Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме
| скачать ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ – ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
^ по теме: «Разработка системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, ее апробация и внедрение в государственных органах» (Заключительный) Шифр: «Оценка результативности деятельности»
Москва2009^
Реферат Отчет 221 стр., 3 приложения, 20 таблиц, 1 рисунок. ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ТРЕБОВАНИЯ К ПОКАЗАТЕЛЯМ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА, КЛАССИФИКАТОР ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, МОНИТОРИНГ, КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ. Объектом научно-исследовательской работы являлась разработка методических рекомендаций по оценке результативности деятельности служащих правоохранительных органов и определение формализованных требований к показателям и критериям оценки. ^ – показатели результативности служебной деятельности должностных лиц правоохранительных органов. Цель исследования – разработка системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, ее апробация и внедрение в государственных органах. ^
^ заключается в том, что впервые были сформированы требования к построению и формулировкам показателей результативности деятельности служащих правоохранительных органов, а также предложены практические механизмы внедрения разработанных подходов. В научно-исследовательской работе содержится анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок оценки результативности деятельности государственных служащих, а также опыта различных ведомств и организаций РФ по оценке результативности деятельности в различные периоды. На основании международного опыта внедрения систем показателей оценки результативности, а также выявленных в рамках анализа нормативных правовых актов особенностей российской практики предложена методика формирования системы показателей и критериев оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. В результате исследования был сформирован классификатор основных видов деятельности служащих правоохранительной службы с примерами показателей оценки результативности их профессиональной служебной деятельности. Кроме того, были предложены методические рекомендации по взаимосвязи системы показателей результативности с условиями прохождения правоохранительной службы. При проведении научно-исследовательской работы также были разработаны макеты информационных карт по оценке результативности служебной деятельности различных категорий служащих правоохранительной службы. Итогом проведенного исследования стал проект ведомственного нормативного правового акта «Об установлении показателей оценки результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы в государственных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба». Содержание ВВЕДЕНИЕ 9 1. АНАЛИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРИМЕНЕНИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ОПЫТА ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РАЗЛИЧНЫХ ВЕДОМСТВАХ И ОРГАНИЗАЦИЯХ РОССИИ 11 1.1. Сравнительный анализ и систематизация нормативных правовых актов по вопросам выделения показателей результативности и качества исполняемой деятельности по категориям и группам должностей государственной службы 11 1.2. Анализ опыта различных ведомств и организаций России по оценке результативности деятельности в различные периоды 13 1.3. Анализ нормативной правовой базы Министерства внутренних дел и выявление возможностей применения показателей результативности и оценки результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих 26 2. РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ И КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 34 2.1. Методологические основы формирования системы показателей и критериев оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы 34 2.2. Порядок формирования системы показателей и критериев оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы 42 3. КЛАССИФИКАЦИЯ И ТИПОЛОГИЗАЦИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ С УЧЕТОМ СПЕЦИФИКИ ПРОХОЖДЕНИЯ ИМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РАЗЛИЧНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (МВД, ФМС, ГФС, МЧС, ФСИН, ФССП, ФТС, ФСКН РОССИИ) 68 3.1. Принципы классификации и типологизации основных видов деятельности правоохранительных органов 69 3.2. Классификация и типологизация основных видов деятельности правоохранительных органов 73 3.3. Установление взаимосвязи характера служебной деятельности сотрудников типам и видам деятельности структурных подразделений правоохранительных органов 105 ^ 4.1. Формы взаимосвязи системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы с условиями прохождения правоохранительной службы 110 4.2. Принципы установления взаимосвязи уровня результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы с условиями прохождения правоохранительной службы 113 5. РАЗРАБОТКА МАКЕТОВ ИНФОРМАЦИОННЫХ КАРТ ПО ОЦЕНКЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С УСЛОВИЯМИ ПРОХОЖДЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И АЛГОРИТМА ИХ ОБРАБОТКИ 122 5.1. Макеты информационных карт по оценке результативности служебной деятельности для служащих различных групп должностей правоохранительной службы 122 5.2. Алгоритм обработки информационных карт по оценке результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы 148 6. РАЗРАБОТКА ПРОЕКТА ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА ОБ УСТАНОВЛЕНИИ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 152 6.1. Описание проекта ведомственного нормативного правового акта и пояснительной записки к нему 153 6.2. Выбор пилотных правоохранительных органов (структурных подразделений) для проведения эксперимента 155 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157 ^ Приложение А. Основные типы и виды деятельности служащих правоохранительной службы и показатели результативности их профессиональной служебной деятельности 172 Приложение Б. Проект ведомственного нормативного правового акта «Об установлении показателей оценки результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы в государственных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба» 188 Приложение В. Пояснительная записка к проекту ведомственного нормативного правового акта «Об установлении показателей оценки результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы в государственных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба» 223 ВВЕДЕНИЕВ современных условиях совершенствования деятельности правоохранительных органов повышение эффективности работы каждого отдельного служащего правоохранительной службы является одним из наиболее действенных инструментов успешного достижения поставленных целей и задач. В рамках настоящего отчета сформирована методологическая основа построения системы показателей и критериев оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительных органов. Для этого в первую очередь был проведен анализ практики внедрения аналогичных систем оценки в различных государственных органах на федеральном и региональном уровне. Основополагающим этапом работы по построению системы оценки результативности деятельности служащих правоохранительной службы, помимо определения методологической основы построения такого рода системы, стала классификация и типологизация основных видов деятельности органов исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба (МВД, ФМС, ГФС, МЧС, ФСИН, ФССП, ФТС, ФСКН России), а также непосредственно служащих правоохранительной службы разного уровня организационной иерархии. В результате данного этапа был разработан двухуровневый классификатор показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы с учетом особенностей прохождения службы в различных правоохранительных органах Российской Федерации. Важным нововведением настоящего отчета является разработка методических рекомендаций по установлению взаимосвязи результатов оценки результативности с условиями прохождения службы в правоохранительных органах. Применение данных методических рекомендаций позволяет планировать карьерное продвижение и профессиональное развитие наиболее успешных служащих правоохранительной службы, а также принимать обоснованные решения по использованию санкций для низкоэффективных служащих правоохранительной службы. Кроме того, в рамках проведенной работы были разработаны макеты информационных карт по оценке результативности деятельности служащих правоохранительных органов с учетом специфики деятельности служащих высшего начальствующего состава, служащих старшего, среднего и младшего начальствующего состава, а также служащих рядового состава. На данном этапе также были сформированы инструкции по заполнению и обработке информационных карт при проведении оценки результативности служебной деятельности. В совокупности, представленные макеты информационных карт и алгоритмы их заполнения и обработки являются методологической основой организации мониторинга результативности деятельности служащих конкретного правоохранительного органа. В завершение научно-исследовательской работы был подготовлен проект ведомственного нормативно-правового акта проведению эксперимента по внедрению системы показателей результативности деятельности служащих правоохранительных органов, что позволит в дальнейшем провести апробацию предлагаемой системы оценки результативности в различных органах исполнительной власти, где предусмотрена правоохранительная служба. 1. АНАЛИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРИМЕНЕНИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ОПЫТА ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РАЗЛИЧНЫХ ВЕДОМСТВАХ И ОРГАНИЗАЦИЯХ РОССИИПри разработке показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы необходимо осуществить сравнительный анализ и систематизацию нормативных правовых актов в сфере государственной службы и действующего порядка выделения показателей результативности и качества исполняемой деятельности по категориям и группам должностей. Кроме того, для учета специфики российской практики важно проанализировать опыт различных ведомств и организаций России по оценке результативности деятельности сотрудников. В связи с этим, в рамках данного раздела представлены результаты анализа нормативно-правовой базы разработки показателей результативности на федеральном и региональном уровне. 1.1. Сравнительный анализ и систематизация нормативных правовых актов по вопросам выделения показателей результативности и качества исполняемой деятельности по категориям и группам должностей государственной службыНа сегодняшний день нормативно-правовая база использования показателей результативности деятельности государственных служащих разработана лишь для гражданской службы. В связи с этим, остановимся более подробно на анализе законодательства о гражданской службе. На федеральном уровне организация работы государственных служащих, в том числе оценка и стимулирование результативности, производится в соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Особый порядок труда, который, согласно статье 50 данного закона, может быть установлен для «отдельных должностей государственной гражданской службы» []. Понятие «отдельных должностей» в данном случае подразумевает служащих высших должностей государственной гражданской службы (заместителей министра, руководителей федеральных агентств и служб и др.) []. Особый порядок оплаты труда предусматривает стимулирование результативности деятельности государственных служащих на основе показателей результативности, определяемых в срочном служебном контракте. Показатели результативности должны формироваться из списков обобщенных (единых для всех органов власти) и специфических для каждого органа []. Следует отметить, что особый порядок оплаты труда в данном случае может быть использован только для стимулирования служащих категории «руководители». Применение показателей результативности деятельности служащих категории «руководители» на сегодняшний день затруднено отсутствием нормативных правовых актов, предусмотренных в развитие положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», в том числе:
Таким образом, вследствие неполноты нормативно-правовой базы, данный инструмент стимулирования результативности служащих категории «руководители» на практике не применяется. Федеральным законом «О государственной гражданской службе» установлено, что в должностном регламенте государственного служащего категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» устанавливаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего []. Таким образом, использование показателей результативности для оценки и стимулирования государственных служащих в настоящее время законодательно предусмотрено только для служащих категории «руководители». Тем не менее, данный механизм не используется ввиду неполноты нормативно-правовой базы. Оценка результативности деятельности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» реализуется в рамках аттестаций и квалификационных экзаменов, либо не осуществляется. Целенаправленного стимулирования результативности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» с использованием показателей результативности практически не предусматривается. ^ В России применение показателей результативности для оценки эффективности работы сотрудников получило широкое распространение в компаниях частного сектора. Чуть позднее показатели результативности начали внедряться и в государственных органах, но при этом в большей степени использовался опыт правительств зарубежных стран, чем российских компаний. Среди органов власти, наиболее значительная работа по разработке и внедрению показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих была проведена в Минобороны России, частично в Минэкономразвития и Минздравсоцразвития России, а также в некоторых федеральных агентствах и службах. В других государственных органах упоминание о применении показателей результативности в нормативных правовых актах федеральных органов власти, тем не менее, не определяет их фактическое использование для оценки и стимулирования результативности деятельности государственных служащих. В большинстве государственных органов показатели результативности либо не разрабатываются, либо их выполнение не контролируется. Для стимулирования результативности они используются достаточно редко. Следует отметить, что определенный опыт оценки и стимулирования государственных служащих был накоплен в субъектах федерации. В настоящее время разработка показателей результативности в российских органах власти производится в первую очередь для должностных лиц руководящего звена, т.е. служащих категории «руководители». В Минобороны России в 2004-2007 годах была сформирована библиотека типовых показателей результативности служебной деятельности должностных лиц руководящего звена. На следующих этапах внедрения система оценки на основе показателей результативности может стать основой принятия решения о премировании должностных лиц, принятии кадровых решений о продвижении по службе и развитии наиболее успешных служащих, и наоборот, повышении квалификации низкоэффективных служащих. Показатели результативности, которые разработаны в других федеральных органах, носят более субъективный характер, но мониторинг и оценка достигнутых значений показателей результативности проводится достаточно регулярно, на основе результатов оценки, как правило, принимаются решения о материальном поощрении государственных служащих. Так, в Минэкономразвития России, Федеральном агентстве по обустройству государственной границы [], Федеральной службе по труду и занятости [] и в Федеральной службе по тарифам [] успешность выполнения установленных показателей результативности является основой определения размеров надбавки за особые условия государственной службы. Примерами показателей (критериев) результативности, используемых в данных органах, являются []:
Данные критерии носят качественный характер, не имеют целевых количественных значений, т.е. не являются показателями результативности, используемыми в рамках управления по результатам. Тем не менее, такого рода показатели, несмотря на высокую степень субъективности, устанавливают определенный уровень требований как к служебному поведению, так и к результатам деятельности государственного служащего. Еще одним примером могут быть показатели результативности, установленные в типовом должностном регламенте руководителя окружного управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта []:
Нетрудно заметить, что в данном случае для оценки результативности деятельности государственного служащего применяются как показатели непосредственного результата (количество и качество выполненных работ), так и показатели процесса (соблюдение сроков выполнения работ) []. Вместе с тем, в представленный набор показателей включены субъективные критерии качества служебной деятельности (сложность выполненных работ). Следует также отметить опыт стимулирования государственных служащих руководящего состава в Федеральной таможенной службе []. Должностным лицам территориальных органов ФТС России при условии достижения соответствующими таможенными органами показателей эффективности их деятельности ежегодно выплачиваются премии. Степень участия государственного служащего руководящего состава в решении поставленных перед соответствующим подразделением таможенного органа задач, качества и сложности выполняемых им функциональных обязанностей определяется согласно критериям оценки эффективности. Размер премии конкретному должностному лицу определяется непосредственным начальником в зависимости от личного вклада должностного лица в выполнение показателей результативности, качества и сложности выполненных в отчетном периоде заданий, исполнения должностной инструкции (должностного регламента) с учетом коэффициентов, соответствующих критериям оценки эффективности работы должностных лиц (таблица 1) []. ^
Источник: Приказ ФТС России от 11 октября 2007 г. N 1258 «Об утверждении порядка стимулирования должностных лиц территориальных органов Федеральной таможенной службы» В данном случае оценка достижения результатов государственных служащих категории «руководители» сочетается с оценкой их служебного поведения. Такого рода сочетание позволяет проводить более комплексную оценку результативности служебной деятельности. Ключевым инструментом стимулирования результативности в данном случае является премирование по итогам года. Для служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в большинстве государственных органов целенаправленного использования показателей результативности не отмечается, тем не менее, в некоторых федеральных органах результативность деятельности частично анализируется в рамках регулярных аттестаций и квалификационных экзаменов. Показатели результативности направлены на оценку непосредственных результатов и эффективности служебной деятельности государственных служащих. Например, количество подготовленных в течение года проектов нормативных правовых актов, аналитических докладов и т.д. Большое внимание в данном случае уделяется не только количеству, но и качеству непосредственных результатов работы, что отражается в вынесенных вышестоящими руководителями благодарностях, позитивных откликах граждан и т.д. Для служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в нормативных правовых актах субъектов федерации [-] закрепляется требование включать показатели результативности их деятельности в должностные регламенты, являющиеся частью срочных служебных контрактов. Тем не менее, проведение оценки результативности на основе критериев, установленных в должностных регламентах, предусмотрено лишь в нескольких регионах (таблица 2). Примеры показателей результативности, включаемых в должностные регламенты, достаточно разнообразны. Таблица 2 – Примеры показателей результативности деятельности государственных служащих, используемых в типовых должностных регламентах государственных служащих в субъектах РФ
Как видно из таблицы, в региональной практике критерии результативности деятельности государственных служащих направлены в большей степени на оценку служебного поведения, а показатели, направленные на оценку непосредственных результатов деятельности, носят обобщенный характер, не могут считаться достаточно объективными, так как не предполагают целевого количественного значения. Оценка результативности деятельности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в субъектах федерации также производится в рамках аттестаций и квалификационных экзаменов. Так, в Белгородской области [] показатели результативности деятельности включены в критерии самооценки государственного служащего. При аттестации государственного служащего в республике Алтай, Ленинградской области и Москве оцениваются степень его участия в решении поставленных перед подразделением задач, сложность выполняемой им работы, ее качество и результативность [, , ]. Среди «лучших практик» оценки и стимулирования результативности в российских регионах можно выделить опыт определения размеров премий и единовременных выплат в Красноярском [] и Пермском крае [], Московской [] и Самарской области [], Ямало-Ненецком автономном округе []. В данных регионах стимулирование результативности осуществляется путем дифференциации размеров премии за выполнение заданий особой важности и сложности по итогам работы за год. Примеры используемых критериев представлены в таблице 3. Таблица 3 – Примеры показателей результативности деятельности государственных служащих, используемых в субъектах РФ для оценки результативности государственных служащих при определении размеров надбавок и премий
Непосредственно понятия оценки результативности деятельности государственных служащих в практике российских регионов используется в Республиках Бурятия, Мордовия и Ярославской области. В Республике Бурятия сформированы временные методические рекомендации по оценке деятельности служащих категории «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» []. Оценка результативности в данном случае направлена на анализ:
Ожидаемые результаты деятельности государственных служащих определяются по принципу преемственности целей и задач органа власти на уровень государственных служащих. Результативность деятельности определяется степенью выполнения поставленных задач. По итогам года оценка результативности производится совместно государственным служащим и его непосредственным руководителем. Оценку результатов работы определяет руководитель подразделения по пятибалльной шкале (таблица 4). ^
Источник: Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 22.05.2003 N 435-р с «Временными методическими рекомендациями оценки деятельности государственных служащих органов исполнительной власти Республики Бурятия» По результатам проведенной оценки руководитель указывает на возможности улучшения и развития деятельности государственного служащего, а также совместно с государственным служащим определяет цели на новый период. Результаты оценки результативности государственных служащих оформляются в виде оценочного листа []. В республике Мордовия предусмотрена оценка результативности деятельности государственных служащих категории «руководители» на основании эффективности работы соответствующих органов власти и их структурных подразделений. Критерии результативности, являющиеся основой оценки, определяют достижение конечного эффекта работы соответствующего государственного органа []. В Ярославской области с 2008 года государственные служащие представляют в кадровую службу ежегодные отчеты о профессиональной служебной деятельности. Данные отчеты носят форму самооценки и согласовываются с непосредственным руководителем. Для оценки результативности своей деятельности государственный служащий должен использовать предусмотренные для данной должности показатели результативности []. Таким образом, в государственных органах субъектов федерации в России оценка результативности деятельности предусмотрена преимущественно для служащих категории «руководители», основной ее целью является определение размеров премирования. Для служащих категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» в состав их должностных регламентов включаются показатели результативности их деятельности, тем не менее, мониторинг выполнения данных показателей в подавляющем большинстве случаев не производится. В некоторых регионах существуют примеры применения различных методик оценки результативности, но результаты проведенной оценки не становятся основой стимулирования результативности государственных служащих. В целом, практика использования показателей результативности для оценки результативности деятельности служащих государственных органов является неоднородной. В некоторых государственных органах проводится регулярный мониторинг показателей результативности деятельности служащих категории «руководители», на основе полученных результатов принимаются решения о размерах материального вознаграждения (в форме премий, надбавок за выполнение особо важных заданий, единовременных дополнительных выплат и т.д.). Тем не менее, показатели результативности в данных органах, как правило, носят качественный характер, т.е. основываются на субъективных, но не количественных оценках. Использование показателей результативности деятельности служащих категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», несмотря на то что они закрепляются в должностных регламентах, носит неформализованный характер, лишь в некоторых государственных органах они обсуждаются в рамках аттестаций и квалификационных экзаменов. 1.3. Анализ нормативной правовой базы Министерства внутренних дел и выявление возможностей применения показателей результативности и оценки результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащихПри внедрении системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы важно провести анализ существующей нормативной правовой базы, регулирующей порядок оценки работы служащих в настоящее время. В целом, на сегодняшний день «справедливое вознаграждение за труд, продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации» служащего правоохранительной службы является одним из ключевых принципов прохождения службы в органах внутренних дел []. Более подробно взаимосвязь результатов работы служащих правоохранительной службы с условиями прохождения ими службы в правоохранительных органах рассмотрена в 4 разделе настоящего отчета. На данном этапе исследовательской работы необходимо проанализировать вопросы применения оценочных процедур для контроля достигнутых результатов служебной деятельности и профессиональной компетентности служащих правоохранительной службы. В настоящее время в правоохранительных органах основным инструментов оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы является аттестация []. Аттестация служащих правоохранительной службы проводится в целях определения служебного соответствия предъявляемым требованиям. Например, сотрудник, заключивший контракт о службе в органах внутренних дел на определенный срок, проходит аттестацию при его продлении, а сотрудник, заключивший контракт на неопределенный срок, - каждые пять лет службы. Сотрудники органов внутренних дел аттестуются также при представлении к назначению на вышестоящую должность, при перемещении на нижестоящую должность или в другую службу (подразделение) органов внутренних дел, а также при увольнении []. Предметом оценки при аттестации преимущественно являются профессиональные знания, умения и навыки служащего правоохранительной службы («основными задачами аттестации являются… максимально объективная и полная оценка нравственных, деловых и профессиональных качеств, знаний, умений и навыков аттестуемых на основе глубокого и всестороннего их изучения» []). В качестве основного метода оценки при аттестации используется письменная оценка: «Аттестация составляется в письменной форме. В ней объективно и всесторонне отражаются индивидуальные особенности сотрудника, его знания, умения, навыки и их соответствие занимаемой им должности, в том числе:
Следует отметить, что критерии оценки носят субъективный и нечеткий характер. Таким образом, качество и объективность оценки полностью зависят от аналитических навыков, которыми обладает руководитель, а также его личной расположенности к оцениваемому. Данная особенность не всегда может способствовать повышению эффективности работы служащего правоохранительной службы и его мотивации в непрерывном профессиональном развитии. Организационные полномочия по проведению аттестации возлагаются на кадровые службы. Организационные мероприятия по подготовке и проведению аттестации отражаются в приказе начальника органа внутренних дел и предусматривают []:
Следует также обратить внимание, что текущий порядок работы непосредственного руководителя при аттестации служащего правоохранительной службы, в целом, соответствует практике оценки государственных служащих в зарубежных странах в рамках механизмов результативного управления. Так, начальники, готовящие аттестации на сотрудников, обязаны []:
Таким образом, при внедрении системы показателей результативности деятельности служащих правоохранительной службы непосредственные руководители, которые будут играть ключевую роль в процедуре оценки результативности, достаточно сохранить существующий порядок аттестации. Что касается подведения итогов оценки, то в случае аттестации по результатам оценки аттестационная комиссия может принять одно из следующих решений относительно аттестуемого []:
Одновременно с выводами по результатам аттестации аттестационная комиссия может дать рекомендации о поощрении отдельных сотрудников за достигнутые ими успехи в службе, об изменении должностных окладов в пределах установленных штатным расписанием минимальных и максимальных размеров по занимаемой штатной должности, о повышении либо понижении в должности, об освобождении от должности либо увольнении из органов внутренних дел, о возможности заключения повторного контракта на прохождение службы, об улучшении оперативно-служебной деятельности, а также внести другие предложения []. При внедрении системы показателей результативности предполагается расширить направления использования результатов оценки результативности. В целом, аттестация как механизм оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы не противоречит технологиям оценки в рамках результативного подхода. Для повышения эффективности применения данного инструмента целесообразно ввести более объективные критерии и методы оценки (в перспективе – сократить периодичность проведения оценки), а также усилить взаимосвязь итогов оценки результативности с условиями стимулирования служащих правоохранительных служащих и создания более привлекательных условий прохождения службы для наиболее успешных служащих. Следует также отметить, что перспективы применения премирования по результатам не противоречат существующим принципам поощрения служащих правоохранительной службы за успешную работу. Так, в органах внутренних дел на сегодняшний день нормативными правовыми актами предусмотрена возможность установления взаимосвязи между результативностью деятельности сотрудника органов внутренних дел и оплатой его труда, тем не менее, процедура оценки не является комплексной и унифицированной. Еще одной формой контроля уровня профессиональной компетентности служащих правоохранительной службы является проведение испытаний на присвоение (подтверждение) квалификационных званий. Введение квалификационных званий является средством стимулирования сотрудников к совершенствованию своей профессиональной подготовленности, так как квалификационные звания присваиваются (подтверждаются) с учетом уровня профессиональной подготовленности сотрудников []. При представлении сотрудников к проведению испытаний на присвоение (подтверждение) квалификационных званий учитываются их стаж работы в органах внутренних дел (не менее 3 лет); стаж работы после переназначения на вышестоящие и другие должности (не менее 1 года); уровень владения табельным оружием и физическая подготовленность, показатели в оперативно-служебной деятельности, исполнительская дисциплина, инициатива при выполнении должностных обязанностей []. Уровень профессиональной подготовленности сотрудников определяется при испытании на присвоение (подтверждение) квалификационных званий согласно билетам, разработанным квалификационными комиссиями и утвержденным начальником органа (подразделения) внутренних дел, по каждому виду подготовки и для каждой конкретной категории сотрудников []. При проведении данных испытаний выделяются три направления оценки: служебная подготовка, огневая подготовка и физическая подготовка. Анализ уровня служебной подготовки сосредоточен на вопросах, определяющим уровень знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения сотрудником должностных обязанностей, в том числе включающим основные положения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих его оперативно-служебную деятельность []. Таким образом, оценка профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы на сегодняшний день сфокусирована на анализе уровня владения им нормативно-правовой базы, регламентирующей его работу (при испытаниях на присвоение (подтверждение) квалификационных званий), а также других профессиональных и личностно-деловых качествах, необходимых для его успешной служебной деятельности (при аттестации). Итоги регулярной аттестации служащих правоохранительной службы в представленных рамках влияют на условия прохождения ими правоохранительной службы; присвоение квалификационных званий – в первую очередь, на размер денежного вознаграждения. Среди других особенностей прохождения правоохранительной службы, непосредственно связанных с оценкой профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы необходимо отметить условия заключения срочных служебных контрактов со служащими руководящего состава. Так, в соответствующей нормативно-правовой базе установлено, что «служебное несоответствие занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации по результатам аттестации» []. При внедрении системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности применение срочных служебных контрактов может быть использовано для управления результативностью служащих руководящего состава правоохранительных органов. При этом, для установки условий оценки и премирования по результатам может быть использован раздел «Дополнительные условия контракта» []. Таким образом, практика оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы в значительной степени схожа с аналогичной практикой в других федеральных органах, до внедрения в них принципов управления по результатам. При переходе к системе показателей результативности для оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы важно учитывать проблемы и недостатки схожей работы, уже проведенной в настоящее время не только в зарубежных странах, но и в других российских федеральных органах. Проведенный анализ нормативно-правовой базы, регулирующей условия прохождения службы в правоохранительных органах, выявил возможности и ограничения создания и внедрения системы оценки результативности деятельности служащих правоохранительной службы. Основные преобразования должны в первую очередь коснуться критериев и методов, а также периодичности оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. ^Повышение эффективности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы должно быть основано на оценке результативности их работы, итоги которой являются основанием для принятия решения о стимулировании государственных служащих, либо принятии решения об изменении условий прохождения государственной службы. Представленная методика формирования системы показателей и критериев оценки результативности профессиональной деятельности служащих правоохранительной службы предусматривает рассмотрение методологических основ формирования системы показателей и выделение таких этапов работы, как разработка и утверждение системы показателей, организация мониторинга результативности деятельности служащих правоохранительной службы, а также анализ результатов оценки, стимулирование служащих правоохранительной службы и изменение условий прохождения правоохранительной службы. 2.1. Методологические основы формирования системы показателей и критериев оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службыПостроение системы оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы предполагает соблюдение следующих принципов [, , , ]:
Помимо данных принципов, в данном подразделе отчета рассмотрен общий порядок формирования системы показателей и использование данной системы для организации мониторинга результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. ^ Методов декомпозиции и способов построения систем показателей результативности существует достаточно много, тем не менее, наибольшую известность получили принципы построения «сбалансированной системы показателей» и определения «ключевых показателей результативности» [, ]. Если в первой системе больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей результативности между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект, то вторая система построена на выборе наиболее важных показателей результативности, в максимальной степени характеризующих конечный эффект. В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные стратегические или экономические параметры его деятельности (например, снижение преступности), которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений (например, уровень обеспеченности служащих правоохранительной службы возможностями прямого доступа к автоматизированным информационным системам), и, наконец, доходят до уровня конкретных государственных служащих (например, количество выявленных ошибок по внесенным данным в автоматизированную информационную систему на 100 записей) [, ]. Показатели результативности должны четко отражать степень достижения задач правоохранительного органа, его структурных подразделений и служащих правоохранительной службы. Система целеполагания правоохранительных органов должна выстраиваться от уровня стратегических задач и конечных показателей результативности деятельности Министерства внутренних дел до уровня конкретных задач отделов, групп (начальников и служащих указанных подразделений). Распределение задач между структурными подразделениями и служащими правоохранительной службы должно способствовать достижению поставленных перед правоохранительным органом задач. Система показателей результативности должна быть направлена на отражение эффективности деятельности правоохранительных органов и отдельных служащих правоохранительной службы путем оценки степени достижения поставленных перед ними задач. Соответственно, структура системы показателей и критериев результативности должна совпадать с иерархией задач правоохранительных органов. Постановка показателей результативности должна отражать степень достижения как миссии (предназначения) Министерства внутренних дел в целом, так и задач, установленных на отчетный период для структурных подразделений. Для получения наибольшей эффективности при разработке системы показателей одним из необходимых условий является соблюдение принципа их иерархичности. Показатели результативности должны составлять иерархию – от стратегических целей и задач государственного органа и конечных эффектов до показателей качества работы отдельных подразделений и служащих правоохранительной службы. Показатели результативности более низкого уровня должны способствовать достижению целевых значений показателей результативности более высокого уровня []. Очевидно, что система показателей результативности на разных уровнях (правоохранительный орган, структурное подразделение, служащий правоохранительной службы) не должна быть противоречивой, должен соблюдаться принцип «каскадности». «Каскадная система» показателей результативности призвана [, ]:
Как правило, система оценки эффективности деятельности правоохранительного органа включает в себя три уровня: показатели верхнего уровня, среднего уровня и низшего уровня []. В зависимости от того, для кого устанавливается показатель, можно выделить показатели для структурных подразделений правоохранительных органов и показатели для служащих правоохранительной службы. Показатели для структурных подразделений носят общий характер и служат базой для формулирования показателей результативности служащих правоохранительной службы, проходящих службу в данных подразделениях. При построении системы показателей и критериев результативности в первую очередь формулируются показатели конечных результатов деятельности Министерства внутренних дел. Путем декомпозиции показателей верхнего уровня формируются показатели результативности среднего уровня. Данный уровень системы предназначен для оценки эффективности деятельности крупных структурных подразделений Министерства внутренних дел и для руководителей данных подразделений. Важным этапом разработки показателей результативности среднего уровня является согласование сформированного перечня показателей между различными подразделениями. Не допустима ситуация, когда действия отдельных подразделений противоречат друг другу, либо не направлены на реализацию задач Министерства внутренних дел. Система показателей результативности на разных уровнях (министерство, структурное подразделение, отдельный служащий) не должна быть противоречивой, более того, правильно поставленная задача и характеризующий ее показатель результативности на низшем уровне должны способствовать улучшению показателей на верхнем уровне иерархии. В силу того, что построение показателей идет «сверху-вниз», то есть от задач правоохранительного органа, показатели на нижних уровнях должны способствовать выполнению данных задач []. Наиболее конкретизированные показатели результативности устанавливаются на низшем уровне системы оценки: для управлений, отделений, отделов, групп и начальников и служащих указанных подразделений. Установление показателей результативности для данного уровня подразделений и их служащих должно способствовать выполнению показателей результативности крупных структурных подразделений (средний уровень), в подчинении которых они находятся. Тем не менее, существует особый порядок разработки таких показателей [, ]. Формирование низшего уровня показателей результативности производится с точки зрения двух технологий, обеспечивающих преемственность системы показателей:
Таким образом, для построения системы оценки деятельности служащих правоохранительных органов в первую очередь должна быть сформирована комплексная многоуровневая система показателей (рис.1). Цели и задачи Министерства внутренних дел Российской Федерации  Цели и задачи Главного командования внутренних войск Задачи структурного подразделения (1) Цели и задачи Следственного комитета Задачи структурного подразделения (N) Задачи служащего правоохранительной службы (1) Задачи служащего правоохранительной службы (2)     ^ Система показателей и критериев оценки результативности должна быть построена таким образом, чтобы совокупность показателей результативности, по которым оценивается деятельность отдельного служащего, была разнородной (не должно существовать нескольких показателей, характеризующих качество выполнения одной и той же функции оцениваемого) и достаточной (оценивать качество выполнения всех ключевых обязанностей служащего). Тем не менее, одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей результативности состоит в следующем. Ориентация на конечные результаты, которые, как правило, для целей обеспечения общественной безопасности выражаются в социально-экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада отдельно взятого служащего правоохранительной службы в достигнутый результат, а для объективной оценки его деятельности необходимо сформировать как можно более четкие показатели. Также следует отметить, что показатели результативности во многом зависят и от внешних эффектов, на которые служащие правоохранительных органов не всегда могут оказать значительное влияние. На практике оказывается очень трудным оценить конечные результаты деятельности служащих правоохранительных органов в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов [, ]. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели результативности, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного служащего правоохранительной службы по отношению к определенному фактору. Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев оценки результативности деятельности служащих правоохранительных органов. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны служащих правоохранительной службы, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и «забывают» об остальных должностных обязанностях [, ]. Международный опыт [, , ] свидетельствует о том, что в целом неформализуемая управленческая деятельность в правоохранительных органах зачастую не поддается четкому регламентированию показателями результативности. Даже если такие попытки делаются, то это приводит к установлению 5-10 показателей, которые неполно описывают обязанности служащего, и зачастую являются противоречивыми (рост одного может сопровождаться падением другого показателя, описывающего один и тот же функционал государственного служащего). Система показателей и критериев результативности должна комплексно оценивать деятельность служащего правоохранительной службы. Сбалансированность системы предполагает отсутствие дублирующих показателей, полноту отражения всех обязанностей служащего правоохранительной службы, а также учет приоритетности выполняемых функций. Таким образом, формирование сбалансированной совокупности показателей результативности для отдельного оцениваемого предполагает выполнение следующих принципов:
Оценка профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы может производиться различными методами в соответствии с задачами, которые призвано решить ее внедрение. Основой системы оценки служащих правоохранительной службы являются показатели результативности их служебной деятельности по исполнению ключевых функций, административных и организационных процессов. В перспективе, применение показателей результативности позволит применять дифференцированную систему денежного довольствия и дополнительных выплат, базирующуюся на результатах оценки эффективности служебной деятельности служащих правоохранительной службы [, , ]. Общий порядок формирования системы показателей и критериев оценки профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы включает следующие этапы работы [, ]:
2.2.1. Разработка показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы Как уже отмечалось, оценка служащих правоохранительной службы строится на показателях результативности, отражающих эффективность выполнения основных видов служебной деятельности. В связи с этим, разработка показателей результативности является первоочередным этапом формирования системы оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. Различают два способа разработки показателей результативности. Первый случай предполагает подготовку методических рекомендаций, на основании которых каждый непосредственный руководитель оцениваемого служащего (либо рабочая группа) формирует перечень показателей результативности, впоследствии на основании которых будет производиться анализ эффективности работы служащего в отчетном году. Для оптимизации процесса разработки показателей результативности и снижения нагрузки на руководителей оцениваемых служащих возможен альтернативный подход. Данный подход заключается в формировании структурированного перечня типовых показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. Руководитель оцениваемого в этом случае не разрабатывает показатели самостоятельно, а выбирает их из предлагаемого списка, при необходимости корректирует и дополняет. 2.2.2. Создание нормативной правовой базы для внедрения оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы на основе показателей результативности Применение системы показателей и критериев оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, а также установление взаимосвязи с условиями стимулирования служащих и прохождения ими правоохранительной службы предполагает нормативное закрепление порядка разработки показателей, организации их мониторинга и выплате премий наиболее успешным служащим правоохранительной службы. Таким образом, данный этап формирования системы показателей предполагает, в первую очередь, утверждение ведомственного нормативного правового акта об установлении показателей оценки результативности, а затем нормативного правового акта об организации мониторинга результативности и премировании служащих правоохранительной службы. 2.2.3. Организация регулярной оценки (мониторинга) результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы на основании показателей результативности Мониторинг результативности предполагает регулярный анализ достигнутых значений показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. Более высокий процент выполнения критериев оценки позволяет отнести служащего правоохранительной службы к категории более успешных. Если установленные задачи (целевые значения показателей результативности) не выполнены, профессиональная деятельность служащего в отчетном периоде может быть признана неэффективной. 2.2.4. Анализ результатов оценки, установление взаимосвязи результатов оценки служащих правоохранительной службы с размером денежного довольствия и дополнительных выплат, а также условиями прохождения правоохранительной службы При подведении итогов оценки результативности, имеет смысл выделять служащих различных групп должностей правоохранительной службы по уровню результативности. При определении категорий результативности, которые могут применяться для дифференциации служащих правоохранительной службы, для всех групп должностей правоохранительной службы первоначально достаточно выделить две категории («удовлетворяющий всем требованиям» и «неудовлетворительный уровень»). На уровне служащих старшего, среднего и младшего начальствующего состава, а также рядового состава в перспективе имеет смысл дифференцировать не менее четырех категорий результативности. Данные группы служащих могут обозначаться как «превышает требования», «удовлетворяет требованиям», «минимально допустимый» и «неудовлетворительный». В большинстве зарубежных стран оценка достижения «удовлетворительного» уровня считается достаточной. Однако не стоит забывать о стимулирующей роли выделения наиболее успешных служащих правоохранительной службы. Итоги проведенного мониторинга результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы являются объективной основой принятия решения о размерах материального поощрения, продвижении служащего, либо, напротив, необходимости повышения квалификации низкоэффективных служащих. Иными словами, для служащих высшего начальствующего состава дифференциация категорий результативности должна соответствовать размерам премирования. Для служащих старшего, среднего и младшего начальствующего состава, а также рядового состава основным мотивационным фактором должна стать перспектива продвижения по службе, в сочетании с премированием, размеры которого определяются финансовыми возможностями соответствующего правоохранительного органа. Данные выводы основаны на результатах исследований зарубежных экспертов в области мотивации различных категорий государственных служащих [, , , ]. По результатам исследований факторов мотивации государственных служащих руководящего состава (в том числе, руководителей среднего звена и служащих высших должностей), а также менеджеров частного сектора, было выявлено, что наиболее действенным фактором мотивации для служащих высших должностей (заместителей руководителей государственных органов), является уровень оплаты труда и достижение целей государственного органа []. В то же время, руководители среднего звена (руководители структурных подразделений государственного органа), наиболее заинтересованы не только в уровне оплаты труда, но и факторах «внутреннего вознаграждения» – достижение намеченных целей, признание и одобрение, профессиональное развитие и карьерный рост [, , ]. Таким образом, для служащих правоохранительной службы высшего начальствующего состава (заместителей министра, руководителей наиболее крупных структурных подразделений) наиболее эффективным инструментов стимулирования является премирование по результатам. Выбор данного инструмента стимулирования определяется, кроме того, ограниченностью применения нематериальных форм поощрения. Так, по отношению к заместителям министра и руководителям наиболее крупных структурных подразделений невозможно применить такую форму поощрения как карьерный рост. Для служащих старшего, среднего и младшего начальствующего состава, а также рядового состава оптимальным инструментом стимулирования, как отмечалось выше, должно стать карьерное продвижение. Выбор данного инструментам как оптимального определяется тем, что финансовые ограничения правоохранительных органов, как правило, не позволяют устанавливать достаточно значимые размеры премий для служащих рассматриваемых групп должностей правоохранительной службы. В связи с этим, премирование по результатам на практике может использоваться как сопутствующий инструмент стимулирования. Методические рекомендации по взаимосвязи системы показателей результативности с условиями прохождения правоохранительной службы представлены в следующем разделе настоящего отчета. ^ На первом этапе формирования системы показателей важно определить понятие «показателя результативности», основные требования к определению и установлению показателей оценки результативности, а также выделить основные подходы к разработке показателей результативности. ^ Показатель результативности – индикатор степени достижения цели в течение установленного периода. Под показателем результативности понимается совокупность трех аспектов [, ]:
В качестве примера, в таблице 5 представлены возможные показатели результативности служебной деятельности начальника отдела кадров правоохранительного органа. ^
^ Практика применения показателей результативности свидетельствует о необходимости предъявления нескольких ключевых требований к их установлению [, ]:
Показатель результативности должен быть ориентирован на оценку полученного результата, а не приложенных усилий и объема выполненной работы. В этом заключается основной смысл введения системы показателей результативности. Управление по результатам фокусирует управленческое воздействие на достижение целей и задач, поставленных перед правоохранительным органом. Руководителям структурных подразделений предоставляется определенная свобода выбора методов достижения результата и предполагается, что они заинтересованы в выборе оптимального направления, требующего приложения усилий. Так или иначе, под эффективностью деятельности структурного подразделения и, соответственно, его руководителя, предполагается степень достижения поставленных результатов. ^ При определении способа измерения показателя, должна быть установлена четкая методология его расчета, гарантирующая, что при вычислении одного и того же показателя в различных правоохранительных органах или за различные периоды, методология (формула) расчета останется постоянной. Оценка результативности, построенная на основе показателей и критериев, предполагает использование легко доступной статистической информации для вычисления количественных значений показателей и их последующего сравнения (с другими структурными подразделениями, при выявлении динамики между отчетными периодами). В связи с этим, методика измерения значения показателя должна быть неизменна (для возможности анализа динамики во времени), а источники статистических данных должны быть достоверны. ^ Валидность – степень соответствия показателя тому понятию, которое он призван отражать. Требование валидности можно сформулировать в виде вопроса: «действительно ли мы измеряем то, что обозначили объектом измерения?» Показатель, не отвечающий требованию валидности, является избыточным и должен быть исключен из системы оценки. ^ Показатель результативности должен в первую очередь соответствовать области полномочий правоохранительного органа, служащего правоохранительной службы. Показатель не сможет адекватно характеризовать результативность деятельности служащего правоохранительной службы, если он противоречит установленным полномочиям. Иными словами, действия, на оценку которых направлен показатель результативности, должны содержаться в должностном регламенте служащего правоохранительной службы. С другой стороны, формулировка показателя должна быть достаточно конкретной и прозрачной, не допускающей двойственных толкований. Служащий правоохранительной службы должен четко понимать, по каким показателям производится его оценка. Размытость формулировок влечет за собой снижение не только адекватности оценки, но и эффективности служебной деятельности. ^ Целесообразность определения показателей результативности заключается в возможности построения достаточно четких и формализованных шкал, позволяющих количественно оценить эффективность деятельности служащих правоохранительной службы. Невозможность, либо неопределенность способа измерения значения показателя делает его существование бессмысленным. Показатель должен быть сформулирован таким образом, чтобы прояснить способ количественного измерения и определения целевого значения. Кроме того, измерение как целевого, так и фактического значения показателя не должно быть излишне трудоемким (ресурсоемким). В противном случае, издержки, связанные с введением системы оценки эффективности деятельности, не будут компенсироваться повышением результативности деятельности служащих правоохранительной службы. Постановка показателя с точки зрения его измерения также имеет особое значение для проведения сравнительного анализа схожих процессов, выполняемых в разных структурных подразделениях правоохранительных органов. Сравнению могут быть подвергнуты схожие процессы по работе со служащими правоохранительной службы и членами их семей (жалобы, предложения и запросы), планированию начальником деятельности структурного подразделения, подготовке документов и др. Рассмотрение производительности (быстроты) выполнения ежедневных процедур в разрезе всех структурных подразделений позволяет выделять примеры более высокой эффективности той или иной деятельности и внедрять успешный опыт в других структурных подразделениях. Иными словами, при построении системы показателей результативности целесообразно сохранять формулировку показателей результативности схожих процессов для разных структурных подразделений одинаковой, чтобы иметь затем возможность проведения сравнительного анализа. ^ Целевое значение показателя результативности должно быть потенциально достижимым. В случае установления завышенного целевого значения, оценка результативности деятельности служащего правоохранительной службы не будет адекватной. Регулярное и постоянное превышение фактических значений показателя над целевыми свидетельствует о заниженном уровне целевых значений. Не эффективно определение показателя таким образом, чтобы он допускал «фиктивное» выполнение, т.е. достижение целевого значения путем снижения качества работы. Особо четкими с этой точки зрения должны быть формулировки показателей, оценивающих результативность обратной связи, сбора и предоставления статистической отчетности, подготовки нормативных правовых актов, текущего контроля и т.д. Для таких видов деятельности:
Релевантность показателя определяется его адекватностью прилагаемым служащим правоохранительной службы усилиям по исполнению своих должностных обязанностей. Показатель не может противоречить результатам, достигаемым служащим правоохранительной службы при исполнении его должностных обязанностей. Показатель должен стимулировать служащего правоохранительной службы на более эффективное выполнение уже имеющихся функций, а не создавать дополнительные направления деятельности. В противном случае, система оценки не будет способствовать повышению результативности деятельности служащих правоохранительной службы. ^ Оценка результативности предполагает ограниченность достижения поставленной задачи определенным периодом времени. Соответственно, формулировка показателя результативности должна содержать указание на сроки достижения целевого значения. Временным интервалом может быть год, месяц, день, час, минута и т.п. Временная определенность допускает введение временного разрыва между началом приложения усилий и проявлением результатов. Непосредственно в формулировке показателя конкретный период может не указываться, но подразумеваться. Соответствие данным требованиям не обеспечивает, но способствует успешности внедрения системы показателей результативности. ^ Наиболее эффективным способом разработки показателей результативности деятельности служащих правоохранительной службы можно считать самостоятельную работу непосредственного руководителя, так как именно он обладает всей полнотой информации об особенностях организации деятельности служащих, находящихся в его подчинении. Тем не менее, по ряду причин (отсутствие опыта руководителя по разработке показателей результативности, избежание необъективной оценки и т.п.), при разработке показателей результативности деятельности служащих имеет смысл организовать централизованные мероприятия для создания массива критериев оценки. Наиболее распространенным способом является формирование рабочей группы по разработке показателей результативности. Можно выделить следующие основные этапы работы данной группы:
Создание рабочей группы производится путем издания приказа соответствующего начальника правоохранительного органа об организации рабочей группы по разработке и установлению показателей результативности. Численность рабочей группы должна составлять от 3 до 10 человек. Определяя численность, необходимо устанавливать ее так, чтобы на 1 члена рабочей группы приходилось не более 20 оцениваемых служащих правоохранительной службы. В случае, если численность служащих правоохранительной службы, для которых будут разрабатываться показатели результативности служебной деятельности (целевой группы), в правоохранительном органе превышает 200 служащих, необходимо создать 2 или более рабочих групп. Состав рабочей группы формируется из служащих правоохранительных органов (сотрудников кадровых органов и иных подразделений) с привлечением экспертов с опытом работы по установлению показателей результативности служебной деятельности для служащих правоохранительных органов или иных органов власти. В случае невозможности привлечения экспертов в состав рабочей группы рекомендуется проведение экспертизы итоговых перечней показателей результативности служебной деятельности экспертами, обладающими опытом разработки показателей результативности служебной деятельности. При формировании списка служащих правоохранительной службы необходимо отразить уровни должностей и структурные подразделения правоохранительных органов, в которых служащий проходит службу. Основным способом сбора информации для разработки показателей результативности деятельности служащих правоохранительной службы является проведение интервью. Вопросы интервью должны быть направлены на раскрытие основы и специфики служебной деятельности служащих правоохранительной службы, для которых устанавливаются показатели результативности служебной деятельности. Вопросы разрабатываются на основании проведенного анализа положений о правоохранительных органах (в которых предусмотрена правоохранительная служба) и их структурных подразделений, должностных регламентов и должностных инструкций служащих правоохранительной службы. В интервью включаются вопросы, позволяющие выявить все виды служебной деятельности, которыми занимается интервьюируемый служащий, в том числе и виды служебной деятельности, не указанные в должностной инструкции. Вопросы должны максимально подробно раскрывать каждый вид служебной деятельности интервьюируемого служащего правоохранительной службы. Для раскрытия каждого вида служебной деятельности интервьюируемого служащего правоохранительной службы необходимо, чтобы задаваемые вопросы были направлены на получение следующей информации: а) определение процедуры осуществления вида служебной деятельности, т.е. необходимо перечислить, что конкретно делается интервьюируемым служащим правоохранительной службы для исполнения данного вида служебной деятельности; б) определение инициирующего события для исполнения данного вида служебной деятельности (указание начальника, наступление определенного события и т.п.); в) определение процедуры контроля выполнения данного вида служебной деятельности со стороны начальника и/или контролирующих подразделений; г) определение конечного результата данного вида служебной деятельности (утвержденный доклад, подготовленная служебная записка и т.п.); д) определение процедуры принятия конечного результата данного вида служебной деятельности (если она существует); е) определение периодичности и трудоемкости выполнения данного вида служебной деятельности; ж) определение возможного наказания за ненадлежащее выполнение поставленных задач – на примере конкретного вида исполняемой служебной деятельности; з) подробное описание работы интервьюируемого служащего правоохранительной службы в рамках данного вида служебной деятельности; и) определение характера процесса взаимодействия с другими служащими правоохранительной службы и подразделениями в процессе постановки и получения задач, в зависимости от целей подразделения; к) определение типов связей и отношений между подчиненными и руководителями в процессе выполнения своих должностных обязанностей. Интервью проводятся членами рабочей группы со всеми служащими правоохранительной службы целевой группы в сроки, установленные в графике интервью и на основании разработанных вопросов интервью. В случае если проведение интервью со служащим правоохранительной службы целевой группы невозможно в указанные сроки (по причине болезни, отпуска, командировки или иной причины), проведение интервью переносится на другой срок (но не позднее даты проведения последнего по времени интервью согласно графику), либо интервью проводится с лицом, замещающим данного служащего правоохранительной службы. Перечень показателей результативности служебной деятельности составляется на основании результатов проведения интервью с тем или иным служащим правоохранительной службы. При составлении перечня следует также учитывать замечания, высказанные непосредственным руководителем интервьюируемого. Показатели для одинаковых видов служебной деятельности, выполняемых разными служащими правоохранительной службы должны совпадать. Различаться могут лишь целевые значения. После составления перечней показателей для всех служащих правоохранительной службы целевой группы проводится работа по стандартизации формулировок, когда формулировки схожих показателей заменяются на одну общую наиболее удачную формулировку. Согласование показателей результативности служебной деятельности проводится для уточнения предварительного перечня показателей. Согласование проводится в форме анкетирования служащими правоохранительной службы целевой группы. Анкетирование проводится для уточнения показателей, которые были разработаны на основе анализа нормативных правовых документов и интервьюирования, определения целевых значений и периодичности их мониторинга. Во время проведения анкетирования необходимо, чтобы анкетируемые служащие правоохранительной службы, в случае возникновения у них вопросов по заполнению анкет, имели возможность получить консультацию у членов рабочей группы. Это необходимо обеспечить, указав в раздаточных материалах контактные телефоны членов рабочей группы. На основе данных, указанных служащими правоохранительной службы целевой группы, в анкетах составляется окончательный список показателей результативности служебной деятельности. Для каждого служащего правоохранительной службы целевой группы составляется отдельный список показателей. После составления итогового перечня показателей необходимо подготовить проект нормативного правового акта об утверждении показателей результативности служебной деятельности в правоохранительном органе. В проекте нормативного правового акта указываются перечни целевых значений показателей результативности служебной деятельности и устанавливаются отдельно для каждого служащего правоохранительной службы. Для каждого показателя результативности служебной деятельности приводится целевое значение и периодичность мониторинга. После согласования и подписания проекта нормативного правового акта показатели результативности служебной деятельности устанавливаются для соответствующих служащих правоохранительной службы структурного подразделения, для которых они были разработаны. Деятельность рабочей группы считается завершенной после нормативно-правового закрепления и установления показателей результативности служебной деятельности для соответствующих служащих правоохранительного органа. ^ Для оптимизации процесса разработки показателей результативности и снижения временных затрат, может быть использован второй подход, основанный на формировании перечня типовых показателей результативности. При разработке показателей результативности при данном подходе соблюдается следующая последовательность работ:
При выявлении основных видов профессиональной служебной деятельности необходимо учитывать, что в правоохранительных органах присутствуют структурные подразделения, как реализующие основной функционал данных органов, так и обеспечивающие функции. Кроме того, в различных правоохранительных органах виды деятельности служащих правоохранительной службы могут быть достаточно схожими. Типичные виды деятельности также могут быть выделены для служащих различных категорий должностей, например, для руководителей и для служащих, выполняющих преимущественно рутинные функции. В связи с этим, первичный анализ основных видов деятельности служащих правоохранительной службы позволил выявить следующие группы (кластеры государственных служащих):
Более подробно итоги анализа и разработки классификатора основных видов деятельности служащих правоохранительной службы представлены в следующем разделе настоящего отчета. Структурированный перечень типовых показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы предполагает выделение следующих характеристик каждого показателя результативности:
Данные характеристики являются исчерпывающей базой для утверждения и организации мониторинга результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. Формулировка показателя отражает результативность оцениваемой служебной деятельности. Безусловно, она является ключевым элементом показателя результативности. Тем не менее, нельзя недооценивать роль других его характеристик. Поскольку структурированный перечень призван включать типовые показатели результативности, при установлении данных показателей для конкретного служащего правоохранительной службы имеет смысл уточнить данную формулировку, чтобы она более полно отражала ожидаемый результат. Целевое значение показателя в структурированном перечне устанавливается на основании анализа реальной практики деятельности служащих правоохранительной службы. Установление целевого значения для показателя результативности нельзя недооценивать. Если значение показателя будет завышено и систематически не будет достигаться, оценка результативности служебной деятельности служащего правоохранительной службы не будет соответствовать действительности. При установлении взаимосвязи оценки результатов с размерами денежного довольствия, данное несоответствие может привести к дестимулированию служащего правоохранительной службы. Если значение показателя будет занижено, эффективность служебной деятельности служащего правоохранительной службы и правоохранительного органа в целом будет постепенно снижаться [, ]. Период мониторинга – также важная характеристика показателя результативности. Часто периодичность мониторинга устанавливается в соответствии с периодом, указанном в формулировке показателя. Тем не менее, оценка значения показателя из соображений целесообразности может производиться с отличной периодичностью [, ]. Структурированный перечень типовых показателей результативности должен включать в себя показатели для служащих правоохранительной службы разных организационных уровней – начальников управлений, служб, отделов (отделений), групп и их заместителей. Выделение уровней служащих правоохранительной службы, обусловлено следующими особенностями оцениваемых результатов:
Таким образом, структурированный перечень типовых показателей является основой для определения критериев результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. Для каждой конкретной должности должен быть подобран набор показателей для оценки результативности. Набор показателей результативности для одной должности должен обеспечить полную оценку всех видов деятельности данного служащего правоохранительной службы. При этом количество показателей в наборе не должно быть избыточным, чтобы затраты на проведение оценки не превышали выгод от ее проведения. Иными словами, не имеет смысла включать в набор несколько показателей, оценивающих один и тот же результат (процедуру), либо показатели, которые слабо характеризуют качество исполнения ключевых обязанностей. Сотрудник кадрового подразделения формирует из структурированного перечня общий массив показателей результативности для типовой должности (начальник службы, начальник группы), из которого затем будет производиться выбор показателей. В набор показателей результативности для конкретной должности должны войти критерии из двух-трех групп видов деятельности, которые были представлены выше. Первичный перечень показателей предоставляется на рассмотрение непосредственному руководителю оцениваемого, который вносит коррективы и согласует данный перечень с соответствующим служащим правоохранительной службы. Таким образом, формируются перечни показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, которые утверждаются нормативным правовым актом правоохранительного органа. ^ Мониторинг результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительных органов можно считать основным элементом функционирования системы оценки результативности служебной деятельности. В связи с этим, от правильной организации мониторинга, с одной стороны, зависит успешность внедрения системы показателей результативности в целом, а с другой стороны, целесообразность приложения усилия на предыдущих этапах разработки и утверждения показателей. Иными словами, если сбор данных о достигнутых значениях показателей результативности не позволяет своевременно получить необходимый массив данных, то система оценки в целом не будет способствовать повышению эффективности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, и усилия, потраченные на разработку, согласование и утверждение показателей результативности, потеряют свою ценность [, ]. При организации мониторинга результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы имеет смысл придерживаться следующих принципов, обеспечивающих наибольшую прозрачность и оптимизацию его проведения. Процесс практического внедрения показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы должен быть прозрачным, что предполагает [, ]:
Мониторинг результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы является непрерывным процессом, поскольку часть достигнутых значений установленных для служащих показателей результативности регистрируются еженедельно, часть – ежемесячно и т.д. В связи с этим, целесообразно постоянно искать направления оптимизации данного процесса. Основными направлениями оптимизации могут быть следующие:
Таким образом, организация мониторинга профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы является не менее важным элементом системы оценки, чем разработка показателей результативности служебной деятельности служащих, и требует особого внимания. 2.2.7. Анализ итогов оценки результативности профессиональной служебной деятельности, стимулирование служащих правоохранительной службы, взаимосвязь итогов оценки с условиями прохождения правоохранительной службыПо результатам проведенного мониторинга определяется уровень выполнения установленных показателей результативности профессиональной служебной деятельности каждого служащего правоохранительной службы. Данные итоги позволяют определить, кто из служащих правоохранительного органа работал в отчетном периоде наиболее успешно, а чьи результаты являются неудовлетворительными. Использование результатов оценки результативности является основной целью формирования данной системы. Как отмечалось выше, при оценке результативности деятельности служащих правоохранительной службы выделяются две, либо четыре категории результативности (таблица 6). ^
Как правило, при положительном результате оценки, по отношению к служащему правоохранительной службы могут применяться следующие формы поощрения:
Для низкоэффективных служащих правоохранительной службы целесообразно применять санкции различной жесткости – от направления на повышение квалификации для соответствия требованиям занимаемой должности до увольнения с правоохранительной службы. При определении размеров материального поощрения (премирования по результатам) непосредственно размеры поощрения должны устанавливаться на основе объективных параметров, иначе данный инструмент стимулирования не принесет ожидаемых результатов. Например, для конкретного служащего в начале отчетного периода оговаривается максимальный размер премии, которую он может получить в конце года при условии выполнения поставленных задач в полном объеме. Если по итогам года общий уровень результативности служащего правоохранительной службы составляет 75%, ему устанавливается премия в размере 50% от общей суммы. При этом, если по общий уровень результативности служащего правоохранительной службы составляет лишь 50%, премия ему не выплачивается, так как эффективность его работы признается неудовлетворительной. Механизмы взаимосвязи системы показателей результативности с условиями прохождения правоохранительной службы могут устанавливаться по схожим принципам, более подробно данная методология будет рассмотрена в нижеследующих разделах. 3. КЛАССИФИКАЦИЯ И ТИПОЛОГИЗАЦИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ С УЧЕТОМ СПЕЦИФИКИ ПРОХОЖДЕНИЯ ИМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РАЗЛИЧНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (МВД, ФМС, ГФС, МЧС, ФСИН, ФССП, ФТС, ФСКН РОССИИ)В данном разделе настоящего отчета рассматривается один из первоочередных этапов процесса разработки показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, который рассматривался в методике формирования системы оценки. В рамках настоящей научно-исследовательской работы представлены основные принципы классификации и типологизации показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы. Затем на основании представленных принципов проводится анализ нормативных правовых актов, определяющих функции федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба, и формируется фрагмент классификатора основных видов деятельности правоохранительных органов. Систематизация основных видов деятельности правоохранительных органов на следующем этапе анализа позволяет выделить примеры показателей результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительных органов, проходящих службу в различных структурных подразделениях на различных уровнях организационной иерархии. ^ Для проведения систематизации основных видов деятельности правоохранительных органов в первую очередь необходимо выделить принципы классификации и типологизации, которая будет осуществляться. Важно отметить, что выделяют различные подходы к дифференциации процессов классификации и типологизации. Согласно первого подхода, «классификацией» называется прием, посредством которого из некоторого множества объектов выделяются все, входящие в него классы таким образом, чтобы каждый, принадлежащий исходному множеству объект, попал в один и только в один класс. Классификация необходима для изучения разновидности явлений, свойств, факторов и пр. Она помогает определить содержание явления или проблемы. Классификация может быть осуществлена разными способами, которые определяются признаком или критерием классификации []. Есть классификации однокритериальные и многокритериальные. При многокритериальных классификациях классы могут частично пересекаться. Это определяется отношениями критериев классификации: пересекающиеся или непересекающиеся []. В случае систематизации основных видов деятельности правоохранительных органов предмет исследования является многокомпонентным и комплексным, что влечет за собой необходимость использования пересекающейся классификации. Успех использования классификации в исследования определяется ее правилами [].
При систематизации основных видов деятельности правоохранительных органов данный принцип означает, что при выделении двух уровней классификатора совокупность видов деятельности второго уровня классификатора должна раскрывать содержание соответствующего вида деятельности первого уровня классификатора. Кроме того, каждый вид деятельности правоохранительных органов должен быть включен в классификатор.
Данный принцип предполагает однозначность отнесения каждого вида деятельности к одной из выделенных групп (классу первого или второго уровня).
Четкость в определении «делений» и критериев отнесения вида деятельности к определенному классу (первому или второму уровню классификатора) предполагает относительную сопоставимость видов деятельности, отнесенных к первому или второму уровню классификатору по объему решаемых задач.
Как уже отмечалось, поскольку предмет исследования является многокомпонентным и комплексным, отнесение вида деятельности к одной из выделенных групп может основываться на сложных критериях. Ключевым требованием в данном случае является однозначность включения вида деятельности в классификатор первого или второго уровня. Установив основные принципы классификации, необходимо обратиться к понятию «типологизации». Типологизация (греч. tipos - отпечаток, форма, образец и logos - слово, учение) – метод научного познания, направленный на разбивку некоторой изучаемой совокупности объектов на обладающие определенными свойствами упорядоченные и систематизированные группы с помощью идеализированной модели или типа (идеального или конструктивного) []. В основе типологизации лежит понятие о нечетких множествах, т.е. множествах, не имеющих четких границ, когда переход от принадлежности элементов множеству к непринадлежности их множеству происходит постепенно, не резко, т.е. элементы некоторой предметной области относятся к ней лишь с известной степенью принадлежности. Типологизация проводится по выбранному и концептуально обоснованному критерию (критериям) или по эмпирически обнаруженному и теоретически интерпретированному основанию (основаниям), что позволяет различать соответственно теоретические и эмпирические типологизации []. Применительно к систематизации основных видов деятельности правоохранительных органов, типологизация предполагает разделение множества функций и полномочий правоохранительных органов на группы (и подгруппы), согласно основанию, определяемому по критерию, который устанавливается экспертным путем. При рассмотрении особенностей классификации и типологизации, необходимо рассмотреть и второй подход. Согласно второго подхода [], типологизацию следует отличать от классификации, предполагающей нахождение четкого места каждому элементу (объекту) в группе (классе) или ряде (последовательности), при четком проведении границ между классами или рядами (один отдельно взятый элемент не может как одновременно принадлежать разным классам/рядам, так и не входить в какой-либо из них вовсе). К тому же считается, что критерий классификации может быть случайным, а критерий типологизации всегда сущностен. В то же время некоторые классификации могут быть истолкованы как предварительные (первичные) типологизации или как переходная процедура упорядочивания элементов (объектов) на пути к их типологизации. Результатом типологизации выступает обоснованная внутри ее типология []. В настоящей научно-исследовательской работе для систематизации основных видов деятельности правоохранительных органов применяется второй подход. Согласно данного подхода все виды деятельности правоохранительных органов оцениваются, анализируются, сопоставляются. Выявляются классификационные признаки, на основе которых объекты можно объединять в типологические группы. Типологический анализ позволяет уточнить (углубить, конкретизировать) выявленные признаки и обосновать типы объектов. По результатам проведенного анализа составляется двухуровневый классификатор основных видов деятельности правоохранительных органов. ^ Определение основных видов деятельности правоохранительных органов производилось путем анализа функций и полномочий самих органов и их структурных подразделений. Работа проводилась в несколько этапов:
На первом этапе была проведена аналитическая работа по определению основных видов деятельности правоохранительных органов, достигаемых результатов и их получателей. Анализ был проведен на основе изучения более 25 Положений о правоохранительных органах и их структурных подразделениях (таблица 7). В ходе работы были изучены Положения о таких правоохранительных органах, как [-]:
^
Кроме того, были изучены нормативные правовые акты, регламентирующие порядок деятельности следующих структурных подразделений Министерства внутренних дел РФ (таблица 8) [-]:
^
В результате первого этапа были выделены более 160 видов деятельности правоохранительных органов (таблица 9). ^
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
средне
1 