6. реформы государственного управления основные вопросы: Реформа как метод повышения эффективности системы государственного управления icon

6. реформы государственного управления основные вопросы: Реформа как метод повышения эффективности системы государственного управления



Смотрите также:
1. Теоретический аспект государственного управления[:] Теоретический аспект государственного...
Эффективность государственного управления лесными ресурсами на примере Республики Карелия”...
Темы курсовых и дипломных работ (2009-2010) Авторитет как фактор управления...
А. Л. Александрова // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № С. 53-70...
Программа исследования эффективности управления и анализ его результатов рекомендации в области...
Многоуровневая оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и...
1. Реформы системы центрального управления в России во второй половине XVI...
Судебные реформы как механизм формирования гражданского общества в России (на материалах...
Судебные реформы как механизм формирования гражданского общества в России (на материалах...
Концепция повышения эффективности государственного и муниципального управления в республике коми...
Программа повышения квалификации государственных служащих «основы государственного управления»...
Программа курса «История государственного управления в России»...



скачать




6. РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ


Основные вопросы:

  1. Реформа как метод повышения эффективности системы государственного управления.

  2. Объективные предпосылки стратегии повышения эффективности государства.

  3. Основные модели государственного управления в начале XXI века: принципы организации.

  4. Основные тенденции реформы «нового государственного менеджмента».



6.1. Реформа как метод повышения эффективности системы

государственного управления.

Прежде, чем говорить о методах повышения эффективности государственного управления, необходимо уточнить исходные термины.

Тема государственных реформ является одной из самых актуальных во всех крупных государствах современности и одновременно одной из самых дискуссионных. Однако, несмотря на большое общественное внимание, очень часто собственно предмет дискуссии оставляют без определения, очевидно, полагая, что он ясен и понятен. Чаще всего оказывается, что реформой в отношении государства по произвольному выбору называют любое его изменение: в любых элементах, любого масштаба, любыми способами и средствами, в любой форме и с любой целью. Следствием этого является непонимание друг друга оппонентами и значительное различие выводов, к которым они приходят. Целесообразно поэтому определить исходное понятие – реформа.

Очевидна вторичность «реформы» от «формы». «Форма» имеет много интерпретаций в различных отраслях науки. Не все из них можно соотнести с термином «реформа». Можно согласиться с тем, что форма является соразмерным видом, расположением, ритмом протекания процесса. В другом отношении форма есть схема, образ, очертания объекта. Т.е., понятие форма относится и к процессам, и к состояниям. Являясь внешним выражением содержания, его способом выражения и существования, форма устанавливает внешнее соотношение его частей и элементов. Вместе с тем, являясь способом выражения содержания, внутренним строением, порядком расположения и взаимосвязей частей объекта, форма представляет его сущность, цель и смысл его существования. Т.е., форма представляет и внутренние «очертания» объекта, точнее, его структуру. Таким образом, можно заключить, что форма выражает внутренние и внешние отношения и связи, и можно говорить о внешней форме и внутренней форме (структуре). Причем, выражение внешних отношений («внешняя» форма) не может быть безразличным, безотносительным к внутренней форме, т.к. последняя активна, более тесно связана с содержанием и проявляется во внешней форме. Эти два основных толкования значения понятия «форма» в философии породили двойственность в терминологии и трактовке изменений в организованных системах, в первую очередь, - социальных.

В терминологическом аспекте реформа – это преобразование и восстановление формы. Соответственно выделению внешней и внутренней форм, нужно говорить и о двух видах их преобразований – реформе внешних и реформе внутренних отношений. Реформа внешних отношений может быть представлена как изменение числа элементов, количества связей между ними, может быть даже – разрушение отдельных старых или введение отдельных новых видов отношений и связей, но лишь вторичных от тех, что определяют качество, тип объекта. То есть, реформа внешних отношений не затрагивает существа отношений, определяющих тип структуры. Реформа внутренних отношений состоит именно в изменении самых существенных структурных отношений и связей. Поэтому такое преобразование корректирует и цель, и смысл функционирования объекта, и сам способ его организации, а не только существования. В этой связи необходимо признать, что реформа внутренних отношений представляет собой не просто изменение «очертаний», но и преобразование содержательного характера.

В социальных системах реформа выступает проявлением как эволюционных, так и революционных преобразований. Во втором случае реформа представляет собой момент, этап революционных изменений, которые предполагают полную смену формы, а не ее частичную, пусть даже и глубокую, модернизацию. Следует отметить, что реформа способна принимать как целесообразный, так и целенаправленный характер, причем в последнем случае не обязательно совпадающий с объективно целесообразным вектором прогресса.

Поскольку преобразование формы выступает, в конечном счете, как проявление активности структуры, целесообразно согласиться с тем, что реформа представляет собой изменение не любого характера, а именно реструктуризацию. Даже изменение внешних «очертаний», например, состава элементов, вызывает изменение связей и отношений (возникают новые, разрушаются старые, изменяется теснота связи, ее интенсивность, состав предметов связи, участников отношения и пр.). Такая трактовка не противоречит и основным толкованиям термина «структура»: «состав элементов» и «способ связи элементов».

Все вышесказанное о реформах следует также отнести к интерпретации понятия «реформа системы государственного управления». Очевидно, что здесь необходимо учесть и все богатство понятия «государственное управление» (система государственного управления).

РЕФОРМА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ - преобразование, затрагивающее все и любые ее части (подсистеме), элементы структуры управления, отдельные структурные связи и структуру в целом, для изменения ее выходных параметров и более адекватного соответствия изменениям внешней среды, в первую очередь, - изменению объекта управления и объективных условий управления (взаимодействия с ним).

Таким образом, РЕФОРМА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - ЭТО ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СПОСОБА СВЯЗЕЙ (ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ) ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ И ПАРАМЕТРОВ СВЯЗЕЙ, ХАРАКТЕРА И СОСТАВА ЭЛЕМЕНТОВ САМИХ СВЯЗЕЙ, НАПРАВЛЕННОЕ НА ПОВЫШЕНИЕ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ.

В качестве частей (подсистем) системы государственного управления выявлены институты (в т.ч. органы государственного управления – администрации и учреждения, организации); профессиональные группы персонала административной государственной службы; профессиональная деятельность (формы, условия, модели и т.п.); процессы реализации функций государственного управления; отношения и связи управления; технологии государственного управления. В качестве элементов организационной структуры (связей) управления примем упорядоченную совокупность предметов отношений и связей управления: целей, функций, задач, состава органов управления, распределенных между ними (органами) обязанностей, прав по принятию решений, полномочий по распоряжению ресурсами, ответственности и технологических элементов.


Таким образом, в содержание понятия реформы государственного управления необходимо включать преобразования любых подсистем и уровней, структурных связей управления - организационных, экономических, социальных, технологических, правовых, социально-психологических и пр., а также самих участников этих связей - состава и характеристик органов управления и находящихся в их зависимости (компетенции) объектов управления.

Наиболее сложные реформы касаются изменения содержания и характера политических связей - построения системы государственной власти, а наиболее простые предметом имеют изменение элементов технологии управления, например, операций и процедур деятельности.

Наряду с термином «реформа» в отношении госаппарата часто употребляется выражение «административная реорганизация», в качестве которой принято понимать: «изменения, проводимые в организационных моделях и процедурах правительственных органов и учреждений в целях совершенствования их операций для достижения повсеместной результативности. Побочные продукты административной реорганизации включают более высокую экономичность, возрастание производительности и более четкие линии власти и ответственности».1
Термин «реорганизация» в языке практики управления носит технологический характер. Ее мероприятия направлены на получение показателей внутренней (операционной) эффективности. В этом смысле реорганизация – одно из направлений и средств проведения административной реформы. Реорганизация локализуется в рамках одного органа (учреждения) или системы управления. Реорганизация ориентирует орган и систему управления на себя, т.к. в административной системе изменение параметров взаимодействия с объектом управления является компетенцией вышестоящего органа - учредителя, а не органа оперативного управления. Термин «реорганизация» здесь имеет значение «самосовершенствование, самоорганизация». В терминах организационного развития такая трактовка реорганизации может быть отождествлена по содержанию с самостабилизацией, под которой принято понимать подавление внутренних и внешних возмущающих воздействий в пределах набора внутренних ограничений. С другой стороны, организация как функция управления своим содержанием имеет упорядочение, а значит, создание или коррекцию структуры. Тогда реорганизация – это и есть реструктуризация, или т.н. структурные реформы. В этом значении термин также используется специалистами2. Здесь содержание термина требует истолкования как самоорганизации: подавления внутренних и внешних возмущающих воздействий на основе выхода за пределы внутренних ограничений, изменения их состава. В любом случае, содержание процесса реорганизации ориентировано на внутренние изменения и достижение внутренних показателей эффективности.
Административная реформа преодолевает рассогласование системы управления и объекта управления. Если мы принимаем, что сама система управления имеет политико-административную природу, то взаимодействие системы управления с объектом в целом неизбежно принимает политический характер, характер реализации политики. Тогда и реформа администрации представляет собой реакцию на дисфункцию в реализации политики, внешнюю детерминацию реформы. Реформа администрации принципиально направлена вовне, на изменение взаимодействия системы управления и объекта управления. Для принятия такого решения требуется участие «учредителей» администрации – политических органов исполнительной (а, может быть, и не только исполнительной) власти.
Вероятно, вследствие неопределенности понятий теоретик реформ менеджеризации в зарубежных государствах Дэвид Осборн предпочел ввести новый термин «обновление (reinventing government) государственного управления». Обновление не отождествляется им с изменениями политической системы, реорганизацией, сокращением потерь, приватизацией, менеджментом качества. «…Оно относится к реструктуризации государственных организаций и систем путем изменения их целей, стимулов, отчетности, распределения полномочий и всей культуры их поведения…Под обновлением мы понимаем фундаментальную трансформацию государственных систем и организаций с целью резко повысить их эффективность, объемы производимых услуг, приспособляемость к условиям и способность к совершенствованию. Это преобразование завершается изменением их задач, стимулов, отчетности, структуры полномочий и корпоративной культуры. Обновление можно характеризовать как замещение бюрократических систем действующими на принципах предпринимательства (предпринимательскими) системами»3. Не трудно заметить принципиальное сходство этой трактовки обновления с представленными толкованиями содержания понятия «реформа» и состава элементов организационной структуры государственного управления, которых мы будем в дальнейшем придерживаться. Следует указать также на то, что требование активности, инициативности от органов государственной администрации следует западной традиции, на это обращали внимание еще в XIX веке французские административисты и будущий президент США В.Вильсон, цитированный ранее в другом разделе. Термины «бизнес» и «предпринимательство» выражают здесь не тотальную капитализацию, а, скорее, дефицит понятий и необходимость доступного изложения без утраты смысла.

Для преодоления противоречивости на понятийном уровне мы полагаем принять термин «реорганизация» в значении «самостабилизация» как частичные усовершенствования в целях операционной эффективности, не затрагивающие основ (принципов) построения структуры. В этом же значении использовать выражение «преобразование внешних связей (формы)». Более глубокие изменения структурного типа именовать «реформа».


Можно выделить следующие признаки государственной реформы, задающие ее качество как процесса изменений.

  • Реформа как процесс изменений обладает целенаправленностью. Изменения могут противоречить объективной целесообразности, если людьми ошибочно истолкованы условия и способы преобразования или объективно необходимые цели (результаты).

  • Целенаправленность реформы отрицает возможность ее стихийности, спонтанности. Поэтому реформа всегда обладает планомерностью. Она требует предварительной постановки, хотя бы в самом общем виде, целей и определения путей (способов) их достижения, ресурсного и организационного обеспечения.

  • Внутрисистемность. Цели реформы не могут выходить за пределы качества системы. Глубина реформы ограничивается рамками качественной определенности системы; смена ее качества – это задача революции, требующая выхода за пределы системы. Цели реформы всегда находятся внутри системы. Вместе с тем, ряд последовательных реформ могут составить содержание революции и изменить качество.

  • ^ Ориентация на воспроизводство основ структуры системы (ведущего типа связей, как минимум).

  • Объективная обусловленность (детерминированность). Реформу администрации можно «выдумать», но нельзя завершить, встроить ее как этап в процесс последовательного прогрессивного развития. А в процесс регресса такую реформу-утопию встроить можно (этим его можно даже начать). Истинная реформа является реакцией на дисфункции, на невозможность в рамках старой системы координат установить соответствие между потребностями объекта управления (системы в целом) в развитии и возможностями управляющей подсистемы их удовлетворить. В этой связи логично поставить вопрос о реформе как катализаторе развития, о её возможности опережать объективные тенденции.

В организованных социальных системах реформы являются методом организационного развития. И, поскольку реформа осуществляется средствами власти, а не стихийно и спонтанно, то можно заключить, что реформа действительно корректирует и «подстегивает» стихийную тенденцию, выступает катализатором. Она не просто оформляет (легализует) уже сложившиеся, но и творит новые отношения – предмет, формы, субъектов отношений. Однако для этих новых отношений должны существовать объективные предпосылки. Тогда реформа достигает поставленных перед ней целей. В противном случае происходит стихийная, неуправляемая коррекция содержания (коррекция действий по факту, под давлением объективных обстоятельств), а затем и формулировки целей преобразования (сначала отдельных нереальных параметров, затем – самих показателей цели). Как это было с планами пятилеток в СССР и новаторскими стратегиями руководителей.

  • Последовательность. Реформа, в свете вышесказанного, может быть лишь продолжением и развитием тенденций, законов, принципов организации и функционирования системы. Она вырастает «изнутри» системы.

  • Обратимость. Развитие по определению представляет собой процесс направленных необратимых изменений. Однако необратимость является свойством именно процесса, т.е. тенденции. А реформа как момент этого процесса является обратимой. Основных причин этому две: объективная и субъективная. По крайней мере, в начале процесса преобразований и, по крайней мере, в изменяемых элементах реформа нарушает равновесие и понижает уровень устойчивости системы, приводя ее в точку экстремума, переход через которую и означает смену формы. Без этого нельзя обеспечить направленность изменений. Но старые формы могут оказаться сильнее, поэтому есть вероятность контрреформы, реставрации. Важно не только создать предпосылки новых форм, но и разрушить предпосылки существования без изменения с учетом нового старых форм. Люди, органы государственной власти также способны принимать ошибочные решения по различным обстоятельствам реформы с тем же конечным результатом.

  • ^ Политическая обусловленность административной реформы. Именно политические, не административные органы выступают инициаторами и субъектами принятия решений по принципиальным вопросам реформы (цели, сроки, масштаб, ресурсы и т.п.). Государственная администрация – функция политической власти, система государственного управления – функция системы государственной власти, административная система – функция политической системы. Какой бы теории происхождения государства ни придерживаться, высшие органы государственной власти принимают к исполнению функции определения целей общественного (государственного) развития, выступают «подрядчиками» по отношению к «заказчикам» – социальным институтам. Администрация – посредствующее звено между обществом и органами политической власти. Административные институты выступают «подрядчиками» по отношению к своим учредителям – политическим институтам, а не перед общественными субъектами непосредственно, это обусловлено порядком формирования и материального обеспечения их деятельности. Поэтому основные функции государственной администрации, их минимальный набор обеспечивают воспроизводство политической власти как отношения и ее основных институтов. Таким образом, любые решения, изменяющие взаимодействие субъекта и объекта государственной власти (в т.ч. по вопросам административной реформы), становятся прерогативой политических институтов государства.

  • ^ Направленность «сверху вниз», в отличие от революции, направленной «снизу вверх» на смену господствующей формы как типа (политической, экономической, правовой – любой). Инициатива и руководство исходят из центра; во всяком случае, – решения, определяющие процесс преобразований. Институты государственной власти не могут быть организованы иначе.

  • ^ Легальность и централизация. Реформа всегда обеспечивается средствами легальной власти государственных высших и центральных органов (хотя это не всегда означает их легитимность). Являясь целенаправленным, а значит осознанным и волевым преобразованием, реформа требует централизованного руководства и управления: либо наделения этими полномочиями существующих органов государства, либо наделения ими вновь учрежденных госорганов. Централизация обусловлена необходимостью сосредоточения ресурсов преобразования, сохранения диапазона и ресурсов контроля вообще, обеспечения единства целей и действий.

  • ^ Ориентация на обеспечение повышения эффективности системы государственной власти. Реформа государственной администрации, как отмечали цитированные Д.Осборн и П.Пластрик, - это не реформа политической системы. Но реформа администрации должна удовлетворить внешние требования, условия эффективности, заданные извне. Эти критерии – параметры реализации политики органами администрации, показатели взаимодействия ее органов с населением и между собой. Совершенно естественно, что внешняя эффективность требует реализовать внутренние ресурсы повышения эффективности (за счет мероприятий реорганизации, например). Несмотря на множественность критериев эффективности, несомненно, что показатели политической эффективности будут подчинять себе все остальные.


Обеспечение эффективности государственной администрации может обеспечиваться различными методами. Среди них необходимо выделить группу экстенсивных и группу интенсивных методов. К экстенсивным отнесем методы повышения эффективности, основанные на росте объемных показателей: численности занятых, состава госорганов, наращивании объема финансирования и пр. К интенсивным отнесем методы, основанные на изменении качественных показателей госадминистрации, и на этой основе – количественных. От простого к сложному возникает следующий ряд.


^ Основные методы повышения эффективности государства:

  1. Повышение квалификации сотрудников административного аппарата (профессиональное развитие персонала);

  2. Привлечение внешних консультантов (или временных работников);

  3. Взаимный обмен кадрами администрации и учебно-научных, консультационных, коммерческих организаций;

  4. Интенсификация использования идеологических ресурсов администрации, в первую очередь, средств массовой информации и коммуникации (PR-технологии);

  5. Совершенствование технологии власти и управления (разработка и внедрение более результативных приемов, средств и методов);

  6. Реорганизация государственных органов, учреждений и подразделений (совершенствование состава);

  7. Реформы системы государственного управления в целом и отдельных ее частей.

Понятно, что границы системы государственной администрации определяют состав методов ее совершенствования. Представленный ряд методов совершенствования государства, конечно, не может быть исчерпывающим. Он приведен для того, чтобы показать, что из основных методов повышения эффективности государства реформы системы государственного управления представляют собой наиболее трудоемкий и сложный способ развития. Очевидно, что ранее должны быть применены более дешевые и простые методы. Для использования реформ должны существовать очень веские объективные основания и субъективные предпосылки, например, зрелость политического и административного руководства.


^ 6.2. Объективные предпосылки стратегии повышения эффективности государства

Старая шутка гласит: о демократии стали говорить тогда, когда ее не стало. То же самое можно сказать об эффективности государственного управления, но уже серьезно. Проблема эффективности государственного управления затронула не только молодые государства, но и группу ведущих в экономическом отношении государств, объединенных Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (OECD), которые в 1996 году провели совещание своих министров, посвященное эффективности их систем управления. Одним из представительных материалов, посвященным проблеме повышения эффективности государства и основанным на значительной эмпирической базе, является ежегодный отчет экспертов МБРР «Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии –1997» (World Development Report 1997). Его авторы пришли к выводу о том, что в конце ХХ века во многих странах мира произошло осознание необходимости пересмотра роли государства. Государство не должно больше быть единственным провайдером общественных благ. Государство находится в центре экономического и социального развития, но не в качестве непосредственного источника роста, а как партнер, катализатор и помощник. Традиционные концепции, рассматривавшие обеспечение общественного развития как техническую проблему, имели излишне упрощенные институциональные посылки. В то же время функции государства претерпели значительный рост (количественный состав и объем, задачи и количество государственных органов и учреждений, численность персонала и других материальных ресурсов, вовлеченных в полномочия исполнительной власти и т.п.). Возросшее влияние государства определило перемещение акцентов внимания с объема его вмешательства на его эффективность и степень удовлетворения нужд населения. Идеология и практика государства всеобщего благосостояния стала испытывать затруднения. Повысилась степень глобализации внешней и внутренней среды функционирования государств, одновременно выросла скорость ее изменения. Обострились проблемы бюджетного дефицита и весь спектр так называемых глобальных проблем – социальное неравенство и бедность, экологические, региональные конфликты, законность и преступность и т.д. Понизился уровень обеспечения основных общественных благ. На фоне непрерывного роста производительности и экономичности в реальном секторе отставание государственного аппарата по этим параметрам стало одиозным и нетерпимым. Причем, это касается государственного сектора в целом, а не только аппарата власти. Все это поставило правительства разных стран перед проблемой эффективности государства в целом и государственного управления, в частности. Авторы Отчета Всемирного Банка, проанализировав на обширной статистике опыт десятков государств в решении этих задач, указали ряд способов, позволяющих сузить растущий разрыв между требованиями, предъявляемыми к государствам, и их возможностью выполнять эти требования.

Дефицит ресурсов обеспечения развития потребовал поставить проблему наращивания потенциала государства, определяемого как способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия. Другими словами, потенциал государства здесь – совокупность ресурсов, которые государство способно аккумулировать для обеспечения целей развития. А эффективность государства представляет собой уровень использования потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага.

Стратегия повышения эффективности государства, предложенная авторами Отчета, предполагает выполнение мероприятий в рамках двух этапов.

Первый этап – приведение функций государства в соответствие с его потенциалом. Т.е. сжатие объема и состава функций до тех значений, которые могут быть удовлетворены наличными ресурсами (потенциалом). В рамках первого этапа большое значение имеет концентрация государства на решении фундаментальных задач; разграничение функций по финансированию производства базисных услуг от функций по их предоставлению и разделение конкурентного и монопольного секторов в коммунальном секторе, а также разделение социального страхования и социальной помощи и т.п.; достижение разумного соотношения между действиями государства и его институциональными возможностями.

Второй этап стратегии повышения эффективности государства – укрепление потенциала государства путем активизации общественных институтов. Мероприятия этого этапа предполагают: разработку эффективных норм и ограничений, позволяющих сдерживать произвол властей и бороться с засильем коррупции; введение конкурентных начал в деятельность госсектора в целом и госслужбы, в частности; совершенствование систем оплаты и стимулирования труда государственных служащих; большая ориентация на нужды населения посредством обеспечения его участия в управлении и предоставлении больших полномочий местным органам власти. Решение задач второго этапа особенно важно, так как предполагает привлечение негосударственных ресурсов на решение общественно значимых задач. Однако без обеспечения доверия к правительству, которое измеряется степенью предсказуемости его установлений и действий и последовательностью их осуществления, привлечь инвестиции из этих источников будет проблематично. Основная часть задач второго этапа поэтому направлена на обеспечение законности государственного управления, понижение уровня коррупции и стабилизацию правительственного курса в противовес различным лоббистским воздействиям, обеспечение прозрачности ресурсных потоков, культивирование в полном смысле трудовой этики госслужбы, стимулирование производительности, качества и эффективности в деятельности госслужащих и служебном продвижении с учетом личных качеств.


^ 6.3. Основные модели государственного управления в начале XXI века:

принципы организации.

Сравнительный анализ моделей организации государственного управления, проводимый специалистами различных отраслей знания, обнаруживает возникновение на рубеже XXI века модели государственного управления, альтернативной традиционно доминирующей. Несмотря на наличие нескольких форм традиционной модели приходится признать, что они принадлежат сегодня к одному типу – не удовлетворяющему потребности развития. Отсталость и неэффективность этого типа обнаруживается при сравнении ключевых параметров новой и традиционной моделей: политических, экономических, социальных, культурно-идеологических, технологических – по всем подсистемам государственной администрации. Главная проблема, которая лежит в основе кризиса старой модели – несоответствие адаптивных возможностей высокому темпу изменений в среде и неспособность формировать (ограничивая, сдерживая рост) под свои возможности среду реализации функций внутреннего управления и значительного влияния тенденций глобализации на среду выполнения функций внешнего характера. Разрешение этого кризиса предполагает смену концепции, модели государственного управления.

Приведенные ниже сравнения различий новой и старой моделей госуправления носят характер примерного перечня, а не обязательного и полного. Для полноты описания необходимо определить параметры, критерии сравнения и провести его по основным подсистемам государственной администрации и ее формам – правовым, политическим, экономическим, технологическим, социальным и пр.

^ Основные параметры традиционной и новой моделей государственного управления

Традиционная

Новая

Монополия на производство и предоставление общественных благ

Конкуренция за право производить или предоставлять общественные блага

Доминирует механизм бюрократии

Доминирует механизм рынка

Функциональная специализация

Горизонтальная и вертикальная интеграция
^
Приоритет интересов власти

Приоритет интересов закона и потребителя

Противопоставление политики и администрации

Разграничение функций политики и администрации на основе контракта

Автократичность управления
^
Менеджмент участия

Вертикальная структура управления

Адаптивная (органическая) структура

Централизация в принятии решений

Децентрализация в принятии решений

Ориентация на концентрацию власти

Ориентация на достижение целей

Опора на специалистов

Опора на группы и команду

Ориентация на воспроизводство, функционирование

Ориентация на развитие

Стандартизация, специализация и формализация

Многофункциональность и ориентация на результат

Главный ресурс – власть и полномочия

Главный ресурс – квалификация персонала

Главный ресурс руководителя – статус

Главный ресурс руководителя – интеллект, знание

Авторитарный стиль руководства

Демократический стиль руководства

Технология управления по процедурам операций

Инновация, повторное проектирование контрактов

Работа индивидуального характера

Групповая работа

Замкнутость и самодостаточность звеньев организационной структуры управления

Открытость для сотрудничества, выделение ресурсов, доступных для всех подразделений

Ориентир деятельности – процедуры и директивы

Ориентир деятельности – миссия и цели

Социальный смысл –внутренняя эффективность

Социальный смысл – удовлетворение клиента

Содержание деятельности аппарата управления – выявление и борьба с проблемами

Содержание управленческой деятельности – предотвращение проблем и развитие достижений

Реактивное управление (вторичное реагирование на стимулы среды)

Управление по целям и результатам, инициирует изменения в среде

Выявление слабых звеньев и их усиление

Усиление сильных сторон

Расчет на основе реальных достижений и ресурсов

Расчет на основе неиспользованного потенциала

Минимизация рисков

Институционализация риска
^
Ясное видение ограничений и препятствий




Сосредоточенность на видении будущего и отрицание принципиальной непреодолимости препятствий
^
Стандартизация и типизация ситуаций и их решений

Видение уникальности ситуаций и поиск нестандартных решений
^
Вознаграждение на основе тарифных сеток с элементами не денежного характера

Материальное стимулирование по цели на основе культивирования приверженности

Исполнение директив и инструкций

Командное творчество

Измерение затрат

Измерение результатов и их соотношения с затратами

Доминирование внутреннего административного контроля

Доминирование внешнего контроля (политического, судебного, потребителей)

Состав основных функций управления повторяет список А.Файоля

Порождение и организационное оформление новых функций управления с высоким статусом

Стабильность правовых основ и форм госслужбы

Изменчивость права и системы госслужбы
^
Доминирование безличности и безответственности

Доминирование личного начала и ответственности
^
Информационная закрытость для граждан

Информирование граждан для улучшения имиджа госадминистрации


Показанные различия свидетельствуют о большей адаптивности и ориентации на обеспечение потребностей развития новой модели по сравнению со старой. Выбор между этими двумя моделями организации государственного управления сегодня носит, по сути, фиктивный характер. Это выбор между мировой тенденцией на достижение максимальных показателей производительности и эффективности системы управления и консервацией заведомо неудовлетворительных организационных структур государственного управления, технологий управления и, значит, низкой эффективности управления. Выбор в пользу старой модели обрекает государство и общество на роль аутсайдера, обреченного следовать в зависимости от лидеров социально-экономического роста.


^ 6.4. Основные тенденции реформы «нового государственного

менеджмента».

Новая модель государственного управления является результатом длительного периода поисков его эффективности, который, на наш взгляд, начался в конце 40-х годов ХХ века, когда крупнейшие государства столкнулись с недостатком ресурсов перед лицом глобальных задач. Основные черты новой модели государственного управления, как очевидно, заимствованы в негосударственном секторе экономики. Их оформление в организационную модель и идеологию практики государственного аппарата произошло во второй половине 70-х годов ХХ века, которые принято связывать с внутригосударственными инициативами президента США Р.Рейгана и премьер-министра Великобритании М.Тэтчер (более известными под названиями «рейганомика» и «тэтчеризм»). Совокупность этих представлений либерального экономического и консервативного политического толка об организации государственного управления в современную эпоху получила наименование «новый государственный менеджмент».

Общие принципы государственного управления в рамках модели НГМ были сформулированы известными идеологами и практиками этих реформ Д.Осборном и Т.Геблером, которые они назвали принципами обновления современных систем государственного управления:

  1. Развивать конкуренцию между провайдерами (производителями, поставщиками) гражданских услуг.

  2. Расширять права граждан, передавая контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов непосредственно общинам.

  3. Оценивать работу учреждений не по затратам, а по выходам, результатам.

  4. Руководствоваться целями (миссией), а не законами и правилами.

  5. Превращать клиентов в свободных потребителей, предоставляя им выбор – между школами, учебными программами, вариантами предоставления жилья и т.п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации».

  6. Предупреждать возникновение проблем.

  7. Зарабатывать больше, чем тратить

  8. Децентрализовать управление, вносить в работу дух сотрудничества и взаимопомощи.

  9. Отдавать предпочтение рыночным механизмам перед бюрократическими.

  10. Сосредоточиться не столько на оказании услуг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами – государственным, частным и некоммерческим.4

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в реформах нового государственного менеджмента доминируют две тенденции: экономическая – маркетизация, и организационная – дебюрократизация.

Содержанием маркетизации является введение в практику государственного аппарата рыночных механизмов в самом широком смысле. Обычно обязательным элементом маркетизации называют приватизацию. Суть последней, когда обсуждается реформа государственного управления, состоит не в продаже как таковой государственной (муниципальной) собственности, а в сокращении состава и объема государственных функций, в т.ч. функций оперативного управления, уменьшение нагрузки на государственные бюджеты всех уровней. Приватизация здесь – способ «сжатия» состава и объема функций под давлением нехватки ресурсов для обеспечения их выполнения. Второй широко применяемый рыночный механизм – контрактация. Те функции по производству и предоставлению общественных благ, которые посредством приватизации переданы на реализацию в негосударственный сектор, но являются значимыми, государство продолжает более тщательно контролировать, чтобы обеспечить их выполнение по объему и качеству. Тогда государство может оставить их на бюджетном финансировании на условиях контрактного исполнения. В этом случае осуществляется тщательная подготовка контрактных условий, контроль целевого расходования бюджетных средств подрядными организациями, ассортимента, объема и качества производства публичных услуг в рамках контракта. Маркетизация предполагает также разграничение в структуре государственного управления функций определения политики и регулирования, надзора и производства услуг. Распространенным средством в этой части является выведение за пределы административной иерархии государственных организаций, непосредственно занятых производством и предоставлением услуг населению (агентств).

Дебюрократизация является организационным обеспечением экономических императивов, ориентирующих на эффективность госсектора в целом. Основное содержание дебюрократизации включает в себя следующие элементы:

  • Изменение принципов формирования организационной структуры государственного управления (децентрализация и деконцентрация вместо централизации и концентрации, доминирование функционального начала по отношению к отраслевому, интеграция вместо специализации и дифференциации и пр.);

  • Изменение состава и содержания функций государственного управления, их структуры; появление дополнительно к традиционным функций прогнозирования, стратегического анализа, оценок и планирования, маркетинга ресурсов, продуктов, потребителей, управления человеческими ресурсами администрации, финансового менеджмента и др.; усиление и организационное обособление функций анализа, оценок и координации и сосредоточение их на высших уровнях управления;

  • Изменение принципов комплектования подразделений (команды, комитеты и рабочие группы) на основе содержательных квалификационных, а не формальных критериев;

  • Изменение систем планирования, отчетности и контроля;

  • Изменение системы оценки работы, стимулирования и контроля персонала;

  • Изменение системы вознаграждения, установление зависимости его от результатов работы;

  • Установление доминирования квалификационных критериев продвижения и найма персонала;

  • Повышение мобильности персонала;

  • Упразднение инструкций и правил, затрудняющих достижение целей и показателей промежуточной эффективности;

  • Пересмотр и упразднение видов работ и операций, не ориентированных на конечный результат;

  • Тотальная ориентация на производительность и качество работ и услуг;

  • Сокращение численности административного персонала.


Мероприятия в рамках реализации принципов обновления государства имеют, конечно, ограничения и не могут проводиться без учета специфики объекта и предмета государственного воздействия, особенностей технологии этого воздействия. Другими словами, степень масштаба и глубина нововведений должна учитывать, к какой ветви государственной власти принадлежит госорган, госучреждение или подразделение, какова категория государственной службы (военная или гражданская), каков вид государственной службы (административная, патронажная на политических должностях, публичная, специализированная). Должен учитываться также и уровень монополизации (производство и продажа вооружений, ядерных материалов и технологий, технологий и материалов двойного назначения) и др. обстоятельства.

Задачи административной реформы в России могут, конечно, отличаться от задач, решаемых в других государствах по своей структуре, объему, последовательности. Однако принципиального отличия по составу задач, вероятно, быть не должно. Об этом свидетельствуют и нормативные документы, обеспечивающие реформу государственного управления в России, и послания Президента России Федеральному Собранию, и вся государственная практика последнего десятилетия.


Контрольные вопросы к теме:

  1. В чем заключается специфика реформы государственного управления?

  2. Каковы основные характеристики модели «нового государственного менеджмента»?

  3. Каково содержание основных тенденций реформы НГМ?


Литература:

  1. О действенности государственной власти в России. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1995.

  2. Порядок во власти – порядок в стране. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1997.

  3. Общими силами – к подъему России. Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 1998.

  4. Россия на рубеже эпох. Послание Президента РФ Федеральному Собранию.М., 1999.

  5. Драккер П. Новые реальности. В правительстве и политике, в экономике и бизнесе, в обществе и мировоззрении.-М.1994.

  6. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) //Полис (Политические исследования).1996.№ 1.

  7. Илышев А. Япония: административная реформа и государственный аппарат // Проблемы теории и практики управления. 1996. № 5.

  8. Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: организация сервиса для граждан //Региональное управление.Зарубежный опыт. –М.:РАУ., 1993.

  9. Комаровский В.С., Оболонский А.В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1997. № 4.

  10. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1.

  11. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 1.

  12. Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.

  13. Оболонский А.В. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // Общественные науки и современность. 1998. № 3.

  14. Общий и специальный менеджмент.-М. 1998.

  15. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001.

  16. Отчет о мировом развитии–1997: Государство в меняющемся мире: Выборочные показатели мирового развития. – М.1997.

  17. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность/Под ред. Л.В.Сморгунова. –СпбГУ.2000.

  18. Страуссмен Дж. Стратегический государственный менеджмент //Проблемы теории и практики управления. - 1996, № 1. - С. 66-70.

  19. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ.ред.С.А.Батчикова и С.Ю.Глазьева.-М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический ж-л, Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998.

  20. Зубакин В. Приватизация и менеджмент // Проблемы теории и практики управления. - 1995, № 3. - С. 70-75.



1Ralph C.Chandler, Jack C.Plano, The Public Administration Dictionary. John Wiley&Sons (Publ.)-N.-Y.-Chichester-Brisbane-Toronto-Singapore.1982.P.147. См. также: Государственное и муниципальное управление: Справочник. - М.: Изд-во Магистр, 1997. С.24.

2 См. Практические уроки экономического либерализма (Вступительная статья).-В кн.:Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001. С.6.

3Осборн Д. и Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001. С.47-48.

4 Осборн Д. и Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ./Общ.ред. и вступ.ст.Л.И.Лопатникова.- М.:ОАО Изд.группа «Прогресс», 2001. С.15-17.





Скачать 295,63 Kb.
оставить комментарий
Дата27.09.2011
Размер295,63 Kb.
ТипДокументы, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Документы

наверх