемым территориям отнесены неопределённые «иные особо охраняемые земли», а также «земельные участки, находящиеся в 500-метровой зоне среднемноголетнего уреза воды реки Дон и 100-метровой зоне среднемноголетнего уреза воды реки Темерник» (п.31.1.5). Несмотря на это границы «водоохранных зон» официально не зафиксированы, и Комитет по архитектуре г.Ростова-на-Дону может произвольно объявить участок, заявленный к выкупу как относящийся к «водоохранной зоне» или особо охраняемой территории. Следует отметить, что новый Водный кодекс установил запрет приватизации береговой полосы - двадцатиметровой полосы вдоль всех берегов водных объектов, и пятиметровой - вдоль каналов, рек и ручьев на расстоянии десяти километров от истока.

  13. После вступления в силу Водного кодекса РФ водоохранные зоны перестали быть частью земель водного фонда (ч.8 ст.14 ФЗ). Однако проблема произвольных решений о разрешении или запрете на выкуп сохранилась и даже усугубилась. В Федеральном законе «О приватизации…» содержится норма о запрете отчуждения земель «водоохранного и санитарно-защитного назначения» (ч.8 ст.28). Поскольку понятия «водоохранное и санитарно-защитное назначение» отсутствуют в федеральных законах, их использование на местах продолжается в произвольном порядке.

  14. В ряде случаев барьером для выкупа участка становится известное Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ (ВАС) № 11 от 24.03.05. Оно содержит положение о том, что если после введения в действие ЗК РФ собственник недвижимости реализовал свое исключительное право на переоформление участка, заключив договор аренды, он утрачивает право выкупа этого земельного участка. Общеизвестно также, что это положение противоречит федеральному законодательству: «исключительное право» приватизации указывает на то, что правом приватизации соответствующего участка обладают только собственники зданий и строений, но никакие иные лица (п.1 ст.36 ЗК РФ); утверждение об утрате арендатором права выкупа земельного участка прямо противоречит ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»: «...договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка» (ч.3 ст.28). По сведениям респондентов, различные Арбитражные суды заняли по данному вопросу диаметрально противоположные позиции. Так, Арбитражный суд г.Ростова-наДону обоснованно, в соответствии с Законом принимает решения о том, что наличие договора аренды не препятствует выкупу. А Арбитражный суд Ростовской области продолжает принимать решения о запрете выкупа участков арендаторами.

  15. Целесообразно Администрации области Администрации области обязать областные учреждения и рекомендовать муниципальным органам принять для исполнения, что наличие договора аренды земельного участка не препятствует его переоформлению в собственность. Кроме того, желательно Администрации области выступить с законодательной инициативой, внеся поправки в законопроект Минэкономразвития о новых условиях выкупа, которые ещё раз однозначно определят ещё и в Земельном кодексе, что наличие договора аренды земельного участка не является препятствием для его переоформления в собственность.

  16. Ценовые проблемы выкупа земли в Ростовской области Администрация области ранее постаралась устранить. Так, в для г.Ростова-на-Дону вначале был установлен коэффициент 17. Поскольку процесс выкупа шёл медленно, этот коэффициент снизили до 6, после чего процесс выкупа активизировался и Ростовская область вышла на передовые позиции в РФ по доле земли в частной собственности (см. Доклад FIAS «Исследование сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации. Сводный отчет», 2006г., диаграммы 3.1-3.6). По утверждению респондентов, новая система расчёта выкупной цены, содержащаяся в законопроекте Минэкономразвития РФ, направленная, якобы, на снижение выкупной цены, на самом деле цены повышает. По-видимому, авторы законопроекта увидели снижение, оперируя с максимальными коэффициентами, предусмотренными действующим законодательством. Но, для продвинутых в приватизации земли регионах, где как, например, в г.Ростове-на-Дону, с его сегодняшним коэффициентом 6, цена в 2,5% от кадастровой оценки по новому закону, если он будет принят, может оказаться не уменьшением, а увеличением. Администрация Ростовской области может выйти с законодательной инициативой о внесении в законопроект о новых условиях выкупа земли нормы о неувеличении выкупной цены на застроенные участки по сравнению с существующими сегодня.
^
1.1.1. Устранение формальных проблем при выкупе застроенных участков

  1. Проблема незначительных несоответствий размера земельного участка в правоустанавливающих документах и фактической площади. Такие несоответствия являются следствием неточных измерений, которые в прошлом при принятии решений проводились небрежно, неточно (рулеткой) или вообще не проводились. Например, в правоустанавливающем документе указана площадь 650 кв.м, последующее точное измерение показало 700 кв.м. Согласно «Инструкции по межеванию», допустимая погрешность составляет 8 кв.м на каждые 300 кв.м (2,7%). Но, во-первых, для небольших участков эта погрешность необоснованно мала (указанный небольшой процент обоснован для больших площадей). Так, в указанном выше случае небольшое по площади превышение выливается в почти тройное превышение установленной допустимой погрешности. Во-вторых, инструкция по межеванию не распространяется на случай, когда речь идёт о разнице между данными правоустанавливающего документа и последующего межевания.

  2. Целесообразно инициировать изменения в законодательство о земельном кадастре о том, что единственным юридически значимым идентификационным указанием на конкретный участок является его кадастровый номер, тогда как площадь земельного участка и прочие его характеристики являются только справочными, техническими данными. Требуется установить чёткие требования к определённости земельного участка: он должен именоваться одним кадастровым номером во всех случаях незначительных изменений (например, в результате уточнения измерения площади) до тех пор, пока его изменения укладываются в пределы допустимой погрешности (относительно данных, указанных при первичном учёте такого участка).

  3. Полезно было бы инициировать уточнение действующих федеральных правовых норм относительно допустимых погрешностей при измерении земельных участков, установив, что эти нормы применяются также и при разнице между данными правоустанавливающего документа и последующего межевания. Кроме того, следует установить обоснованное соотношение процента погрешности в измерениях земельных участков, которая для малых участков должна быть большей, а для больших по территории – меньшей. При этом отличие по сравнению с предыдущим измерением должно допускаться как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения.

  4. Второй случай – выравнивание границы участка, когда между границами соседних участков остаётся клочок ничейной земли. До последнего времени существовала практика, когда прирезаемые 10 кв.м. продавали по «рыночной цене». Между тем, рыночной цены у такого клочка нет вообще. Рыночную цену может иметь участок, но отдельные квадратные метры. Сам же такой «микроучасток» не может быть объектом гражданского оборота, и потому не стоит ничего. По этой причине целесообразно было бы установить порядок уточнения границ земельных участков аналогичный тому, что установлен в Федеральном законе о «дачной амнистии» - границы земельного участка при согласии смежных землепользователей могут быть уточнены при условии, что данный участок увеличивается на площадь, на которой не может быть образован новый земельный участок.
^

1.2. Совершенствование практики конкурентных процедур при предоставлении земельных участков и иной недвижимости


  1. В Ростовской области началось применение конкурентных процедур при предоставлении земельных участков. Так, по данным областного УФАС за шесть месяцев, прошедших после вступления в силу нормы Земельного кодекса об обязательности аукционного предоставления участков для жилищного строительства, - IY кв.2005г. и I кв.2006г. - на аукционах передано в собственность для индивидуального жилищного строительства соответственно 109 и 79 участков, а без проведения торгов (по ст.30.1. ЗК РФ) – 128 и 2; прошёл один аукцион на право аренды участка для жилищного строительства (1170кв.м) и один аукцион по продаже участка в собственность (3000кв.м). Кроме того, проведено 4 аукциона по предоставлению в аренду земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства. Эти показатели выше, чем в среднем по России.

  2. В ряде случаев аукционы на право аренды не проводились по той причине, что до 1 октября 2005 года соответствующими органами местного самоуправления уже было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта: 23 участка (79тыс.кв.м.) в IY кв.2005г. и 6 участков (34тыс.кв.м) в I кв.2006г. Эти случаи могут быть признаны законными. Сложнее обстоит дело с 5 участками (17,8тыс. кв.м), переданными без торгов при отсутствии решения о предварительном согласовании: передача участков в этих случаях может быть судом отменена как противоречащая Закону (пункт 2 статьи 16 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» 191-ФЗ).

  3. По мнению местных наблюдателей, во многих случаях аукционная процедура носит формальный характер, будучи по своей сути договорной сделкой между Администрацией и конкретной фирмой. Некоторые респонденты отмечают сложность и даже невозможность для «посторонних» фирм принять участие в таком аукционе. Причинами могут быть недостаточные сведения об объекте, официально предоставляемые продавцом, в том числе о разрешённом использовании участка, искусственные процедурные препятствия, неполная информация по денежным обязательствам победителя. Так, в информационном сообщении Фонда имущества г.Ростова-на-Дону о реализации объектов недвижимости установлена обязанность победителя оплатить неопределённые конкретно услуги ГУ «Областная инспекция по охране и эксплуатации памятников истории и культуры», МУП «Архсервис». В отношении продаваемого в собственность помещения указано, что оно «обременено правами третьих лиц: договор аренды, заключенный на неопределённый срок» («Ростов официальный» №149 от 18.05.05,с.7). При этом не указаны ни условия аренды, как очевидно, влияющие на будущую доходность объекта, ни возможность ознакомиться с этими условиями. Это создаёт незаконные преимущества для участия в аукционе для лиц, уже имеющих финансовые интересы в этом объекте. Предлагаемое в настоящем докладе решение проблемы справедливой приватизации арендуемых муниципальных объектов недвижимости (пп.76-78) заключается в установлении Законом конкретного содержания права арендатора на преимущественную покупку.

  4. По данным Ростовского УФАС по итогам 2004г. характерными нарушениями в нормативных актах местного самоуправления являются придание решению комиссии по проведению торгов рекомендательного характера с направление решения продавцу для принятия окончательного решения (г.Таганрог); наделение аукциониста правом признать торги несостоявшимися если цена на лот поднимается «значительно выше её рыночного значения» (Веселовский район); включение в конкурсную документацию дискриминационных условий и требование документов сверх установленных Законом. Все перечисленные новации нарушают федеральные законы, они могут быть использованы для злоупотреблений, например, для отмены торгов, если их результаты оказываются иными, чем это «запланировано» администрацией.

  5. При фактическом сохранении монопольного положения нескольких строительных фирм, имеющих доступ к получению земельных участков реальная конкуренция на рынке строительных услуг отсутствует. Это приводит к необоснованному завышению цен на строительство и готовые объекты. В частности, стоимость подготовки проектно-сметной документации высока и продолжает расти ежегодно на 25-30%. В сметы на строительство и капитальный ремонт включаются дополнительные ненужные работы, отмечаются неоднократные элементы повторного счёта. О необоснованности таких цен свидетельствуют данные областного управления ФАС: при конкурсном размещении заказов на строительство для государственных нужд стоимость подготовки проектно-сметной документации оказывается на 30-40% ниже от уровня, заявляемого девелоперами.

  6. Целесообразно обеспечить общественный контроль за проведением аукционов по предоставлению участков под застройку; расширять практику конкурентных процедур при предоставлении земельных участков для жилищного строительства. Аукционные процедуры целесообразно распространить на предоставление участков в городах для любого коммерческого строительства. Такие процедуры способствуют привлечению инвесторов, особенно иностранных, которые при принятии решений особое внимание уделяют объективности и прозрачности процедуры оформления сделок. К преимуществам конкурентных процедур можно отнести следующее. Конкурентные процедуры:

  • предоставляют равные возможности, способствуют появлению и развитию бизнеса новых частных застройщиков;

  • позволяют снизить издержки при передаче прав на землю, стоимость строительства и планировки, а также затраты по получению необходимых разрешений;

  • способствуют становлению рыночных механизмов ценообразования на земельные ресурсы, выявляют базовые рыночные цены на городские земли;

  • создадут Ростовской области репутацию региона с прозрачным режимом предоставления прав на земельные участки.

  1. Принятое в 2003 году постановление Правительства РФ № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков», содержит противоречия и просто ошибочные положения. Поскольку после принятия Законом «О введении в действие Градостроительного кодекса» дополнений в Земельный кодекс, регулирующих проведение земельных торгов для случая жилищного строительства, названное постановление пока осталось не отмененным и продолжает действовать (в части земельных участков, предназначенных для нежилищного строительства), целесообразно рекомендовать Законодательному собранию Ростовской области принять законодательный или иной нормативный правовой акт, регулирующий на областном уровне процедуры подготовки и проведения аукционов и конкурсов по продаже земельных участков и недвижимости (как для целей жилищного, так и коммерческого назначения).

  2. Стартовая цена должна отражать соотношение спроса и предложения на рынке недвижимости. Она может включать затраты на разработку требований к архитектурному проекту (если таковые выдвигаются со стороны города и включены в информационное сообщение о проведении торгов), а также затраты на инженерные коммуникации, которые город подвел к земельному участку.
^

1.3. Необходимые исключения из аукционных процедур

1.3.1. Приватизация муниципальной недвижимости, находящейся в аренде у частных лиц

  1. До 1.01.08г. муниципальные объекты недвижимости, не используемые для исполнения муниципалитетом своих прямых функций, должны быть приватизированы на конкурсной основе. Многолетний арендатор, вложивший в капитальные улучшения объекта значительные суммы без возможности их компенсации либо потеряет помещение, либо будет вынужден платить за него как минимум вторично (подробнее см. п.2.1. настоящего доклада). Такое положение представляется несправедливым и экономически неэффективным. В этой связи представляется целесообразным инициировать поправки в законодательство о приватизации об особом порядке приватизации арендуемых объектов недвижимости.

  2. Администрации Ростовской области можно выступить с законодательной инициативой: внести в Федеральный закон о приватизации изменение в части более справедливого и экономически эффективного порядка приватизации арендуемых муниципальных объектов недвижимости. Установить, что находящиеся в собственности органов местного самоуправления объекты недвижимости, которые переданы в аренду гражданам и организациям, например, более трёх лет назад для использования в коммерческих целях, и которые согласно действующему законодательству должны быть приватизированы до 1.01.08г., приватизируются в особом порядке. Ограничение в три года отграничит долгосрочных инвесторов от спекулянтов.

  3. Вариант 1а. Объект недвижимости передаётся арендатору недвижимости (заключившему договор аренды с арендодателем или приобретшему права арендатора в результате передачи таких прав по договору сроком более пяти лет) в собственность без проведения торгов по рыночной стоимости, уменьшенной на сумму произведённых арендатором подтверждённых капитальных улучшений в объект недвижимости и на сумму выплаченных арендных платежей (Вариант 1б - уменьшенной на сумму 75% или 50% от общего размера выплаченных арендных платежей).

  4. ^ Вариант 2а. При продаже на аукционе такого объекта недвижимости арендатор недвижимости (заключивший договор аренды с арендодателем или приобретший права арендатора в результате передачи таких прав по договору сроком более пяти лет) имеет преимущественное право покупки такой недвижимости на аукционе по цене, определяемой как разница между рыночной ценой объекта недвижимости и, с другой стороны, суммой произведённых арендатором подтверждённых капитальных улучшений в объект недвижимости, а также суммой выплаченных арендных платежей (Вариант 2б - уменьшенный на 75% или 50% от суммы выплаченных арендных платежей). В случае, если объект недвижимости приобретается иным, помимо арендатора лицом, сумма, на которую цена продажи уменьшается для арендатора, имеющего преимущественное право покупки, подлежит выплате такому арендатору из суммы поступлений от приватизации данного объекта.
^
1.3.2. Вторичное распоряжение муниципальным земельным участком, переданным в аренду для жилищного строительства

  1. Приведённый ниже пример описывает достаточно типичную проблему. Заброшенный земельный участок пустыря-свалки (бывшее вертолётное поле, антенная площадка) 6 лет назад передан некоммерческой организации для коттеджного жилищного строительства. Конечные пользователи – члены этой некоммерческой организации, за свой счёт обустроили весь участок инженерной инфраструктурой. Проведено межевание этого участка на лоты - малые земельные участки, каждый из которых предназначен для строительства одного коттеджа. Часть участка уже застроена, но часть лотов пока без коттеджей. Недавно образованные лоты формально свободны от прав третьих лиц, и согласно Закону после 1.10.05 должны передаваться в аренду только на аукционе.

  2. Между тем, фактически такие обременения есть: в виде договора аренды на большой участок, в который входили коттеджные лоты, в виде инвестиций в инфраструктуру для будущего строительства коттеджей. Необходимо инициировать изменения в Земельный кодекс, которые исключили бы несправедливое вторичное распоряжение земельными участками, на которых арендаторами произведены законные капитальные улучшения, в случае выделения из большого участка новых земельных участков. Права инвесторов в отношении части «материнского» участка должны распространяться на «дочерний» участок, сформированный из этой части.
^

1.4. Предоставление участка для целей строительства с предварительным согласованием места размещения объекта


  1. Предусмотренная статьёй 31 Земельного кодекса внеконкурсная процедура предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта как бесплатная и произвольная раздача общественного имущества - искусственная и неэффективная замена приватизации земельного участка. Очевидно, именно поэтому федеральным законодательством предусмотрено прекращение действие этих норм после 1.01.2010. Принимая во внимание, что указанная процедура будет действовать ещё более 3 лет, следует принять меры к минимизации её негативного влияния. В городах Ростовской области, как и в других регионах, оно проявляется в предоставлении органом местного самоуправления выгодных для освоения участков лишь нескольким связанным с администрацией фирмам. В условиях обязательной с 1.10.05г. аукционной продажи участков/прав аренды на участки для жилищного строительства эта процедура используется для попыток обхода закона. Например, участок выделяется без конкурса для использования в коммерческих целях – под бизнес-центр, но впоследствии разрешённое использование распоряжением администрации меняется на жилой дом. Эта схема является прямым нарушением требования закона об аукционной продаже участков под жилую застройку, сохраняет монопольное положение немногих фирм, допущенных к освоению городских территорий, способствует сохранению высокого уровня цен на жильё.

  2. По данным Территориального управления ФАС по Ростовской области в 2005г. в области отмечено 42 случая предоставления участков для целей строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нового строительства.

  3. На муниципальном уровне нормотворчество в сфере предоставления участков для целей строительства весьма активно. При этом, , не всегда соблюдаются нормы федерального законодательства. Бывают случаи, когда, очевидно, после вмешательства Прокуратуры администрация города отменяет свои ранее принятые нормативные акты целым списком. Так, Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 11.04.2006г. № 350 отменены четыре прежних Постановления о землепользовании и застройке, принятых в 2003-2004 гг.

  4. Контроль за правоприменительной практикой в решениях по предоставлению земельных участков органами местного самоуправления ведётся органами прокуратуры УФАС, Администрацией Ростовской области. Однако мониторинг не носит систематического характера. Так, Федеральная антимонопольная служба, помимо действий по жалобе конкретного заявителя, проводит проверки решений по земле раз в квартал. Выборочная проверка затрудняется тем, что органы местного самоуправления стараются в названии своих постановлений не упоминать слово «земля», что позволяет избежать проверки. Зафиксированы случаи, когда орган местного самоуправления после предписания ФАС исполняет требование об отмене неправомерного решения, но буквально на следующий день принимает такое же решение под другим названием. Такие случаи зафиксированы в сфере торговли, но могут иметь место и в сфере недвижимости. Целесообразно Администрации Ростовской области организовать мониторинг решений, принимаемых органами местного самоуправления в части предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта, равно как и по иным вопросам регулирования отношений в сфере земли и иной недвижимости, совместно с территориальным управлением ФАС и прокуратурой области.

  5. В Ростовской области предпринимались попытки нормативного регулирования конкурсного предоставления участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, но они были неудачны по содержанию, приняты с нарушением законодательства (см., например, п.8 отменённого недавно Положения, утверждённого Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 25.12.02 № 143). Решением проблемы неэффективности процедуры предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта может быть разработка и принятие областного закона о публичных и конкурентных процедурах при использовании такого способа представления участков. Целесообразно отразить в законе следующие моменты:

(а) Установить пределы преимуществ, которыми пользуется лицо (далее - заявитель), подавшее заявление о предварительном согласовании места размещения объекта для строительства;

(б) установить порядок выявления возможного ущерба нынешним владельцам/ пользователям изымаемых участков;

(в) определить процедуру выявления заинтересованности и проведения аукциона.

  1. Более детально содержание такого правового акта можно представить следующим образом.

  • Заявитель, представляющий органу власти пакет документов по процедуре ст.31 ЗК РФ, одновременно представляет обоснованный расчёт затрат на подготовку этих документов. Он получает право при отсутствии предложений в заинтересованности по данному проекту от иных лиц получить участок в аренду без дополнительных выплат.

  • Орган местного самоуправления, получивший указанный пакет документов, обязан опубликовать информационное сообщение в порядке, предусмотренном для приватизации с указанием объектов и лиц, чьи интересы затрагивает будущее изъятие земельного участка. Он должен установить срок, в течение которого все заинтересованные лица могут представить свои претензии (п.4 ст.31 ЗК РФ).

  • По истечении этого срока в соответствии с законодательством об оценочной деятельности должна быть произведена оценка возмещения, которое должно быть предоставлено лицам, чьи законные интересы затронуты в результате изъятия участка для государственных и муниципальных нужд в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. Указанное возмещение должно быть равноценным, и должно быть осуществлено предварительно (ч.3 ст.35 Конституции РФ). Стоимость возмещения может быть включена в плату за участок.

  • После завершения возмещения указанный выше орган должен в порядке, предусмотренном для приватизации, опубликовать информацию о полученном от заявителя предложении и срок подачи заявлений о заинтересованности. При отсутствии на указанную дату заявок от иных лиц участок передаётся заявителю без внесения дополнительной платы.

  • При наличии на указанную дату заявок от иных лиц названный орган проводит аукцион с участием всех заявленных претендентов. Начальная цена аукциона не может быть ниже обоснованных затрат на подготовку документов, увеличенной на 15-20% и может включать также уже произведённые заявителем-инициатором процедуры затраты на изъятие участка или его частей для государственных и муниципальных нужд.

  • Заявитель имеет преимущество в размере суммы заявленных обоснованных затрат на подготовку документов, увеличенной на 15-20% (величина процента должна быть установлена законом). Эта сумма засчитывается заявителю как уже внесённый аванс, если он становится победителем аукциона, в ином случае эта сумма подлежит возврату заявителю из суммы, выплаченной победителем аукциона.
^

1.5. Неофициальные платежи: отчисление средств на развитие инфраструктуры


  1. Согласно исследованию FIAS о сделках с недвижимостью Ростовская область выделяется среди обследованных регионов России высоким уровнем дополнительных затрат, в том числе полуофициальных платежей (23% против 15%). К последним относится «добровольно-принудительный» сбор на развитие инфраструктуры при предоставлении земельного участка, который предприниматели Ростовской области называли одним из серьёзных препятствий для строительства. Так, согласно Постановлению мэра г. Ростова-на-Дону от 18.04.03 г. №800 «Об утверждении положения о предоставлении земельных участков для строительства на территории г. Ростова-на-Дону» такие отчисления составляют значительные суммы - до 5% сметной стоимости строительства объекта (пп.3.1. и 3.2. Положения). Данное требование распространяется также на случаи строительства и реконструкции объектов на ранее предоставленных для иных целей земельных участках, и на случаи признания не подлежащими сносу самовольных строений. Городская Администрация ставит в зависимость от подписания договора на передачу указанных средств подготовку и выдачу постановлений мэра о разрешении на строительство и других необходимых документов. Очевидно, что такой сбор противоречит федеральному законодательству (ст.28, 30, 32 Земельного кодекса РФ, ст.421 Гражданского кодекса РФ, ст.6 Налогового кодекса РФ), препятствует предпринимательской деятельности.

  2. Следует отметить, что сбор на развитие инфраструктуры Администрация вынуждает платить даже тех, кто в процессе строительства должен за свой счёт строить объекты той самой инфраструктуры. Эти факты стали предметом обращения Ассоциации Ростовских рынков в областную прокуратуру ещё в августе 2005г.

  3. В период подготовки настоящего отчёта появилась информация об отмене Постановления №800 (Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону №350 от 11.05.06). Администрации Ростовской области можно рекомендовать выявлять в правовых актах органов местного самоуправления нормы об отчислении средств на развитие инфраструктуры, равно как и иные подобные нормы о взимании незаконных платежей, и содействовать их скорейшему устранению и оперативному информированию граждан об изменении правовых актов.
^

2. Проблемы аренды земельного участка и аренды помещения


  1. Постоянно растущие ставки аренды на земельный участок и помещения дают основания говорить предпринимателям Ростовской области о постоянном ухудшении положения малого и среднего бизнеса. Так, в г.Ростове-на-Дону ставки аренды нежилых помещений за последние годы выросли многократно. Отменена 50% скидки на арендную плату в окраинных районах. Одновременно многократно увеличилась арендная плата за землю (по некоторым объектам возросла по сравнению с 2005 года в 10 раз), и есть основания прогнозировать её дальнейший рост. Многие предприниматели задаются вопросом о том, стоит ли продолжать свою деятельность здесь или вывести бизнес за пределы области.
^

2.1. Аренда земельного участка


  1. В областное управление ФАС поступают многочисленные жалобы на условия договоров аренды земельных участков. Органы местного самоуправления произвольно отказывают в предоставлении участков, затягивают сроки, устанавливают произвольную арендную плату, апеллируя к тому, что муниципалитет-собственник вправе делать что хочет.

  2. Например, в г.Ростове-на-Дону Администрация, выделив участок без коммуникаций размером в 1 га, запросила арендную плату на участок в 1,4 млн. руб. в год, что, по оценке, выше разумных пределов. Предприниматель два года вел с Администрацией переписку, в результате которой аренду снизили вдвое. Но за это время иностранный инвестор был вынужден выйти из проекта, поставив его реализацию под вопрос.

  3. Устанавливаются коэффициенты для дифференциации ставок арендной платы за землю в зависимости от категории, к которой власти относят землепользователей, а также от вида использования. Так, если на авторынке торгуют водкой, аренда земли вырастает на 50%; ресторан вынужден платить аренду в 20 раз выше лишь из-за того, что в его названии используется слово «торговый» (ресторан «Торговый дом»).

  4. Рекомендации по указанным коэффициентам установлены постановлением Губернатора области. Поскольку большинство муниципалитетов имеют бюджетный дефицит и зависят от областных субсидий, исполнение таких рекомендаций для муниципалитетов является обязательным (могут не дать субсидий).

  5. Произвольность аренды отражается, например, в том, что арендная плата устанавливается Администрацией в одностороннем порядке и зачастую – задним числом. В г.Ростове-на-Дону, например, 18.05.05 опубликовано Постановление мэра города об изменении порядка определения арендной платы, которое введено в действие с 1.01.054. Администрация города рассылает арендаторам требование заплатить дополнительную и весьма существенную арендную плату за весь период аренды и по 1.03.05 – якобы, по причине уточнённого Администрацией размера арендной платы. В некоторых муниципалитетах более низкая арендная плата устанавливается для предприятий, имеющих в своём капитале долю муниципальной собственности.

  6. Содержание договора аренды земельного участка, заключаемого муниципалитетом, может произвольно корректироваться представителями областной Администрации на том основании, что арендная плата распределяется между муниципалитетом и субъектом РФ в отношении 50 на 50. Хотя юридически субъект РФ не является стороной по договору, учреждение юстиции не зарегистрирует такой договор аренды без штампика, подтверждающего согласование Администрации области.

  7. Следует обратить внимание на то, что все заключаемые от имени органов власти договора аренды земельных участков, в частности, застроенных зданиями, предприятиями, не соответствуют действующему гражданскому законодательству, поскольку в них не указывается существенное условие – цена сделки (арендная плата) на весь период договора. Этот казус отражает некорректность, несправедливость и неэффективность системы, при которой права на частное строение ограничены сроком и индивидуальными условиями договора аренды земельного участка. Кроме того, сам по себе условный характер пользования арендуемым земельным участком, занятым частным домом, противоречит сути права собственности на частное строение, которое гарантируется Конституцией РФ. При таких ограниченных правах на недвижимость у собственников и инвесторов нет достаточных стимулов для инвестирования. Потери от этого несёт не только частный собственник недвижимости, но и местное сообщество, и местный бюджет. Для устранения указанного противоречия целесообразно поощрять собственников недвижимости к выкупу участков.

  8. Дополнительными мерами может быть принятие на уровне области правового акта, которым будут установлены нормы, подлежащие отражению в договорах аренды земельных участков. Эти нормы должны свести к минимуму элементы кабальности таких договоров. В частности, целесообразно установить:

  • договор должен содержать все существенные условия в том числе цену сделки – размер арендной платы на весь период договора, или однозначный и объективный порядок её изменения;

  • арендная плата за земельный участок, на котором расположено здание, предприятие, устанавливается в размере земельного налога;

  • договор аренды застроенного земельного участка заключается на срок 49 лет. Меньший срок может быть установлен по желанию арендодателя;

  • в части прав по разрешённому использованию арендатор застроенного земельного участка должен пользоваться теми же правами и обязанностями, что и собственник участка, дополнительные ограничения не должны допускаться.

  1. Из действующих и вновь заключаемых договоров аренды земельных участков следует исключить нормы, которые могут быть расценены как противоречащие федеральному законодательству или кабальные.
^

2.2. Аренда муниципального помещения


  1. Типичная картинка недвижимости малого бизнеса в Ростове. Рыночная оценка помещения (полуподвальный этаж жилого дома на окраине г. Ростова-на-Дону, может использоваться под продуктовый магазин): Рыночная оценка помещения – 300-400 тыс.руб. Арендная плата – 120 тыс.руб. в год. Размер арендной платы постоянно возрастает; раньше была скидка в 50%, теперь скидка отменена, а аренда в 2006 г. удвоена.

  2. Условия договора аренды в ряде его положений носят кабальный характер. Так, договор может быть расторгнут арендатором на основании нарушения арендатором любой из многочисленных обязанностей по договору, причём обязанностей не только перед арендодателем, но и перед балансодержателем, и перед иными контролирующими органами (пп.4.2.8 и 2.3.14 Типового договора аренды нежилого помещения муниципальной собственности г.Ростова-на-Дону.)

  3. Размер арендной платы пересматривается Администрацией ежегодно и, по всей видимости, произвольно. О последнем свидетельствует то, что формула расчёта арендной платы включает в себя целый ряд коэффициентов. На них умножается базовый «минимальный размер арендной платы», происхождение и порядок установления которых неизвестны. Содержание указанных в типовом бланке договора аренды нежилого помещения коэффициентов, равно как и основания для их изменения неизвестны (коэффициенты «приведения», «размещения», «зонирования», «уровня благоустройства помещения», «высоты потолков», «типа использования помещения», «предупредительных мероприятий», «коэффициент компенсации за пользование земельным участком»). В неофициальных беседах чиновники определяют принцип установления арендной платы формулировкой «в зависимости от потребностей бюджета» города, района, области.

  4. Размер платежей за коммунальные услуги для арендаторов муниципальной недвижимости нежилого фонда устанавливается как процент от размера арендной платы. Иначе говоря, размер аренды нежилого помещения как и размер коммунальных платежей устанавливаются фактически в произвольном порядке.

  5. Капитальный ремонт за счёт бюджета не проводился ни разу за 10 лет аренды. Ремонт вынужден самостоятельно проводить арендатор, причём «хозспособом» - нанимая мастера. Документальных подтверждений этому нет. Но есть факт: подвал не развалился, работает, а магазин исправно выплачивает арендную плату. Другой распространённый случай: несмотря на то, что все капитальные расходы арендатора обоснованы и подтверждены документально, сумма одобряемых чиновником-арендодателем расходов арендатора на капитальные улучшения произвольно занижается в два-три раза. При этом чиновники убеждают арендатора, что это делается в интересах последних: мол, на величину капитальных улучшений будет увеличена начальная цена аукциона, на котором самому арендатору объект придётся выкупать. На деле такое занижение ущемляет интересы арендатора, который сегодня по гражданскому законодательству вправе взыскать с арендодателя стоимость капитального ремонта или зачесть ее в счет арендной платы (ч.1 ст.616 ГК РФ).

  6. Особое недовольство бизнесменов связано с тем, что муниципалитет, получающий все более высокую плату за аренду, не берет на себя обязательств по эксплуатации и ремонту сдаваемых помещений, созданию и поддержанию инфраструктуры. Более того, расходы на эти цели, которые несут предприниматели (а они весьма велики) не учитываются в виде зачета части арендной платы. Стандартной, по словам предпринимателей, является ситуация, когда, проведя за свой счет линию электропередач (газо- или водопровод), они начинают платить муниципалитету за аренду этой линии.

  7. До 1 января 2008 года муниципальное помещение должно быть приватизировано на конкурсной основе. Между тем, за период с начала аренды арендатор в форме арендной платы уже, как правило, выплатил сумму, многократно превышающую рыночную стоимость недвижимости, за свой счёт капитально улучшил эту недвижимость. Представляется целесообразным инициировать поправки в законодательство о приватизации, решающие эту проблему (подробнее см.п.1.3.1 настоящего доклада).
^

3. Разрешительные процедуры при строительстве и использовании недвижимости


  1. По утверждениям предпринимателей, в г. Ростове требование о предварительном получении разрешения на строительство соблюдают всего несколько фирм. Подавляющая часть фирм строит без разрешения на строительство, поскольку получение исходно-разрешительной документации требует нескольких лет согласований. Как правило, согласование документации происходит уже в ходе строительства. Бывает, что дом уже построен, большая часть жителей заселились, но права на квартиры им не оформляют, поскольку нет утверждённой исходно-разрешительной документации на строительство. Проблема решается через суд, по которому самовольное строение легализуется, а застройщик выплачивает штраф. В течение строительства стройплощадку посещают проверяющие из многочисленных контролирующих инстанций, но они закрывают глаза на нарушение благодаря неформальным платежам – до следующей проверки.

  2. Санитарно-эпидемиологическое заключение в г.Ростове-на-Дону дают произвольно или на 1, или на 2 года. Заключение дают городская служба СЭС (на помещения площадью до 100 кв.м) и областная СЭС - на помещения площадью более 100 кв.м. Приём идёт пять раз в день с 9.00 до 13.00. Люди занимают очередь с 5 часов утра. Служба производит замеры «физических факторов» и даёт заключение о соответствии их установленным предельным нормативам. Среди прочих «факторов» замер проб воды из крана городского водопровода, стоимость которого, как и измерение каждого из других «факторов» - 2 тысячи руб., которые вынужден платить каждый предприниматель-пользователь водопровода.

  3. Администрации Ростовской области целесообразно инициировать изменения в Градостроительный кодекс с целью упрощения процедур выдачи разрешения на строительство и реконструкцию. В части государственной экспертизы проектной документации, включающей санитарно-эпидемиологические требования, следовало бы указать закрытый перечень контролируемых факторов, исключающий возможность выбора для контроля произвольных показателей.
^

3.1. Подготовка правил территориального зонирования


  1. Как показал опрос представителей бизнеса и администрации, введение правил территориального (правового) зонирования снимет бóльшую часть проблем, которые сегодня препятствуют строительному освоению городских земельных участков. В ряде городов (Ростов-на-Дону, Шахты) проект таких правил готовится с привлечением ведущих организаций России. Тем не менее, в большинстве поселений подготовка таких актов идёт с трудом.

  2. Одна из основных причин затягивания разработки и принятия правил территориального зонирования, , в том, что готовят их городские архитекторы, то есть лица, которые объективно могут быть не заинтересованы в создании новой правовой системы градостроительства. В отсутствии этой правовой системы в качестве «источника права» выступает сам главный архитектор, определяющий в индивидуальном порядке параметры разрешённого использования и строительного изменения будущих объектов недвижимости.

  3. Существующие трудности в разработке планов территориального зонирования не должны искусственно преувеличиваться. Так, согласно Градостроительному кодексу, принятие Генерального плана города/поселения совсем не является обязательным условием для введения правил территориального зонирования. Более того, такие Правила могут быть введены поэтапно, по отдельным частям города, исходя из приоритетов местного сообщества.

  4. Целесообразно областной Администрации принять меры для стимулирования разработки, принятия и реализации Правил территориального зонирования. Органам местного самоуправления можно рекомендовать использовать рекомендации по этим вопросам материалы разработчиков Градостроительного кодекса из Фонда «Институт экономики города» (размещены на сайте Фонда http://www.urbaneconomics.ru/). Для более активного продвижения работы по принятию проекта целесообразно использовать финансово-бюджетные инструменты. Часть трансфертов из областного бюджета муниципальным образованиям может быть увязана с требованием разработки и принятия таких Правил. В частности, областная дума могла бы принять постановление о том, что трансферт из областного бюджета будет увязан с успехами в подготовке и введении Правил территориального зонирования.
^

4. Тарифы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения


  1. По мнению респондентов, с 2006г. после вступления в силу нового законодательства о тарифах организаций коммунального комплекса5 тарифы за подключение увеличились в 10 раз. Для крупных проектов эта проблема вышла на первое место по цене вопроса, стала даже более критична, чем цена доступа к земельном участку. Если затраты «по земле» составляют меньше 1% стоимости проекта, то затраты на подключение повысились до 5%. При этом организации коммунального комплекса требуют заплатить за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения до начала проектирования. Это создаёт большие риски: если геология покажет, что проект невозможен, то деньги пропадут, т.к. их возврат не предусмотрен. Хотя вопросы тарифов не были предметом настоящего исследования, хотелось бы дать следующую рекомендацию.

  2. Было бы полезно разработать местное законодательство о проведении аукционов по продаже земельных участков для строительства, предусмотрев, что размер стоимости за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения входит в стоимость лота, изменение цены подключения на срок строительства не превышает величины, определённой условиями аукциона.
^

5. Проблемы земельного налога


  1. Со вступлением с начала 2006г. норм Налогового кодекса о новом порядке расчёта земельного налога у предпринимателей Ростовской области возникли серьёзные проблемы, связанные и с налогообложением, и с выкупом – поскольку размер выкупной цены застроенного участка определяется как кратный земельному налогу. Новый земельный налог, определяемый на основе кадастровой оценки (до 1,5% от кадастровой стоимости) оказался намного выше, чем прежний, увеличившись на десятки и сотни процентов. Стоимость земли под пастбищами выросла в десятки раз. Особенно чувствительным для предпринимателей стало многократное повышение земельного налога за участки промышленных предприятий. Так, в г. Ростове-на-Дону по 20 промышленным зонам земельный налог возрос в 2-3 раза, а по некоторым зонам ещё выше (по зоне № 107 – в 4,5, № 120 – 6, № 119 в 8 раз).

  2. Наблюдатели отмечают исключительную произвольность кадастровой оценки. Согласно методикам, утверждённым Федеральной службой земельного кадастра6, оценка производится на основе рыночных цен участков, хотя отсутствует сам рынок земельных участков, а во многих случаях - и сами участки: кадастровая оценка производится в отношении «территорий». Утверждение о том, что кадастровая оценка застроенного неприватизированного участка отражает его рыночную стоимость противоречит ст.3 ФЗ «Об оценочной деятельности», по которой рыночную стоимость могут иметь только объекты гражданского оборота. Застроенный государственный или муниципальный участок не является объектом купли-продажи, то есть гражданского оборота. Он не имеет самостоятельной рыночной стоимости как по названной причине, так и потому, что это не самостоятельный объект: стоимость участка капитализирована в здании и определяется последним. Частные участки составляют единицы процентов, а сама кадастровая оценка, определяемая, согласно Методике кадастровой оценки Росземкадастра как «потребительная ценность (полезность)», в качестве исходных данных может иметь неопределённо широкий круг источников информации7.

  3. Согласно Методике кадастровой оценки в отношении одного и того же участка оценка серьёзно (в десятки раз) разнится по 14 категориям в зависимости от вида «функционального использования». Так, в г. Ростове-на-Дону один и тот же участок при отнесении его к категории «Земли под объектами торговли…» оценён в 10000 руб. за кв.м, а к категории «Земли под зданиями (строениями) рекреации» и – в 374 руб.за кв.м. При этом Методика не препятствует как произвольному установлению для каждого участка вида его «функционального использования», так и его произвольному изменению. Это, как показывает практика, позволяет на «законном» основании произвольно изменять налоговое бремя в десятки раз - как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.

  4. О произвольности кадастровой оценки говорит также тот факт, что даже если кадастровая оценка проведена по неизвестным правилам, её результаты признаются федеральной кадастровой службой правильными. Так, результаты кадастровой оценки во всех поселениях Ростовской области утверждены 11.10.02г., то есть за неделю до утверждения Приказа Росземкадастра об утверждении Методики кадастровой оценки земель поселений (17.10.02). В результате имеющаяся кадастровая оценка всегда произвольна и может быть оспорена налогоплательщиком в суде.

  5. Следует также отметить, что вся система кадастровой оценки земли противоречит федеральному законодательству: ни один из Приказов Росземкадастра РФ об утверждении Методик кадастровой оценки не был опубликован. Методики приняты во исполнение Постановления Правительства РФ от 25.08.1999 № 945 при том, что на тот момент Правительство РФ не имело законных полномочий по регулированию кадастровой оценки. Такие полномочия были предоставлены Правительству только два года спустя Земельным кодексом РФ (ч.2 ст.66), опубликованным 29.10.2001. Наконец, сама указанная норма Земельного кодекса, делегирующая исполнительной власти устанавливать порядок исчисления налога, противоречит норме Конституции РФ о законно устанавливаемых налогах (статья 57).

  6. Это подтверждено Решением Конституционного суда РФ: «…налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, то есть установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства… Конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти… Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке» (Постановление Конституционного суда РФ от 11.10.1997г.№16-П).

  7. Целесообразно инициировать изменение в налоговом законодательстве с тем, чтобы налог на землю и иную недвижимость определялся на основе объективных данных – рыночных цен на единые объекты недвижимости – частные здания на частных участках.
^

5.1. Приватизация земли и налогообложение недвижимости – путь к финансовому обеспечению местного самоуправления


  1. Приватизация земли, в первую очередь, в процессе переоформления в собственность ранее предоставленных участков, имеет важное значение не только для частных собственников недвижимости, но и для всего местного сообщества. Налог на землю, а впоследствии налог на недвижимость могут стать основой формирования местных бюджетов.

  2. Сегодня доля доходов в бюджетах городов и поселений, получаемая от земли и иной недвижимости в преобладающем большинстве поселений Ростовской области незначительна. Органы местного самоуправления не может устраивать неадекватность оценки и устаревание её данных. Это происходит из-за необоснованной централизации оценки государственными органами, которые, в отличие от органов местного самоуправления, не имеют никакой заинтересованности в чёткой работе налогового механизма.

  3. Выходом из создавшегося положения является переход на единый налог на недвижимость - частный участок вместе с частным строением на нем. При этом становится возможным объективное определение налогооблагаемой базы, которой случит рыночная стоимость такого объекта недвижимости. По этой причине муниципалитеты заинтересованы в скорейшем завершении процесса переоформления в собственность участков, застроенных частными строениями и в передаче правомочий по оценке недвижимости для целей налогообложения на муниципальный уровень. Рост доходов местных бюджетов снизит проблему их дефицитности и облегчит формирование областного бюджета.

  4. Целесообразно изложенную выше политику стимулирования выкупа застроенных земельных участков как базу будущего налога на недвижимость закрепить в документах стратегического планирования Ростовской области, например, в Плане социально-экономического развития области и программах по секторам экономики.
^

6. Деятельность организаций и служб, обеспечивающих функционирование рынка недвижимости и условия для налогообложения

6.1. Совершенствование работы муниципальных служб


  1. Для обеспечения условий для налогообложения земли иной недвижимости, а также для деятельности на рынке недвижимости ключевую роль играют соответствующие муниципальные службы, землеустроители, организации технической инвентаризации, органы кадастрового учёта и органы по регистрации прав на недвижимое имущество. Сложившаяся на сегодняшний день система вызывает справедливые нарекания как со стороны граждан и организаций, так и со стороны органов местного самоуправления. Администрация Ростовской области предпринимает некоторые меры, направленные на преодоление существующих проблем. Так, Распоряжением Губернатора области принято Положение по субсидированию субъектов малого бизнеса для компенсации части расходов на оплату услуг по землеустроительным работам, популяризуется идея «одного окна» для содействия гражданам и организациям в прохождении необходимых процедур при оформлении земельных участков.

  2. В настоящее время услуги «одного окна» предоставляются в ряде муниципальных образований Ростовской области. Однако, по мнению предпринимателей, в большинстве случаев административное «одно окно» не оправдывает надежд: оно представляет собой ещё одну организацию, оказывающую не очень полезные консультативные услуги. На этом фоне выделяется позитивный опыт Администрации г.Шахты Ростовской области, где создана и достаточно эффективно функционирует подобная системы, получившая местное название «Зелёный коридор».
^

6.2. «Зелёный коридор» Администрации г.Шахты


  1. Суть системы в упрощении и ускорении процесса утверждения проекта границ и предоставления земельного участка, который поставлен в чёткие рамки регламента и находится под постоянным контролем Администрации города.

  2. Ранее процесс подготовки к оформлению прав на участок был неэффективен: включал подготовку и издание двух распоряжений Администрации, его усложняли территориальная разобщенность участвующих в процессе ведомств. Срок согласования документов составлял в среднем 12 месяцев. Заявителю приходилось посещать различные ведомства 23 и более раз. Было крайне ограничено время приема документов, существовала проблема очередей возле кабинетов. Отсутствовала ответственность чиновников за своевременность и качество выполнения работ, имелась возможность злоупотреблений.

  3. В системе «Зелёный коридор» устранены лишние перемещения заявителя между ведомствами. Приём посетителей представителями всех заинтересованных организаций (Бюро технической инвентаризации, архитектурно-градостроительное бюро, городской комитет по архитектуре, территориальное отделение Роснедвижимости, Федеральное госучреждение «Земельная кадастровая палата») производится в одном зале. Это позволило обеспечить согласованность между службами и быстроту оформления документов. Устранены некоторые излишние этапы, а также повторные обращения заявителя для согласования документов в одной и той же службе. Процедуры подготовки и издания двух распоряжений объединены в одну. Трижды в неделю на выделенном Администрацией транспорте производится совместный выезд на объекты сделок специалистов различных ведомств.

  4. Контакты заявителя со служащими сокращены до трёх раз. Установлены и выдерживаются контрольные сроки и конкретизирована ответственность за прохождение документов на каждом этапе. Общее время с подачи заявления до выдачи распоряжения о предоставлении земельного участка сократилось до 39 дней. Сделано всё возможное для исключения возможности злоупотреблений.

  5. Для постоянного контроля работы всех служб «Зелёного коридора» в структуре Администрации города создано специальное подразделение. Контроль эффективен благодаря исполнению регламента: каждое заявление сопровождается специальным документом, где указаны сроки и исполнители. Высокое качество работы «Зелёного коридора» подтверждено сертификацией на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9000.

  6. Имеющиеся недостатки созданной в г.Шахты системы являются общими для всех российских муниципалитетов.

  • Служба «Зелёного коридора» не влияет на качество и сроки работы федерального учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимость. (Тот факт, что муниципалитету удалось договориться о взаимодействии с федеральным учреждением «Росземкадастр», можно считать личным достижением мэра г.Шахты).

  • Несмотря на то, что в большинстве случаев речь идёт о переоформлении прав на земельные участки, ранее полученные гражданами и организациями, в оформляемых в «Зелёном коридоре» документах речь идёт о «предоставлении» земельного участка. Использование одного и того же термина «предоставление» как для случаев первичного предоставления земельного участка, так и для процедуры переоформления прав на участок, противоречит Конституции РФ8. (Этот недостаток, к сожалению, не устранён ещё и из Земельного кодекса).

  • Условия заключаемых договоров аренды могут пересматриваться в одностороннем порядке.

  1. Указанные недостатки являются системными, и, по-видимому, не могут быть устранены в отдельно взятом муниципалитете.

  2. Целесообразно Администрации Ростовской области содействовать распространению опыта г.Шахты по совершенствованию процедур подготовки регистрации прав на недвижимость в муниципальных образованиях области путем договоренности о взаимодействии на местном уровне с руководством федеральных ведомств – Росземкадастра и Роснедвижимости.
^

6.3. Новые проблемы регистрации прав на недвижимость


  1. Созданная в 1998 г. система регистрации прав на недвижимость базировалась на учреждениях юстиции, созданных субъектами Федерации и имевших некоторую финансовую самостоятельность. Регистрационная палата Ростовской области в то время обеспечивала высокий уровень услуг и была одной из лучших в Российской Федерации. После ее преобразования в филиал Федерального учреждения «Росрегистрация» и потери финансовой самостоятельности качество услуг регистрационной службы значительно ухудшилось (Это отмечается не только в Ростовской области, но и в других регионах).

  2. Серьёзной является проблема очередей (люди занимают очередь за талончиками с 2 часов ночи). Увеличилось количество ошибок и судебных исков по их поводу. Причина, по-видимому, в потере этой организацией квалифицированных кадров из-за низкой зарплаты и нового требования об обязательности исключительно юридического высшего образования. Фактическая зарплата, по оценкам, снизилась на 30%, причём больше всего пострадало низшее звено. Значительную часть сотрудников управления составляют молодые специалисты – выпускники многочисленных юридических ВУЗов. Они работают на самых тяжёлых участках, в том числена приёме документов от заявителей, и допускают много ошибок. Раньше этой работой занимались наиболее квалифицированные сотрудники, оперативно проводившие отсев заведомо неготовых в регистрации документов. По причине возросшего вала документов сотрудники справляются с работой хуже – несмотря даже на значительный рост численности аппарата Управления (вырос с 850 до 1150 чел., увеличен и за счёт сокращения численности обслуживающего персонала).

  3. Целесообразно инициировать внесение поправок в Федеральный закон о регистрации прав на недвижимость о восстановлении нормы относительно работы в учреждении юстиции лиц с иным, кроме юридического, высшим образования, прошедших специальные курсы.

  4. Большой проблемой является длительность процедуры регистрации прав на недвижимость. В большинстве случаев срок регистрации составляет не менее 30 дней, хотя Закон указывает на этот срок как на максимальный, и при эффективной работе в соответствии с Законом он может быть сокращен для всех заявителей.

  5. Предприниматели отмечают в рост частоты неофициальных платежей в системе регистрации прав на недвижимости и системный характер этих платежей. Так, введены неофициальные платежи за срочность регистрации. Согласно закрытому письму по Главному Управлению Федеральной регистрационной службы по Ростовской области установлено три группы срочности, по каждой из которой заявитель должен писать заявление на имя различных должностных лиц Управления: 2 недели – на начальника структурного подразделения, от 1 до 2 недель – на заместителя руководителя территориального Управления, от 3 дней до недели – на имя руководителя территориального Управления. Как сообщают источники в деловых кругах Ростовской области, этот новый порядок используется для систематического взимания с заявителей неофициальных платежей: чем меньше срок регистрации, тем выше платёж. Платёж взимают до приёма заявления о регистрации прав на недвижимость. Затем заявление пересылают по факсу в головной офис Управления в г.Ростов-на-Дону. Из-за большого количества таких факсов в головном офисе часто не укладываются с регистрацией в заявленные сроки, но неофициальные платежи, взятые за срочность, никогда не возвращают.

  6. Следует отметить, что сама по себе ускоренная регистрация прав на недвижимость для отдельных заявителей, противоречит Федеральному закону. Об этом свидетельствует следующая его норма: «Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится в последовательности, определенной порядком приема документов. Сделка считается зарегистрированной, а правовые последствия - наступившими со дня внесения записи о сделке или праве в Единый государственный реестр прав» (часть 7 ст.17 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

  7. Произвольное изменение последовательности, определенной порядком приема документов, создаёт условия для злоупотреблений и нарушения прав лиц, вынужденных доверять зарегистрированным в ЕГРП сведениям. Так, покупатель, приобретающий недвижимость, которая на дату подачи участниками сделки заявления о регистрации была свободна от обременений, позднее может обнаружить, что на эту недвижимость зарегистрировано обременение (например, аренда или ипотека), которые серьёзно снижают приобретённый актив. Такое возможно потому, что заявление об обременении, поданное позже заявления о регистрации договора купли-продажи, зарегистрировано раньше последнего.
^

6.4. Барьеры кадастрового учёта и инвентаризации


  1. При кадастровом учёте наблюдаются те же проблемы, что и в системе регистрации прав на недвижимость: большие очереди, длительность кадастрового учёта, неэффективность работы. Причины, по-видимому, те же, что и в федеральной системе регистрации прав на недвижимость: низкая зарплата, незаинтересованность чиновников и ведомства в конечном результате. Зарплата основных кадастровых специалистов – 4-5 тыс.руб., максимум 10 тыс.руб., руководителей - 13-15тыс.руб. Хороших специалистов на такую зарплату не найти. Кроме того, Федеральная служба не может обеспечить свои территориальные органы помещениями. В результате на муниципальном уровне кадастровая служба ведёт запись на приём документов на 6 месяцев вперёд, часто люди занимают очередь с 5 часов утра.

  2. Нередки случаи, когда на город с населением 250 тыс.человек имеется 1 специалист кадастровой палаты, тогда как недостаточно даже 4 человека. Органы местного самоуправления, заинтересованные в повышении охвата земельным налогом, часто выражают готовность предоставить средства для расширения штата работников кадастровой службы и повышения их зарплаты, но в федеральном ведомстве им отказывают.

  3. Мизерная зарплата кадастровых чиновников и условия постоянного ажиотажного спроса на их услуги создают все условия для коррупции и иных злоупотреблений. В городах процветают фирмы-посредники при кадастровых органах, в районах, где таких фирм нет, коррупция носит неприкрытый характер.

  4. Отдельной проблемой является отсутствие в законодательстве норм о систематическом, проводимом за счёт бюджета кадастровом учёте недвижимости, в том числе земельных участков, для целей налогообложения. Сегодня кадастровый учёт производится только за счёт и по инициативе собственников. В результате во многих муниципалитетах налоги взимаются лишь с половины территории. Так, в г.Шахты земля числится за несуществующей организацией «Ростовуголь», который 5 лет назад обанкротился.

  5. Решением проблем регистрации прав на недвижимость и кадастрового учёта может быть передача этих функций на уровень субъектов Федерации и муниципальный уровень, которые имеют бюджетную заинтересованность в конечном результате – для сбора земельного налога и налога на недвижимость.
^

6.5. Полномочия по обслуживанию рынка недвижимости – на муниципальный уровень


  1. Обеспечение участников рынка недвижимости государственными услугами, распределение соответствующих полномочий и наполнение бюджетов взаимосвязаны и на сегодняшний день превратились в замкнутый порочный круг. Регистрация прав на недвижимость, кадастровый учёт, муниципальные согласования осуществляются плохо из-за нехватки бюджетных средств и незаинтересованности федеральных ведомств. Возможности и для того, и для другого есть на муниципальном уровне: налог на землю, а перспективе – налог на недвижимость могут и должны стать основным источником поступлений муниципальных бюджетов.

  2. Описанный порочный круг в конечном итоге приводит к частичной «приватизации» муниципального управления. Так, органы местного самоуправления создают параллельные частные структуры для заключения договоров аренды, объясняя это нехваткой бюджетных средств и своих работников. По данным Администрации г.Ростова-на-Дону, в этом городе потребность сотрудников в подразделениях Администрации, которые занимаются заключением договоров аренды, составляет 140 чел., тогда как фактически работает 90 чел. Поэтому значительная часть работы выполняется «родными» частными структурами, расположенными, зачастую, в соседних кабинетах. Аналогичная система сложилась в ведомстве главного архитектора города.

  3. В интересах как Ростовской области, которая сегодня вынуждена дотировать преобладающую часть муниципалитетов, так и всех муниципалитетов было бы инициировать изменения в федеральном законодательстве о возможности передачи функций и полномочий по кадастровому учёту и регистрации прав на недвижимость на местный уровень – в субъект Федерации, а при наличии материальных возможностей – на уровень органов местного самоуправления.
^

7. Перевод земель из одной категории в другую


  1. К положительным моментам следует отнести то, что процедура перевода земель из одной категории в другую в Ростовской области регулируется Постановлением Администрации Ростовской области9 (этого нет во многих регионах России). Им определён уполномоченный для этого орган, ведомства, участвующие в согласовании документов, процедурные моменты. В то же время этот нормативный акт оставляет широкий простор для произвольных решений: отказ возможен в случае, если документы, их состав, содержание и даже форма не соответствуют не указанным в документе неопределённым «требованиям… законодательства». Декларируется право выбора категории земель, в состав которой предполагается осуществить перевод, принадлежит заявителю10, но фактически это определяется Администрацией.

  2. Например, имеется заявление о переводе из земель сельхозназначения в отношении участка для строительства небольшого магазина. Участок на краю кукурузного поля на перекрёстке с большим движением, рядом с постом ГАИ и остановкой автобуса. Собственник участка обращается в комитет по архитектуре с заявлением о разработке проекта магазина с целью перевода части его участка из сельскохозяйственных земель в земли иной категории. У заявителя заявление примут только в случае, если в нём написано о переводе в земли промышленности. Не ясно, почему именно и исключительно в земли промышленности, а не в земли поселений? Ведь магазин этот будет придорожным. Возможно, потому, что налог на земли промышленности в настоящее время более высокий. Областной Минсельхоз должен дать заключение о том, что такое строительство возможно. Областное министерство готовит справку-обоснование по каждому объекту. Объективных критериев для согласия или отказа нет. Собранные заявителем документы сдаются в областное министерство имущества, где в месячный срок должны подготовить проект письма и распоряжения. Здесь могут одобрить документы или отказать – на основании простой декларации о противоречии с законодательством.

  3. Администрации области целесообразно внести уточнения в своё Постановление от 16.06.05 №4 о переводе земель из одной категории в другую (Приложение 3), указав исчерпывающий перечень оснований для отказов и установив ответственность чиновников за неисполнение или нарушение требований этого нормативного акта. Кроме того, было бы полезно включить в Постановление перечень случаев, когда возможно использование земельного участка для новых целей без его перевода в иную категорию земель.
^

8. Перевод жилого помещения в нежилое помещение


  1. Проблема перевода жилых помещений в нежилые особенно актуальна для более крупных городов, где существует большой спрос на помещения для мелкого и среднего бизнеса, но возможности нового строительства ограничены. По мнению участников рынка процедура такого перевода чрезвычайно длительна – до полутора лет и более, требует больших трудозатрат.

  2. Как известно, порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение достаточно подробно регулируется новым Жилищным кодексом (ст.23 и 24). Указанная проблема может проистекать из нежелания местных властей устранять барьеры для такого перевода. Для этого могут использоваться местные правовые акты, противоречащие Жилищному кодексу, так и произвольно трактоваться некоторые его положения. Например, принятый в г.Ростове-на-Дону «Порядок принятия решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения»11 содержит ряд нарушений Жилищного кодекса. Для случаев, когда необходимо переустройство или перепланировка указанный нормативный акт требует предоставить проект переустройства или перепланировки согласованный с рядом инстанций, включая архитектора района, с МУ «Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения». Между тем, согласно Жилищному кодексу представлению подлежит проект переустройства и (или) перепланировки «подготовленный и оформленный в установленном порядке» (п.5 ч.2 ст.23 ЖК РФ). Указанная формулировка не означает «согласованный» в установленном порядке. Об этом же свидетельствуют следующие нормы ЖК РФ: им установлен запрет для уполномоченного органа требовать представления других документов кроме документов, указанных в Кодексе (п.3 ст.23). Предположение о том, что Кодекс допускает принцип «матрёшки» - для получения перечисленных в нём документов требуются дополнительные документы и согласования – не может быть принято, т.к. это превращает закрытый перечень документов в открытый, а процедуру делает неопределённо долгой. Между тем, сроки рассмотрения заявлений в Кодексе чётко определены, в частности, сорок пять дней со дня представления документов (п.4 ст.23).

  3. Предприниматели г.Ростова-на-Дону отмечают, что решение о переводе из жилого помещения в нежилое фактически принимается на городской межведомственной комиссии (она готовит решение мэра города). Для вынесения вопроса на межведомственную комиссию от заявителя требуют собрать массу справок из различных организаций. Однако положительного решения ничто не гарантирует: отказ может быть произвольным, под предлогом нецелесообразности.

  4. Этот пример показывает, что органы местного самоуправления могут фактически перекладывать свои обязанности по внутренним согласованиям на заявителей. Это может приводить к затягиванию сроков и создавать условия для неофициальных платежей. Для устранения проблемы перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение Администрации Ростовской области целесообразно инициировать разработку и принятие областного закона, где установленная Жилищным кодексом процедура перевода была бы более подробна разъяснена. Там же следовало бы установить прямой запрет принципа «матрёшечных» требований, когда для подготовки заявителем одного документа от него требуются дополнительные документы и согласования.
^

9. Совершенствование местного законодательства

9.1. О некоторых правовых актах Ростовской области


  1. В Ростовской области создано и продолжает разрабатываться достаточно подробное законодательство, регулирующее сферу земли и иной недвижимости. В процессе его совершенствования законодательства Ростовской области о недвижимости было бы целесообразно устранить некоторые неточности.

Основания для изъятия земель в Законе Ростовской области «О регулировании земельных отношений в Ростовской области» № 19-ЗС от 22.07.03. (Приложение 1). Этот областной закон распространяется на все категории земель. Им установлен расширенный перечень случаев изъятия земельных участков - связанных с «размещением объектов, строительство которых предусматривается целевыми программами Ростовской области или программами муниципальных образований в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (градостроительной документацией), в том числе в связи с реконструкцией территорий городских и сельских поселений, созданием градоформирующих комплексов, строительством объектов государственного или муниципального заказа, объектов социального и общественного назначения в пределах установленных нормативов, инженерных коммуникаций и сооружений, а также отнесением земельных участков к землям общего пользования» (п.1 ч.2 ст.1; пп.3 и 4 ч.1 ст.11). Эти положения противоречат ряду норм Земельного кодекса: «Земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты…для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки» (ч.3 ст.83 ЗК РФ), иным нормам этого кодекса (ч.2 ст.94). Положения не меняет тот факт, что речь идёт об участках, формально являющихся государственными. Если такие участки переданы гражданам или организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, то согласно постановлению Конституционного суда РФ «действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки»12.

  1. Областная Администрация своим Постановлением от 16 марта 2006 г. №85 предписывает органам местного самоуправления в процессе переселения граждан из ветхого жилья возложить на подведомственные муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия «исполнение функций заказчика по осуществлению технического надзора и других функций, связанных с организацией строительства жилых домов и продажей квартир в них гражданам.» (– курсив наш) При этом заключается трехсторонний договор на строительство жилых домов - между органом местного самоуправления, заказчиком и исполнителем работ, а названные «заказчики» наделяются правом продажи квартир13.

  2. Такое предписание нарушает антимонопольное законодательство. Муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия наделяются неопределёнными функциями, связанными «с организацией строительства жилых домов», что даёт этим муниципальным организациям возможность навязывать исполнителям работ произвольные дополнительные услуги. Упоминание в названном Постановлении полномочий по продаже квартир и неопределённых «других функций» делает неосновательной ссылку в этом документе на пункт 5 части 2 статьи 55 Федерального закона от №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», где говорится о работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться только органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями. Между тем, согласно ФЗ «Об основах местного самоуправления», МУПы создаются только для исполнения своих функций.
^

9.2. О некоторых правовых актах о недвижимости г. Ростова-на-Дону


  1. В настоящее время в городе Ростов-на-Дону действует «Положение о регулировании земельных отношений», утверждённое Решением городской Думы от 28.02.06 № 98. Этим Решением отменено ранее действовавшее аналогичное положение, принятое Решением № 143 в 2002 г.14 – для приведения нормативной базы г.Ростова-на-Дону в соответствие с федеральным законодательством. Поскольку проведённое в 2003-2004г. исследование FIAS по проблемам сделок с землей и недвижимостью отражало ситуацию в период действия Решения № 143, целесообразно рассмотреть и сравнить некоторые положения прежнего и нынешнего Положений.

  2. Во вводной части обоих документов содержится декларация о равноправии всех форм собственности на землю. Эта декларация неправомерна и может служить основанием ущемления прав граждан и организаций. В Конституции РФ установлено, что права человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства (ст.2). Права гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления» (ст.18). Иначе говоря, гражданин и его собственность - частная собственность - есть главный предмет заботы государства и органов местного самоуправления, тогда как государственная и муниципальная собственность, как и сами эти институты, имеют подчинённый названной задаче характер. Конституция РФ говорит также о равенстве всех перед Законом: «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч.2 ст.8). Но равенство перед Законом не есть уравнивание в правах гражданина и, с другой стороны, институтов, существующих для его обслуживания.

  3. Неправомерное «приравнивание» государственной и муниципальной собственности к частной оказывает весьма существенный негативный эффект на деятельность исполнительной власти: чиновники действуют не для обслуживания интересов граждан и организаций, а как управляющие «своей» собственностью, конкурирующие с «частниками», обвиняют последних в неэффективности каждого заявителя рассматривают с позиций презумпции виновности.

  4. В разделе о приватизации земельных участков действующего Постановления № 98 говорится, что однократное бесплатное предоставление земельных участков распространяется также на граждан, имеющих в собственности доли здания, строения, сооружения (п.4.2.). Бесплатное предоставление доли в праве противоречит действующему федеральному законодательству (ч.5 ст.20, ч.3 ст.21 Земельного кодекса РФ). Очевидно, что принятие органом местного самоуправления нормативных актов, нарушающих законодательство, недопустимо. Вместе с тем, предоставление собственнику помещения возможности приобрести долю в праве собственности на участок является логичным развитием действующего законодательства. Более того, такая норма существовала в период действия Указа Президента РФ № 1535 от 22.07.0415. То, что федеральный законодатель отменил эту норму и не включил в принятый впоследствии Земельный кодекс и федеральный закон о приватизации, очевидно, умаляет права и гражданин и не соответствует Конституции РФ (ч.2 ст.55). Целесообразно Администрации области инициировать внесение в федеральное законодательство изменений для восстановления права собственников помещений на приобретение доли в праве собственности на участок.

  5. Постановление № 98 также как и Постановление № 143 содержит запрет на приватизацию земельных участков, занимаемых временными объектами (пункту 4.4. и 21.5.соответственно). Это противоречит Федеральным законам, не содержащим такого запрета. Более того, в Постановлении № 98, призванном привести местный нормативный акт в соответствие с законодательством, появился ещё один не соответствующий Закону запрет: «Не подлежат приватизации… земельные участки… вид использования которых не соответствует разрешённым видам использования…» (п.4.4. Постановление №98).

  6. Следует отметить, что понятие «разрешённое использование» в указанных правовых актах г. Ростова-на-Дону также не соответствует федеральным законам. Разрешённое использование должно устанавливаться в форме нормативного правового акта органа местного самоуправления и в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ (ст.8, 18). Между тем, согласно Постановлению № 98 разрешённое использование устанавливается (а) органами исполнительной власти и (б) устанавливается произвольно: «по предложению городских служб» (п.1.8.). Это в сочетании с запретом на выкуп участков, не соответствующих разрешённому использованию, позволяет произвольно отнести к запрещённым для выкупа практически любой участок в г. Ростове-на-Дону.

  7. Постановление №98 содержит декларацию о принудительном прекращении прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ (п.7.12). Эта запись даёт основание для ущемления прав граждан и противоречит земельному законодательству, которое не содержит оснований для принудительного прекращения указанных прав, но, напротив, устанавливает, что «Право постоянного (бессрочного)…, возникшее… до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется» (ч.3 ст.20 Земельного кодекса РФ).

  8. Несмотря на отмену не соответствующего законодательству «Положения об основах регулирования земельных отношений в городе Ростове-на-Дону», утверждённого Решением городской Думы от 25.12.02 № 143, его последствия продолжают нарушать права граждан и организаций, поскольку многие его незаконные нормы могли быть включены в действующие на сегодняшний день договора. К таковым относятся:

  • возможность произвольного требования о переоформлении договора аренды в неопределённых «других» случаях, «предусмотренных настоящим положением» (п.25.3);

  • продление договора аренды земельного участка только в том случае, если «арендатор являлся добросовестным пользователем земельного участка» (п.25.7.);

  • возможность изменения условий оплаты задним числом - «в период до заключения договора аренды» (п.25.11.).

  1. Целесообразно Администрации области стимулировать органы местного самоуправления к чёткому исполнению законодательства о земле и недвижимости, в частности к тому, чтобы действующие договора аренды земельных участков, заключенные с гражданами и организациями, были приведены в соответствие с федеральным законодательством. В качестве инструмента такого стимулирования может быть использовано, например, политическое решение о том, что в отношении муниципалитетов-нарушителей как «недобросовестных арендодателей» может быть использовано право субъекта РФ принять закон о передаче субъекту РФ полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (в поселениях, являющихся административными центрами).

ПРИЛОЖЕНИЯ





оставить комментарий
страница3/7
Дата15.10.2011
Размер1,55 Mb.
ТипДоклад, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7
средне
  1
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх