Александр Сунгуров Влияет ли предыдущий профессиональный опыт на характер деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах рф: анализ Ежегодных докладов и представленности в Интернете
| скачать Александр Сунгуров Влияет ли предыдущий профессиональный опыт на характер деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ: анализ Ежегодных докладов и представленности в Интернете1. Политические и экономические реформы в современной России, как и в других странах в процессе поставторитарного перехода, сопровождаются переносом на отечественную почву новых политических институтов и практик. Сам процесс переноса (трансфера) подобных инноваций становится сегодня предметом внимания различных видов наук об обществе (Каптерев, б.г.; Фомичев, б.г.). Так, в работах профессора В.М.Полтеровича (Полтерович, 2001, Полтерович, 2007) по аналогии с медициной вводится концепция трансплантации новых институтов, которая позволяет рассматривать такие вопросы, как причины заинтересованности тех или иных иностранный организаций во внедрении института, роль и причины заинтересованности структур-посредников а также причины таких результатов трансплантации, как, например, отторжение или перерождение. В качестве альтернативы ситуации трансплантации в последнее время выдвигается подход «выращивания» новых институтов (Кузьминов и др., 2005). Само появление конституционного института Уполномоченного по правам человека тесно связано с политическими реформами в России, с тенденцией трансформации советской (российской) политической системы в действительно правовое государство с реальным разделением ветвей власти, основанного на уважении к правам человека. В СССР отвергалась сама концепция естественных прав человека, как противоречащая марксистко-ленинской теории; все права человека, также как и само право, рассматривались лишь как результат деятельности конкретных законодателей, а качество их работы определялось направляющей ролью КПСС. Те же граждане, которые, тем не менее, говорили о неких естественных правах человека, считались диссидентами, врагами существующего строя, их отправляли в тюрьмы и лагеря (Алексеева, 2006; Даниэль, 2008). Соответственно, в советское время и речи быть не могло о создании какого-то особого государственного института, главой целью которого была бы именно защита прав человека. В наших предыдущих работах был проанализирован опыт трансграничного переноса института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах с различным политическим режимом, а также в субъектах Российской Федерации, и на основе этого анализа были сформулированы различные модели реализации этого института (Сунгуров, 2005; Сунгуров, 2006; Сунгуров, 2007). В частности, одной из важных характеристик таких моделей был предшествующий опыт деятельности самого Омбудсмана (Уполномоченного по правам человека). К маю 2009 г. в России действуют Уполномоченные по правам человека в 49 субъектах РФ, при этом по предшествующему опыту их работы можно выделить три основные группы – группу бывших депутатов, группу бывших сотрудников администраций, и группу бывших сотрудников МВД и прокуратуры. Можно предположить, что принадлежность действующих омбудсманов к одной из трех вышеназванных групп будет значимым фактором в их деятельности на посту Уполномоченного по правам человека. Подобных исследований, однако, еще не проводилось. Целью исследования является выявление роли предшествующего опыта работы Уполномоченного по правам человека (УПЧ) в субъекте РФ в характере деятельности возглавляемого им института в соответствующем регионе. Объектом исследования является институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. В соответствии с целью работы, мы выделяем три группы Уполномоченных в соответствии с их предыдущей деятельностью: бывшие депутаты, бывшие сотрудники администрации, и бывшие сотрудники МВД и прокуратуры. Как известно, в деятельности института УПЧ, как разновидности института омбудсмана, можно выделить две основные компоненты – реактивную, то есть непосредственное реагирование на жалобы и обращения, защита нарушенных прав конкретных людей, и про-активную, то есть работу по предотвращению подобных нарушений в будущем – совершенствование законодательства, гражданское образование и т.д. Эти составляющие характерны для омбудсманов во всех странах. Для Уполномоченных по правам человека, действующих в условиях современной России, мы можем сформулировать следующие возможные варианты перспективы работы института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ:
В качестве основной гипотезы исследования, исходя из нашего понимания природы представительной и исполнительной власти, а также силовых структур, предполагается, что про-активная деятельность может быть более свойственна Уполномоченным – бывшим депутатам, а также, что для Уполномоченных – бывших депутатов более вероятным является четвертый или второй из предложенных вариантов, для Уполномоченных – выходцев из структур исполнительной власти – более вероятными – второй или первый варианты, а для выходцев из прокуратуры и МВД – первый, а в некоторых случаях – третий варианты. Для достижения поставленной в работе цели и проверки выдвинутых гипотез были подготовлены и проведены анализ Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека, анализ представленности деятельности УПЧ в сети Интернет, а также выполнен ряд полуформализованных интервью с Уполномоченными, представляющими все три сравниваемые группы. ^ В соответствии с Законами «О Уполномоченном по правам человека в…», все региональные российские омбудсманы должны представлять в региональные парламенты и администрации Ежегодные доклады о ситуации с соблюдением прав человека и о своей деятельности по их защите, при этом эти доклады должны также публиковаться в открытой печати – то есть быть доступными населению региона. Соответственно, структура и текст таких докладов являются хорошим материалом для анализа того, что сам Уполномоченный считает главным в своей работе, а что – более второстепенным. Текст доклада может служить также материалом для анализа эффективности деятельности Уполномоченного и его аппарата. Для анализа были выбраны тексты восемнадцати Ежегодных докладов УПЧ в субъектах РФ за 2007 год – по семь докладов Уполномоченных, которые ранее были депутатами областных парламентов (группа 1) или сотрудниками администраций (шесть бывших вице-губернаторов и один бывший глава администрации района, группа 2), а также четыре доклада бывших ответственных сотрудников прокуратуры, МВД и таможенной полиции. Для каждого доклада оценивались следующие показатели, представленные с таблице 1. Прежде всего это объем, размеры самого доклада, в печ. листах (столбец 3 в таблице 1). Из представленных в таблице 1 данных мы видим широкую вариабельность величины доклада – от полутора до девяти печатных листов - различия в шесть раз. Отметим при этом, что и самый объемный и самый краткий из докладов принадлежат УПЧ первой группы – бывшим депутатам. Среднее же значение размера доклада – около 4 печатных листов – практически одинаково для всех трех групп УПЧ. Таблица 1. Анализ Ежегодных докладов УПЧ в субъектах РФ за 2007 год
Далее, это структура самого доклада, которая отражает, в том числе, понимание Уполномоченными приоритетов своей работе (Столбец 4 в таблице 1) доклады Уполномоченных состоят из нескольких разделов, среди которых – введение, статистика обращений, работа по совершенствованию законодательства, гражданского образования, развитие межрегионального и международного сотрудничества. Центральным, однако, является раздел, посвященный жалобам и обращениям к Уполномоченному и работе самого Уполномоченного с этими жалобами. В большинстве из рассмотренных докладов структура этого раздела, порядок его подразделов, следуют за количеством жалоб и обращений. Так как в большинстве регионов наибольшее количество жалоб приходится на жилищные вопросы и проблему качества жилищно-коммунального хозяйства, то эти подразделы идут первыми, далее, как правило – вопросы социальные и медицинские, трудовые отношения и т.д. То есть вначале идут вопросы нарушений социально-экономических прав, а уже затем – нарушения личных прав, права на безопасность (жалобы на произвол сотрудников МВД), права на справедливый суд и т.д. При этом, так как жалоб на нарушение прав человека обычно поступает мало – менее одного процента - то соответствующий подраздел в докладе отсутствует вовсе. Такую структуру доклада мы обозначим как Тип А. Как мы видим из данных таблицы 1, этот тип преобладает у УПЧ из всех трех групп. Вместе с тем в нескольких случаях анализ начинается с нарушения личных и гражданских прав, т.е. прав первого поколения, или фундаментальных прав человека, и лишь затем переходит к правам социально-экономическим. Этот вариант структуры – тип Б, который отражает, на наш взгляд, понимание его автором роли доклада не только как отражения ситуации с правам человека в регионе, но и как формы внедрения международных стандартов прав человека – присутствует в трех случаях: в двух докладах из группы бывших сотрудников администраций и в одном из группы бывших «силовиков». Далее, в одном случае (Республика Татарстан, где уже десятый год работает наиболее опытный УПЧ в субъектах РФ Р.Г.Вагизов) – используется смешанный вариант структуры доклада, ив одном – в Пермском крае – структура доклада отражает скорее деятельность УПЧ по системному решению проблем нарушений прав человека, чем работу защите прав отдельных граждан – тип В. В условиях, когда решения омбудсмана носят только рекомендательный характер, реальным рычагом влияния для него является упоминание в Ежегодном докладе фамилий тех чиновников, которые нарушают права человека и не реагируют должным образом на рекомендации омбудсмана. Как известно, такая возможность отсутствует только у Комиссара по делам администрации Великобритании (Хиль-Роблес, 1997), где сильный профсоюз государственных служащих добился исключения из закона такой возможности. Поэтому было интересно выяснить, кто из УПЧ использует такую возможность в своей практике. Как видно из представленных в столбце 5 таблицы 1 результатов, такой возможностью пользуются только трое УПЧ – двое из группы бывших депутатов и один – из группы бывших «силовиков». Еще одной характеристикой доклада, нацеленного на принятие конкретных решений Областной думы или Правительства области после его представления и рассмотрения, является наличие в нем конкретных рекомендаций по устранению выявленных нарушений прав человека. Такие четко сформулированные рекомендации имеются лишь в некоторых докладах – и в столбце 6 таблицы 1 мы пометим такие случаи как «да». В других докладах рекомендации вроде и есть, но сформулированы в самом общем виде – такие случаи отмечены как «да/нет». Мы видим из представленных результатов, что четкие рекомендации присутствуют только в четырех докладах из восемнадцати, при этом распределение этих трех вариантов по трем анализируемым группам примерно одинаково. Важным также является, на наш взгляд, наличие в докладе раздела или подраздела, посвященного эффективности предыдущего Ежегодного доклада УПЧ, тому, как органы власти отреагировали на прошлогодние замечания и рекомендации УПЧ. В столбце 7 таблицы 1 представлены соответствующие результаты анализа текста докладов. Как следует из этих данных, такая информация содержится только в четырех докладах, при этом два случая приходятся на группу бывших депутатов, а два – на группы бывших сотрудников администраций. Наконец, в столбцах 8-11 таблицы 1 представлены результаты разработанного в рамках настоящего исследования метода количественного анализа представленности в докладах информации четырех типов. А) информации о достижениях и успехах в регионе (столбец 8); Б) информации о проблемах в области прав человека в регионе, полученной УПЧ из других источников (столбец 9); В) информации о проблемах прав человека, полученной из жалоб и обращений к Уполномоченному и о его работе по их устранению (реактивная компонента в работе УПЧ) (Столбец 10) и Г) информации о проактивной деятельности УПЧ (законотворческая работа, развитие гражданского образования и т.д.). При чтении текста доклада выделялись соответствующие смысловые фрагменты доклада, и с помощью опции «статистика» в редакторе «Ворд» оценивалось количество знаков в каждом фрагменте. Затем эти значения суммировались для всех фрагментов, и выражались в процентном виде. На наш взгляд, высокое значение доли текста группы А свидетельствует о достаточно выраженном желании автора доклада сохранить хорошие отношения с руководством субъекта федерации, а низкое значение этой доли – о более независимой позиции УПЧ. Как видно из данных. Представленных в столбце 8, максимальное значение такого типа текста – 32%, или почти треть текста доклада – имеет место для Липецкой области (УПЧ – бывший вице-губернатор), далее в трех докладах текст этого типа составляет 13% (эти доклады соответствуют всем трем анализируемым группам УПЧ). Рассматривая последний столбец этой таблицы мы видим, что текст типа Г – информация о про-активной деятельности УПЧ для группы УПЧ – бывших сотрудников администрации занимает в среднем около 30% от всего текста по сравнению с 18-20% для группы бывших депутатов и бывших силовиков. В сочетании с большей представленности в этой группе и информации, поступившей к УПЧ из иных, по сравнению с жалобами, источников – типы А и Б (столбцы 8 и 9) это приводит к тому, что в тексте Ежегодного доклада информация о нарушении прав человека для этой группы занимает около 50% всего объема текста, то примерно на треть меньше, чем для остальных двух групп УПЧ. Таким образом, мы видим, что по большинству представленных в таблице 1 показателей все три группы УПЧ не отличаются существенно друг от друга. В каждой из этих групп имеются Уполномоченные, деятельность которых, судя по ее отражению в Ежегодных докладах и структуре самих докладов, является достаточно публичной, влияющей на уровень публичной политики в регионе, и, с другой стороны, есть УПЧ, более близкие к модели уважаемого бюро жалоб. В то же время, анализ соотношения в тексте докладов информации разного типа – столбцы 8-11 – дает основание заключить, что в группе УПЧ – бывших сотрудников администрации – более выражена про-активная модель деятельности, тогда как УПЧ из двух других групп относительно более склонны к ре-активная модели, к непосредственной работе с жалобами жителей края. С другой стороны, никто из группы УПЧ – бывших сотрудников администрации - не приводит в тексте докладов фамилий чиновников, особо отличившихся в нарушении прав человека. ^ Одним из показателей информационной активности Уполномоченного и его аппарата может служить представленность упоминания о нем в Интернете. Частота упоминания уполномоченного в Интернете отражает и степень активности его взаимодействия со СМИ, так как большинство информации печатных или электронных СМИ также представлено в Интернете. Изучение частоты упоминаний об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ на Интернет-сайтах проводилось следующим способом. В течение одного дня в поисковой системе Рамблер набиралась фраза «Уполномоченный по правам человека в (название региона и инициалы и фамилия конкретного Уполномоченного)» и задавался поиск. Для каждого Уполномоченного фиксировалось число ссылок и число сайтов. Так как нас интересовала частота упоминания уполномоченных как акторов поля публичной политики, то из полученных цифр вычитались ссылки на сайт и портал СПб центра СТРАТЕГИЯ, как на исследовательский центр развития института омбудсмана, а также ссылки на сайты Уполномоченного по правам человека в РФ и сайты региональных Уполномоченных, включая и их собственные сайты. Эта процедура была повторена нами дважды – в апреле 2005 и в апреле 2009 г., то есть четыре года спустя, что дает нам возможность также оценить динамику информационной активности УПЧ. Полученные значения ссылок представлены в таблице 2 – столбцы 3 и 6. В таблице приведены также срок деятельности УПЧ на момент проведения измерений ( в годах) – столбцы 4 и 7. В столбцах 5 и 8 представлено значение частного от отношения числа ссылок к сроку работы УПЧ – «приведенная» величина ссылок. Таблица 2. Количество ссылок в Интернете на УПЧ в субъекте РФ
* - 1 год после отставки ** - 0,3 г. после отставки *** - 0,4 г. после отставки **** - 0,7 года после отставки ***** - 1,2 года после отставки ****** - без учета данных по Саратовской обл. (А) – активно участвовала в выборах 2007 г., возглавила Движение в поддержку В.В.Путина, провела общероссийский слет Так как основной целью настоящего исследования являлось выявление роли предшествующего опыта на характер деятельности Уполномоченных по правам человека, то данные по ним, также, как и в таблице 1, выделены в три группы – группа бывших депутатов, группа бывших сотрудников администраций и группа бывших сотрудников МВД и прокуратуры. Для каждой из трех групп определялась среднее значение «приведенного» количества ссылок. При этом мы сочли логичным не учитывать аномально высокое значение этой величины для УПЧ в Тверской области - 530, так как большинство ссылок отражали не ее деятельность как УРЧ, а ее политическую активность (Она активно участвовала в выборах 2007 г., возглавив областное Движение в поддержку В.В.Путина, а также провела общероссийский слет его сторонников). Для корректности сравнения мы решили также исключить из группы бывших сотрудников МВД и прокуратуры данные по Саратовской области, где «приведенное» значение ссылок более чем в три раза выше, чем у ее коллег по этой группе. Это, на наш взгляд, объясняется тем, что хотя Н.Ф.Лукашева и была до своего избрания на пост УПЧ руководителем отдела в областной прокуратуре, она стала не первым УПЧ в регионе, как другие ее коллеги этой группы, а «унаследовала» этот институт (включая и аппарат сотрудников) после пятилетней деятельности на посту УПЧ у А.С.Ландо - одного из самый ярких и публичных УПЧ, адвоката по основной профессии, который был ньюсмейкером не только в масштабе области, но и всей стране (Сунгуров, 2000; Институт.., 2004). Сравнивая средние величины анализируемого показателя для всех трех групп мы видим их достаточно близкие значения – для 2005 года это 35, 30 и 36 для групп бывших депутатов, бывших сотрудников администраций и бывших сотрудников МВД и прокуратуры, соответственно. Для 2009 года «приведенное» количество ссылок выше – 62, 75 и 51, что отражает, по-видимому, развитие Интернета за прошедшие годы, но также не отличает разительно друг от друга. Можно отметить, как тенденцию, что если в 2005 г. «приведенное» количество ссылок для УПЧ – бывших сотрудников администраций было ниже, чем для УПЧ, представителей двух других групп, то в 2009 г. ситуация изменилось на противоположную – работа УПЧ - бывших сотрудники администраций оказались более представленной в публичном пространстве Интернета, чем их коллег из двух других групп. *** Подводя итоги, мы можем заключить, что первоначальная гипотеза о более публичном характере деятельности УПЧ – бывших депутатов, не нашла подтверждение в настоящем исследовании. Напротив, как на основании анализа Ежегодных докладов УПЧ, так и на основе изучения представленности деятельности УПЧ в интернете можно говорить о том, что большая степень публичности, большее внимание к про-активной стороне деятельности скорее характерны для УПЧ – бывших сотрудников администраций, а группы УПЧ – бывших депутатов и бывших сотрудников МВД и прокуратуры по большинству показателей не отличаются друг от друга. Второй вывод, который можно сделать на основании выполненного исследования, включающего и предварительный анализ интервью с УПЧ – это существенная гетерогенность всех трех групп по отношению к изучаемым показателям. Во всех трех группах были как Уполномоченные, деятельность которых была более ориентирована на власть, так и те, кто существенное внимание уделял реализации функции посредника, моста между обществом и властью. Соответственно, в первом случае уполномоченные рискуют превратиться в привилегированное бюро жалоб, во втором случае – они сами становятся актороми публичной политики, постепенно внедряя уважение к правам человека в сознание чиновников. Среди фактором, влияющих на выбор Уполномоченными той или иной моделей поведения, можно отметить следующие:
Выяснение влияния каждого из этих факторов будет задачей наших дальнейших исследований. Литература. Алексеева Л.М. История инакомыслия в СССР. Новейший период. - М.: Хельсинская группа, 2006. Даниэль А. Возможно ли принуждение к демократии. // Публичная политика - 2007. Сборник статей. / Под редакцией М.Б.Горного и А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма., 2008. С. 119-126 Институт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области: Пять лет деятельности. – Саратов, 2004. Каптерев А. Культурная эволюция и межстрановые заимствования // Сайт Горизонты промышленной политики: http://www.prompolit.ru/141592 Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений. – М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2005. Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России, 2001. № 3. Полтерович В. Экономическая политика, качество институтов и механизмы «ресурсного проклятия»: Доклад к VIII международной научн. конф. «Модернизация экономички и общественное развитие», Москва, 3-5 апреля 2007 г. / В.Полтерович, В.Попов, А.Тонис. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. – 98 с Сунгуров А.Ю. Александр Ландо и его команда. Незаконченная история Саратовского Уполномоченного по правам человека. // Правозащитник, 2000, №2, с. 10-20. А.Ю.Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005. Сунгуров А.Ю. Развитие института омбудсмана в различных странах как пример трансфера инноваций: диффузия, импорт и трансплантация. // Публичная политика в современной России: субъекты и институты. Сб.ст. /отв.ред.-сост. Н.Ю.Беляева. - М.: ТЕИС, 2006, с.303-318 Сунгуров А.Ю. Межстрановый перенос новых политических институтов: случай института омбудсмана. // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / под ред. А.Ю.Мельвиля; Рос. Ассоциация международных исследований. – М.: МИМО-Университет, 2007. Т.1: Акторы в пространстве и времени мировой политики. / под ред. М.М.Лебедевой, с. 130-145. Фомичев О. Импорт институтов и оценка его эффективности // Сайт Институциональная экономика в Сети: economy.boom.ru/Diser_last.htm Хиль-Роблес, Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Ad Marginem, 1997. 1 Исследование поддержано Научным Фондом ГУ-ВШЭ.
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка: Разместите кнопку на своём сайте или блоге: