Экономические основы становления современных систем государственного управления icon

Экономические основы становления современных систем государственного управления


Смотрите также:
Рабочая программа по дисциплине " Основы теории управления " для специальности 230102...
Программа вступительного экзамена по специальной дисциплине для поступающих в магистратуру...
Рабочая программа по дисциплине " Основы теории управления (дополнительные главы) " для...
Реферат по дисциплине: "Экономические основы технологического развития" На тему:...
Программа повышения квалификации государственных служащих «основы государственного управления»...
Учебная программа по дисциплине основы теории управления трибунский А. И...
Программа по дисциплине «Основы теории управления» для специальности 230105 «Программное...
Научные основы создания отказоустойчивых интегрированных вычислительных комплексов систем...
Рабочая программа модуля (дисциплины) современнаые проблемы автоматизации и...
Комплекс лабораторных работ по анализу и проектированию систем управления М. В. Сотникова...
Пример рабочей программы дисциплины ооп основы построения современных систем...
Рабочая программа дисциплины (модуля) «основы государственного управления»...



Загрузка...
страницы:   1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
скачать
Государственный университет — Высшая Школа Экономики

На правах рукописи



Калинин Алексей Михайлович


Экономические основы становления современных систем государственного управления

Специальность 08.00.05

"Экономика и управление народным хозяйством"
(теория управления экономическими системами)

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель -

кандидат экономических наук,


доцент Клячко Т.Л.


Москва 2007

Содержание

Введение 4

^ Актуальность исследования 6

Научная разработанность проблемы 6

Цель исследования 8

Задачи исследования 8

Предмет исследования 9

Объект исследования 9

Логика исследования 11

Глава 1. СИСТЕМА государственного управления: экономические основы становления 13

§ 1.1. Опыт исследования систем государственного управления 13

§ 1.2. Становление современных систем государственного управления 21

§ 1.3. Особенности развития систем государственного управления в рассмотренных странах 31

Выводы 43

Глава 2. МоделИ государственного управления 45

§ 2.1. Постановка задачи 45

§ 2.2. Методологические основы моделирования 45

§ 2.3. Классификация изменений в системе государственного управления 47

§ 2.4. Информационная схема государственного управления 54

§ 2.5. Экономическая модель изменений в системе государственного управления 64

§ 2.6. Моделирование изменений в государственном управлении 83

§ 2.7. Экономический анализ закономерностей развития государственного управления 101

§ 2.8. Условия оптимальной реализации изменений 111

Выводы 115

Глава 3. Оценка Развития системы государственного управления в Российской Федерации в 1990-е гг. 117

§ 3.1. Анализ происходивших функциональных изменений 117

§ 3.2. Анализ происходивших организационно-структурных изменений 120

§ 3.3. Анализ происходивших технологических и кадровых изменений 127

§ 3.4. Оценка перспектив административной реформы в Российской Федерации 130

основные результаты иследования 133

Библиография 137

Приложение. Обзор становления современных систем государственного управления в зарубежных странах: сравнительный анализ 152

^ 1780-1850 гг. Становление бюрократического государственного управления 152

1850-1870 гг. Расширение функций и усложнение структуры государственного управления 155

^ 1870-1914 гг. Появление обособленных органов управления экономикой и социальной сферой 157

1914-1929 гг. Реорганизация системы государственного управления 160

^ 1929-1945 гг. Развитие системы узкоспециализированных органов 164

1945-1960 гг. Формирование систем управления «государством всеобщего благоденствия» 167

^ 1960-1980 гг. Создание государственных органов управления энергетикой и региональным развитием 171

1980-2005 гг. Рост влияния государственных органов по контролю за окружающей средой, национальной безопасностью и обеспечению международного сотрудничества 179



Введение


Исследования основных закономерностей развития государственного управления показывают, что экономические основы преобразований, происходящих в этой сфере, часто недооцениваются. Современные прикладные работы в области государственного управления в Российской Федерации преимущественно ориентируются на достижения в области права, политологии, психологии, социологии. Лишь в последние несколько лет стало заметным влияние институционального подхода к анализу развития государственного управления.

Проблематику доминирующего в настоящее время подхода к исследованию госуправления можно сформулировать как «что надо сделать для повышения эффективности?». При этом проблема исследования условий оптимальной реализации предлагаемых мер часто остается вне поля зрения исследователей.

Положение усугубляется склонностью к копированию действий и практики, имевших место в зарубежных странах. Налицо недооценка особенностей становления систем государственного управления в отдельных странах, недостаточное внимание к экономическим аспектам становления современных систем и моделей государственного управления.

Вместе с тем в период с середины 1980-х гг. до настоящего времени в мире реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления. Научными и консультационными организациями уделялось значительное внимание экономическому анализу причин, процесса и последствий реформ в тех или иных странах, анализу международного опыта и международным сравнениям, как правило, в интересах стран, планирующих аналогичные реформы. В частности, коллективом Всемирного банка по просьбе Правительства Российской Федерации была подготовлено исследование «Реформа государственного управления: международный опыт». Оно представляет собой анализ опыта реформ государственного управления в ряде стран различных регионов мира, отобранных для показа масштабов и глубины произведенных административных изменений [18].

Один из главных выводов авторов исследования — в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления не существует. Масштабы реформ, их продолжительность были различными, несмотря на то, что основные причины реформ и задачи реформирования оказались в целом схожими. При этом различия в реформаторской деятельности объяснялись, помимо прочего, следующими причинами:

  • характеристики основополагающей структуры государственного управления;

  • фундамент уже выполненной работы (имеющийся задел).

Характер и результаты реформирования во многом зависят от того, как развивалось государственное управление в «дореформенный» период, то есть от предшествующей ситуации. Нельзя не отметить, что вопрос о причинах выбора тех или иных преобразований системы государственного управления в настоящий момент исследован недостаточно. Следовательно, изучение экономических аспектов изменений в системах государственного управления сегодня становится особенно актуальным.
^

Актуальность исследования


Фундаментальные преобразования в экономической, социальной и политической сферах, произошедшие в России в 1990-е гг., поставили на повестку дня задачу переосмысления роли системы государственного управления в обеспечении условий существования и развития экономики и общества. С этой точки зрения, исследование системы государственного управления, систематизация и анализ закономерностей развития государственных институтов, не нашедшие до сих пор должного освещения в отечественной науке, представляют значительный интерес.

Особая актуальность исследования связана также с необходимостью реализации в Российской Федерации административной реформы и реформы государственной службы. В настоящее время низкая эффективность деятельности государственного аппарата является одним из основных препятствий на пути развития российского общества и экономики. При этом теоретически обоснованные и достаточно проработанные планы реформ оказываются невостребованными, а эффективность осуществляемых реформ снижается вследствие сопротивления реформированию со стороны государственного аппарата.
^

Научная разработанность проблемы


Число исследований, посвященных экономическому анализу государственного управления, весьма значительно. При этом основное внимание зарубежных исследователей привлечено к таким аспектам, как общий размер государственного сектора, характер взаимоотношения отдельных экономических агентов и эффективность государственной политики. Работы российских исследователей в основном связаны с прикладными аспектами организации государственного управления: оценкой эффективности, актуальными вопросами модернизации государственного управления, проведения административной реформы и реформы государственной службы.

Наиболее близкими по концепции к настоящему исследованию можно считать исследование Дж. Бендора и Т. Мо «Адаптивная модель бюрократической политики» [38], а также работы В. Андрианова, посвященные оптимальной структуре государственного управления и истории госуправления в России [2],[3]. Исследование Бендора и Мо представляет собой модель поиска на основе неоклассических предпосылок «политического равновесия» — равновесия при трехстороннем взаимодействии бюрократов, политиков и групп специальных интересов. Назначением модели Бендора и Мо является определение условий наиболее быстрого достижения политического равновесия. был поиск условий наиболее быстрого достижения политического равновесия.

Работы В.Андрианова направлены на определение оптимальной структуры российской системы государственного управления исходя из наборов государственных органов, состава правительств зарубежных стран. Так, например, В.Андрианов утверждает, что «опыт многих стран мира показывает, что оптимальное количество министерств или аналогичным им структурам примерно 12-15. Как правило, обязательными являются министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения, а остальные создаются в зависимости от специфики страны, национальных традиций и тенденций в развитии мировой экономики. Так, например, на Тайване в структуре исполнительной власти в начале текущего тысячелетия насчитывается лишь 6 министерств, в Швейцарии 7, в Аргентине — 10, в Малайзии и Сингапуре — 11, Таиланде — 12, Австралии — 16, Германии — 16, Новой Зеландии — 18, Великобритании — 20» [2]. В.Андрианов излагает и краткую историю развития органов исполнительной власти в России, от Коллегий Петра I до современного Правительства Российской Федерации. Однако аналогичного обзора развития органов власти в зарубежных странах автором не приводится, хотя сравнительный анализ становления современных систем государственного управления необходим для понимания общих черт и специфических особенностей функционирования систем госуправления.

В целом, несмотря на значительные успехи теории государственного управления в исследовании вопросов взаимодействия между государством и обществом, а также между политическими и бюрократическими структурами, потребность в формировании теоретических моделей, позволяющих изучать функционирование и развитие систем государственного управления не только с точки зрения политологии, но и с точки зрения экономической теории, в настоящее время сохраняется.
^

Цель исследования


Цель исследования — определение, на основе экономической модели, условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления.
^

Задачи исследования


В соответствии с выбранной целью, основными задачами исследования являются:

  1. Систематизация знаний о развитии государственного управления, определение факторов, способствовавших росту разнообразия систем государственного управления.

  2. Определение основных особенностей процесса реализации изменений в государственном управлении.

  3. Разработка экономической модели, позволяющей описать выявленные особенности развития государственного управления.

  4. Определение условий оптимального (эффективного) проведения изменений в системе государственного управления.

  5. Анализ преобразований в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. с точки зрения выполнения сформулированных условий эффективного проведения изменений.
^

Предмет исследования


Предметом исследования являются экономические причины и последствия изменений в системе государственного управления.

Объект исследования


^ Объектом исследования является система исполнительных органов государственного управления, рассматриваемая на примере западных стран и России. Другие ветви власти, вследствие особенностей их целей, задач, способов создания, функционирования и механизмов преобразования, рассматриваются как экзогенное окружение.

В настоящем исследовании процесс преобразований в государственном управлении рассматривается как результат взаимодействия трех акторов, условно обозначенных терминами «общество», «политическое руководство» и «чиновники» («государственный аппарат»).

Термин «общество» используется в качестве объединяющего понятия, эквивалентного английскому «society», для отражения поведения экономических агентов, представляющих интересы частного (негосударственного) сектора. Использование термина «население» в данном случае представляется неоправданным из-за объединения под одним названием не только граждан (собственно населения), но и организаций. По той же причине не вполне удобным было бы использование термина «избиратели».

Термины «политическое руководство», «политические лидеры» используются для обозначения совокупности экономических агентов, наделенных правом принятия решений, способных привести к преобразованиям в системе государственного управления. Фактически это руководители государства, включая руководителей ключевых политических партий. Использование термина «политическое руководство» не означает, что совокупность состоит из одного субъекта, однако обеспечивает большую наглядность при описании моделей государственного управления.

Под терминами «чиновники», «государственный аппарат» подразумевается совокупность карьерных, бюрократических государственных служащих, то есть кадры системы государственного управления, персонал органов исполнительной власти.
^

Логика исследования


Исследование направлено на определение, на основе экономической модели, условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления.

В первой главе представлены анализ теоретических аспектов государственного управления и исследование фактического развития государственного управления в зарубежных странах в XIX-XX в. Первая часть главы представляет собой обзор существующих научных работ в области государственного управления и направлена на определение подходов к исследованию системы государственного управления и оценку степени проработанности проблемы экономических аспектов становления современных моделей государственного управления. Вторая часть главы посвящена систематизации эмпирических фактов, сравнительному анализу процесса становления систем государственного управления зарубежных стран. В главе излагается хронология развития органов государственного управления в XIX — XX вв., анализируется система государственного управления ряда стран. Основное внимание уделяется моменту создания организаций высшего уровня иерархии управления (департаментов и министерств). По результатам анализа формулируются основные закономерности развития государственных органов в развитых странах, формируются гипотезы о причинах сходств и различий траекторий развития государственного управления.

Во второй главе описывается построенная экономическая модель. Проведенное исследование фактического развития государственного управления позволило определить экономические основы становления современных систем государственного управления: опора на потребности экономики и общества, расширение государственных функций вместе с усложнением государственного устройства, высокая зависимость траектории развития госуправления от решений, принятых в прошлом, импорт технологий из частного сектора и из-за рубежа. Построение же модели имело целью ответ на вопрос, чем определяется эффективность преобразований, почему одни и те же управленческие решения могут дать различный итоговый результат.

В третьей главе анализируются изменения, произошедшие в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. и, исходя из условий оптимальной реализации изменений, оцениваются перспективы ее дальнейшего реформирования.
^

Глава 1. СИСТЕМА государственного управления: экономические основы становления

§ 1.1. Опыт исследования систем государственного управления


За последние два столетия системы государственного управления прошли путь от небольших структур, насчитывающих всего несколько элементов и несколько десятков служащих, до огромных организационных комплексов, выполняющих сотни функций и по своему размеру сопоставимых с отдельными отраслями частного сектора экономики. Вместе с государственными структурами развивались и научные знания о государственном управлении, от философских сочинений к специализированным исследованиям государства с позиций права, менеджмента, экономики, социологии и политологии. Появилось и отдельное направление научного знания — теория государственного управления, сочетающая все приведенные выше аспекты исследования.

За более чем вековой период с момента появления первых крупных исследований в области госуправления, как отдельного научного направления, были созданы национальные научные школы, различные подходы к государственному управлению. Не стояла на месте и практика: переход от аграрной экономики к индустриальной и постиндустриальной сопровождался существенным расширением функций органов государственного управления, изменением структуры правительственных организаций, чередованием периодов плавного развития государственных структур и революционных изменений в деятельности органов государственного управления. Перед органами управления ставились новые, до этого не решавшиеся задачи, возникали потребности в создании новых структур и упразднении утративших значение функций. Все это требовало проведения исследований эффективности тех или иных шагов по реформированию государственного управления, диагностики наиболее проблемных участков и поиска наиболее оптимальных вариантов решения поставленных задач.

Формальный научный анализ систем государственного управления требовал разработки комплекса моделей, отражающих особенности и принципы функционирования государства. К настоящему моменту уже создан богатый теоретический аппарат исследования государственного управления с позиций как экономической науки, так и смежных дисциплин, прежде всего, менеджмента и политологии. Интерес к государственному управлению как объекту исследования предопределил появление широкого спектра моделей, объясняющих те или иные аспекты государственного управления.

Удачная классификация подходов к моделированию государственного управления, как процесса приводится Р. Роузом [72]. Как отмечает Р. Роуз, в максимально абстрактной форме процесс управления государством может быть представлен одной из следующих моделей.

«Либеральная модель», предполагает, что спрос со стороны членов общества порождает реакцию со стороны государственного управления. Система государственного управления формируется под влиянием общества и максимально отвечает его интересам.

«Авторитарная модель», напротив, исходит из того, что спрос государства порождает определенную реакцию, действия со стороны общества.

Либеральная и авторитарная модели во многом дополняют друг друга. Такие процессы, как сбор налогов или контроль за соблюдением законодательства, лучше отражает авторитарная модель, а, к примеру, предоставление общественных благ лучше иллюстрируется либеральной моделью.

Однако обе этих модели рассматривают государственный аппарат как единое целое. Процессы, происходящие внутри государственного управления, оказываются вне модели, государственный аппарат функционирует как своеобразный «черный ящик», обрабатывающий поступающие запросы и выдающий некоторый результат.

Между тем, в реальности государство — это весьма сложная система организаций (министерств, ведомств, учреждений), фактически отдельная отрасль экономики. Как следствие, для иллюстрации процессов внутри государственного управления используются следующие два вида моделей, предполагающих внутреннее разделение государственного аппарата.

В «модели лидера», именуемой также «консервативной либеральной моделью», предполагается, что деятельность государственного управления определяется решениями, принимаемыми руководителями высшего звена. Модель лидера предполагает классическую иерархическую пирамиду государственной власти, с генерацией решений на высшем уровне и последующей передачей поручений нижестоящим исполнителям. Иначе говоря, система государственного управления действует так, как решает ее руководитель, лидер.

Несколько иная, чем в «модели лидера», концепция лежит в «модели наблюдателя» («наблюдательного совета»). «Модель наблюдателя» исходит из того, что большинство решений не появляется по исключительной инициативе формальных государственных руководителей, а рождается внутри иерархической структуры. Руководители в этом случае играют всего лишь роль фильтра, направленного на утверждение или отклонение поступающих с нижних уровней предложений. Иллюстрация «модели наблюдателя» — это процесс согласования или визирования решений, принимаемых менеджерами или руководителями среднего звена у вышестоящего руководства.

Комплекс из четырех приведенных выше моделей практически полностью охватывает подходы к анализу системы государственного управления. Р. Роуз отмечает также существование двух социологических моделей, предполагающих действия вне государственного сектора: модели социальной автономии и модели социального контроля.

Если оставить в стороне макроэкономические исследования, проблематику оптимальной государственной политики, то непосредственно экономические исследования систем государственного управления были связаны с анализом экономической эффективности государственного сектора с точки зрения следующих составляющих.

Прежде всего, это оптимальный экономический размер государственного и общественного сектора. Исследования этого рода были направлены на объяснение причин роста экономической активности государства, определения закономерностей увеличения доли государственного сектора в валовом внутреннем продукте, поиск оптимального соотношения между государственным и частным сектором. В качестве примеров подобных исследований можно привести работы
А. Пикока «Новые методы оценки правительственных расходов» [69],
Д. Таршис «Рост общественных расходов: девять объясняющих моделей» [73], У. Берри и Д. Ловери «Определение размеров государства» [39]. Предметом пристального внимания исследователей была также зависимость между характером государственного устройства и размером государственного сектора. К таким исследованиям можно отнести, в частности, работу
Д. Родрика «Почему в отрытых экономиках государственный сектор имеет больший размер» [71].

Второе направление исследований — это определение вариантов наиболее эффективной организации управления и производства в общественном секторе, соответствия спроса и предложения.

Современная теория спроса на общественные блага связана с работами Дж. Бьюкенена «Общественные финансы в демократическом процессе» [42] и «Спрос и предложение общественных благ» [43]. Первая работа была посвящена анализу налоговых режимов при заданном спросе, вторая — формированию спроса на услуги в условиях заданного налогового режима. Подход Бьюкенена был развит Э. Браунингом в работах «Графический анализ множественных потребительских экстерналий» [41] и «Общественный выбор и общее финансирование» [42]. Связь между спросом на общественные блага и характером налоговой системы (уровнем использования прогрессивных налогов) исследована в работе У. Барцела и
Р. Деакона «Поведение при голосовании, равенство и эффективность» [37]. М. Ловелл исследовал взаимосвязь между характеристиками индивидуальной функции полезности, уровнем цен (налогов) и распределением наилучших объемов выпуска в пространстве одного товара (услуги) в работе «Коллективная аллокация ресурсов в демократическом обществе» [56]. Полученные результаты были обобщены Л. Кенни [54]. Дальнейшие теоретические разработки проблем спроса в общественном секторе связаны с исследованиями А. Дензау и Р. Паркса «Проблемы предпочтений в общественном секторе» [45] и «Определение предпочтений в общественном секторе» [46].

Существенное внимание уделялось деятельности государственных организаций-бюро, проблеме недопроизводства или перепроизводства общественных благ. «Экономика бюрократии», описание закономерностей деятельности чиновников — одно из наиболее активных направлений исследований. К этой области можно отнести и экономические исследования ренто-ориентированного поведения государственных служащих.

Современная теория предложения в общественном секторе связана, прежде всего, с работами М. Вебера [30] и Л. фон Мизеса («Бюрократия», [17]). Экономическая теория бюрократии в более привычном понимании связана с работами Г. Таллока «Политика Бюрократии» [74] и А. Доунса «Внутри Бюрократии» [48]. Существенный вклад в теорию бюрократии внес С. Паркинсон [21]. У. Нисканен расширил представления о поведении чиновников в своих исследованиях «Бюрократия и репрезентативное правительство» [66] и «Бюрократы и политики» [67]. При этом модель Нисканена, ставшая одной из наиболее известных моделей поведения бюро, не решила спор о перепроизводстве или недопроизводстве благ в общественном секторе, дискуссии по этому поводу продолжаются до сих пор. В частности, структура внутренних рынков государственного сектора рассматривается в таких работах, как исследование Миллера и Мо «Бюрократы, законодатели и размер правительства» [60], посвященное проблемам ценовой дискриминации и рыночного доминирования, и работа А. Бретона и Р. Винтроуба «Равновесный размер бюро, максимизирующего бюджет» [40]. Среди теоретических работ, посвященных бюрократической мотивации и целям, помимо трудов Нисканена, можно выделить исследование Ж-Л. Миге и Ж. Беланжера «К общей теории управленческих полномочий» [58].

Среди исследований, концентрирующихся на изучении проблемы «принципал-агент» в государственном секторе, следует отметить работы с участием Т. Мо «Новая экономика организации» [61], «Адаптивная модель бюрократической политики» [38], «Позитивная теория иерархий» [60] и «Интеграция политики и организаций: позитивная теория и политическая администрация» [62].

Кроме того, к проблематике экономических исследований государственного управления относятся и вопросы оптимального бюджетно-налогового администрирования, в том числе построения налоговой системы, управления расходами бюджета, распределения полномочий между различными уровнями власти, бюджетного федерализма.

Помимо теоретических исследований и работ, существует значительное количество практических исследований, посвященных системам государственного управления различных стран, сопоставлению результатов реформ и изменений, проведенных в отдельных государствах. В течение 1980—1990-х гг. во многих странах мира произошли существенные изменения в системах государственного управления. Это было связано с такими факторами, как ускорение технологического прогресса, изменение политического устройства и реформирование экономики стран бывшего социалистического блока, ускоренное промышленное развитие стран Азии, а также политические и экономические интеграционные процессы в странах Европы. Активная трансформация систем государственного управления с середины 1980-х способствовала появлению большого числа исследований, посвященных особенностям государственного управления в отдельных странах. Аналитические проекты посвящались как обзору реформ государственного управления в целом [49] [51], так и отдельным мероприятиям, например реформам таможенных структур [53] или созданию органов местного самоуправления [47]. Использование новых технологий при реформировании, эффективность управленческих реформ также стали предметом исследования [57] [63]. Активность исследователей в значительной степени стимулировали правительства, ориентировавшиеся на использование наилучшей зарубежной практики, и организации, предоставлявшие финансовую, консультационную и техническую помощь в проведении экономических реформ (Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд, Агентство по международному развитию США (USAID) и др.).

Если же говорить об исследованиях структуры государственного управления, результаты сравнительного анализа современных управленческих систем приводятся Н. Мэннингом и Н. Парисоном [18]. Сравнительные описания современных органов государственного управления можно найти и в работах российских исследователей, например,
И. Василенко [8], В. Андрианова [3], С. Пронкина и О. Петруниной [23]. Однако эти работы основаны, как правило, на сравнении структур органов государственного управления, существующих в настоящий момент, или же существовавших в последние 1-2 десятилетия.

Более глубокий анализ, в том числе не только оценка экономических аспектов становления современных систем государственного управления, но и просто сопоставление времени и причин появления тех или иных органов государственного управления, в настоящее время представляет собой недостаточно проработанную область. Вместе с тем, соответствующее исследование обеспечивает основу для последующего моделирования становления систем государственного управления.
^

§ 1.2. Становление современных систем государственного управления

Постановка проблемы


Период с середины 1980-х гг. до настоящего времени характеризуется интенсивным реформированием государственного управления в большинстве стран мира.

При этом, как отмечается Н. Мэннингом [18], в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления не происходит. При схожих проблемах, при весьма широком заимствовании зарубежного опыта и пристальном внимании к действиям, предпринимаемым в других странах, масштабы реформ, характер их проведения и итоговые результаты оказываются весьма различны.

Н. Мэннинг объясняет различия в реформаторской деятельности следующими причинами:

  • характеристики основополагающей структуры государственного управления;

  • фундамент уже выполненной работы по реформированию.

Однако, что из себя представляет современное государственное управление с практической точки зрения, каковы экономические аспекты становления современных систем государственного управления?

При проведении межстрановых сопоставлений оказывается, что современные системы государственного управления одновременно и схожи, и уникальны. Схожесть их состоит в общих принципах, концепции государственного управления: разделение властей, функциональная специализация, деятельность в интересах граждан. В современных государствах исполнительная власть представляет собой систему функционально специализированных государственных органов, работа в которых построена на принципах бюрократической иерархии. Вместе с тем, двух одинаковых систем государственного управления, и даже двух одинаковых систем органов исполнительной власти не существует: в каждой из стран существует свое представление о том, какие функции должны выполняться государством и какие органы управления должны существовать для их выполнения. Более того, с течением времени эти представления меняются: например, сейчас вряд ли будут поставлены под сомнение стабилизационная функция государства (обеспечение стабильности экономического развития), участие госорганов в управлении системами здравоохранения и образования, или, скажем, в социально-ориентированном перераспределении ресурсов (предоставление помощи безработным и малоимущим), а ведь чуть более века назад в большинстве стран эти функции не существовали. Само понятие «базовых функций» государства подверглось определенной корректировке: круг полномочий органов исполнительной власти в настоящее время куда более широк, чем два-три столетия назад.

Многообразие современных моделей и систем государственного управления — результат различных траекторий их развития. Эти траектории определялись множеством факторов, от особенностей экономического развития до климатических условий. Таким образом, важно определить общие черты и различия в процессе развития органов исполнительной власти развитых стран, насколько современные правительства развитых стран отличаются с точки зрения времени появления министерств, существование которых в настоящий момент уже никем не ставится под сомнение.

В качестве объектов для анализа были выбраны системы органов государственного управления (правительства) 6 государств: Германии, Великобритании, Канады, Норвегии, США, Франции. За исключением Норвегии, эти страны относятся к наиболее крупным и развитым государствам мира. Кроме того, основы современного государственного управления формировались в этих странах практически в одно и то же время. Выбор объектов исследования позволяет рассмотреть процесс развития системы органов исполнительной власти и в англосаксонских странах (США, Канада, Великобритания), и в странах континентальной Европы (Франция и Германия), и в скандинавском государстве (Норвегия). Вместе с тем, следует признать, что отсутствие достаточного объема информации не позволило включить в состав рассматриваемых стран такие государства как Бразилия, Индия, Китай, Япония или ЮАР, что позволило бы говорить об охвате большинства основных систем государственного управления.

Тем не менее, ретроспективный анализ развития существующих в настоящее время министерств и ведомств в каждом из этих государств, сравнительный анализ времени и условий появления министерств, имеющих сходное название и, как следствие близкие области деятельности (наборы функций), дает возможность выявить основные общие черты и особенности развития систем государственного управления.

Период исследования — с конца XVIII в. и до наших дней. Выбор точки отсчета объясняется тем, что моментом появления современной концепции государственного управления принято считать конец XVIII в., когда в революционной Франции и получивших независимость Соединенных Штатах Америки была заложена основа современных систем государственного управления. При рассмотрении меньшего временного интервала значительная часть преобразований в системе государственного управления может оказаться вне рамок исследования.
^

Развитие систем государственного управления


В государственном управлении Великобритании, Франции и новообразованных США и Норвегии в конце XVIII — начале XIX вв. было менее десятка министерств и ведомств, и большинство из них с теми или иными изменениями дожили до наших дней.

Сравнение органов государственного управления, возникавших при образовании новых демократических государств, позволяет утверждать, что действительно базовыми функциями современных систем государственного управления можно считать лишь обеспечение обороны и безопасности, сбор средств на функционирование государства (фискальная функция) и выпуск национальной валюты. В дополнение к этим министерствам, в каждом из государств, за исключением США, можно выделить функционально специализированные органы, отражающие особенности экономического и социального развития: министерства торговли в Великобритании [127] и Норвегии [132], зависящих от морских коммуникаций, ведомства сельского хозяйства в аграрной Франции [114] (опирающейся на масштабное сельскохозяйственное производство) и завершившей процесс огораживаний Великобритании [127] (где задачей сельского ведомства стал надзор за сократившейся отраслью, то есть статистический учет производимой продукции, количества занятых и т.д.). Результатом Просвещения становится формирование государственных органов по управлению вопросами образования. Кроме того, именно на рубеже XVIII — XIX вв. появляются первые министерства внутренних дел — структуры, заслуживающие особенно тщательного рассмотрения в свете перемен, происходивших в XIX веке. Активное развитие экономики требует решения все большего количества задач внутри страны, и это приводит к появлению специализированной организации, занимающейся исключительно внутренними проблемами, предоставлением общественных благ. На созданные министерства возлагается крайне широкий и неоднородный спектр задач — от полицейских функций до строительства дорог и борьбы с эпидемиями. Когда департамент внутренних дел в 1849г. появляется в США, он получает неофициальное имя «министерство всего остального» — настолько разнородным оказывается спектр предметов ведения нового департамента [86]. Министерства внутренних дел того времени представляют собой своего рода «внутренние правительства», в них раньше, чем в других министерствах появляется развитая иерархическая структура, внутренняя функциональная специализация по направлениям деятельности и отдельным задачам. Именно они становятся основой для дальнейшей экспансии государственного управления. Революционное правительство Франции в этом отношении оказалось более чем дальновидным: французское министерство внутренних дел было объявлено им «краеугольным камнем нового государства».

^ Расширение функций и усложнение структуры государственного управления

На вторую половину XIX века приходится резкое ускорение развития системы государственного управления. Из рассматриваемых стран только в Великобритании нельзя выделить министерств, образованных в этот период и сохранившихся до настоящего времени.

В развитии государственного управления в рассматриваемых странах в конце XIX — начале ХХ в. прослеживается одна общая тенденция — появление органов, отвечающих за экономическое и социальное развитие и торговые операции. Это — прямой ответ на процессы, происходящие в это время в экономике и обществе: с одной стороны, бурный, стремительный рост промышленного производства, увеличение производительности сельского хозяйства, рост торговых операций и становление финансовых рынков, а с другой стороны — частые кризисы перепроизводства, растущая социальная напряженность, борьба рабочих за свои права, социальные конфликты. Интересно, что сразу в трех из шести рассматриваемых стран (США, Франция, Норвегия) была предпринята попытка создать государственный орган, отвечающий одновременно и за развитие промышленности, и за защиту интересов трудящихся, и во всех трех странах она оказалась неудачной [79], [117], [136].

^ Реорганизация системы государственного управления

Первая мировая война стала серьезным испытанием для систем государственного управления. Из-за возникшей необходимости решения проблем, появившихся в результате военных действий, в годы войны и в первое послевоенное десятилетие было создано значительное число министерств и ведомств.

В эти годы в государственном управлении произошла настоящая экономическая революция. Кризис внешней торговли, необходимость снабжения гигантских армий потребовали максимального напряжения ресурсов. В результате возросшая нагрузка на систему государственного управления привела к появлению крупных министерств и ведомств, отвечающих за промышленность, финансовую систему, торговлю и транспорт. За счет расширения функций по управлению здравоохранением и образования организаций, выполняющих функции социальной помощи ветеранам и инвалидам войны усилилась социальная составляющая систем госуправления. В этот же период в большинстве стран проводится реорганизация государственных органов, переход к более развитым и логически стройным иерархическим схемам управления. Системы государственного управления в эти годы — уже полноценные бюрократические комплексы, с разделением полномочий и ответственности, наемными чиновниками, планами действий и отчетностью. Впрочем, переход к новым структурам оказался связан с большим числом ошибочных действий. Многие из созданных министерств и ведомств стали жертвой «синдрома младенческой смертности»: уже через несколько лет, а иногда и месяцев после создания они прекращают свое существование.

^ Развитие системы узкоспециализированных органов

Эффект, который Великая депрессия оказала на траекторию развития систем государственного управления, принципиально отличается от эффекта, оказанного Первой мировой войной.

В годы Великой депрессии, как это на первый взгляд ни парадоксально, в рассматриваемых странах было создано очень немного государственных органов «министерского» уровня — то есть структур, отвечающих за формирование государственной политики и реализацию широкого набора функций в отдельной отрасли экономики или сфере жизни общества. При этом комиссий, служб и администраций в эти годы было создано достаточно, как в составе министерств, так и в виде автономных организаций. В ряде случаев это привело к масштабным структурным реформам в министерствах экономического блока. Такое изменение структуры государственного управления было связано с необходимостью оперативной реакции на внезапно возникшие проблемы в условиях жестких финансовых ограничений. Потребность в выполнении совершенно конкретных единичных функций, направленных на борьбу с экономическим кризисом, и привела к созданию специализированных госорганов. Успех использования функционально-специализированных организаций в 1930-е гг. способствовал тому, что размер созданных во время Второй Мировой Войны «органов военного времени» был уже намного меньшим, чем во время Первой Мировой. Исключение составляет, разве что, Германия с Министерством вооружения и боеприпасов, однако в этом случае можно говорить о решении задачи перехода к тотальной мобилизации ресурсов, не существовавшей в других рассматриваемых странах.

^ Формирование систем управления «государством всеобщего благоденствия»

После Второй мировой войны система государственного управления во Франции, Германии и Норвегии создавалась практически заново. Конечно, при образовании новых систем предшествующая структура в значительной степени воспроизводилась, однако проблемы, стоящие перед руководством опустошенных войной стран, требовали массового появления новых, до этого не существовавших органов государственного управления. Напротив, в США, Канаде и Великобритании изменения в системе государственного управления были менее значительными. Впрочем, и в этих странах можно отметить появление новых направлений деятельности государства: усиление управления здравоохранением, появление органов помощи ветеранам и инвалидам войны.

Именно в послевоенный период закладываются основные различия современных систем органов государственного управления. Государства, пострадавшие от военных действий, были вынуждены уделять повышенное внимание строительству, региональному развитию и решению социальных проблем. Созданные министерства ориентируются на решение задачи восстановления экономики и поддержания социальной стабильности [132]. Общие тенденции этого времени — появление «министерств по делам семьи» [118] и активная социальная политика [109], ответ на потребность населения в построении «государства всеобщего благоденствия».

^ Создание государственных органов управления энергетикой и региональным развитием

После относительно благополучных с точки зрения экономического развития 1950-х гг., 1960-е стали одновременно и десятилетием ускорения технологического прогресса, и периодом появления новых проблем и задач, требующих решения, от растущего потребления топлива и энергии до потребности в массовых транзитных перевозках.

В развитии государственного управления в 1970-е гг. очень четко прослеживается реакция на «нефтяные шоки». Во многих из рассмотренных государств создаются министерства, ответственные за энергетику. Их функции и задачи различны: в США и Канаде это ведомства-координаторы, объединяющие ранее обособленные агентства и службы всех направлений [82],[89], во Франции — орган, призванный в кратчайший срок обеспечить развитие сети атомных электростанций [125], в Норвегии — государственный «диспетчер» добычи и использования природных ресурсов. Впрочем, в Германии и Великобритании министерств энергетики создано так и не было. Однако, в этих странах потребовалось проведение очередных преобразований в министерствах и ведомствах экономического блока.

В это же время значительно усиливается региональная составляющая деятельности государства, перераспределяются функции по управлению инфраструктурой экономики, прежде всего транспортом и телекоммуникациями. Один из наиболее показательных примеров — создание в США в 1966 г. Департамента транспорта. Единый, координирующий департамент, объединивший существовавшие ранее агентства и службы, был создан после произошедшей технологической революции — появления контейнерных перевозок (первый контейнеровоз отправился в плавание в 1956г.).

^ Рост влияния государственных органов по контролю за окружающей средой и обеспечению международного сотрудничества

Современный этап развития систем государственного управления связан в первую очередь с появлением органов по охране окружающей среды, министерств, отвечающих за международное сотрудничество, а также усилением роли ведомств, отвечающих за организацию деятельности систем госуправления. 1990-е гг. стали периодом активных преобразований, целой череды административных реформ и изменений во всех рассмотренных странах. Это привело к появлению органов, отвечающих исключительно за реализацию реформ: министерств экономического развития, министерств государственного управления и т.д.

Еще один общий аспект — пересмотр системы управления органами здравоохранения и социальной помощи, в том числе создание обособленных министерств здравоохранения в США [83] и Норвегии [133], и рост интереса к культуре и средствам массовой информации (появление, вслед за французскими «министерствами свободного времени» [126] департаментов культуры и наследия в Канаде [91] и Великобритании [127]).
^

§ 1.3. Особенности развития систем государственного управления в рассмотренных странах


Проведенный анализ развития систем государственного управления позволяет утверждать, что общее направление развития государственного управления, при всей уникальности и неповторимости национальных правительственных структур, все-таки существует. Как было отмечено еще в законе Вагнера, рост экономики вызывает изменение потребностей в услугах государства. Именно общность социально-экономического развития, от аграрного к индустриальному и постиндустриальному обществу, обусловила характер развития систем государственного управления — от создания министерств сельского хозяйства и внутренних дел к организации управления промышленностью и социальной сферой, а затем — к обеспечению устойчивого развития и предоставлению широкого спектра услуг.

Отличия в траекториях изменения потребностей повлекли за собой различный характер развития систем государственного управления. Это, в первую очередь, касается экономической стороны деятельности государства. В каждом из государств потребность в осуществлении основных экономических функций — макроэкономической стабилизации, ликвидации неравенства и предоставления общественных благ, — была совершенно разной, и по-разному менялась с течением времени. Различными были и структура экономики, и динамика развития ее отраслей. Все это непосредственно определяло структуру системы госуправления и потребности в ее изменении.

При этом в каждой из стран складывалось свое понимание «основных» функций государства, необходимость выполнения которых находила свое отражение в структуре системы госуправления. Если исходить из того, что появление обособленного министерства означает придание тем или иным функциям государства статуса приоритетных, то оказывается, что такие области, как образование, здравоохранение, наука лишь недавно были признаны достойными специализированных органов, отвечающих за формирование государственной политики. При этом практически каждому случаю создания министерства, существовавшего в дальнейшем достаточно продолжительное время, можно подобрать в соответствие серьезную экономическую или социальную проблему, на решение которой, скорее всего, и было направлено формирование этого органа.

Рассмотренные системы государственного управления позволяют также утверждать о наличии определенной степени заимствования схем государственного управления: между появлением нового органа государственного управления в одном государстве и созданием аналогичных ведомств в других — часто не более 10-15 лет. Конечно, общность решаемых задач и проблем играет здесь первостепенную роль, однако существование импорта управленческих технологий также нельзя отрицать.
^

Влияние изменений, произошедших в прошлом, на современную структуру государственного управления


Современный облик систем органов государственного управления во многом предопределен теми изменениями, которые происходили в прошлом. Это связано с тем, что потребности возникают гораздо легче, чем прекращают свое существование. В большей степени это касается таких областей государственного вмешательства, как ликвидация неравенства и предоставление общественных благ, в меньшей — макроэкономической политики. Так, один раз принятое решение о положительной реакции на требования общества об увеличении уровня социальной защищенности в дальнейшем уже достаточно жестко определяет необходимость существования серьезной социальной поддержки. Однажды созданная государственная монополия в дальнейшем исключала развитие этого сектора на рыночной основе в течение достаточно продолжительного времени.

Каждое из серьезных структурных изменений системы государственного управления представляло собой последствие появления потребности в этом изменении, не обязательно экономического характера. Однако после перехода в новое состояние, после сделанного шага возврат к предыдущему состоянию уже не возможен даже формально (нельзя вернуться в прошлое). Более детальный анализ функций государственного управления позволяет утверждать, что изменения очень часто носили необратимый характер, и их влияние постепенно «накапливалось», часто делая невозможными серьезные модернизации государственного правления без разрушения всей системы. Тем самым, можно говорить о высокой значимости для систем государственного управления принципа path dependence [65].
^

Взаимообусловленность малых и больших преобразований системы государственного управления


Незначительные преобразования в системах государственного управления происходили постоянно. Многие из подобных изменений достигали поставленных целей, однако при этом редко афишировались и не всегда в конечном итоге приводили к росту эффективности.

Большое число «малых» преобразований, то есть изменений низших уровней управленческой пирамиды, связано с существованием в системе государственного управления множественных отношений «принципал-агент» между чиновниками различного уровня.

Чем меньший масштаб имеет происходящее изменение в системе государственного управления, тем ниже уровень иерархии, принимающий решение о начале изменения и контролирующий его реализацию. Тем самым решение о небольших изменениях в деятельности органа государственного управления принять гораздо легче — меньше объем необходимых согласований. Чем меньше подразделение, тем проще его создать, реформировать или ликвидировать, чем оно больше, тем сложнее осуществить нужные преобразования.

Малый масштаб изменений сокращает издержки на осуществление контрольно-мониторинговых мероприятий и непосредственное управление процессом реформирования. Чем меньше объем преобразований, тем проще ответственному за реформирование руководителю предвидеть возникающие при реформировании проблемы, исключить отклонение от намеченного курса, принять меры к устранению препятствий на пути преобразований, проконтролировать выполнение принятых решений.

Однако имеющие малый масштаб изменения на низших уровнях государственного управления оказываются «незаметны» для политического руководства. Производимые «на местах» действия теряются в массивах информации, поступающей на вершину иерархической пирамиды, в результате чего подавляющее большинство малых изменений преследует не увеличение эффективности государственного управления, а личные интересы осуществляющего эти преобразования чиновника. Эти интересы заведомо отличаются от интересов общества в целом, незаметность действий играет на руку коррупции и снижению эффективности. Стратегическое взаимодействие управленцев разного уровня приводит к тому, что перераспределение функций, формирование и расформирование организаций низшего уровня иерархии происходит практически постоянно, так же как постоянно происходит кругооборот кадров государственного управления — одни государственные служащие идут вверх по карьерной лестнице, другие покидают систему государственного управления, третьи переводятся из одной организации в другую и т.д.

С точки зрения вероятности достижения цели небольшие изменения гораздо более предпочтительны по сравнению с большими реформами, однако на общегосударственном, политическом уровне преобладают, как правило, крупные проекты по видоизменению системы государственного управления.

Во-первых, это связано с тем, что из-за различия в целях и интересах общества и политического руководства, а также из-за информационной асимметрии и невозможности эффективно контролировать деятельность чиновников к решению проблем с эффективностью государственного управления приступают только тогда, когда эти проблемы уже приобретают значительный масштаб. Тем самым политическое руководство часто оказывается в ситуации, когда малая модернизация, исправление ситуации серией тщательно выверенных шагов уже невозможна, необходимо действовать как можно быстрее и сразу в больших масштабах. В результате начинается значительная перестройка государственного управления, то есть «большие» преобразования.

Во-вторых, политику, как, впрочем, и чиновнику, выгодно анонсировать большие, значительные начинания — это позволит убедить общество в том, что государственный деятель активно трудится на благо улучшения положения избирателей. С точки зрения электоральной поддержки, гораздо выгоднее инициировать большой проект, чем приступить к серии небольших, малоприметных шагов. В результате очень редкие масштабные реформы сразу же приводят к исключительно положительному результату. Политические аспекты больших реформ приводят к тому, что по мере приближения срока окончания полномочий у политического руководства сокращается интерес в успешном завершении начатого, так как плодами его деятельности могут воспользоваться другие. Из-за сложности мониторинга процесса реформирования происходит постепенное торможение реформы или ее отклонение от намеченного курса. Из-за недостаточно точного планирования результатов реформ, неизбежного в силу больших объемов обрабатываемой информации, любые крупные шаги в реформировании государственного управления, как правило, сопровождаются неизбежными отступлениями по тем или иным направлениям, признаниями тех или иных решений не оправдавшими себя. В результате большие стратегические реформы постепенно превращаются в серию оперативных, ad hoc преобразований, направленных на корректировку полученных неожиданных результатов. Чем больший масштаб имеет реформа и чем с большей скоростью идет ее реализация, тем больше непредвиденных вмешательств потребуется в дальнейшем. Очень частой является ситуация, когда созданное ведомство прекращает существование уже через несколько лет после своего создания, своего рода «младенческая смертность» органов государственного управления (при этом их функции передаются другим госорганам). Масштабные реформы, в результате, имеют достаточно ощутимый первоначальный успех, однако затем их развитие может серьезно затормозиться. Как следствие, несмотря на то, что мероприятия по существенному повышению эффективности государственного управления являются частыми пунктами политических программ, в реальности крупные преобразования в сфере государственного управления, в особенности организационные и технологические, производятся не слишком часто.

Отдельно следует отметить, что создание государственного органа высшего уровня позволяет политику наилучшим образом контролировать реализацию той или иной функции государства. Кроме того, это служит наглядным сигналом избирателям о чрезвычайной важности этой области для политика. С другой стороны, во многих случаях реформирование органов государственного управления высшего уровня сопряжено с очень большими издержками в силу необходимости согласования интересов большого числа сторон. Поэтому образование нового министерства (департамента, службы), как правило, служит сигналом высокой заинтересованности политиков в его появлении и желании привлечь особое внимание к решению тех или иных задач.
^

Задача оптимизации расходов в системе государственного управления


Необходимость сокращения расходов — одна из наиболее популярных декларативных причин реформирования системы государственного управления. Объем финансирования государственного управления ограничен возможностями экономики и политической системы. Экономика ограничивает величину налогов, которая может быть получена государством, политика — саму возможность этого получения (рост налогового бремени — классическая «непопулярная» мера, то есть действие, ослабляющее электоральную поддержку).

В том случае, если потребности системы государственного управления в увеличении финансирования начинают превосходить возможности бюджета, начинается реализация программ сокращения бюджетных расходов.

Формальный подход к сокращению расходов предполагает выявление неэффективных затрат, под которыми как правило понимается превышение фактического уровня расходов над экономически обоснованным. Ключевой проблемой в этом случае оказывается доказательство неэффективности тех или иных расходов. Доказать существование неэффективности крайне сложно, это требует привлечения к расследованию специалистов высокой квалификации, из-за чего в последние годы все большее распространение принимает практика аудита бюджетных расходов.

Поэтому задача сокращения, как правило, подменяется перераспределением расходов в пользу наиболее «приоритетных» областей, что соответствует задаче «оптимизации» расходов. Приоритетность при этом определяется принимающими решения. Таким образом, оптимизация проводится тогда, когда избыточность расходов не доказана.

И сокращение, и оптимизация расходов могут сопровождаться изменениями в структуре государственного управления, в особенности, если политик испытывает потребность в усилении контроля за расходованием средств. Это могут быть кадровые перестановки, устранение слишком сложных организационных структур и формирование новых, прозрачных для политика, или предпочтительных для решения его задач.

Когда государство сокращает расходы, сложно произвести крупные преобразования в государственном управлении и тем более создать новый крупный орган государственного управления. В результате в период кризисов государственных финансов создаются преимущественно небольшие узкоспециализированные организации, в то время как образование новых министерств часто приходится на периоды относительного бюджетного благополучия.
^

Политические факторы в государственном управлении


Помимо соответствия социально-экономической ситуации, политический аспект оказывается одним из основных критериев обеспечения эффективности преобразований и направления изменений. Структура политического устройства государства, число и роль политических партий оказывают непосредственное влияние на размер и динамику государственного управления. Чем более стабильным было политическое устройство государства, тем меньше изменений происходило в системе исполнительных органов государственного управления (пример — Великобритания [127]). Со временем ключевые органы государственного управления, их полномочия и функции уже становились настолько привычными, что их реформирование или модернизация оказывались весьма непростым делом. Как правило, в таких странах формировалось устойчивое «ядро» государственных органов (базовые функции государства плюс устойчивые особенности конкретной страны), и ряд периферийных организаций, которые, в зависимости от ситуации, реорганизовывались, теряли или приобретали министерский статус, сливались, разделялись или перекомпоновывались. Напротив, в государствах с нестабильной политической системой, в странах, переживших последствия внешней оккупации, революции, или резкой смены политического курса, структура и система органов исполнительной власти обновлялись часто и интенсивно (Франция, Германия, Норвегия).

Нельзя не отметить и тот факт, что в тех странах, где система государственного управления заимствовалась извне, в первые годы после заимствования происходила достаточно интенсивная подстройка заимствованной системы под нужды государства (Канада). То же самое можно сказать и о результатах практически всех крупных административных реформ: большинство преобразований характеризовалось высоким уровнем «младенческой смертности» созданных министерств и ведомств. Независимо от степени революционности производившихся преобразований, многие из вновь созданных государственных органов уже через несколько лет, а иногда и месяцев прекращали свое существование.
^

Зависимость преобразований в системе государственного управления от конвергенции технологий управления государственного и частного сектора


Управление государственным аппаратом, государственными организациями представляет собой одно из направлений менеджмента (управления), воздействия на некоторую систему или организацию с целью получения определенного результата, достижения целей. Как следствие, существует достаточно сильная связь между государственным управлением и управлением фирмой. Уже сами по себе первые исследования государственного управления были построены на сопоставлении сходства и различия в деятельности работников частных фирм и чиновников государственных структур (Ф. Тейлор, М.Вебер) [30].

Схожесть задач государственного управления и управления коммерческой организацией привела к заимствованию самого широкого спектра технологий, от методов организации документооборота до принципов премирования и стимулирования работников, в конечном счете, оказавших значительное влияние на структуру госорганов. Несмотря на то, что, как правило, государственный аппарат скептически относится к управленческим нововведениям и новым технологиям, очевидный успех новых идей управления коммерческой компанией может стимулировать их воспроизводство в государственном секторе. Компьютеры, базы данных и информационные системы, «электронная почта», зародившись в недрах государственных оборонных организаций, стали активно применяться в деятельности государственных чиновников уже после того, как эти технологии были взяты на вооружение частными корпорациями.

В последние годы заимствование технологий из частного сектора приобретает все более широкий характер. Если еще совсем недавно господствующей парадигмой было противопоставление «администрирования» и «менеджмента», чиновника-бюрократа государственной организации и менеджера коммерческого предприятия, то сейчас все большую популярность приобретает концепция «нового государственного управления» (New Public Management), предусматривающая сокращение различий между технологиями управления государственным и частным сектором, активное привлечение в государственный аппарат менеджеров коммерческих организаций [36].
^

Зависимость преобразований в системе государственного управления от способов организации госслужбы


Свою роль в характере преобразований играет и государственная служба. В том случае, если государственная служба построена по принципу «закрытого корпуса» государственных служащих, она гораздо меньше склонна к резким изменениям, чем государственная служба с относительно свободным переходом государственных служащих из частного сектора экономики. Чем больший уровень социальной защищенности имеют государственные служащие, тем более сложным оказывается проведение реформ в области государственного управления. Человеческий капитал на государственной службе становится труднообновляемой величиной. С одной стороны, это исключает слишком резкий рост органов государственного управления — для подготовки дополнительного числа государственных служащих необходимо дополнительное время. С другой стороны, массовое увольнение государственных служащих становится связано со слишком высокими затратами. Возрастают и расходы на переподготовку и повышение квалификации. Государственные служащие не ощущают конкуренции со стороны работников негосударственного сектора, а потому их навыки и квалификация могут не соответствовать аналогичной должностной позиции в частном секторе.

Системы государственного управления с возможностью привлечения на государственную службу специалистов из частного сектора более склонны к изменениям, в том числе и технологическим. Процесс осуществления изменений, как и процесс управления в целом, осуществляется менеджерами, в результате чего приток на государственную службу менеджеров из коммерческого сектора означает и привнесение в государственное управление распространившихся в частном секторе технологий.

Выводы


Оценка экономических аспектов становления современных систем государственного управления, сопоставление времени и причин появления тех или иных органов государственного управления подтвердила, что процесс преобразований, происходящих в государственном управлении и структура системы государственного управления определяются не в результате автономных, внутренних преобразований, а вследствие взаимодействия системы государственного управления с внешним политическим и экономическим окружением.

Процессы, происходящие в системе государственного управления, находятся в зависимости от уже выполненных в прошлом преобразований. Каждое из преобразований является одновременно фундаментом и ограничением для будущих реформ. Процесс развития системы государственного управления представляет собой последовательность взаимообусловленных преобразований различного масштаба. Масштаб и направление изменений определяются исходя из задачи оптимизации бюджетных расходов. Постановка этой задачи в государственном управлении предполагает не сокращение затрат, а их оптимальное распределение. В результате преобразования в системе государственного управления оказываются в сильной зависимости от политических факторов, способа организации государственной службы, имеющихся технологий минимизации управленческих затрат.





оставить комментарий
страница1/10
Дата15.10.2011
Размер1,71 Mb.
ТипДиссертация, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
отлично
  1
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх