Административно-правовое регулирование прохождения службы в органах прокуратуры
| скачать На правах рукописи Рассадкин Дмитрий Олегович АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ Специальность 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2007 Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Научный руководитель: доктор юридических наук Шумков Дмитрий Владимирович Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Демин Юрий Георгиевич; кандидат юридических наук Гудаев Роман Валерьевич Ведущая организация Всероссийский научно- исследовательский институт МВД России Защита состоится 23 мая 2007 года в 11-00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского 84, 1 уч. корпус, ауд. 3370. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автореферат разослан 23 апреля 2007 года. Ученый секретарь диссертационного совета, к.ю.н., доцент Е.Ю.Киреева I. О Б Щ А Я Х А Р А К Т Е Р И С Т И К А Р А Б О Т Ы Актуальность темы исследования обусловлена тем, что среди основных причин проводимых в Российской Федерации административной реформы, реформы государственной и муниципальной службы – наличие негативных тенденций в организации и деятельности органов государственной власти таких, как неэффективность работы государственного аппарата; ухудшение его кадрового состава; падение по сравнению с советским периодом государственного строительства престижа государственной службы в обществе по сравнению с работой в бизнес-структурах; снижение профессионализма государственных служащих из-за оттока наиболее квалифицированных кадров из государственного аппарата в негосударственный сектор экономики, где уровень материального вознаграждения за труд существенно выше. Как отмечают эксперты Высшей школы экономики, одной из проблем является значительное различие в уровне оплаты близких по квалификации военнослужащих, служащих правоохранительных органов и гражданских служащих. Денежное содержание (вознаграждение, довольствие) и иные социальные государственные гарантии государственных служащих как по составу, так и по размеру неадекватны уровню их должностной нагрузки и ответственности, не компенсируют установленные законом ограничения, не обеспечивают должного уровня социальной защищенности государственных служащих, что в целом не способствует поступлению на государственную службу и сохранению на ней квалифицированных кадров, включая молодых специалистов. Так, в 2000 г. среднемесячная заработная плата (включая выплаты социального характера) государственных служащих, осуществляющих свою деятельность в органах всех ветвей и уровней власти составила 4, 1 тыс. руб., в 2001 г. – 5, 6 тыс. руб., в 2002 - 7, 2 тыс. руб.1. Еще одной проблемой является старение кадров при углубляющемся разрыве поколений, когда в государственном аппарате присутствуют представители только старших возрастных групп предпенсионного возраста и молодые кадры, которые еще не имеют достаточных управленческих навыков. Тогда как, наиболее опытная и работоспособная категория - государственные служащие в возрасте 30-45 лет, представлена в государственном аппарате явно недостаточно. По данным на 1 января 2002 г. государственных служащих старше 40 лет было 50, 4 %, к 1 января 2003 г. служащих этой возрастной группы стало 47, 8%, при этом показатели снизились не за счет притока молодых кадров, а за счет естественной возрастной убыли самого многочисленного предпенсионного контингента служащих. Показатели профессионального уровня также свидетельствуют о том, что меньше всего на службе опытных и относительно молодых кадров. На 1 сентября 2003 г. (данные Госкомстата России) в системе гражданской службы 24,1 % служащих имели стаж службы от 5 до 10 лет, 17,6 % - стаж 10-15 лет и 24,9 % - более 15 лет стажа. Определенную проблему для правоохранительных органов, где выполнение ряда задач по охране общественного порядка требует не только высокой профессиональной, но и физической подготовки, создает преобладание женщин. Так, в органах судебной власти и прокуратуры на 1 января 2002 г. женщины составляли 67,6 %, в органах исполнительной власти - 71,8 % (безусловно, в системе МВД и прокуратуры России этот показатель ниже, но общая тенденция – преобладание женщин на службе). Одним из негативных показателей ситуации в правоохранительных органах – высокая степень «текучести кадров», особенно это касается органов внутренних дел. В 2004 г. отток кадров составил 0,8 % от числа работающих, а приток - только 0,7 %. О неблагоприятном положении в кадровой работе в органах внутренних дел говорит и большой отток сотрудников, не прослуживших и одного года, их удельный вес составил 5,7 % (АППГ - 4,4 %). Причины сложившейся ситуации - формальный отбор кандидатов на службу, слабая работа в области профессиональной ориентации, неудовлетворительная работа руководителей органов внутренних дел и кадровых аппаратов по адаптации молодых сотрудников по месту службы, недостатки воспитательной работы, неудовлетворенность материальным положением, несоблюдение социальных гарантий, предоставленных сотруднику по закону и т.д. Реформа государственной службы нацелена на решение указанных проблем, предотвращение возможных негативных последствий, которые они могут за собой повлечь. Следует отметить, что реформирование государственной службы рассматривается Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в качестве приоритетного направления государственного строительства. Оно проводится в целях повышения эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Правовую основу реформы государственной службы составили такие программные документы, принятые Президентом Российской Федерации, как «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» (август 2001 г.), Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденная в ноябре 2002 г. Указом Президента Российской Федерации, срок действия названной программы Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 продлен на 2006-2007 годы. Следующим шагом в развитии реформы стало создание ее законодательных основ. 27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», определивший правовые и организационные основы системы государственной службы, ее виды - гражданскую, правоохранительную, военную и уровни – федеральную и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», урегулировавший правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы, определивший правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации. Однако принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» затягивается, внесенный в октябре 2004 г. Президентом Российской Федерации проект федерального закона, до сих пор сохраняет свое качество законопроекта, и перспективы его принятия весьма неопределенны. Вместе с тем без утверждения этого документа единая система государственной службы, объединяющая триаду ее видов, не может считаться завершенной, а мероприятия по ее реформированию - законченными. Без модернизации правоохранительной службы в целом и службы в органах прокуратуры в частности невозможно осуществление новых целей и задач, стоящих в современных условиях перед правоохранительной системой. Вступив в должность Генерального прокурора Российской Федерации, Ю.Я.Чайка сформулировал следующие шесть основных направлений деятельности прокуратуры на современном этапе. Это правозащитная функция прокуратуры; сопровождение реализации приоритетных национальных проектов; повышение координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью и усиление законности при проведении следствия и дознания; борьба с коррупцией, углубление международно-правового сотрудничества; проведение политики прозрачности и открытости в деятельности прокуратуры2. Однако реализуются поставленные задачи не всегда успешно. Только в 2006 г. прокурорами при возбуждении уголовных дел выявлено и устранено почти 2,3 млн. нарушений закона, отменено более 1,5 млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Выявлено и поставлено на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений, даны указания по 500 тыс. уголовных дел, отменено более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания. Во многом такое положение объясняется низкой квалификацией следователей - до сих пор еще большое их число не имеет высшего профессионального образования - непродолжительным опытом работы, бесконтрольностью со стороны руководителей следственных подразделений, порождающей коррупционные проявления и нарушения закона вопреки интересам службы. В этой связи предложена концепция законопроекта о создании Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации, что является первым шагом к созданию будущей единой службы расследований. Предполагаемое реформирование следствия при его взвешенном, конструктивном и просчитанном по последствиям подходе должно помочь в решении многих проблемных вопросов. Все вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют о незавершенности процесса реформирования органов прокуратуры и института правоохранительной службы и обуславливают необходимость проведения новых научных исследований для поиска путей и способов разрешения проблем, возникающих в практике государственного строительства современной России. ^ темы исследования. Общетеоретической базой исследования послужили работы таких ученых как: А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.И.Бачило, К.С.Бельский, В.Г. Бессарабов, В.Г.Вишняков, В.В.Воробьев, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазунова, В.Д.Граждан, Ю.Г.Демин, Ю.А.Дмитриев, Ю.Р.Догадайло, В.Г.Игнатов, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, Л.М.Колодкин, А.М.Кононов, А.П.Коренев, А.А.Муравьев, А.В.Оболонский, Е.В.Охотский, И.Н.Пахомов, В.А.Прокошин, Ю.А.Розенбаум, Б.В.Россинский, С.С.Студеникин, Ю.А.Тихомиров, И.Д.Хутинаев и других. В диссертационном исследовании были использованы работы специалистов по правоохранительным органам и правоохранительной деятельности: В.К.Боброва, В.П.Божьева, К.Ф.Гуценко, В.А.Давыдова, М.И.Еропкина, Г.Г.Зуйкова, Л.О.Иванова, А.П.Ипакяна, В.Н.Казакова, М.А. Ковалёва, А.М.Магомедова, А.Х.Миндагулова, Т.Ю.Невской, Л.А.Николаевой, С.А.Пашина, С.М.Петрова, Н.Д.Погосяна, Л.Л.Попова, В.И.Рохлина, В.М.Савицкого, В.М.Семёнова, А.И.Сергеева, Ю.И.Скуратова, Ю.П.Соловья, С.В.Степашина, Ю.И.Стецовского, В.И.Старкова, В.Ф.Сухарева, В.М.Точиловского, О.П.Тёмушкина, Г.А.Туманова, В.М. Фокина, Г.Г.Черемных, М.А.Шапкина, В.И.Швецова и ряда других. Среди специалистов в области административного и служебного права необходимо выделить работы таких авторов как: В.В.Волошина, А.А.Гришковец, А.А.Демин, Н.М.Казанцев, Н.М.Конин, В.А.Козбаненко, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилов, К.А.Титов. Труды данных специалистов создали теоретическую основу для развития института государственной службы. Следует также отметить диссертационные исследования, посвященные общим вопросам государственной службы Ю.М.Буравлева, В.В.Воробьева, К.В.Вострикова, Р.В.Гудаева, В.С.Груздева, Д.С.Измайлова, Н.А.Кандриной; П.М.Морхата, И.А.Станкевича и ряда других ученых и специфике правоохранительной службы С.В.Антонова, В.М.Бакуна, Д.С.Канищева, А.С.Коновалова, А.В.Никифорова, П.П.Сергуна, В.М.Шамарова, Э.М.Филипповой и некоторых других. ^ выступают общественные отношения, возникающие в процессе прохождения службы в органах прокуратуры Российской Федерации. Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок прохождения службы в органах прокуратуры, правовой статус служащих названных органов. ^ является определение концептуальных направлений и механизмов совершенствования государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации. Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи: - осуществить комплексное исследование правоохранительной службы в механизме государственной службы Российской Федерации и выявить особенности правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации; - провести сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, образующих правовую основу прохождения службы в прокуратуре; - исследовать доктринальные и нормативные подходы к определению понятия «должности правоохранительной службы в органах прокуратуры», осуществить классификацию должностей; - проанализировать такие аспекты прохождения службы в органах прокуратуры как назначение на должность, аттестация, повышение квалификации служащих, перемещение по службе, прекращение службы. - рассмотреть ряд гарантий и мер правовой и социальной защиты служащих органов прокуратуры. ^ исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели. Теоретическую основу диссертации составили работы российских ученых по проблемам государственной службы, теории государственного управления, административного права. В работе использованы положениях общей теории права, достижения современной науки конституционного, трудового, уголовного, уголовно-процессуального и иных смежных отраслей права. ^ диссертации составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, правовые акты федеральных органов государственной власти, официальные программные документы и материалы по вопросам государственной службы. ^ В настоящей работе автор на основе полного и всестороннего исследования сформулировал совокупность теоретических положений, в рамках которых решается социально значимая научная проблема правового регулирования прохождения правоохранительной службы в органах прокуратуры Российской Федерации в условиях реформы государственной службы. К элементам научной новизны следует отнести системный анализ вопросов прохождения службы в органах прокуратуры, в том числе порядка назначения на должность, аттестации и повышения квалификации прокурорских работников, прекращения службы. В работе также исследованы ограничения и гарантии, установленные для работников органов прокуратуры. Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых проблем административно-правового регулирования прохождения правоохранительной службы в органах прокуратуры, формулировании предложений по совершенствованию действующего законодательства в данной области. На защиту выносятся следующие выводы и положения: Представлена авторская классификация дореволюционных и современных доктринальных подходов к определению понятия «государственная служба», включающая следующие направления: В дореволюционных трудах российских государствоведов государственная служба трактовалась как публично-правовое отношение служащего к государству (Коркунов Н., Нелидов Н., это направление разделяют и современные ученые, в частности Филиппова Э.М.). Из современных течений в российской административно-правовой науке первым назван организационный подход, в основе которого лежит определение государственной службы как вида государственной деятельности (Габричидзе Б.Н., Манохин В.М.); второй – дуалистический метод, в рамках которого специалисты дают узкое и широкое толкование термина «государственная служба» (Алехин А.П., Козлов Ю.М.); третий – институциональный подход (Конин Н.М.); четвертый – комплексный, включающий 4 аспекта в рассматриваемом явлении: социальный, политический, социологический, правовой (Старилов Ю.Н.); пятый - философско-правовой подход (Гришковец А.А.); шестое направление – сравнительно-функциональное, в рамках которого проводится сравнение службы и труда (Д.С.Канищев); седьмое - Д.С.Измайлов рассматривает государственную службу в качестве разновидности административно-правовых режимов. Обоснован вывод о том, что существует институциональное и организационное обособление службы в органах прокуратуры от иных видов правоохранительной службы. Специфическими особенностями, отличающими данный вид службы, являются следующие: а) это исключительно федеральная служба, в МВД Российской Федерации есть милиция общественной безопасности, чей статус и подчинение окончательно не определены; б) особый по сравнению с другими правоохранительными органами порядок назначения прокуроров на должности; в) преимущественно властный характер полномочий прокуроров и следователей, выражающийся в обязательности исполнения основанных на них требований субъектами правоприменения, не подчиненными и не подведомственными им. 3. Сформулировано обоснование необходимости замены устаревшей терминологии, присущей трудовому праву на административно-правовые и служебно-правовые категории в нормативных правовых актах, регулирующих статус служащих органов прокуратуры: не «прокурорские работники», «должности прокурорских работников», а «должностные лица» органов прокуратуры, «служащие правоохранительной службы органов прокуратуры». В этой связи предложено произвести корректировку ряда понятий и категорий, исключить некоторые термины, используемые в науке трудового права и трудовом законодательстве, привести в соответствие с законодательством о государственной службе нормативные правовые акты, регулирующие статус органов прокуратуры и лиц, проходящих службу в этих органах. 4. Выявлены дефекты и коллизии в правовом регулировании прохождения службы в органах прокуратуры, в частности, о том, что в настоящее время для прокурорских работников не установлено каких-либо ограничений по службе, поскольку в ст. 40.2 Закона о прокуратуре содержится отсылка к положениям ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» ныне не действующего3. Статья 10 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в части установления ограничений для федерального государственного служащего делает отсылку к федеральным законам о видах государственной службы, поскольку закон о правоохранительной службе не принят, соответственно ограничения не установлены. 5. Определены направления совершенствования законодательства о правоохранительной службе, главными из которых являются: а) формирование перечня особых видов государственной службы, прохождение которых подлежит урегулированию в рамках нового разрабатываемого законодательства Российской Федерации о правоохранительной службе; б) создание высоко профессиональной системы органов правоохранительной службы, в том числе с применением принципов учета и оценки результатов служебной деятельности (выделение бюджетных средств на содержание и деятельность соответствующих федеральных органов государственной власти (бюджетирование), ориентированное на результат); в) повышение эффективности кадровой политики, профессионального уровня сотрудников в целях улучшения кадрового состава правоохранительной службы; г) создание материально-технических условий для эффективного исполнения служебных обязанностей сотрудников правоохранительных структур и эффективного функционирования государственных органов, деятельность которых связаны с обеспечением правопорядка и безопасности государства. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти в сфере государственной правоохранительной службы, а также в практике работы правоохранительных органов. Результаты диссертационной работы вносят вклад в разработку ряда направлений науки административного, служебного права. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в научных исследованиях по проблемам правоохранительной службы в рамках административного и служебного права, в преподавании отдельных тем по «Административному праву», «Прокурорскому надзору», учебного курса «Правовое обеспечение государственной службы», в подготовке учебной и учебно-методической литературы для студентов юридических вузов, а также для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих, прокурорских работников. Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта. В процессе практической деятельности диссертанта в органах прокуратуры автор апробировал положения и выводы диссертации. Структура диссертации состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы. II. О С Н О В Н О Е С О Д Е Р Ж А Н И Е Р А Б О Т Ы Во Введении обоснована актуальность темы, показана степень ее разработанности, определены цель и задачи исследования, теоретические, методологические и нормативно-правовые основы, раскрыты научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, приведены сведения об апробации результатов исследования. В ^ «Особенности государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации» - исследована природа службы в органах прокуратуры как разновидности правоохранительной службы (1.1); дан анализ правового обеспечения службы и характеристика его разновидности - правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры (1.2). Диссертант провел сравнительный анализ доктринальных и законодательных подходов к определению таких понятий, как «государственная служба», «правоохранительная служба», на основе которого предложил классификацию дореволюционных и современных направлений в исследовании государственной службы. Отмечено, что в административно-правовой науке понятие «правоохранительная служба» трактуется, в основном, применительно к отдельным видам правоохранительных органов. В частности, Э.М.Филиппова определяет государственную службу в органах внутренних дел как «вид правоохранительной службы, на которой государственные служащие (сотрудники) на профессиональной основе, с присвоением специального звания на должностях в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляют государственную деятельность, в том числе и по оказанию государственных услуг в целях обеспечения безопасности, законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, с правом применения специальных средств, в том числе оружия и расширенными мерами юридической ответственности»4. С.В.Антонов характеризует правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на государственных должностях в государственных органах и учреждениях, осуществляющих правоохранительные функции, а именно: прокурорский надзор, оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное расследование преступлений, обеспечение безопасности и охрану общественного порядка, исполнение судебных решений по уголовным, гражданским, административным и арбитражным делам5. В целом диссертант согласен с позицией вышеназванных авторов, однако обратил внимание на то обстоятельство, что в настоящее время сложилось двойственное отношение к службе в судебных органах: по своей сути, по реализуемым целям и задачам – это правоохранительная деятельность, по форме и содержанию – это гражданская, а не милитаризованная служба. Окончательно эту проблему, на взгляд автора, можно разрешить только приняв Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» и Реестр должностей правоохранительной службы. По мнению диссертанта, содержащееся в российском законодательстве определение понятия «правоохранительная служба» раскрывает не все особенности данного вида деятельности, в этой связи он обосновал необходимость выявления специфических признаков, которые характеризуют и отличают правоохранительную службу от иных видов государственной службы. В исследованиях по административному и служебному праву в целом незначительное число работ посвящено именно этой проблематике. Например, отличия правоохранительной службы от государственной гражданской службы сформулировали Д.Н.Бахрах и авторы Комментария к федеральным законам № 58-ФЗ и № 79-ФЗ6. А.С.Коновалов, характеризуя правоохранительную службу в МВД Российской Федерации, выявил такую особенность службы в МВД России как ее полифункциональность и правоохранительную направленность основных функций7. С.В. Антонов обозначил такие особенности службы в прокуратуре как: 1) служба в органах прокуратуры, являясь самостоятельным видом федеральной государственной правоохранительной службы, находится в ведении Российской Федерации и не может относиться к государственной службе ее субъектов. Это важная особенность, имеющая в своей основе организационную природу прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, обеспечивающих выполнение функций надзора от имени государства за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории России законов; 2) правоохранительная сущность службы в органах прокуратуры обусловливает повышенные требования, как к деловым, так и моральным качествам ее сотрудников, требует в любых ситуациях подходить к оценке обстоятельств, связанных с применением правовых норм, прежде всего с позиций законности; 3) службу в органах прокуратуры отличает преимущественно властный характер полномочий прокуроров и следователей, выражающийся в обязательности исполнения основанных на них требований субъектами правоприменения, не подчиненными и не подведомственными им; 4) исключительными по сравнению с другими правоохранительными органами являются условия и порядок назначения прокуроров на должности; 5) повышенная степень риска для личной безопасности, здоровья и, в известной степени, для жизни сотрудников прокуратуры, что указывает на необходимость отбора на должности прокуроров людей, обладающих специфическими качествами и готовых к службе. Особые условия труда прокурорских работников требуют решения вопроса их материального и социального обеспечения8. Диссертант обосновал, что наиболее существенными отличиями службы в прокуратуре как разновидности правоохранительной службы по сравнению с иными видами являются следующие: 1. Это исключительно федеральная служба, в МВД Российской Федерации есть милиция общественной безопасности, чей статус и подчинение окончательно не определены. 2. Особый по сравнению с другими правоохранительными органами порядок назначения прокуроров на должности (Президентом Российской Федерации с согласия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Генерального прокурора, Генеральным прокурором по согласованию с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации для прокуроров субъектов Российской Федерации и т.д.). 3. Властный характер полномочий прокуроров и следователей, выражающийся в обязательности исполнения основанных на них требований субъектами правоприменения, не подчиненными и не подведомственными им. Отмечено, что правовое обеспечение службы в органах прокуратуры не исчерпывается только лишь правовым регулированием, а включает целый комплекс мер, которые связаны с научно-правовым, кадрово-правовым, информационно-правовым обеспечением и социально-правовым мониторингом. Однако центральное место в этом механизме занимает правовое регулирование. Применительно к совершенствованию правовых основ правоохранительной службы, в том числе в органах прокуратуры необходимо завершить работу над проектом Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации по следующим направлениям: - формирование перечня особых видов государственной службы, прохождение которых подлежит урегулированию в рамках нового разрабатываемого законодательства Российской Федерации о правоохранительной службе; - тщательную проработку всей законодательной и иной нормативной правовой базы Российской Федерации, с учетом ратифицированных международных договоров и иных актов, определяющих права, обязанности, ответственность и условия социальной защиты лиц, служебная деятельность которых будет регулироваться новым федеральным законом, с целью безусловного исполнения положений статьи 55 Конституции Российской Федерации; - создание высоко профессиональной системы органов правоохранительной службы, в том числе с применением принципов учета и оценки результатов служебной деятельности (выделение бюджетных средств на содержание и деятельность соответствующих федеральных органов государственной власти (бюджетирование), ориентированное на результат); - законодательное закрепление принципов открытости и подконтрольности деятельности аппаратов правоохранительных органов и сотрудников правоохранительной службы гражданскому обществу; - повышение эффективности кадровой политики, профессионального уровня сотрудников в целях улучшения кадрового состава правоохранительной службы; - создание материально-технических условий для эффективного исполнения служебных обязанностей сотрудников правоохранительных структур и эффективного функционирования государственных органов, деятельность которых связаны с обеспечением правопорядка и безопасности государства. В целом автор структурировал предложения и рекомендации по реформированию и повышению эффективности российской государственной службы (как единой системы, объединяющей 3 основные разновидности службы: гражданскую, правоохранительную и военную) следующим образом: - более активное внедрение в работу государственного аппарата новых информационных технологий; - укрепление научно-исследовательской инфраструктуры государственной службы; коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров; - развитие принципов оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и профессиональных качеств; - разработка и внедрение новых нормативов, стандартов, процедур и алгоритмов управленческой деятельности; совершенствование, разработка и внедрение новых кадровых технологий и некоторые другие. В ^ - дан анализ должностей правоохранительной службы в органах прокуратуры, классных чинов и порядка их присвоения (2.1); определен порядок назначения на должности в органах прокуратуры (2.2); а также перемещения по службе и ее прекращения (2.3); значительное внимание уделено вопросам аттестации, повышения квалификации служащих. В российском законодательстве установлено понятие прохождения службы, которое включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Состояние прохождения службы в органах прокуратуры предопределяется совокупностью объективных и субъективных условий, непосредственно или опосредованно влияющих на характер и объем требований, которые предъявляются к лицам, замещающим государственные должности в органах прокуратуры. Кроме того, одной из важных задач правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры является нормативное определение критериев разграничения видов этой службы применительно к различным категориям работников прокуратуры, с учетом их постоянной ротации по видам деятельности. Одной из важнейших составляющих государственной службы является государственная должность. Данный термин необходим для понимания природы самой государственной службы и для характеристики статуса государственного служащего, осуществления видовой классификации служащих. В результате проведенного анализа нормативных правовых актов о прокуратуре, регулирующих должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры диссертант заключил, что следует использовать несколько иную терминологию: не «прокурорские работники», «должности прокурорских работников», а «должностные лица» органов прокуратуры, «служащие правоохранительной службы органов прокуратуры». С позиций административно-правового регулирования, необходимо, на взгляд автора, произвести корректировку ряда понятий и категорий, исключить использование терминов, присущих науке трудового права и трудовому законодательству, привести в соответствие с законодательством о государственной службе нормативные правовые акты, регулирующие статус органов прокуратуры и лиц, проходящих службу в этих органах. Автор проанализировал работы таких авторов как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, К.С.Вельский, М.Б.Добробаба, И.А.Дякина, В.А.Козбаненко, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, А.В.Оболонский, Ю.Н.Старилов по вопросам толкования терминов «государственный служащий», «государственная должность», «должностное лицо» и определил соотношение и взаимосвязи данных понятий, а также рассмотрел перспективы правового регулирования данных категорий в контексте работы над проектом Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». В качестве дефекта в правовом регулировании должностей государственной службы в органах прокуратуры автор отмечает что, нормативно такая классификация установлена только по должностям гражданской службы в органах прокуратуры. В отношении правоохранительных должностей соответствующий реестр и как следствие классификация на сегодняшний день отсутствует. В Разделе 17 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г № 1574 (ред. от 16 октября 2006 г.) «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»9 содержится Перечень должностей в прокуратуре Российской Федерации. Они разделены на категории: руководители, специалисты, обеспечивающие специалисты и группы. В отношении должностей в военной прокуратуре ч. 8 ст. 48 Закона о прокуратуре устанавливает, что офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих, проходят службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, Федеральной пограничной службе Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах в соответствии с Федеральным законом № 53-ФЗ от 28 марта 1998 г. (ред. от 30 декабря 2002 г.) «О воинской обязанности и военной службе»10 и обладают правами и социальными гарантиями, установленными Федеральным законом № 76-ФЗ от 27 мая 1998 г. (ред. от 16 марта 2007 г.) «О статусе военнослужащих»11 и Федеральным законом о прокуратуре. Диссертант отметил, что характеристика должностей в органах прокуратуры не будет полной без установления перечня квалификационных требований по данным должностям. Примером акта, регулирующего такие требования, является Приказ Главного военного прокурора Российской Федерации от 21 февраля 2001 г. № 52, которым были установлены Типовые квалификационные характеристики (требования) по государственным должностям федеральной государственной службы и должностям работников, не отнесенным к государственным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности военных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации, городов и районов. В диссертационном исследовании в качестве составляющей прохождения государственной службы в органах прокуратуры рассмотрены классные чины прокурорских работников и порядок их присвоения. Следующим элементом прохождения службы являются порядок назначения на должности прокурорских работников, их перемещения по службе и перевода, а также прекращения службы. В диссертации рассмотрены полномочия органов государственной власти в данной сфере, требования к кандидатам, назначаемым на должности, виды перемещения по службе, гарантии прокурорским работникам при переводе по службе, особенности процедур назначения и прекращения службы. Отмечено, что в научной и учебной литературе по административному и служебному праву аттестации государственных служащих не уделяется должного внимания. Вместе с тем институт аттестации государственных служащих имеет очень большое значение, как в практической деятельности самих служащих, так и для государственных органов, поскольку позволяет обеспечить наиболее эффективное использование кадрового потенциала органов государственной власти. В диссертации рассмотрены доктринальные толкования аттестации (в широком и узком смыслах), дан анализ субъектов и объектов аттестации, проанализированы ее правовые основы, выявлена специфика проведения данной процедуры. В современных условиях в связи с возрастанием требований к профессиональным знаниям и компетенции работников прокуратуры особо актуальной является задача совершенствования системы подготовки и повышения квалификации прокурорско - следственных кадров как одного из важнейших направлений повышения результативности работы органов прокуратуры, в этой связи в диссертационном исследовании сформулированы проблемы, существующие в данной области и определены направления и способы их решения. Среди недостатков отмечены такие, как медленное обновление стиля, форм и методов работы по повышению квалификации в ряде прокуратур, слабое изучение и распространение положительного опыта формализм при отборе слушателей в региональные учебные центры и институты повышения квалификации. Несмотря на выработанные критерии отбора абитуриентов в институты прокуратуры на базе юридических академий, некоторые работники кадровых служб их не применяют. Недостаточна методическая и практическая помощь прокуратурам республик, краев и областей со стороны институтов повышения квалификации, некоторых подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Как одна из форм повышения квалификации прокурорских работников и совершенствования практических навыков работы названа стажировка, порядок проведения которой определен в Указании от 10 августа 2001 г. № 49/6 «Об организации стажировки в Генеральной прокуратуре Российской Федерации»12. В ^ - систематизированы ограничения и запреты, устанавливаемые для различных категорий служащих органов прокуратуры (3.1); раскрыты вопросы денежного содержания служащих (3.2); исследованы социальные гарантии работникам органов прокуратуры (3.3). Диссертант поддерживает позицию В.А.Козбаненко о том, что правовоограничения выражаются в установлении специальным законом запретов и пределов осуществления субъективных прав, основным назначением которых выступает: защита публичных интересов личности, государства и общества в полноценном осуществлении чиновниками служебной деятельности при соблюдении морально-этических требований; создание условий и дисциплинарного режима эффективной профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов; установление препятствий возможному злоупотреблению служебными полномочиями; обеспечение независимости в реализации должностных полномочий. В диссертации применен дифференцированный подход к характеристике ограничений и запретов, установленных для служащих органов прокуратуры. В отношении гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность на должностях государственной гражданской службы в органах прокуратуры, следует применять положения ст. 16, 17 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Все эти ограничения и запреты не распространяются на прокурорских работников, что прямо предусмотрено ст. 40.2 Закона о прокуратуре. Таким образом, в данной ситуации возникает пробел в правовом регулировании ограничений, в соответствии с которым для прокурорских работников не установлено каких-либо ограничений по службе, поскольку в ст. 40.2 Закона о прокуратуре содержится отсылка к положениям ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», который ныне отменен. Статья 10 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в части установления ограничений для федерального государственного служащего делает отсылку к федеральным законам о видах государственной службы, поскольку закон о правоохранительной службе не принят, соответственно ограничения не установлены. Ограничения находятся в неразрывной взаимосвязи с другим элементом - гарантиями. Причем, последние по отношению к первым предстают в значительной мере такими юридически значимыми средствами, которые компенсируют служебные тяготы и правоограничительные обременения. Одной из наиболее актуальных в свете проводимых реформ рассматривается проблема материальных гарантий служащих органов прокуратуры, в частности их денежного содержания как ее важнейшей части. 21 января 2005 г. Генеральный прокурор В. Устинов отметил в докладе на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием Президента Российской Федерации В.В. Путина, что: «стержнем нашей кадровой политики должен быть творческий поиск стимулов для эффективной работы, уважительное отношение к людям, забота об условиях их труда, повышении мотивации и престижа прокурорско-следственной деятельности»13. В диссертационном исследовании дан системный анализ нормативных правовых актов, определяющих денежное содержание, во-первых, прокурорских работников, во-вторых, федеральных государственных гражданских служащих органов прокуратуры, в-третьих, денежное довольствие военных прокуроров и следователей. Отмечено, что существующая система правового регулирования денежного содержания служащих органов прокуратуры слишком объемна и нуждается в систематизации и выработке единых подходов. С материальным обеспечением служащих теснейшим образом связана система социальных гарантий, под которыми понимают различного рода денежные возмещения дополнительных затрат и более высокой стоимости жизни, возникающих в связи с выполнением государственным служащим служебных заданий14. Автор критикует систематизацию гарантий, представленную в диссертационном исследовании Э.М.Филипповой как лишенную каких-либо научно обоснованных критериев своего построения. В первую очередь, использована ненаучная терминология – «бытовые гарантии» (Э.М. Филиппова включает в эту группу льготы на приобретение жилья, бесплатный проезд, которые никак не сочетаются с бытом сотрудников внутренних дел), далее, в одну группу объединены гарантии логически не связанные друг с другом – группа комплексных гарантий (право на судебную защиту все теоретики конституционного права относят к юридическим гарантиям прав граждан, тогда как право на объединение в профсоюзы всегда было и является политическим правом - совершенно разная сфера общественных отношений). В диссертации рассмотрены такие меры социальной защиты работников прокуратуры, как пенсионное обеспечение; выходное пособие при увольнении; компенсация транспортных расходов; право отпуск; на обеспечение жилой площадью или компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений; на медицинское обслуживание; социальное страхование и иные выплаты. В заключении сформулированы вытекающие из диссертационного исследования выводы и предложения по совершенствованию законодательства в сфере административно-правового регулирования прохождения службы в органах прокуратуры Российской Федерации. ^ 1. Рассадкин Д.О. Правовое обеспечение государственной службы в органах прокуратуры / Государственное управление и право: сб. научных трудов / под общ. ред. Барцица И.Н. - М., 2006. - Вып. 4. – 0,7 п.л. 2. Рассадкин Д.О. Аттестация работников прокуратуры // Право и экономика: сб. научных трудов. - М: МГУ, 2007. Вып. 2. – 0, 6 п.л. 3. Рассадкин Д.О. Порядок назначения на должности в органах прокуратуры / Государственное строительство и право. - М.: Мос.гуманитарн.университет, 2007. Вып.19. – 0, 9 п.л. 4. Рассадкин Д.О. Понятие правоохранительной службы в органах прокуратуры: анализ доктринальных и законодательных подходов // «Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2007. - № 3. – 0, 6 п.л. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Рассадкина Дмитрия Олеговича Тема диссертационного исследования: Административно- правовое регулирование прохождения службы в органах прокуратуры Научный руководитель: Шумков Дмитрий Владимирович, доктор юридических наук Изготовление оригинал-макета Подписано в печать______Тираж____экз. Усл. п.л.___ Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ №____ 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84 1 Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. – С. 19-20. 2 Чайка Ю.Я. О развитии органов прокуратуры // Адвокат. - 2006. - № 7. 3 Утратил силу на основании ст. 72 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215. 4 Филиппова Э.М. Правовые и организационные основы государственной службы органах внутренних дел Российской Федерации (милиции). - Челябинск, 2005. - С. 7,8. 5 Антонов С.В. Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации (состояние и перспективы развития). – М., 2004. - С. 13. 6 См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. - С. 21—23; Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 года) и Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. - М.: Изд-во РАГС, 2005. - С. 56-57. 7 См.: Коновалов А.С. Становление правоохранительной службы в МВД России. – М., 2006. С. 12. 8 Антонов С.В. Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации: Состояние и перспективы развития. - М., 2004. С. 13, 17-19. 9 Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 118. 10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475. 11 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331. 12 Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. -Тула, 2004. Том 2. 13 Доклад Генерального прокурора В.Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием Президента РФ В.В. Путина 21 января 2005 года. 14 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: Статут, 1999. С. 425.
|
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка: 