М. Б. Ревнова доктор юридических наук, профессор icon

М. Б. Ревнова доктор юридических наук, профессор



Смотрите также:
Методические рекомендации по подготовке вступительных рефератов по специальности 12. 00...
Бринчук М. М. Б87 Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб и доп...
Программа по дисциплине «Введение в сравнительное правоведение»...
Программа дисциплины «Административное право» для специальности 021100 Юриспруденция (3-я...
Региональная общественная организация ученых...
Региональная общественная организация ученых...
Учебно-методический комплекс Для специальности: «Налоги и налогообложение»...
Секция интенсивных методов обучения...
Региональная общественная организация ученых...
В. О. Бернацкий доктор философских наук, профессор; > А. А. Головин доктор медицинских наук...
Е. Н. Петровская Главная редакция вестника...
Региональная общественная организация ученых...



страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
вернуться в начало
скачать

В.В.Сафронков*,

Н.И.Ласточкина**


^ Тенденции развития партийной системы России: политико-правовые аспекты


Актуальность данной темы и в целом темы политических партий, как института, вытекает из основополагающей формулы российской современной государственности, закрепленной в ч. 1 ст. 2 Конституции Российской Федерации «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ»1. В соответствии с данным положением народ является единственным источником власти, направляющим деятельность органов государственной власти в своих интересах. Таким образом, для реализации российским народом своих правомочий необходим политико-правовой институт, коим и являются политические партии.

События конца 80-х начала 90-х ознаменовались коренными преобразованиями в советско-российском обществе и государстве. Закрепление политического плюрализма в ст. 13 Конституции РФ 1993 года означало переход от авторитарных устоев к истинно демократическим ценностям и начало коренных политических преобразований. Это не было бы возможным без создания демократических институтов, одним из которых как указано выше являются политические партии.

С момента распада СССР и возникновения Российской Федерации на протяжении уже 18 лет ведётся активная работа по созданию и формированию правовых основ российского общества и государства, затрагивающая все без исключения политические, экономические и социальные вопросы. Не стала исключением и область права, регулирующего функционирование партийной системы. Партийное законодательство циклично менялось и меняется до сих вор, в зависимости от вектора направления политики, задаваемого в различные периоды истории РФ конкурирующими группами.

Для осознания современной ситуации и выявления тенденций необходимо рассмотрение трёх факторов, влияющих на развитие партийной системы России.

Во-первых, становление избирательного законодательства и его роль в развитии института политических партий;

Во-вторых, модернизация партийного законодательства (основные направления и преследуемые законодателем цели);

В-третьих, современная политическая идеология руководства страны: место и роль, отводимые политическим партиям на политической арене страны.

Без рассмотрения данных трёх факторов, комплексное восприятие, как указывалось выше, невозможно.

Итак, первым из определяющих факторов является направленность и цели избирательного законодательства. Как правило, большинство исследователей связывают первоначальный этап становления партийной системы РФ с конституционной и избирательной реформами 1993 года, установившие в России «смешанную несвязанную» электоральную формулу1, а также определивших субъектный состав избирательного права. В соответствии с этими реформами, за политическими партиями законодательно было закреплено особое место в избирательном процессе, как одними из главных субъектов, а именно в формировании представительных органов власти. Что нашло своё выражение в определении общественной роли политических партий и в детальном регулировании их участия на каждой стадии выборов.

Первым документом регулировавшим вопросы выборов на территории РФ стал Указ Президента от 01.10.1993 № 1557, в соответствии с которым не имелось чёткого регулирования вопроса субъектного состава выборов депутатов Государственной Думы.2 В результате чего правом выдвижения кандидатов воспользовались те общественные объединения, которые пожелали иметь своих представителей в Государственной Думе первого созыва, цели которых порой были не столько политические, сколько профессиональные, корпоративные и деловые интересы. Таким образом, в выборах в Государственную Думу первого созыва наряду с политическими общественными объединениями (партиями и движениями) принимали активное участие неполитические общественные объединения, создававшие избирательные блоки, если уставы этих объединений предусматривали участие в формировании федерального законодательного органа.

С принятием в 1994-1995 гг. Федеральных Законов "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" произошло расширение круга субъектов избирательного процесса, в результате чего, как отмечает В.В.Лапаева, полноправными участниками избирательного процесса стали организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов (профсоюзных объединений промышленников и финансистов, отраслевых организаций, имеющих статус общественных, но фактически обслуживающих интересы отдельных министров, ведомств, крупных акционерных компаний и т.п.)1.

Однако, постепенно политический курс страны становится иным: прекращается повальная демократизация, коснувшаяся в основном государственного имущества и его приватизации, а также происходит упорядочивание существующей правовой системы. Это коснулось, в частности и субъектов избирательного права. В принятом в сентябре 1997 г. Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" право участия в выборах было предоставлено лишь политическим объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям, политическим движениям). Таким образом, с 1997 г. от участия в выборах отстраняются все неполитические организации, а политические партии становятся главными субъектами избирательного процесса.

Следующими кардинальными изменениями в области избирательного права стали изменения внесённые в различные правовые акты в 2002 году. Так изменения внесённые в ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривали введение мажоритарно-пропорциональной системы выборов депутатов законодательных органов РФ2. Также были приняты следующие Законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", установившие, что в качестве избирательных объединений при проведении федеральных и региональных выборов могут выступать только политические партии. Данное положение, в свою очередь, закреплял и п. 1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях» «Политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти»3.

Наиболее значимые изменения в избирательное законодательство внёс Закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", установивший пропорциональную избирательную систему по партийным спискам.

Данная система имеет как своих сторонников, так и противников. Например, А.И.Солженицын, называющий себя «последовательным критиком «партийного парламентаризма» и сторонником внепартийности избрания подлинных народных представителей, лично ответственных перед своими регионами, округами и могущих быть, при неудовлетворительной деятельности, отозванными со своих депутатских постов… Голосование по безликим партийным программам, названиям партий… фальшиво подменяет единственный достоверный выбор народного представителя: именного кандидата – именным избирателем».1

В то время как Ю.А. Веденеев считает, что именно политические партии являются основными проводниками политики в интересах всего общества, а не его отдельных представителей, а также выразителями общей воли народа, являющейся основой законодательства, путём участия в работе парламента.2

Так или иначе, абстрагируясь от плюсов и минусов избирательных систем говорить можно о следующем: в настоящее время избирательное законодательство изменяется в сторону сокращения круга субъектов избирательного права и акцентирует внимание на политических партиях, как на основных, а вскоре может и единственных, субъектах пассивного избирательного права. Что в свою очередь должно свидетельствовать об усилении роли политических партий, как субъектов политической системы России. Однако не стоит торопиться с выводами. Поэтому перейдём к рассмотрению вопросов модернизации партийного законодательства.

Для строительства партийного законодательства и понимания его тенденций немаловажную роль играют процессы институционализации и конституционализации политических партий.

В научной литературе обсуждается соотношение институционализации и конституционализации политических партий, как в теоретическом аспекте, так и в практическом. Польский государствовед А. Патшалик определяет их следующим образом: «конституционализация – это конституционное признание существования политических партий и общее определение их роли в обществе и государстве», а институционализация – «правовое санкционирование партий как своего рода государственного института». По мнению того же Патшалика, при институционализации право не ограничивается «признанием их роли как политических организаций, но определяет основы их деятельности и наделяет партии известной компетенцией, реализация которой необходима для функционирования всего государственного организма (курсив мой – В.С.)»3.

На этот счёт существуют и другие мнения. Например, российский юрист Ю.А. Юдин считает, что выделение процесса конституционализации из процесса институционализации как «особой самостоятельной формы правовой регламентации политических партий в известной мере искусственно.

Во-первых, уже само по себе включение в конституцию норм о политических партиях и их роли в обществе и государстве означает, что право признает их как институт политической системы, деятельность которого необходима для функционирования всего государственного организма.

Во-вторых, даже в странах, основные законы которых ограничиваются общей формулировкой о роли политических партий (например, Конституция Франции 1958 г., Конституция Камеруна 1972 г.), правовая регламентация партий отнюдь не сводится к конституционным положениям: имеется ряд других правовых актов (избирательные законы, парламентские регламенты и т.д.), которые регулируют деятельность политических партий, связанную с их участием в формировании и работе государственных органов4.

С данным мнением нельзя согласиться полностью, так как конституционализация сама по себе политических партий не ведёт к их институционализации, т.е. становлению их как государственного института. Надо учесть существовавшие и существующие партийные системы с партиями, осуществляющими гегемонию, либо же партийные системы с доминирующей партией. К первым относилось большинство партийных систем социалистических стран Восточной Европы (ГДР, ЧССР, ПНР и др.), в настоящее время такая партийная система существует в Китайской Народной Республике, Корейской Народно-демократической Республике и на Кубе. К системе с доминирующей партией относятся Либерально-демократическая партия Японии и Индийский национальный конгресс. Данную партийную систему можно охарактеризовать следующим образом: хотя юридически возможности всех партий одинаковы (это закреплено законодательно), однако фактически достаточно длительное время у власти остается одна партия. В то же время нельзя и не согласиться с Ю.А. Юдиным, что «конституционализация – это лишь часть более общего процесса институционализации политических партий»1. Ведь без законодательного закрепления статуса и роли политических партий, т.е. признания их государством, невозможен процесс их становления как институтов данного конкретного государства.

Из сказанного следует, что процессы институционализации и конституционализации не только взаимосвязаны и взаимообусловлены, но и имеют одинаковое практическое значение для функционирования данного конкретного государства. Если какое-либо государство отвергает наличие партий, т.е. отказывается от проведения конституционализации, а общественная институционализация политических партий уже произошла «снизу», то рано или поздно существующая власть прекращает существовать. Примером этому могут служить первые партийные системы Франции и Англии, формировавшиеся в XVII – XIX веках в условиях политического кризиса и революций, т.к. общество уже было готово к переменам, а власть ещё нет. С учетом этого важно не допустить подмены понятий, которые могут привести к тому, что происходило в XVII – XIX веках в Европе и что произошло в конце XX века в СССР.

Таким образом, правовой статус партий, закрепляемый в конституции, – это, с одной стороны, важнейшая гарантия, защищающая партии от произвола государства, а с другой – осуществление безопасности самого государства и общества путём легализации партий, действующих в рамках закона, и одновременно запрещением партий, целями которых является свержение существующего строя или различные притеснения других групп, наций и этносов.

Процесс же институционализации несравнимо более глубок, многогранен и сложен и здесь подходит более всего вышеприведенное определение данное Патшалика, но с определёнными дополнениями. Наиболее полным определением, по мнению автора, будет следующее: институционализация – это правовое санкционирование партий как своего рода государственного института, при которой право не ограничивается признанием их роли как политических организаций, но определяет основы их деятельности и наделяет партии известной компетенцией, создавая действенный механизмы для реализации оной, без которого невозможно функционирования как самого института, так и всего государственного организма.

В большинстве демократических государств законодатель не ограничивается конституционным закреплением статуса политических партий, а разрабатывает и принимает специализированные нормативно-правовые акты. Законодательство России в данном случае не является исключением. Но в Российской Федерации процессы институционализации и конституционализации имеют свои особенности.

До принятия ФЗ «О политических партиях» речь шла только о процессе конституционализации, т.е., как было сказано выше, о закреплении статуса политических партий в различных нормативно-правовых актах. Первым таким актом стала Конституция РФ, закрепившая в п. 3 ст. 13 принцип политического многообразия и многопартийности. Однако «в соответствии с Конституцией РФ партиям отведена второстепенная роль. Они не участвуют в формировании исполнительной власти, не обладают правом эффективного контроля над правительством, их законодательные полномочия ограничены прерогативами не избираемой, а назначаемой второй палаты парламента – Совета Федерации и президента»1.

Конституция РФ не выделяла партии из общественных объединений как самостоятельный конституционно-правовой институт, в связи с чем возникали разногласия между Конституцией РФ и избирательным законодательством, к тому же в соответствии с классикой конституционализма – только политические партии (т.е. общественные объединения исключительно политического характера) могут заниматься политической деятельностью, т.е. участвовать в избирательном процессе и политической борьбе.

Первый закон, который был призван регулировать деятельность политических партий на территории РФ, был ФЗ от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях», который являлся переработкой, адаптированной к новым условиям политического устройства российского общества, закона СССР от 09.10.90 № 1708–1 «Об общественных объединениях»2. Необходимость в принятии данного закона, как и многих других, возникла сразу же после принятия Конституции РФ 1993 года, которая в ст. 13 п. 3 провозглашала «политическое многообразие, многопартийность», а закона, который бы регулировал деятельность политических партий, устанавливал принципы их создания, определял их место в системе управления и т.д. ещё не было. Закон СССР уже устарел, т.к. даже не оперировал таким понятием как «политическая партия».

Однако и новый закон был чрезвычайно далек от совершенства, т.к. относился не только к политическим партиям как к важнейшему элементу политической системы общества, а ко всем общественным объединениям, формы организации которых приведены в гл. 1 ст. 7 настоящего закона. Деятельность политических партий не являлась главным объектом регулирования данного закона, т.к. в нём не было даже самого определения понятия «политическая партия», т.е. фактически он унаследовал большинство недостатков закона СССР. И принятие специального закона, ввиду тенденций изменений избирательного законодательства, стало вопросом времени.

Новым законом, который определил место и роль партий в государстве, стал ФЗ от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», вступивший в силу в июле 2002 года. Новый закон подробно регламентировал деятельность политических партий, дал чёткое определение понятия «политическая партия», определил порядок организации, регистрации и ликвидации политической партии, а также установил порядок финансовой деятельности политических партий.

С принятием вышеуказанного закона начался новый этап, можно сказать эра строительства партийного законодательства. Дело в том, что впервые в истории РФ, как отмечалось выше были чётко определены критерии функционирования политических партий, их формальные признаки и законодательные требования. Таким образом, деятельность политических партий стала подконтрольной, т.е. помимо выделения политических партий из числа общественных объединений, началось их постепенное «огосударствление» и выстраивание партийной системы по запланированной модели.

Постепенно происходит ужесточение требований к действующим политическим партиям в части количества действительных членов и представительств политической партии на местах. В результате чего происходит сокращение существующих политических партий, а ввиду повышения избирательного барьера и сокращения количества партий, представленных в органах представительной власти.

С одной стороны подобные тенденции ведут к положительным результатам: с политической арены уходят «мелкие» партии, не выражающие интересов широких масс; проще осуществляется законотворческий процесс, т.к. при доминировании одной политической партии не возникает барьеров при принятии тех или иных нормативных актов; повышается качество самих партий и электората.

Таким образом, по результатам рассмотрения двух разделов настоящей статьи напрашивается вывод, что партии становятся центральным субъектом избирательного процесса, а партийное законодательство направлено на повышение качества «партийной деятельности». Однако при несколько ином взгляде картина будет уже не столь радужной и для полноценного восприятия необходимо рассмотреть вопрос современной политической идеологии руководства страны и уяснить для себя то место и роль, которые отведены политическим партиям.

Так уж исторически сложилось, что на Руси, затем в Российской Империи, СССР и, наконец, РФ гораздо больше ценились, как народом так и властью, не западные тенденции развития политики и права, направленные на защиту личности, а стабильность, надёжность и мощь власти. На первый взгляд данное утверждение может показаться спорным, т.к. на территории нашего государства неоднократно совершались революции, государственные перевороты и прочее, и каждый раз они совершались под лозунгами «Свобода! Равенство! Братство!», однако, каждый раз после «тяжкого демократического похмелья» всё возвращалось на круги своя, а именно к трём российским китам: «Вера, царь и отечество». При этом в роли веры с успехом выступали коммунистическая или иная идеологии, а в роли царя ГенСеки и Президенты. Отечество, правда, остаётся неизменным.

Не стала исключением и современная Россия. После десятилетия «криминального, порнографического» капитализма, в стране пришло время, по словам Н.Михалкова, «прибраться». Как это ни удивительно, экономическая выгода тесно сопряжена с демократией. Более того, она, по мнению некоторых исследователей, является необходимым инструментом построения российского демократического государства1.

Следует согласиться с выводом О.Ф. Шаброва о том, что в долгосрочном плане эффективное осуществление дистрибутивной возможности политической системы требует широкого общественного контроля за распределением. Иначе рано или поздно одна из корпораций гражданского общества – бюрократическая, в руках которой и сосредоточены рычаги распределения, начинает присваивать национальный продукт либо делить его, исходя из собственного понимания общественного блага. Только достаточно демократический режим способен оптимизировать широкое использование дистрибутивной возможности, и чем больше потребность в перераспределении, тем более демократической должна быть осуществляющая его политическая система2. Правда, это говорилось в 1994 году и реальность показала справедливость вышеизложенного мнения.

Как неоднократно заявлялось В.Ю. Сурковым цель проводимой партийной политики заключается в собирании разрозненных политически активных групп в крупные, общенационального калибра партии, которое обеспечивается пропорциональной моделью парламентских выборов. На настоящий момент подобное «собирание» привело всё-таки к «партинизации» государственных органов, т.к. большинство руководящих должностей занимают действительные члены «партии власти». Об это говорит и сам Президент РФ Д.А. Медведев «государственный аппарат у нас – это и сам себе партия»3.

Кстати интересно и данное понятие. Первое, что следует отметить при рассмотрении данного вопроса это то, что в России и на Западе понятие «партия власти», имеют абсолютно разные значения. А если говорить вернее, то на Западе его попросту нет.

В современных демократических Западных странах оперирует термином «правящая партия», подразумевая под этим партию, пришедшую к власти любым из доступных ей способов (включая революционный). В России же под этим понятием подразумевается партия, проводящая в жизнь политику президента или правительства, в зависимости от того, откуда пришла идея создания такой партии, т.е. могут быть проправительственной или пропрезидентской направленности, и которая впитывает себя максимальное количество представителей бюрократического аппарата.

В 2006 году в РФ отмечалось столетие Российского Парламентаризма. По мнению ряда российских политиков, российской демократией сделаны серьезные завоевания. В частности, в России начала XXI века – века высоких технологий и определённого «торжества» демократии – построена идеальная модель государства, какой её С.Ю. Витте и П.А. Столыпин видели в конце XIX – начале XX века для аграрной, промышленно, экономически и политически отсталой страны, давно уже не существующей на политической карте мира, заключающейся в следующем: страной правит президент, прошедший отбор в структурах власти и выдержавший процедуру публичной инициации путем выборов. Раз в 8 лет он должен подобрать преемника, и тот тоже пройдет испытание выборами. Это сводит к минимуму издержки наследственного самодержавия: не возникает засилья дворцовой камарильи, нет интриг августейшей семьи, ослаблено влияние фаворитов (хотя правление Б.Н. Ельцина ознаменовалось и этими явлениями). Ответственное лишь перед президентом правительство редко возглавляет сильный премьер – это должность "техническая".

В Государственной Думе преобладают умеренные конституционалисты из "Единой России" (идейные преемники октябристов и умеренных монархистов), что делает ненужной "блокирующую" функцию Совета Федерации – исторического преемника Госсовета. Преимущество новой системы власти – Конституционный Суд Российской Федерации, который отделен от Верховного Суда Российской Федерации (наследника сената) и придает устойчивость системе. В.В.Путин завершил начатый Витте и Столыпиным процесс. «Мы имеем почти идеальную модель государства, как ее представляли в начале ХХ века»1. Так же существует мнение, что подобная модель будет полезна для России в течение ближайших 20-50 лет.

Таким образом, анализируя содержание и выводы всех трёх разделов настоящей статьи приходим к следующим выводам:

• избирательное и партийное законодательство стремится к сужению круга как формальных (их организационно-правовых форм), так и реальных субъектов избирательных и в целом политических процессов современной России;

• несмотря на внешнюю благопристойность и благородство намерений реальных качественных улучшений, как политических партий, так и электората, изменения за собой не влекут;

• реальных изменений в обозримом будущем в политической системе ждать не приходится, что подтверждает и мнение Леонида Радзиховского: «никаких радикальных, системных перемен я при любом раскладе не ожидаю. Нет для них ни идей, ни людей, ни взволнованных масс»2.

После прочтения подобных умозаключений, может сложится в корне неверно обывательское мнение: «ах, нас опять обманули». Из собственного опыта участия в избирательных комиссиях, могу сказать: никто, никого не обманывал. Несмотря на шумиху в прессе о подтасовке результатов и прочих нарушениях, я могу сказать одно: народ выбирает сам. И этому есть несколько причин:

во-первых, по сути ни одна политическая партия не проводит реальной работы с электоратом. Электорат элементарно не знает ни об идеологии партий, ни об их деятельности. Узнавая названия лишь из предвыборной рекламы;

во-вторых, программы и идеологии похожи друг на друга как две капли воды, а предвыборные обещания, так и остаются обещаниями. Следовательно, электорат отдаёт свои голоса тем, кто имеет реальную политическую власть;

в-третьих, действительные члены партий зачастую являются просто «набранными по объявлению». Заявляю это со всей ответственностью, так исхожу из собственного немалого опыта общения с «носителями идеологии» различных партий.

В целях решения вышеуказанных проблем на законодательном уровне предлагаю следующее:

Первое, с недавнего времени в России всё больше контролируемых государством вопросов отдаётся на откуп общественным институтам, одним из которых стали Саморегулируемые организации, которые на основании внутренних критериев решают – кому быть среди профессиональных участников рынка, а кому нет. Данный механизм гораздо более действенный, чем лицензирование. Следовательно, считаю целесообразным изучить вопрос возможности создания и внедрения аналогичного механизма и в партийную проблематику.

Второе, учитывая положительный опыт субъекта Федерации г. Москвы и тенденции законодательства разработать и принять «Избирательный Кодекс Российской Федерации», который бы объединил в себе разрозненные нормы избирательного законодательства.

В-третьих, для преодоления проблем связанных с качеством работы политических партий как со своими членами, так и с электоратом, считаю необходимым помимо формальных и, при условии наличии административной и финансовой поддержки, легко достигаемых критериев на предмет соответствия политической партии, вменить в обязанности политическим партиям ежегодно публиковать отчёт о проделанной за год работе, установив при этом реальные критерии и чёткие задачи.

И последнее, учитывая качество российского электората и, по сути, нежелание реально участвовать в политических процессах, по мнению автора был бы целесообразен постепенный переход к «английской модели», работающей по принципу «лучше меньше, да лучше».

Обобщая следует сказать, что несмотря на критику политики власти и определенных «недемократических» тенденций права и политики со стороны различных, в большинстве своём, научных деятелей, нельзя не отметить вынужденность необходимости и порой полезности подобных тенденций в нашем государстве.

Как упоминалось выше, предпочтения российского народа лежат в несколько иной плоскости, чем западных стран. Поэтому сравнение и искусственное насаждение «прогрессивных» ценностей может только навредить и без того пошатнувшемуся российскому обществу. У России свой путь, «своя стать». Это касается всех областей российского общества, будь-то семья, экономика, право или политика.


П.В.Смагин*

Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации

и пути его реформирования


В последние годы в стране на волне рассуждений о демократии и рыночной экономике были утрачены многие весьма важные традиции государственного управления, забыты многие теоретические основы государственного финансового контроля. Острейший системный кризис в России, особенно проявившийся в середине августа 1998 года, подвел черту под иллюзиями о саморегулирующейся экономике, закономерно потребовал усиления роли государственного финансового контроля и выработки новых эффективных методов контрольно-ревизионной деятельности1.

Многие ученые и практики справедливо считают, что наличие специального закона о Счетной палате Российской Федерации не снимает вопроса о необходимости изменений и дополнений к действующему закону, в которых были бы более четко определены проблемы статуса этого органа, создание полноценной системы, устанавливающей вертикаль финансового контроля путем образования структур территориальных органов Счетной палаты Российской Федерации, была бы более четко разграничена ее компетенция и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации, расширены права Счетной палаты Российской Федерации в целях повышения эффективности ее деятельности и т.д.2.

По вопросу о статусе Счетной палаты Российской Федерации, его месте в государственном механизме, его отношениях с другими органами имеются несколько различных точек зрения в процессе путей ее реформирования. Можно выделить, по крайней мере, четыре подхода к этому вопросу.

Первый из них обосновывает необходимость сохранения того места, которое занимает в настоящее время Счетная палата Российской Федерации. Она должна быть по-прежнему формой парламентского контроля, при признании ее организационной и функциональной независимости и подотчетности перед палатами. При этом предлагается уточнить полномочия Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителей и аудиторов таким образом, чтобы они вытекали из различий палат, избирающий указанных лиц. По мнению одного их сторонников такой позиции Л. Войтенко, это позволит влиять на власть через представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации. Кроме того, автор предлагает создать вертикаль контроля счетных палат путем образования окружных (федеральных округах) и других ее подразделений3.

Авторы указанной позиции полагают, что сохранив Счетную палату Российской Федерации как одну из форм парламентского контроля, следует по-прежнему предоставить ей относительную самостоятельность при выборе методов финансового контроля и определении направлений проводимых ее проверок.

Сторонники второй позиции предлагают по сути дела превратить Счетную палату Российской Федерации в орган не только парламентского, но и президентского финансового контроля. Они считают целесообразным предоставить не только палатам Федерального Собрания Российской Федерации, но и Президенту Российской Федерации право давать определенные поручения по поводу тех или иных направлений проведения проверок Счетной палаты Российской Федерации. Так, отмечая внесенные в Государственную Думу предложения по совершенствованию организации и деятельности этого органа, а также его компетенции, М.И. Гайдаш, с одной стороны, акцентирует внимание на подчиненность Счетной палаты Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а с другой – предлагает усилить ее отчетность как перед палатами Федерального Собрания Российской Федерации, так и перед Президентом Российской Федерации, предоставив ему право давать обязательные поручения для включения их в план ее работы.1

Четкая связь Счетной палаты Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и с Президентом Российской Федерации устанавливается в проекте закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», внесенной в Государственную Думу группой ее депутатов. В ст.1 проекта ее авторы считают необходимым записать: «При реализации своих полномочий Счетная палата независима, подчиняется только Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и представляет отчет о своей деятельности Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе». В этом проекте оговаривается норма об обязательности выполнения Счетной палатой поручений Президента РФ.

Такая точка зрения подкупает тем, что, по мнению авторов проекта, должна существенно повысить результативность финансового контроля. Однако против таких предложений имеются определенные возражения.

Если исходить из современной нормативной основы, то сразу же возникает вопрос о том, какие правовые средства имеются у Президента Российской Федерации для воздействия на Счетную палату Российской Федерации. Такие средства Конституция Российской Федерации предоставляет лишь палатам Федерального Собрания, которые ее формируют и перед которыми она отчитывается о результативности своей деятельности. Они вправе досрочно отзывать председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Для предоставления определенных прав Президенту Российской Федерации М.И. Гайдаш и авторы упомянутого выше проекта предлагают изменить порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации следующим образом: ее Председателя должен назначать Президент РФ, а Председатель, в свою очередь, представляет кандидатуру заместителя Председателя и аудиторов на утверждение палат Федерального Собрания.2

Однако предоставление указанных прав Президенту Российской Федерации и изменение порядка формирования Счетной палаты Российской Федерации не может быть установлено путем принятия такого проекта без предварительного внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Другое возражение исходит из следующего: хотя по Конституции Российской Федерации исполнительная власть принадлежит Правительству Российской Федерации, но фактически именно Президент Российской Федерации возглавляет всю систему федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, ему непосредственно подчинено значительное число отраслевых и функциональных органов государственного управления. Принятие же указанных выше предложений поставило бы Счетную палату Российской Федерации перед трудным выбором объектов своей финансовой проверки без прямого поручения президента Российской Федерации, что ослабило бы контроль за финансовой деятельностью всей системы органов исполнительной власти.

Нельзя также абстрагироваться от того факта, что в системе исполнительной власти имеются свои собственные органы финансового контроля, которые всегда могут быть задействованы и Президентом Российской Федерации, и Правительством Российской Федерации для проведения ими собственных финансовых проверок. Их невысокая эффективность еще не даст основания для подчиненности Президенту Российской Федерации Счетной палаты Российской Федерации, которая специально была создана как форма парламентского контроля за финансовой деятельностью всех иных государственных органов.

Тем не менее, в Государственную Думу поступило несколько законопроектов с указанными выше позициями по вопросу о статусе Счетной палаты Российской Федерации, в том числе внесенные группой депутатов и Советом Федерации. Они рассматривались в постоянном комитете по бюджету, налогам, банкам и вызвали широкую дискуссию среди депутатов. Но мало вероятно, что эти предложения получат одобрение Государственной Думы, т.к. они связаны с необходимостью внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и с ущемлением прав парламента.

Несколько иной подход в связи со второй позицией содержится в разработанной Счетной палатой Российской Федерации «Единой концепции государственного, финансового контроля в Российской Федерации». Предлагая сохранить Счетную палату Российской Федерации как форму парламентского контроля, концепция определяет одним из важных принципов ее деятельности независимость высшего контрольного органа Счетной палаты Российской Федерации, в том числе финансовой.

В этой концепции содержатся рекомендации по созданию стройной системы внутреннего и внешнего финансового контроля с четким разграничением функций и полномочий конституционных органов и органов законодательной и исполнительной власти в сфере финансового контроля и с закреплением за Счетной палатой Российской Федерации функций высшего контрольного органа, наделенного правом определять деятельность всей системы органов исполнительной власти. Для координации деятельности всех органов финансового контроля в Концепции рекомендуется создание при Президенте Российской Федерации Координационного Совета, возглавить который мог бы Председатель Счетной палаты Российской Федерации. В целях реализации указанных предложений в данной концепции предлагается принятие специального закона: «О государственном финансовом контроле».

Рекомендации, содержащиеся в данной Единой концепции, представляются более обоснованными, не требующими конституционных изменений и, к тому же, не ущемляют парламент в части осуществления им своих контрольных полномочий.

Третья точка зрения заключается в том, чтобы превратить Счетную палату Российской Федерации в полностью независимый орган от всех других государственных органов, в том числе и от палат Федерального Собрания. В одном из проектов закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», внесенном в Государственную Думу в 2001 году, предлагается при реализации своих полномочий независимость Счетной палаты Российской Федерации и подчинение только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам».

Эта позиция обосновывается следующим образом: Счетная палата Российской Федерации, как известно, не является законодательным органом, более того, она не осуществляет нормотворческую деятельность, а ее полномочия не укладываются в прерогативы законодательной власти, законодательно она подотчетна Федеральному Собранию, т.е. находится в зависимости от законодательного органа страны не только в вопросе ее образования, но и ее подотчетности, что «в принципе противоречит Конституции РФ».1

В представленном указанными авторами проекте закона «О Счетной палате Российской Федерации» в ст. 3 определяется: «Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) является высшим постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и осуществляющим свою деятельность на основе принципов независимости, законности, объективности и гласности».

Свою позицию авторы проекта обосновывают тем, что Федеральное Собрание является законодательным органом страны, а Счетная палата Российской Федерации правом принимать законы или иные нормативные акты не наделена. Однако они абстрагируются почему-то от того, что Федеральное Собрание (как и парламенты других стран) не только высший законодательный орган, но и орган, наделенный правом контроля, а в силу этого обладают правом применять различные формы парламентского контроля, в том числе и финансового.

Кроме того, как правильно отмечает М.И. Гайдаш, «Счетная палата видит свою задачу не только в том, чтобы постоянно наблюдать за работой депутатов Государственной Думы над законопроектами, касающимися деятельности Счетной палаты и ее аппарата, но и непосредственно участвовать в этом процессе, а также привлекать внимание депутатского корпуса к проблемам в законодательстве по различным вопросам правового регулирования финансового контроля».1

Второй аргумент против такой позиции заключается в том, что, наделяя Счетную палату полной независимостью от законодательной и исполнительной власти, авторы проекта не говорят о месте Счетной палаты Российской Федерации в той системе, которая построена на разделении властей. Ведь Конституция Российской Федерации выделила три власти и ни к одной из них Счетная палата Российской Федерации не относится. Ранее в нашей стране выделялась система правоохранительных органов, в которую входили, наряду с судами и прокуратурой, органы народного контроля. Но Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не наделяют ее такими полномочиями, которыми обладали органы народного контроля и не содержат положений о контрольной власти, как особой ветви государственной власти. Вопрос о месте Счетной палаты Российской Федерации и государственном механизме у авторов такого подхода остался повисшим в воздухе. Хотя у них имеется специальный раздел о правоохранительной деятельности Счетной палаты Российской Федерации, но в нем они доказывают, что она не может быть «уравнена с иными контрольными органами, даже если они называются правоохранительными».2

Четвертая группа предложений выдвигаемых учеными, имеет своей целью ослабить влияние Федерального Собрания на формирование Счетной палаты Российской Федерации, сохранив все-таки ее подотчетность палатам Федерального Собрания. Авторы такого рода предложений считают целесообразным избирать палатами Федерального Собрания всех аудиторов, предоставив им право самим избирать своего председателя и его заместителя. Вносятся и другие рекомендации в целях изменения порядка формирования Счетной палаты Российской Федерации.

Сказанное вовсе не означает, что компетенция и деятельность Счетной палаты Российской Федерации не нуждаются в дальнейшем совершенствовании, особенно если учесть, что они определяются на основе различных нормативных актов и что необходимо создать правовые основания для их эффективности и результативности.

Представляется, что в настоящее время важной задачей является не ослабление, а усиление роли высшего представительного органа страны, развитие парламентской демократии, повышение контроля народа за исполнительной властью через парламент, усиление подотчетности исполнительной власти перед парламентом. Поэтому нецелесообразно изменять порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации, закрепленной в Конституции Российской Федерации, следует сохранить ее статус.

Отметим, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 17 июля 1998 г. № 22-П рассматривал Счетную палату Российской Федерации как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему, который осуществляет от имени федерального законодателя соответствующий контроль.





оставить комментарий
страница9/11
Дата15.10.2011
Размер2,49 Mb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
отлично
  1
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх