Учебное пособие Нижний Новгород 2003 удк 502 (075. 8) Ббк 65. 9(2)28 icon

Учебное пособие Нижний Новгород 2003 удк 502 (075. 8) Ббк 65. 9(2)28


Смотрите также:
Учебное пособие Нижний Новгород 2003 удк 69. 003. 121: 519. 6 Ббк 65. 9 (2) 32 5...
Учебный курс Нижний Новгород 2003 удк 69. 003. 121: 519. 6 Ббк 65. 9 (2) 32 5...
Учебное пособие Нижний Новгород 2002 удк 502/504 ббк...
Учебное пособие Нижний Новгород 2003 удк ббк к дмитриев М. Н., Иванов А. В...
Учебное пособие Казань кгту 200 7 удк 31 (075) 502/ 504 ббк 60. 55...
Учебно-методическое пособие Нижний Новгород 2010 удк 338. 24(075. 8) Ббк 65. 290-2я73...
Учебное пособие Находка 2003 удк 658. 1: 338. 3 (075. 8) Ббк 65. 053...
Учебное пособие Нижний Новгород 2010 ббк к курникова М. В...
Учебное пособие удк 159. 9(075) Печатается ббк 88. 2я73 по решению Ученого Совета...
Учебное пособие Нижний Новгород 2007 Балонова М. Г...
Учебное пособие москва 2003 ббк 86. 2 Удк 2...
Учебное пособие тверь 2008 удк 519. 876 (075. 8 + 338 (075. 8) Ббк 3817я731-1 + 450. 2я731-1...



Загрузка...
страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
вернуться в начало
скачать
^

3. Общественное вмешательство для охраны окружающей среды


В главе 2 была продемонстрирована необходимость государственного вмешательства из-за "провалов" рынка – неспособности рынка в ряде случаев решать проблемы экстерналий.

В этой связи возникают естественные вопросы относительно того, как и в какой степени государство должно и в состоянии вмешиваться в работу рынка, т.е. отдает ли общество охране окружающей среды предпочтение и в какой степени в сравнении с экономическим развитием в случае, если придется выбирать между этими двумя целями. Экономика природопользования может предложить выбор инструментов и методов для анализа этих проблем, чтобы в конечном итоге предоставить адекватную информацию для лиц, принимающих решения.

3.1: Принципы государственного регулирования охраны окружающей среды

3.1.1. Введение


В предыдущем разделе было показано, что наличие определенных типов провалов рынка может привести к деградации окружающей среды и чрезмерной эксплуатации природных ресурсов. Наличие провалов рынка служит основанием для вмешательства государства с целью корректировки возможных негативных последствий.

В данном разделе будут рассмотрены общие принципы вмешательства государства в контексте принципов экономики природопользования.

В главе 3 будут изложены вопросы обоснования государственного регулирования, потребности в нем; будут продемонстрированы формы государственного вмешательства и рассмотрены вопросы очередности мер государственного регулирования.
^

3.1.2. Цели и обоснование государственного регулирования (вмешательства)


В экономике традиционно предполагается, что основной целью государственного управления и, соответственно, государственного вмешательства (регулирования) является увеличение или максимизация благосостояния общества, в тех случаях, когда рынок оказывается не в состоянии самостоятельно достичь этого состояния. Однако, эта цель не всегда может реализоваться на практике, поскольку другие задачи (например, справедливое распределение доходов /социальная справедливость/, национальная безопасность и др.) могут оказаться не менее важными для реализации, чем повышение материального благосостояния членов общества. Кроме того, государство не всегда может следовать такому идеалу как максимизация достаточно абстрактного понятия общего благосостояния, а может начать стремиться перераспределить получаемые выгоды между различными влиятельными группами населения за счет других членов общества.

Как было рассмотрено в главе 2, конкурирующие рынки при отсутствии провалов обеспечивают социально оптимальное распределение ресурсов и, следовательно, максимизируют благосостояние всего общества.

Выявленная в главе 2 особенность совершенных рынков испытывать сбои в отношении оптимального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды является основанием для вмешательства государства. Однако, наличие провалов рынка является необходимым, но не достаточным условием для подобного вмешательства. Для полного обоснования эффективности государственного вмешательства должны выполняться следующие условия:

Во-первых, вмешательство должно продемонстрировать результаты лучше рыночных или улучшить функционирование рынка. Как показано в разделе 2.4, рынок в некоторых случаях может самостоятельно справиться со своими провалами, и тогда нет никакой необходимости в государственном регулировании.

Во-вторых, выгоды государственного регулирования должны превышать расходы на эту деятельность, т.е. планирование, осуществление и обеспечение надлежащего выполнения устанавливаемых государством норм (административные расходы), и любые косвенные или непредвиденные затраты для ликвидации диспропорций, могущих возникнуть в других секторах экономики из-за вмешательства государства. Понятно, что выгоды должны превысить административные расходы, которые связаны с вмешательством и могут оказаться существенными. Вторая часть издержек, связанная с непреднамеренными побочными последствиями является также очень важной компонентой, так как известно много случаев государственного вмешательства, когда оказывалось отрицательное влияние на функционирование других секторов экономики или в результате вмешательства состояние окружающей среды улучшилось меньше, чем предусматривалось или даже ухудшилось. Мы называем подобное явление "провалом государственной политики" и будем его рассматривать в следующем разделе.

В реальной ситуации причины для вмешательства государства могут быть более разнообразными, чем чисто экономические, описанные выше. Обоснование и цели государственного вмешательства часто смешиваются. Во многих случаях экологические проблемы формулируются нечетко (например, "Волга слишком сильно загрязнена" или "на этом озере раньше были лебеди", или же "разведение животных с целью получения меха необходимо пресекать"). В результате, возникает движение общественности за осуществление государственного вмешательства в создавшуюся ситуацию и могут раздаваться призывы к принятию крайних мер (например, запреты) и введению крупных штрафов за нарушение установленных правил или лимитов. В такой ситуации трудно убедить лиц, принимающих решения, в необходимости следования принципу определения оптимального уровня загрязнения. Эксперты в области экономики природопользования должны уметь предупреждать возникновение подобных ситуаций, сохраняя для государства более широкий по сравнению с запретами набор методов регулирования.
^

3.1.3. Формы государственного вмешательства


Имеется несколько форм государственного вмешательства, с помощью которых государство регулирует рыночную деятельность. Вмешательство может осуществляться на различных уровнях, например, со стадии разработки политики, далее программ и наконец проектов. Государство может непосредственно принять участие в проектах, нацеленных на охрану окружающей среды. Подобные проекты могут предусматривать создание природоохранных территорий (таких как национальные парки) или ликвидацию ущерба от прошлого загрязнения среды, в частности ликвидацию старых свалок.

Разрабатывая и проводя природоохранную политику, государство преследует в качестве цели оказание эффективного воздействия на поведение физического лица или фирмы. Политика подобного рода может быть реализована самым различным образом (увеличение уровня налогообложения деятельности, вредной в экологическом отношении, принятие законодательных актов по нормированию неэкологичных видов деятельности). Примерами другого типа могут служить субсидии, предоставляемые с целью поощрения экологически выгодных действий, или инвестиций. Отдельные мероприятия экологической политики могут быть включены в отраслевые программы (например, в области энергетики, сельского хозяйства и т.д.).

Природоохранная политика и проекты организационно объединяются в природоохранных программах. Этот инструмент предоставляет возможность более тесной координации и увязки отдельных мероприятий с имеющимися финансовыми и материальными ресурсами.

Макроэкономическая политика оказывает заметное, а иногда и решающее влияние на окружающую среду, но улучшение среды как таковой редко является приоритетной целью такой политики. Однако, нет абсолютных догм: в последние годы в западных странах все чаще обсуждаются общие проблемы налоговой реформы, нацеленной на улучшение использования природных ресурсов. Основной идеей такого рода "зеленых" (экологоориентированных) налоговых реформ, является увеличение налогов на использование ресурсов и налогов на загрязнение, и использование получаемых средств для снижения налогов на рабочую силу (прежде всего подоходного налога). При этом одновременно решаются задачи улучшения использования природных ресурсов и увеличения занятости: в производство вовлекается более дешевая рабочая сила. Этот эффект называется в научной литературе - "двойной дивиденд".

В настоящем курсе по экономике природопользования рассматриваются два основных типа вмешательства государства в рыночные отношения с целью решения проблем охраны окружающей среды. В главе 4 рассматриваются инструменты государственной природоохранной политики, а в главе 5 – влияние государства на природоохранные проекты.

Как упоминалось выше, отраслевая и макроэкономическая политика страны в целом, также имеют важные экологические последствия, но рассмотрение этих вопросов выходит за рамки данного курса.
^

3.1.4. Необходимость установления приоритетов для государственного вмешательства


Очевидно, что государственное вмешательство представляет собой процесс, на который значительное влияние оказывают политические соображения. В частности, на деятельность государственных органов оказывает воздействие ограниченность государственных бюджетных средств и таких ресурсов как рабочая сила соответствующей квалификации. Более того, те ресурсы, которые государство выделяет для достижения природоохранных целей, обычно ограничены и поэтому приходится оценивать несколько конкурирующих альтернативных вариантов использования этих ресурсов. В результате становится невозможным сразу решить все экологические проблемы – возникает необходимость установить приоритетность их решения.

Установление приоритетов – это процесс ранжирования будущих действий, при котором определяются первоочередные мероприятия, позволяющие получить наибольшие выгоды с учетом наличных ресурсов. Основные аналитические критерии, используемые для определения приоритетности действий в области охраны окружающей среды, базируются, с одной стороны, на оценке экологического ущерба (или выгод от восстановления окружающей среды), а с другой стороны, на использовании методов наименьших затрат, применяемых для решения различных проблем.

Тот факт, что ресурсы, необходимые для решения проблем охраны окружающей среды, ограничены, позволяет выделить два основных типа приоритетов или выбора, хотя нельзя утверждать, что они независимы друг от друга:

Во-первых, следует оценить целесообразность использования всего объема ресурсов для природоохранных, а не иных целей. Говоря о ресурсах, мы имеем в виду не только государственные бюджетные средства, так как выполнение нормативно-правовых актов, вызывающих расходы компаний, требует использования имеющихся ограниченных ресурсов. Например, если фермерам потребуется направлять значительные денежные средства на снижение воздействия органических веществ из навоза домашнего скота на водоемы, то у них останется меньше средств на увеличение производительности сельского хозяйства, например, на закупку более совершенной техники, удобрений и т.д. В этом случае, государству потребуется сделать выбор между более жесткими природоохранными требованиями и снижением объема производства товаров и продуктов питания. Если удастся принять природоохранные меры, которые приведут к снижению издержек, например, путем лучшего использования ресурсов, то такой конфликтной ситуации можно будет избежать. Состояние, когда экологические мероприятия являются экономически выгодными, называют ситуацией "все в выигрыше".

Во-вторых, используемые для природоохранных целей ресурсы должны привести к достижению "наилучшего качества окружающей среды" на каждую дополнительную единицу затраченных денежных средств. Это означает, что ограниченные ресурсы необходимо использовать там, где можно получить максимальные экологические выгоды при минимальных расходах. Показателем эффективности в этом случае может служить отношение выгод к расходам.

Использование рассмотренных выше критериев в методических документах для установления приоритетов несомненно представляет достаточно сложную задачу, которая предполагает детальный экономический анализ и зависит от местных условий. Более того, экологические приоритеты должны изменяться во времени, поскольку как затраты на ликвидацию (снижение) экологического ущерба, так и эффективность этих затрат (анализ "затраты-эффективность") для принимаемых решений будут значительно варьировать с течением времени.

Тем не менее, для процесса определения приоритетов, по-видимому, могут оказаться полезными простые эмпирические правила:

В общем случае необходимо отдать приоритет мероприятиям, которые позволяют одновременно решить несколько проблем. Это относится к таким случаям, когда с решением одной технической проблемы связано решение нескольких природоохранных задач (например, рациональное использование энергии или использование определенных полезных ископаемых). Структурные изменения (например, при использовании разных видов энергии и топлива разного качества происходит перестройка промышленных процессов и изменение качества продукции) часто позволяют решать одновременно несколько проблем. Снижение использования угля является хорошим примером мероприятия, которое позволяет уменьшить как вредные воздействия на здоровье человека, связанные с присутствием пыли и SO2, так и загрязнение воды. В отличие от этих мероприятий, использование природоохранных технологий на последней стадии производства позволяет решить только одну экологическую проблему.

Предотвратить проблему (профилактика) легче, чем бороться с ее последствиями. Затраты на очистку или уменьшение экологического ущерба, когда уже оказано вредное воздействие, всегда оказываются выше, чем затраты на предотвращение этого ущерба. Например, с позиций долгосрочной перспективы будет дешевле предотвратить загрязнение почвы, произведя меньше отходов и используя эффективные методы управления отходами, чем в будущем осуществят очистку загрязненных почв).

Готовность населения платить за улучшение окружающей среды в случае долговременных и трансграничных внешних (экстернальных) эффектов в общем случае оказывается гораздо ниже, чем готовность платить за ликвидацию последствий кратковременного и локального загрязнения. Следовательно, более целесообразно устанавливать первоочередной приоритет устранению (снижению) кратковременных рисков для здоровья людей, проживающих в экологически опасных зонах, чем делать упор на достижение долговременных положительных эффектов для экосистем.

На практике при определении приоритетов альтернативных природоохранных действий приходится помимо затрат и выгод учитывать и другие факторы. К ним относятся:

  • социальные и политические ограничения;

  • наличие местных и/или иностранных источников финансирования;

  • институциональные возможности и институциональный потенциал;

  • готовность институциональных структур;

  • сложность проекта.

Важно установить приоритеты до рассмотрения подобных факторов. Как только будут установлены "идеальные" приоритеты, необходимо приступить к рассмотрению перечисленных ограничений.

Хотя анализ "затраты-выгоды" помогает установить приоритеты для всего набора мер, которые необходимо осуществить для решения конкретной экологической проблемы, соотнесение степени приоритетности одной проблемы по отношению к другой является по существу решением политического характера. Готовность платить населения для решения различных экологических проблем (например, загрязнение воздушной среды или воды) и минимизация рисков здоровья человека (например, риски, обусловленные бактериологическими или химическими факторами, хронические заболевания или генетические эффекты) может быть определена только в процессе выработки и реализации самих политических решений


Вставка

^ Установление приоритетов при разработке Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации (НПДООС) на 1999-2001 годы

Необходимость разработки НПДООС в странах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы) была признана на общеевропейской конференции министров охраны окружающей среды Европы, проводившейся в Люцерне в 1993 году. В качестве образца странам данного региона предлагалась Программа действий по охране окружающей среды (ПДООС), разработанная ведущими экспертами Всемирного Банка. Исходя из посылки об ограниченности объемов ресурсов, которые страны переходного типа могут выделять из бюджетов всех уровней на цели охраны окружающей среды, были сформулированы приоритетные направления расходования средств, которые могут принести максимальный эффект на единицу затрат за краткосрочный период (2-3 года). К приоритетам относятся: улучшение здоровья людей как результат проведения целевых природоохранных мероприятий; минимизация ущерба экономике от деградации природной среды и сохранение биоразнообразия.

Неудовлетворенные декларативностью формулировок и размытостью основных положений действовавшего в России Плана действий правительства РФ по охране окружающей среды на 1995-97 гг., который включал свыше 170 природоохранных приоритетов, около 40 российских общественных экологических организаций из разных областей Российской Федерации под эгидой неправительственного центра "Экосогласие" инициировали разработку НПДООС альтернативного официальному Плану действий правительства. Он изначально стал разрабатываться в соответствии с принципами, сформулированными в ПДООС. Для выбора экологических приоритетов использовался критерий распространения экологического эффекта на максимальное количество населения. Анализ остроты экологических проблем с точки зрения их воздействия на здоровье населения, проводился, исходя из критерия максимизации средней ожидаемой продолжительности жизни. Было установлено, что основной прирост долголетия можно получить, снижая заболеваемость и смертность для контингента мужчин трудоспособного возраста (снижение детской смертности – второй по значению фактор для увеличения средней продолжительности жизни). Анализ влияния разных компонент окружающей среды на здоровье населения упорядочил их по степени воздействия следующим образом: 1) загрязнение атмосферы, 2) загрязнение питьевой воды, 3) загрязнение пищи. Экспертная оценка влияния загрязненного воздуха на уменьшение средней ожидаемой продолжительности жизни – 3-5 лет.

За анализом выгод последовал анализ затрат. Сравнительный отраслевой анализ показал, что относительно дешево вкладывать средства в регулирование автотранспорта и повышение очистки предприятий энергетики, рассчитывая на получение эффекта от снижения загрязнения атмосферы. Наибольшее количество мужчин трудоспособного возраста использует эффект в виде снижения заболеваемости от инвестиций в транспорт и энергетику в следующих городах: Москва, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Тюмень.

Эти территории и набор относительно дешевых отраслевых мероприятий были рекомендованы общественными экологическими организациями в качестве приоритетных в окончательном докладе "Приоритеты для партнерства". Альтернативный план был передан Госкомэкологии РФ и послужил стимулом для разработки первого российского НПДООС на 1999-2001 годы на видоизмененных методологических принципах.



^

3.1.5. Принципы оценки государственного вмешательства


Двумя важными факторами, которые определяют необходимость государственного вмешательства, являются экономическая эффективность (т.е. увеличивает ли такое вмешательство общественное благосостояние) и справедливость (т.е. завершается ли такое вмешательство в конечном итоге справедливым распределением затрат и выгод). Вопрос о справедливости может в какой-то мере оказаться менее важным на уровне одного проекта, поскольку могут быть использованы решения политического характера с целью перераспределения благ (например, поступления от налогов могут быть направлены для помощи менее обеспеченным группам населения). Принципы платности за загрязнение ("загрязнитель платит") и пользования природными ресурсами ("пользователь платит") должны рассматриваться в качестве руководящих правил. Они не являются дополнительными факторами учета, а представляют собой прямые рекомендации, характеризующие эффективность и справедливость.

Эффективность


Эффективность имеет в экономике специальное и четко определенное значение. Когда мы говорим об эффективности, имеется в виду эффективное использование или распределение ресурсов. Если все ресурсы (рабочая сила, капитал и природные ресурсы) используются эффективно, то общественное благосостояние максимизируется. Таким образом, эффективность в экономике, это то же самое, что максимизация общественного благосостояния. Основным требованием для достижения эффективного распределения ресурсов являются отсутствие провалов рынка (т.е. цена ресурсов соответствует полным социальным издержкам, как это было показано в главе 2).

Государственное вмешательство, направленное на решение природоохранных проблем, или иные формы такого вмешательства обычно оцениваются с помощью приращенных (предельных) величин. Это означает, что мы рассматриваем предельные изменения как измеритель прироста общественного благосостояния, а не оцениваем суммарный объем общего благосостояния. Расчет общественного благосостояния выполняется с помощью анализа "затраты – выгоды" (к рассмотрению этого вопроса мы вернемся в разделе 3.3).

^ Врезка. Оптимальность по Парето и критерии улучшения социального благосостояния

В результате государственного вмешательства обычно возникают "выигравшие" и "потерпевшие" группы в обществе. Поэтому важно определить, улучшилось ли благосостояние общества, если одним стало лучше жить, а другим хуже.

Проблема состоит в том, что мы не можем арифметически складывать благосостояние индивидов. Мы можем только складывать, например, денежную стоимость приобретенных ими товаров. Мы не можем говорить, что дополнительные 1000 руб. приносят то же самое благосостояние человеку А, как и человеку Б. У нас нет никаких способов измерения фактического благосостояния, которое эти 1000 руб. вызвали бы для этих двух человек.

В простом случае, когда в результате государственного вмешательства никто не станет жить хуже и, по крайней мере, один член общества улучшит свое благосостояние, можно утверждать, что общество в целом улучшило свое благосостояние. Этот критерий для определения, увеличилось ли социальное благосостояние, называется критерием по Парето. Однако, в реальности определение благосостояния по критерию Парето мало помогает, поскольку очень редко происходит так, что государственное вмешательство не приводит к проигравшим, а все остаются только в выигрыше. Ведь, если кто-то ухудшает свое благосостояние, то критерий Парето не будет выполнен.

Вместо строгого использования критерия Парето, экономисты складывают денежные выражения всех затрат и выгод, чтобы выявить, является ли их абсолютное изменение в денежном выражении (в противоположность совокупному благосостоянию) положительным или отрицательным. Если совокупный эффект положителен, можно в принципе перераспределить полученную сумму таким образом, чтобы те, кто получил выгоду от данного государственного вмешательства, скомпенсировали бы потери обделенных, и чтобы еще после этого остался некоторый экономический излишек. В этом случае никто не оказался бы в худшем положении и, по крайней мере, один человек стал бы жить лучше. Тогда можно сказать, что вмешательство соответствует критерию Парето, и оно привело к росту социального благосостояния. В большинстве ситуаций на практике, однако, бывает очень сложно осуществить это перераспределение средств. Поэтому указанный критерий иногда называют "критерием гипотетической компенсации по Парето". Этот критерий дает теоретическое обоснование использованию простого сложения затрат и выгод в денежном выражении для оценки социального благосостояния.



Справедливость


Справедливость связана с распределением ресурсов в обществе. В данном случае мы будет рассматривать ее и на уровне проектов, и общей политики. Интерес здесь представляет анализ распределения затрат и выгод, которые возникают при осуществлении государственного вмешательства, когда определяются общественные группы, оказавшиеся "победителями" (в выигрыше) и "проигравшими".

По-видимому, несправедливыми могут быть признаны те природоохранные меры, которые станут дополнительным бременем для менее обеспеченной (бедной) части общества. Пример: заставить бедных платить полную сумму платежей за использование воды и предоставление услуг, связанных с водоснабжением.

Это связано с тем, что эффект воздействия отдельных проектов может быть сглажен с помощью общей системы налогообложения доходов или путем выплаты социальных пособий группам, находящихся в неблагоприятном положении. Однако, следует признать, что в некоторых случаях эти механизмы для перераспределения дохода не срабатывают и тогда важное значение приобретает изучение распределения выгод и убытков от реализации природоохранного проекта.
^

3.1.6. Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит"


Принцип “загрязнитель платит” является основополагающим принципом, который был введен Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), для использования в природоохранных проектах и политике. Этот принцип постулирует, каким образом затраты и выгоды природоохранной политики и проектов должны быть распределены между загрязнителями и их жертвами. Идея состоит в том, что именно загрязнитель должен нести бремя затрат на предотвращение и/или ликвидацию загрязнения. Таким образом, этот принцип позволяет стимулировать уменьшение загрязнения. Он способствует эффективному использованию ресурсов. Как будет обсуждено в главе 4, экологические налоги, платежи и другие инструменты экологической политики должны применяться в соответствии с данным принципом.

Общее понимание того, что загрязнение является проявлением экстерналий, приводит к идее об ответственности загрязнителей за ущерб, наносимый их загрязнением. Этот подход лежит в основе многих законодательных актов, относящихся к налогам, связанным с загрязнением, а также лежит в основе штрафов за аварийное загрязнение

^ Принцип "пользователь платит" созвучен принципу "загрязнитель платит". В данном случае вопрос состоит в том, что пользователь природоохранных услуг или пользователь природных ресурсов должен оплачивать расходы по предоставлению подобных услуг или пользованию ресурсом. Оплата услуг подобного рода должна возлагаться на пользователей, а не включаться в государственный бюджет или бюджеты других источников финансирования (то есть субсидироваться из них). Более того, если пользователь полностью оплачивает общественные издержки, то у него появляется экономический стимул, способствующий экономному использованию экологических услуг или рациональному потреблению ресурсов.

^ 3.2 Провалы в государственной политике

3.2.1. Введение

В предыдущем разделе мы рассмотрели, каким образом государство может исправлять провалы рынка, поскольку в противном случае возросли бы масштабы деградации окружающей среды. Хотя существуют различные убедительные аргументы, оправдывающие подобные действия государства, однако, нередко государственное регулирование бывает само неэффективным. Когда государство, пытаясь регулировать рыночные отношения, терпит неудачу, мы называем это "провалами политики" в отличие от "провалов рынка".

В настоящей главе будут рассмотрены основные причины и типы провалов политики.
^

3.2.2. Причины провалов в деятельности государства


В идеальном случае корректирующие действия правительственных органов направлены на превентивное регулирование или, по крайней мере, на компенсацию последствий провалов рынка, используя для этой цели различные механизмы, рассмотренные в предыдущем разделе, т.е. макроэкономическую и секторальную политику, программы и проекты

На практике реализация государственной политики может создать новые диспропорции на рынке. Провалы политики в этом случае демонстрируют неспособность государства наладить работу эффективных институтов в условиях острой необходимости в решении проблем экстерналий близки по своей сути к характеристике провалов рынка.

Существует множество причин провалов политики, некоторые из которых приводятся ниже.

Во-первых, корректировка провалов рынка сама по себе в редких случаях является главной причиной государственного вмешательства. Могут превалировать и другие соображения, такие как национальная безопасность, социальная справедливость, управление макроэкономикой и политическая целесообразность. В результате вмешательства государства могут появиться побочные, ранее не прогнозировавшиеся отрицательные последствия для окружающей среды.

Во-вторых, правительство может не обладать необходимой информацией или не иметь ресурсов для анализа полноты последствий от своего вмешательства. Это означает, что даже вмешательство с благими намерениями может привести к нежелательным результатам вследствие сложности экологических проблем. Так, традиционное государственное регулирование в сельском хозяйстве, энергетике, промышленности может иметь крайне нежелательные экологические последствия.

В третьих, государство в лице законодательной ветви власти может иметь благие намерения и, в принципе, создавать адекватные природоохранные законы. Однако, такие законы должны выполняться на практике государственными чиновниками. Эти должностные лица не всегда имеют явно выраженных стимулов, чтобы действовать, исходя из общественных интересов. Тогда их действия должны четко контролироваться обществом, а это не легко осуществить.

Существует большое количество примеров провалов политики. Отраслевая политика часто предусматривает субсидии или поддержку для некоторых направлений деятельности, которые имеют негативные экологические последствия. Один из примеров – энергетика. Энергопотребление порождает ряд экологических проблем локального, регионального и глобального характера.

Другой пример провала отраслевой политики – экологические последствия развития сельского хозяйства. Единая сельскохозяйственная политика Европейского сообщества (ЕС) и ее воздействие на окружающую среду – яркий пример провала такого рода. Он рассматривается ниже.
^

3.2.3. Типы провалов в государственной политике


Провалы в политике могут быть объединены в четыре основных типа.

К провалам первого типа можно отнести искажения, вносимые в хорошо функционирующие рынки непродуманными действиями государства в сфере налогов, субсидий, распределения квот, нормативов, а также неэффективной работой государственных предприятий и реализацией крупных государственных проектов с незначительной экономической прибылью и значительным воздействием на окружающую среду. В этом случае можно сравнить государство со слоном в посудной лавке.

Ко второму типу провалов в политике относится неспособность государственных органов проанализировать и интернализовать побочные негативные последствия обоснованного государственного вмешательства.

К третьему типу провалов в политике относится государственное вмешательство, которое направлено на корректировку или смягчение рыночных провалов, но в конечном итоге приводит к еще более худшему результату - "думали как лучше, а получилось, как всегда". Необходимо еще раз подчеркнуть, что наличие провалов рынка не требует во всех без исключения случаев вмешательства государства с целью корректировки таких провалов, а лишь свидетельствует о том, что подобные вмешательства могут оказаться полезными.

Последним типом провалов в политике является бездействие государства при провалах рынка, когда явно ощущается необходимость такого вмешательства с целью улучшения функционирования рынка, и связанные с этим затраты будут полностью оправданы предполагаемыми выгодами.

Подводя итог, можно утверждать, что провалы в политике могут иметь место как в случаях, когда правительство вмешивается, но нет необходимости вмешиваться (или государственное вмешательство должно было осуществляться каким-либо другим способом), так и когда государство оказывается не способным осуществить корректирующие воздействия.
^

3.2.4. Примеры провалов в политике – Единая сельскохозяйственная политика Европейского сообщества (ЕС)


Единая сельскохозяйственная политика (ЕСП) ЕС является примером крупномасштабного государственного вмешательства в функционирование сельскохозяйственного сектора, которое привело к значительным, ранее не предполагавшимся, отрицательным воздействиям на окружающую среду. В последние годы были предприняты попытки внесения изменений в ЕСП с целью устранения некоторых из негативных последствий. Однако исправить ошибки оказалось достаточно сложным делом. Предоставленные в рамках ЕСП субсидии трудно отменить без серьезных политических и социальных проблем.

Единая сельскохозяйственная политика была разработана при формировании Европейских Сообществ в 1958 г. Она создавалась с целью увеличения производства сельскохозяйственной продукции в Европе, поскольку этот континент в то время был чистым импортером сельскохозяйственных товаров.

Главным инструментов увеличения производства продукции было выбрано установление повышенных по сравнению с мировыми европейских закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, на что государства выделили средства, косвенным образом субсидируя фермеров. Более высокие цены, по которым государства покупали сельскохозяйственную продукцию у фермеров, побуждали последних увеличивать производство, помимо прочего, путем значительного увеличения объемов вносимых химических веществ (удобрений и пестицидов) и расширения площадей под сельскохозяйственное производство. Для стран, не членов ЕС, желающим продавать сельскохозяйственную продукцию на рынке ЕС, были введены высокие импортные тарифы. Это позволяло также "отгородиться" от импорта в страны ЕС большинства сельскохозяйственных товаров, которые можно было производить в странах ЕС.

Такая политика оказалась довольно эффективной с точки зрения достижения первоначальной цели – увеличения объема сельскохозпродукции. В настоящее время объем производства в Европе значительной части основных сельскохозяйственных продуктов более чем превышает объем их потребления. Важным фактором такого типа развития стали технологические инновации, которые позволили повысить эффективность производства большинства сельскохозяйственных продуктов. Они способствовали развитию животноводства, совершенствованию пестицидов и их применения, улучшению сельскохозяйственной техники. Научно-технические достижения превратилась в самодовлеющую силу, резко увеличив предложение сельскохозяйственной продукции, и, приведя в конечном итоге, к ее перепроизводству.

Эта ситуация изображена на рис.3.1, где приведена кривая предложения для пшеницы, которая соответствует классической кривой предложения, приведенной в разделе 2.1 и из анализа которой следует, какое количество заданного продукта будет производить товаропроизводитель при данной рыночной цене. На рисунке 3.1 показана цена пшеницы на мировом рынке. Без вмешательства (субсидий) ЕС производило бы (в количественном отношении) qm тонн пшеницы в год, см. точку, в которой предельные производственные затраты будут равны предельным доходам от продаж (равным цене на мировом рынке). Однако, для того, чтобы стимулировать производство, ЕС обещало закупать пшеницу у европейских фермеров по цене ЕС, превышающей цену на мировом рынке. В результате производство пшеницы в ЕС возросло до уровня q*, который и поставило в качестве своей цели ЕС, определяя Единую сельскохозяйственную политику.

Однако за прошедший с тех пор период произошли значительные технологические усовершенствования в выращивании пшеницы. Это отражено на рисунке 3.2 в виде сдвига вправо кривой предложения, что означает, что для каждого уровня затрат стало производиться большее, чем прежде, количество пшеницы (см. рис.3.2, на котором показаны кривая первоначального предложения и кривая нового предложения). Суммарный эффект от изменения цен (в результате вмешательства) и от внедрения технологических новинок находит свое отражение в новом уровне производства (см. q нов.), который выше, чем первоначально предполагали разработчики политики. В результате наблюдается перепроизводство пшеницы в размере:

(qнов. - q*).

ЕС несло (и несет в настоящее время) значительные потери в результате перепроизводства сельскохозяйственной продукции. Прежде всего, пшеница по-прежнему закупается ЕС у фермеров по более высоким, по сравнению с мировыми рыночными, ценами. Во-вторых, ЕС не может потребить такое количество пшеницы и поэтому необходимо организовать ее хранение, во время которого часть пшеницы портится. Огромные партии этого излишка пшеницы поступают на мировой рынок по чрезмерно низким ценам, что создает трудности в сельскохозяйственном секторе других стран и ведет к политическим конфликтам. Отказаться от продолжения политики субсидирования оказалось достаточно сложным делом, прежде всего из-за сильного лоббирования своих интересов фермерами.

Рассмотренные выше издержки от проведения непродуманной сельскохозяйственной политики достаточно типичны. Что нетипично – это появление значительного экологического ущерба от перепроизводства. Когда фермерам предлагают более высокую цену за их зерно, то у них появляется заинтересованность в повышении производства. Это достигалось, как уже указывалось выше, путем внесения большего количества химических веществ и расширением площадей под сельскохозяйственную продукцию. Подобные меры негативно отразились на состоянии окружающей среды. Это отражено на рис.3.3, который соответствует рисунку в разделе 2.2, иллюстрирующему экстерналии. По мере роста производства, как показано в верхней части рисунка, также возрастал и ущерб (это показано в нижней части рисунка). Такое возрастание экологического ущерба (на величину f) должно быть отнесено к провалу политики, в соответствии с которой сельскохозяйственному сектору были предоставлены предпочтительные условия.

Негативное воздействие на окружающую среду, обусловленное субсидированием цен в сельском хозяйстве, было признано повсеместно, и в 1993 г. условия предоставления таких субсидий были изменены. Одной из причин изменения условий также было стремление уменьшить негативные воздействия на окружающую среду. Как уже упоминалось, просто ликвидировать субсидии оказалось довольно трудным делом, поскольку фермеры утверждали, что не смогут выжить без них. Вместо этого пришлось изменить форму предоставления субсидий. Объем выделяемых субсидий стали рассчитывать, принимая во внимание площадь сельскохозяйственных угодий (в гектарах), которыми располагал фермер, а не на основании уровня производства (ценовые субсидии). В результате, фермеры по-прежнему получают субсидии, но их предоставление уже не связано с уровнем производства и поэтому не является стимулом использовать большее количество химических удобрений.

Приведенный выше практический пример единой сельскохозяйственной политики в странах ЕС позволяет выделить ряд важных моментов.

Первоначальная цель состояла в увеличении производства сельскохозяйственной продукции, чтобы обеспечить самодостаточность ЕС. Эта цель была реализована путем установлением более высоких цен для фермеров.

Более высокие цены (по сравнению с мировыми) привели к интенсификации производства, что обусловило появление побочных негативных воздействий на окружающую среду.

Внедрение технологических новшеств в течение ряда лет явилось причиной более высоких уровней производства, чем первоначально предполагалось. Это, в свою очередь, привело к перепроизводству сельскохозяйственных продуктов в ЕС.

Субсидированное перепроизводство обусловило появление значительных денежных потерь для ЕС, и оно также явилось причиной появления дополнительных экологических проблем (таких как эвтрофикация водоемов, появление нитратов в грунтовых водах, загрязнение пестицидами и т.д.).

Однако по политическим и социальным причинам практически оказалось невозможным снизить субсидии.

Было найдено решение, связанное с изменением критерия предоставления субсидий. Теперь их предоставление рассматривается в качестве стимула к получению прибыли, а не поддержки для роста объемов производства. В результате ослаблена мотивация к повышению излишне высокого и экологически вредного уровня производства.

Рисунки к разделу 3.2

Р
исунок 3.1 Цена и производство пшеницы в ЕС


Рисунок 3.2. Влияние применения новых технологий на объем предложения пшеницы в ЕС








Рисунок С.3. Экологический ущерб, вызванный перепроизводством




оставить комментарий
страница6/19
Дата15.10.2011
Размер2,71 Mb.
ТипУчебное пособие, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
отлично
  1
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх