На протяжении последнего десятка лет проблема коррупции привлекала и привлекает внимание огромного количества российских исследователей. Было проведено довольно icon

На протяжении последнего десятка лет проблема коррупции привлекала и привлекает внимание огромного количества российских исследователей. Было проведено довольно



Смотрите также:
Коррупции в России привлекает пристальное внимание многих ученых...
Е. Ю. Коблова Проблемы образования...
Е. И. Лебедева...
Ян Мак-Дермотт и Джозеф О'Коннор...
Ян Мак-Дермотт и Джозеф О'Коннор...
Проблема владения языком издавна привлекала внимание известных исследователей разных...
«О результатах исследования удовлетворенности населения района образовательными услугами...
«О результатах исследования удовлетворенности населения района образовательными услугами...
А. Г. Мусанов (Сыктывкар, Россия)...
А. Г. Мусанов (Сыктывкар, Россия)...
Рассказать об обстоятельствах гибели Столыпина...
Доклад первого заместителя прокурора Пензенской области...



скачать
Введение.


На протяжении последнего десятка лет проблема коррупции привлекала и привлекает внимание огромного количества российских исследователей. Было проведено довольно много исследований по этой тематике, большинство из которых финансировалось международными фондами и организациями. В этих исследованиях были продемонстрированы разные подходы к исследованию данного феномена с точки зрения разных научных дисциплин: в основном это экономика, социология и некоторые другие.

Мой доклад будет посвящен в основном исследованиям российских ученым, поскольку западные исследователи зачастую не настолько знакомы с социокультурными особенностями нашей страны, достаточно точно понять феномен коррупции в России. Тем не менее, я уделяю большое внимание подходам зарубежных исследователей к изучению данной проблемы.


^ Определение коррупции, коррупциогенности.


Определений коррупции достаточно много, поэтому не будем зацикливаться на каком-либо одном из них. На мой взгляд, достаточно лишь обозначить, что «коррупция – это использование служебного положения или должности в личных корыстных интересах, целью которого является извлечение выгоды.


Под «коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов».

Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов - нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупциогенными.

Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).


^ Коррупция в России.

В современной России широко распространено мнение, что на сегодняшний день коррупция является главным препятствием на пути экономического роста страны[2].

Объём рынка коррупции превышает 240 млрд. долл. США [5]. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). При этом средний размер взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос с 10 до 136 тыс. долл.[3] Более половины взрослого населения страны имеют личный опыт дачи взяток [4].

Наличие в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона») путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы.

Наблюдается тенденция увеличения доходов чиновников, занятых в органах власти. В 2005 году их доходы выросли на 44,1%. Это значительно превосходит рост доходов населения, который составил 21,3%. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. Составляющие значительную часть населения малоимущие слои от распространения коррупции проигрывают в наибольшей степени, так как имеют меньше финансовых возможностей, чем их более обеспеченные сограждане.


^ Публичный и научный дискурсы коррупции.

Важнейшей определяющей чертой российского дискурса является, как я уже говорил, большое количество работ, опубликованных за последнее время. Однако эти работы по большей части носят популярный или популистский характер. С одной стороны, это сильно укрепляет позиции общественного мнения или общественно интереса к данной проблеме. Проблема коррупции очень часто обсуждается в СМИ, но это не сильно снижает ее уровень. Для выработки эффективной антикоррупционной политики необходимо достаточное количество именно научных работ, с помощью которых можно было бы проанализировать все аспекты коррупции с академической точки зрения.


На самом деле наличие информации о коррупционных сделках и других фактах коррупции в массмедиа также является большим плюсом, потому что эти данные могут служить и данными для научного исследования. К тому же широкий общественный интерес к данной проблеме, который можно наблюдать в последнее время, может благоприятно повлиять на проведение антикоррупционных мер в законодательстве.


Гораздо более серьезной проблемой в изучении коррупции является проблема пересечения журналистких исследований научными, т.е. когда журналисты, используя академические методы исследования, начинают претендовать на научность своих исследований. Зачастую это могут хорошо написанные статьи, однако их главной отличительной чертой т научных будет сильная эмоциональная составляющая исследования, которая недопустима для научного исследователя.


Таким образом, в научном дискурсе коррупции в России главным образом существует 2 подхода к изучению данного феномена. Согласно первому коррупция определяется как экономическое действие или экономические отношения между индивидами. Это экономический подход.

Другой же подход объясняет коррупцию как социальное действие или институциональный феномен, который встроен в систему социальных отношений российского общества.

С точки зрения западных исследований, данные подходы не являются на данный момент времени передовыми, однако в российском контексте они наиболее применимы, так как с их помощью возможно не только «описать» коррупцию в России, но и попытаться объяснить и предложить варианты разрешения некоторых проблем, связанных с коррупцией.


Методика ЦСР.

1.1.2. Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

  • выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;

  • рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;

  • рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм в целях настоящей Методики понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. В цели анализа, проводимого в соответствии с настоящей Методикой, не входит непосредственная формулировка норм, изменяющих и дополняющих нормативный правовой акт. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

В любом случае конечной целью применения настоящей Методики является устранение коррупциогенности нормативного правового акта. В этом смысле настоящую Методику можно рассматривать как методику антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.


Для достижения перечисленных целей в настоящей Методике используются следующие инструменты:

  • выделение и классификация наиболее типичных проявлений коррупциогенности нормативных правовых актов (типология коррупционных факторов), которые впоследствии ложатся в основу возможной коррупциогенности локальных актов и решений и действий (бездействия) правоприменителей;

  • описание коррупционных факторов, позволяющее их обнаружить в тексте нормативного правового акта. В ходе анализа коррупциогенности эксперт должен проверить наличие (отсутствие) каждого коррупционного фактора в тексте анализируемого нормативного правового акта;

  • указание на возможные коррупционные действия и последствия.

В целях настоящей Методики указание на возможные коррупционные действия и последствия:

  • не может содержать утверждения о намеренном включении в нормативный правовой акт коррупционных факторов;

  • не предполагает выявления существующих или возможных коррупционных схем, в которых используются (могут быть использованы) коррупциогенные нормы;

  • не предполагает оценки объема коррупционного рынка, возникшего или могущего возникнуть при помощи коррупциогенных норм.


1.2. Применение настоящей Методики включает:

  • проведение анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) нормативного правового акта;

  • подготовку заключения по результатам анализа;

  • представление заключения по результатам анализа в орган исполнительной власти, принимающий нормативный правовой акт.

Анализ коррупциогенности нормативного правового акта должен проводиться, как правило, двумя и более экспертами независимо друг от друга. Формализованность предлагаемой настоящей Методикой типологии коррупционных факторов позволяет сравнительно легко сопоставить результаты анализа нескольких экспертов и убедиться в его полноте и непредвзятости.


1.3. Настоящая Методика может применяться равным образом для анализа как уже принятых нормативных правовых актов, так и их проектов. Очевидно, что эффективность анализа и возможности антикоррупционной корректировки правовых норм достигаются с наименьшими затратами, если анализируется проект нормативного правового акта.


1.4. Под органами исполнительной власти понимаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следует иметь в виду, что на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов закреплено в общем плане только за федеральными министерствами. Однако статутные акты о федеральных агентствах и службах также могут наделять их нормотворческими полномочиями.


1.5. Нормативный правовой акт в широком смысле слова объединяет все виды актов, включая законодательные. Нормативный правовой акт (НПА) органа исполнительной власти обладает всеми признаками правового акта и имеет нормативный характер (устанавливает общеобязательные правила поведения). Его главный отличительный признак – подзаконность. Сфера действия НПА федерального органа исполнительной власти – вся территория Российской Федерации, НПА органа исполнительной власти субъекта РФ – территория соответствующего субъекта РФ. При издании нормативных правовых актов действует одна из презумпций административного права – презумпция правильности правового акта, принятого органом государственной власти. Предполагается, что акт принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для своих адресатов, поэтому он подлежит применению до его отмены или признания недействующим.


1.6. Анализ коррупциогенности проводится экспертом. Целесообразно, чтобы по крайней мере один эксперт был специалистом в области применения НПА. В целях более предметного анализа эксперт использует как общетеоретические и специальные познания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов. Для детального изучения действующей практики эксперту рекомендуются обращение к средствам массовой информации, источникам в Интернете, консультации в государственных органах (в том числе выполняющих функции контроля и надзора), общественных и саморегулируемых организациях. Полезно использовать предварительный анализ сложившейся коррупционной практики и действующих коррупционных схем. Это позволит выявить не только типичные, но и специфические, характерные для данной сферы деятельности, коррупционные факторы.


1.7. Наиболее актуален анализ тех НПА, которые формулируют полномочия органов исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. Субъектом осуществления полномочий может признаваться государственный орган, государственный служащий, должностное лицо. При анализе полномочий государственного служащего необходимо сопоставить их с должностным регламентом, который является составной частью административного регламента государственного органа.


^ Методика ИНДЕМа


Основное содержание методики выявления коррупциогенных норм права:

1. Определяет три основных случая, когда норма права создает потенциал для коррупции.

2. Содержит инструменты, которые помогут обнаружить нормы такого типа в текстах нормативных актов.

3.. Разбивает процесс анализа законодательства на отдельные стадии и предлагает пошаговую методику выявления коррупциогенных норм права.

4. Предлагает возможные формы анализа и итогового документа, подготавливаемого по результатам анализа.

5. Определяет основные квалификационные требования к лицу, в чьи обязанности входит проведение экспертизы нормативных актов на коррупциогенность.

При анализе норм на коррупциогенность нужно быть готовым к тому, что:

Поиск коррупциогенности - задача эвристическая. Специалист, занимающийся экспертизой нормативных актов на коррупциогенность, может обнаружить дополнительные к установленным в настоящей методике коррупциогенные факторы. Поэтому настоящую методику нельзя рассматривать как незыблемую и совершенную.

Поиск и выявление коррупциогенных норм – очень трудоемкая задача. Поэтому следует быть готовым к большим временным затратам (конкретные затраты времени и труда указать невозможно, так как они зависят от сферы регулирования, величины и сложности нормативного акта).

^ Нормы права, создающие потенциал для коррупции

1. Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор. Для исполнения такого рода норм ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, непомерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.

2. Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая (например, из благих побуждений предоставления возможности всестороннего учёта обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса об административных нарушениях позволяет сотруднику ГИБДД выбрать между двумя вариантами поведения: оштрафовать нарушителя или обратиться в суд с требованием посадить его на пятнадцать суток.

3. Бланкетные нормы как коррупциогенный фактор. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам.

Такие нормативные акты имеют название отсылочных, или бланкетных. В данном случае возникает опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные нормативные акты, которые максимизируют их возможности для коррупции.


Коррупциогенность может проистекать как из недостатков механизма законодательного процесса, юридической техники, так и из самой сущности общественных отношений, которые регулирует та или иная норма права, или на создание которых она нацелена. Иными словами, необходимо отличать коррупциогенность как следствие содержания нормы права от коррупции как следствия юридического дефекта («ошибка в праве», пробел права[22] и т.д.). Следует отметить, что первый тип коррупциогенности в некоторой степени выходит за рамки собственно права. Коррупциогенность в данном случае есть атрибут концепции закона, тех или иных общественных отношений, а не правовое явление. В этом случае, в качестве аналитического метода выявления коррупциогенности должны использоваться, скорее, экономические и социологические методики, а не юридический анализ.


Из различий двух основных типов коррупциогенности следует важный вывод: в том случае, когда коррупциогенность обусловлена содержанием нормы, концепцией закона или иного нормативного акта, необходимо менять саму концепцию. Если же коррупциогенность вытекает из юридической ошибки, ошибки в юридической технике, уменьшить коррупциогенность гораздо легче, так как потребуется лишь «тонкая настройка» закона (законопроекта).


Предложены три подхода к анализу норм права на коррупциогенность. Первый подход исходит из концепции баланса интересов и рассматривает коррупциогенную норму как норму права, которая преимущественно выражает интересы только нескольких корпораций, которые «купили» ее принятие. Тем самым, анализ на коррупциогенность в рамках данного подхода является, по сути дела, анализом того, какие группы повлияли на принятие того или иного проекта нормативно-правового акта. Так как процесс носит преимущественно теневой характер, широкое использование данного подхода невозможно.

Второй подход исходит из предположения о том, что практически любая норма норма несет в себе издержки для объекта регулирования. Коррупциогенной в рамках этого подхода предлагается считать слишком дорогую для объекта регулирования норму права. В то же время, конкретные инструменты в рамках этого подхода различаются. Согласно одному подходу, предлагается использовать ex post методы определения коррупциогенности (опросы, наблюдения, отслеживание появления теневых рынков, свидетельствующих о чрезвычайной дороговизне правового порядка). Сторонники второго подхода считают, что критерием эффективности методики является, среди прочего, её возможность предупреждать появление коррупциогенных норм права еще на стадии их принятия. Следовательно, утверждают они, необходимо, на основе сравнения различных законопроектов, выявлять те нормы, которые накладывают самые большие ограничения, и считать коррупциогенными именно их. В то же время, недостатком этого подхода является то, что не всегда в политической повестке дня стоят несколько законопроектов, посвященных одной тематике.

Третий подход основывается на теории агентских отношений и трактует коррупциогенность как неэффективные модели контроля над поведением исполнителя, заложенные в нормах права. С этой точки зрения коррупциогенными являются нормы, предоставляющие неограниченные дискреционные полномочия исполнителю (то есть чиновнику) и, тем самым, затрудняющие осуществление контроля над его поведением.

Предложенная методика оценки нормативных актов на коррупциогенностьа совмещает второй и третий подходы в той части, в которой они позволяют оценивать коррупциогенность ex ante, то есть коррупциогенность еще не принятых норм права.


^ Применение в Регионах.

Липецкая область. То, что мне удалось найти на сайте администрации области.

Концепция предусматривает внедрение экспертиз нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, формирование методических основ оценки коррупциогенности государственных функций и т. д. Однако в настоящее время на федеральном законодательном уровне отсутствует определение критериев коррупционности.

Тем не менее, липецкое законодательство не только восполняет этот пробел, но и конкретизирует факторы коррупциогенности. Согласно Закону Липецкой области "О нормативных правовых актах Липецкой области" в областных нормативных правовых актах не допускается содержание коррупционных факторов. К таким факторам относятся: множественность вариантов применения норм, широта полномочий, позволяющая органам государственной власти области действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств, отсутствие административных процедур, завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, отсутствие конкурсных процедур, отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих, отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными служащими области, отсутствие связи "право гражданина - обязанность государственного органа" и другие.

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. А этого не возможно достичь без определения "правил игры". Поэтому в настоящее время приоритетным является разработка нормативно-правовой базы. Причем в этом процессе должно участвовать гражданское общество, то есть непосредственно потребители государственных услуг. Областная целевая программа "Административная реформа в Липецкой области (2006-2008 годы)" дает все основания надеяться на успех начатых реформ.

^ Ярославская область – цср.


Карелия.

Эта проблема воспринималась и воспринимается (в большинстве случаев), скорее, в рамках общей озабоченности качеством принимаемых и действующих законов.

Так в Регламенте Государственной Думы Российской Федерации предусматривается лишь общая возможность проведения экспертизы (научной экспертизы) по собственной инициативе профильного или иного ответственного комитета Государственной Думы РФ или (по его же решению) по запросу Общественной палаты. Пункт 1 статьи 112 главы 12 Регламента ГД РФ, в частности, предусматривает: "По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы". "В случае, если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения в порядке, установленном статьями 93 и 94 настоящего Регламента".

Правовая экспертиза проводится также Правовым управлением ГД РФ. Согласно пункта 2 статьи 112 главы 12 Регламента ГД: "Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта".

Очевидно, во всех случаях речь не идет о специальном внимании к коррупционным рискам законодательства (законопроектов). Можно предположить, что такая экспертиза (научная экспертиза) включает в себя выявление дефектов законодательства, способствующих коррупции. Тем не менее, эта работа не обязательна. Нормативными правовыми актами она не предусмотрена. На практике экспертиза (научная экспертиза) законопроектов до последнего времени не предполагала целенаправленного выявления дефектов законодательства, создающих коррупционные риски.

Нормативная правовая база целенаправленной работы по снижению коррупционных рисков законодательства появилась благодаря усилиям - с активным участием Комиссии Государственной думы РФ по противодействию коррупции - по ратификации Россией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции.

Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции принят ГД РФ 17 февраля 2006 г., опубликован и вступил в силу 20 марта 2006 года. Ратификация Государственной Думой Российской Федерации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции придала факультативному вниманию к проблеме снижения коррупционных рисков законодательства статус официального требования ко всем органам государственной власти. Пункт 3 статьи 5 Конвенции устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: "Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней".

Разумеется, эта норма Конвенции, как и другие ее нормы, нуждается в конкретизации в национальном российском законодательстве. Тем не менее, она уже является достаточным основанием добиваться того, чтобы в обязательном порядке осуществлялась специализированная экспертиза законодательства, направленная на снижение его коррупционных рисков

Выводы

Итак, подводя итог, можно сделать следующие выводы:

Исследование по оцениванию коррупциогенности законопроектов проводятся в основном некоммерческими организациями. Органы государственной власти не только не инициируют подобные исследования, но и не охотно финансируют проекты по оценке коррупциогенности законопроектов. Можно предположить, что власть в лице органов государственной власти не сильно заинтересована в введении подобной практики на постоянной основе. Или же лоббистскими усилиями тормозится принятие антикоррупционного законодательства. В противном случае, оно было бы введено на постоянной и обязательной основе для принятия всех законопроектов как на федеральном, так и на региональном уровне власти.

Это подтверждает и наличие на сегодняшний день всего 2 методик, разработанных двумя российскими центрами. Именно эти методики начинают использовать региональные власти в качестве антикоррупционных механизмов в законодательстве. Безусловно, западные институты предлагают огромный выбор исследований и методик коррупции и коррупциогенности в России. Однако на мой взгляд, западные исследователи зачастую не настолько знакомы с социокультурными особенностями нашей страны, чтобы достаточно точно понять феномен коррупции в России. Поэтому международные исследования, с участием исключительно зарубежных экспертов, в частности выработанные в ходе исследования механизмы, часто сложно применить на практике в российской действительности или же они просто не работают.




Скачать 165,5 Kb.
оставить комментарий
Дата13.10.2011
Размер165,5 Kb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх