ЕР, Г. Федоров управление региональным развитием государственное регулирование экономики, основы региональной политики и социально-экономическое развитие калининградской области icon

ЕР, Г. Федоров управление региональным развитием государственное регулирование экономики, основы региональной политики и социально-экономическое развитие калининградской области


Смотрите также:
Целевая программа калининградской области "Развитие Калининградской области как туристического...
Г. Иркутск Пятая региональная научно-практическая конференция Государственное регулирование и...
Тема диссертационного исследования: Управление социальным развитием населения в рамках...
Целевая программа калининградской области «Содействие занятости населения Калининградской...
01-110 Отечественная история с древнейших времен до XX в...
Программа дисциплины «Управление муниципальным экономическим развитием» для специальности 080504...
Учебный план программы «Мастер делового администрирования Master of Business Administration...
Управление социально-экономическим развитием страны: политика, стратегия, бюджет...
Развитие социально-ориентированной региональной экономики апк (теория, методология и практика)...
Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики...
Целевой программы Калининградской области «Развитие здравоохранения Калининградской области на...
Российская федерация правительство калининградской области постановление...



Загрузка...
страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
вернуться в начало
скачать
(площадь 18 км2, население более 70 тыс. человек) принадлежит Испании с 1580 года. Он расположен на Средиземноморском побережье Марокко, напротив Гибралтара, и является частью испанской провинции Кадис. Хотя здесь расположена военно-морская база, Сеута является свободным портом. Развито рыболовство, пищевая промышленность, судоремонт и туризм.

Ангольский эксклав Кабинда расположен между Республикой Конго и Демократической Республикой Конго (бывший Заир). Так же как и КО, он имеет выход к морю. Кабинда была отрезана примерно на расстоянии 30 км от Анголы после того, как бывшее Бельгийское Конго (Заир) получило коридор к морю в низовье реки Конго. Выживать эксклаву помогает его главное богатство — нефть, добыча которой началась в 60-х гг. В Малинго (в 24 км к северу от города Кабинда) находится крупный терминал, через который отгружается сырая нефть.

Наконец, нельзя не упомянуть самый большой эксклав мира Аляску, ранее принадлежавшую Российской Империи (до 1867 года), являющуюся штатом США с 1958 года и отделенную от них территорией Канады. Проблем для американцев, едущих через канадскую территорию, практически никогда не было. С 1 января 1994 года ситуация стала еще более устойчивой. В соответствии с Североамериканским договором о свободной торговли НАФТА (куда вошли США, Канада и Мексика) предусмотрены меры по либерализации в движении товаров, услуг и капиталов через границы с постепенной ликвидацией таможенных и инвестиционных барьеров.

Как явствует мировой опыт, у большинства эксклавов имеются серьезные проблемы в связи с их обособленным положением от основного пространства своего государства. Примеры успешного социально-политического развития этих территорий надо внимательно проанализировать для разработки стратегии развития Калининградской области. Главным условием является установление тесного экономического и политического сотрудничества с соседними странами в интересах Российской Федерации.

1.4. Понятие региона и предпринимательские интересы

Полноценное развитие региона возможно только при участии трех субъектов: федеральной и региональной государственной власти, а также свободно (в рамках действующего законодательства) самоорганизующегося общества. Под последним следует понимать не только активность муниципальных органов – местного самоуправления, но и гражданскую и экономическую инициативу общественных субъектов, которая пока еще учитывается крайне недостаточно. В то же время ее потенциал, как показывает опыт, в частности, западноевропейских стран, весьма значителен. Свободная инициатива, употребленная позитивным образом, может стать одним из значимых ресурсов развития региона. Помимо прямого воздействия на региональное развитие, она влияет на активность муниципальных органов управления, а также и на решения, принимаемые государственными – в первую очередь региональными – органами власти.

В предшествовавший период развития страны, при господстве административно-командной системы управления, экономическую инициативу общественных субъектов можно было не принимать во внимание: она практически отсутствовала. Экономика СССР представляла собой государственно-хозяйственную машину с тотальным планированием (следовательно, и распределением). В основу регионального управления были положены принципы экономико-производственного районирования, страна административно нарезалась на районы и формировались пятилетние планы, согласно которым осуществлялось их развитие. Люди рассматривались только с точки зрения человеческого ресурса для производственных нужд.

Хотя в последние «пятилетки» прежние планы развития народного хозяйства стали называться планами экономического и социального развития и провозглашался приоритет социальных аспектов развития над экономическими, на деле это оставалось лишь декларацией. Иначе быть и не могло, поскольку в условиях административно-командной системы невозможно учитывать интересы независимого, свободного субъекта хотя бы просто из-за отсутствия такового. Речь может идти только о «народнохозяйственном элементе» и об «учете его интересов».

Отказ от прежних чисто административных методов управления социально-экономическими процессами предполагает внедрение нового хозяйственного механизма. Речь идет об использовании косвенных методов через создание благоприятных условий деятельности для хозяйствующих субъектов. Переход от прямого планирования к косвенному регулированию декларирован и даже делаются попытки его реализации, в том числе в Калининградской области. Характерным примером является принятие на федеральном уровне сначала нормативных актов о свободной экономической зоне «Янтарь», затем, в 1996 году, закона об Особой экономической зоне в Калининградской области. Но после принятия подобных документов чаще всего оказывается, что отсутствует «механизм их реализации». Иначе говоря, закон принят, но он не действует, или действует не в полной мере, или противоречит каким-то другим законам, или то и дело видоизменяется, отменяется другими законодательными актами.

Одной из причин указанных несоответствий между декларациями и реальностью является сохранение прежних подходов к понятию «регион» исключительно как к объекту управления. Это способствует формированию управленческих решений в рамках административных концепций. Альтернативой является выработка подхода, позволяющего адекватно представлять всю возможную гамму независимых субъектов с их индивидуальными траекториями активности для последующей выработки форм конструктивного взаимодействия с ними.

Общая концепция регионов должна учитывать по меньшей мере пять групп интересов: федерально-государст­венный, регионально-государственный, муниципальный, пред­принимательский и гражданский. Две первых группы уже реализуются в законодательных и иных нормативных актах, в меньшей мере это характерно для муниципального уровня. Реализация предпринимательских и гражданских интересов, тем более взаимная увязка всех пяти групп еще только ставится в повестку дня.

Проблема оформления и реализации предпринимательских и гражданских интересов, их институализации (создания институтов, обеспечивающих устойчивость сложившейся группы и ее эволюционное развитие) связана с недостаточным опытом развития гражданского общества в нашей стране. Существовавшие в советский период «общественные» организации, деятельность которых была зарегулирована государством, не могут служить основой и просто образцом реализации гражданских интересов. В еще меньшей мере в прежнем опыте содержатся возможности развития предпринимательских интересов. Прежде речь шла только о попытках развития экономической самостоятельности предприятий, принадлежавших государству, но не о настоящей предпринимательской инициативе.

Самый эффективный в России опыт оформления инициативы общества – опыт земства – был прерван революционными событиями начала века и вряд ли может быть возобновлен в новых условиях, особенно в специфических условиях калининградского эксклава. Он может рассматриваться только в качестве возможной исторической параллели. Поэтому сегодня крайне актуальна институализация общественной активности на новых (во всяком случае, для постсоветской России) условиях и в новых формах. Для их обоснования требуются серьезные научные исследования, включая изучение обширного зарубежного опыта.

Базовым является рассмотрение независимого хозяйствующего субъекта. На определенном этапе своей деятельности такой субъект должен закономерно прийти к учету социальных аспектов своей деятельности – того, что ранее называлось «человеческим фактором». Поэтому за основу следует брать такой род инициативы, когда предпринимательскую деятельность регулируют помимо экономических также гражданские, общественные интересы (внутренние для предпринимателя). Предпринимательские стратегии (как способ оформления предпринимательской инициативы) постепенно будут переходить из чисто экономических процессов, регулируемых государством, в разряд значимых самостоятельных факторов регионального развития. Нарождающийся в России класс предпринимателей закономерно придет к оформлению своих профессиональных и социальных интересов.

На западе исторически сложились такие формы реализации предпринимательских интересов, как профессиональные ассоциации, объединения и публичные клубы. Ассоциации являются механизмом реализации отраслевых, профессиональных интересов. Клубы служат площадками коммуникации и взаимоувязывания стратегий и политик различного рода субъектов, имеющих реальное или потенциальное влияние на жизнь страны, региона. В России также складываются условия для формирования подобных форм, и целесообразно стимулировать этот процесс. С начала 1990-х годов в предпринимательской среде осуществляются попытки такого «ускорения» в основном по образцу западных моделей.

В Калининградской области также предпринимаются попытки создания ассоциаций и клубов. Из образований подобного рода, заявивших о себе публично, можно упомянуть «Бизнес-клуб», ассоциацию «Деловые люди Запада России», «Ассоциацию промышленников», «Клуб десяти». Пока еще недостаточно четко определилась структура и функции созданного недавно не без трудностей Союза интеллигенции.

Как показывает местный опыт, простой перенос «импортных» форм, без учета российской специфики, является непродуктивным. Чаще всего берутся за основу формальные атрибуты зарубежных институтов без надлежащего
содержательного стержня. Это не позволяет выполнять заявленные при образовании ассоциаций и клубов цели.

Можно констатировать, что культурной нормы формулирования и реализации общих интересов у российских «новых» нет – во всяком случае, в такой сложной социокультурной форме, какой является публичный клуб. Единственная задача – социализация предпринимателей (которая только и прослеживается при организации клубов) не может стать цементирующей клубное образование и не обеспечивает ему долгую жизнь. Пока только отраслевые ассоциации реально действуют в регионе (ассоциация грузоперевозчиков, ассоциация
туристических фирм). На их опыте накапливаются реальные механизмы реализации общих интересов, формы стратегического взаимодействия хозяйствующих субъектов между собой и с государственными органами. Так, администрацией области и ассоциацией туристических фирм совместно разработана концепция развития туризма в регионе.

Таким образом, в Калининградской области хотя и медленно, но развивается процесс институализации предпринимательских и гражданских интересов. Этот процесс необходимо изучать и стимулировать, обеспечивать привязку зарубежного и российского опыта к конкретным условиям региона, насыщать пока еще во многом формальные формы реальным содержанием. Более полный учет всех видов существующих в регионе интересов является одним из важных факторов регионального развития.


^ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Чем отличается государственное управление экономикой при административно-командной системе от государственного регулирования рыночной экономики?

2. Почему актуально государственное регулирование особенно в условиях переходной экономики?

3. Чем отличается региональная политика в условиях административно-командной системы от стран с рыночной экономикой?

4. Какие методы может использовать государство для проведения региональной политики в странах с рыночной экономикой?

5. Назовите в России примеры регионов приоритетного развития, депрессивных регионов.

6. Чем отличается эксклав от анклава?

7. Что такое “эксклавные издержки”?

8. Какими организационными способами могут реализовываться предпринимательские интересы? Почему их организационное оформление выгодно государству?


^ 2. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Этот раздел посвящен связи между теориями региональной экономики и региональной политики, с одной стороны, и региональной политикой Европейского Союза – с другой. Важнейшими являются следующие вопросы:

– Что характерно для региональной экономики? Чем она отличается от национальной экономики?

– Особенности различных теорий регионального развития. Региональная политика: цели и инструменты.

– Региональная политика в Европейском Союзе: как она связана с новыми теориями регионального развития?

Общее в этих вопросах является желание понять, каким путем региональная политика ЕС адаптируется к новым знаниям о причинах дифференциации регионов и к новым знаниям о том, как менее развитые регионы могут улучшить свою конкурентоспособность.

Попытаемся ответить на эти вопросы путем сравнения региональной политики согласно двум наиболее известным теориям регионального развития: концепции факторов мобильности и концепции внутренних источников роста.

Теория региональной экономики базируется на теориях национальной экономики. Но регионы отличаются от государства. Региональные экономики более открыты, чем национальные (нет торговых тарифов, имеют одну и ту же валюту, здесь более высокая мобильность рабочей силы). Отсутствуют языковые барьеры. Нет законодательных барьеров.

Образование ЕС изменило различия между государствами и регионами. Упразднены торговые тарифы, стало возможным свободное передвижение рабочей силы, и общий рынок устранил многие законодательные барьеры для свободной торговли.

Уменьшились и языковые барьеры. Растет значение английского языка как языка общения между производителями и предприятиями.

Но все же регионы отличаются от государств, и потому необходима специальная теория регионального развития.

Теории регионального развития и региональной политики могут основываться на различных макроэкономических подходах. Они должны отвечать на следующие вопросы: чем определяются региональный доход и занятость, и как могут регионы развивать свою экономику?

Выделяются две концепции: факторов мобильности и внутренних факторов роста.

В концепции факторов мобильности различают два подхода: неоклассический и кейнсианский.

Оба подхода подчеркивают важность факторов мобильности (капитала и рабочей силы). Неоклассический подход основывается на гипотезе, что региональное развитие зависит от наличия производительных факторов, причем исключительно важны возможности межрегиональной мобильности. Итак, определяющим является предложение факторов производства.

Региональная политика, основывающаяся на неоклассическом подходе, предлагает:

– рост инвестиций в менее развитые регионы;

– совершенствование производственной инфраструктуры;

– поддержка возможностей миграции.

Кейнсианский подход подчеркивает важность факторов спроса.

Наиболее распространена модель, ориентированная на вывоз товаров. Она подчеркивает важность вывоза продукции из региона в регион и концентрирует внимание на отраслях специализации. Речь идет о внешнем спросе на продукцию региона, который определяет темпы роста.

Эта теория выделяет в экономике региона два сектора: ориентированный на вывоз (базовый сектор) и местный (обслуживающий) сектор, который обеспечивает базовый сектор услугами и товарами. Согласно этой теории, местный сектор полностью зависит от базового сектора.

Основывающаяся на кейнсианском подходе региональная политика предлагает стимулировать:

– спрос на вывоз из региона,

– привлечение капитала и рабочей силы в базовый сектор (ориентированный на вывоз).

В 1980-е гг. выяснилось, что подход факторов мобильности не в состоянии преодолеть диспаритеты между регионами. Мобильность рабочей силы снижается, и отстающие регионы не в состоянии привлечь капитал и новые фирмы.

Поэтому внимание было сфокусировано на улучшение условий деятельности местных фирм. Этот подход называется концепцией внутренних факторов роста. Согласно этому подходу, региональное развитие зависит от мобилизации внутренних ресурсов региона.

Следует учитывать два главных направления региональной политики:

– развитие малых фирм;

– новые технологии.

«Малое – значит отличное» – доминирующая мысль подхода внутренних факторов роста. Малые фирмы рассматриваются как имеющие наибольшие возможности развития
новых профессий, стимулирования и создания предпринимательской культуры.

В качестве важной предпосылки развития этого направления рассматривается создание бизнес-инкубаторов.

Внедрение новых технологий важно, если местные фирмы способны развивать новые профессии. В этом отношении внимание фокусируется на таких субъектах, как исследования и развитие, подготовка кадров и передача информации малым и средним фирмам.

При проведении региональной политики важно определить ее цели и инструменты.

Региональная политика необходима из-за диспаритета между регионами в отношении уровня безработицы, миграции и дохода на душу населения.

Но почему диспаритеты неприемлемы? Причины этого подразделяются на две категории.

Во-первых, региональные диспаритеты неприемлемы в большинстве стран по политическим причинам. Это может привести к неудовлетворенности, возмущению и к наихудшим следствиям для политической и производственной нестабильности. Низкий доход и безработица в ряде случаев приводят к высокому уровню преступности.

Во-вторых, региональные диспаритеты также имеют экономическое измерение. Неразвитое производство и высокий уровень безработицы имеют такие специфические последствия для региона, как низкий валовый региональный продукт и высокие общественные расходы на пособия по безработице, социальные гарантии и, возможно, на охрану порядка. Целью региональной политики является обеспечение экономического роста и создание новых рабочих мест в остальных регионах вместо сокращения рабочих мест в других регионах для повышения валового регионального продукта (ВРП).

Выделяются следующие виды инструментов региональной политики:

– содействие региону;

– инвестиционные субсидии;

– субсидирование подготовки кадров;

– совершенствование инфраструктуры;

– субсидии для диверсификации производства;

– повышение технологического уровня в регионе;

– создание центров регионального развития;

– прямые субсидии фирмам с целью регионального развития;

– субсидии для распространения технологической информации;

– рекомендации по развитию бизнеса;

– поддержка тренинга для: а) занятых, б) безработных.

Первые четыре из названных инструментов типичны для концепции факторов мобильности, тогда как остальные более соответствуют концепции внутренних факторов роста.

Региональная политика к настоящему времени стала важным компонентом деятельности ЕС. Она воздействует на регионы двумя различными способами:

– воздействие на регионы общеевропейской политики ЕС;

– специфическая региональная политика ЕС (общая политика ЕС и регионы);

Экономическая интеграция сама по себе имеет большое воздействие на региональные диспаритеты. Регионы центра Европейского Сообщества имеют наилучшие возможности использования интеграционных процессов, тогда как периферийные регионы часть защищает внутренний рынок. То есть во многих случаях экономическая интеграция повышает региональные диспаритеты.

Другие виды политики ЕС сходным образом воздействуют на регионы.

Общая аграрная политика ЕС особенно благоприятствует регионам с эффективным фермерством и дискриминирует регионы с менее развитым сельским хозяйством или менее эффективными фермами.

С другой стороны, аграрная политика ЕС препятствует членам Союза предоставлять субсидии фермерам, желающим увеличить производство традиционной продукции. Это отрицательно сказывается на регионах, для которых рост традиционного аграрного производства является наиболее простым путем повышения экономической активности.

В других секторах экономики политика также влияет на регионы, например, политика ЕС в области рыболовства и политика ЕС в отношении к конкуренции.

Специфическая региональная политика ЕС осуществляется уже более двух десятилетий. Причины региональной политики ЕС носят как экономический, так и политический характер.

Экономическая интеграция является фундаментом региональной политики и воздействует на регионы многими способами. Поэтому можно сделать вывод о необходимости региональной политики.

Но должен ли быть ЕС вовлечен в региональную политику, или он должен оставить эту политику своим членам? Армстронг и Тейлор приводят четыре аргумента в пользу региональной политики ЕС.

– ЕС может быть не уверен в эффективности сложной региональной политики, проводимой его членами самостоятельно, при взаимной конкуренции.

– ЕС может значительно улучшить координацию региональной политики.

– Региональная политика ЕС предлагает средства, с помощью которых каждый член Союза может быть законодательно вовлечен в региональные проблемы других членов.

– Региональная политика ЕС необходима, если предполагается дальнейшая интеграция.

Региональная политика ЕС берет начало в 1967 году, когда был образован соответствующий генеральный директорат. Но он не имел необходимых инструментов до образования в 1975 году Фонда европейского регионального развития. Важнейшими инструментами региональной политики ЕС являются также Европейский фонд аграрной политики и гарантий и Европейский социальный фонд.

С течением времени региональная политика ЕС получала все большее развитие. Функциями Фонда регионального развития являются:

а) производственные инвестиции;

б) содействие модернизации инфраструктуры, способствующей развитию или преобразованиям, в которых заинтересован регион;

в) меры по использованию потенциала внутреннего развития, в котором заинтересован регион.

Налицо смесь мер, которые типичны для обоих рассмотренных нами теоретических подходов: факторов мобильности и внутреннего роста.

Для их реализации используются два главных принципа: программирования (роль которого особенно возрастает с конца 1980-х годов) и партнерства.

В процессе программирования выделяются четыре стадии:

1. Страны-члены ЕС разрабатывают трех– или пятилетние планы, которые представляются комиссии ЕС.

2. Комиссия готовит ответ, где указываются основные положения политики поддержки со стороны Союза, которые содержат три элемента: приоритеты, формы содействия и финансирование.

3. Государства ЕС в соответствии с этим документом готовят программы действий.

4. СРЗ и связанные с ним формы содействия осуществляют мониторинг и обеспечивают кооперацию между Комиссией ЕС и государствами-членами ЕС.

Действия ЕС основываются на закрытых консультациях между Комиссией, государствами-членами ЕС и подписываются компетентными и имеющими к этому отношение властями на национальном, региональном, локальном и других уровнях, являющихся партнерами в достижении других целей. Следовательно, локальные и особенно региональные власти имеют реальное влияние на использование средств Фонда.

В настоящее время развивается тенденция к более широкому использованию концепции внутреннего роста. Но в этом отношении имеются и проблемы.

Три различных фонда с их собственным управлением. Это затрудняет взаимодействие между региональными программами и индивидуальными проектами.

Слишком много программ и инициатив в одних и тех же регионах (предпочтительнее большие региональные программы).

Большое число малых программ обусловливает две проблемы.

Во-первых, очень сложно для получателей поддержки обеспечить исчерпывающую оценку многих аспектов развития.

Во-вторых — что, возможно, даже важнее — много маленьких программ усложняют создание надлежащей стратегии регионального развития.

В одной и той же конкретной стране партнерство не является обязанностью. То есть требуется трудное установление сотрудничества между различными субъектами — региональными и местными властями, бизнесом, образовательными институтами и др.

Существующие проблемы затрудняют реализацию понятного стремления способствовать концепции роста внутри структурной поддержки. Поэтому предпочтительнее ситуация, когда имеется одна региональная программа, которая способствует росту конкретных региональных возможностей стратегического использования структурных фондов. Это является шагом к реализации концепции внутренних источников роста.


^ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Установите по справочникам, какие страны входят в состав ЕС. Что вы знаете о планах вхождения в ЕС Польши и Литвы? Планируется ли вступление в ЕС Российской Федерации?

2. Какие из стран Балтийского региона входят в ЕС?

3. Какие из стран ЕС экономически более развиты, какие – менее?

4. Как влияет интеграция стран ЕС на региональные диспаритеты?

5. Каковы цели региональной политики ЕС?

6. Какие типы регионов получают финансовую поддержку из фондов ЕС?

7. Как вы считаете, есть ли в более развитых странах ЕС регионы, получающие поддержку из фондов Евросоюза?

8. Какие сферы и отрасли хозяйства получают максимальную поддержку?

9. Что вы знаете об особенностях аграрной политики ЕС? Читали ли вы в прессе о протестах фермеров ЕС в 1998 г. против снижения субсидий аграрному сектору? Чем вызвано это снижение и почему оно невыгодно фермерам более экономически развитых стран ЕС?

10. Почему в ЕС преобладает большое число малых программ, если с экономических позиций более выгодны крупные программы поддержки регионов?


^ 3. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Децентрализация в местных органах управления

Децентрализация означает введение системы управления, при которой часть функций центральной власти переходит на более низкий уровень административной иерархии. Совет, наделенный полномочными правами (например, городской совет), в любое время может от них отказаться, при этом сохраняя свою ответственность, но лишаясь права самостоятельного управления.

^ Зачем нужна децентрализация ?

Децентрализация должна затрагивать административные, управленческие объекты. Для проведения внутренней децентрализации существуют несколько причин:

– С целью увеличения мотивации служащих. Опыт показал, что когда служащий может самостоятельно принимать решения и работает независимо от других, возрастает чувство удовлетворенности, что соответственно повышает качество работы.

– Для того чтобы удовлетворить потребность в местной демократии. Граждане хотят иметь право влиять на решения, принимаемые местными властями. Местные учреждения могут иметь комитеты, выбранные самими горожанами и служащие средством кооперации между муниципалитетами и населением. Если эти учреждения берут инициативу в свои руки, то возрастает влияние общественного мнения и удовлетворяются интересы граждан.

– Необходимость более рационального использования ресурсов. По мере получения большей ответственности за финансы, возрастает финансовая сознательность органов управления, критически пересматриваются расходные статьи бюджета. Ставятся вопросы о сокращении возрастающих расходов. Таким путем можно сэкономить финансовые средства.

^ Где и в отношении кого производится децентрализация ?

Поле деятельности децентрализации характеризуется тесными контактами с гражданами и часто установлением с ними официальной кооперации благодаря созданию комитетов.

Чаще всего децентрализация означает, что один человек, обычно глава местных учредительных органов, наделяется большей ответственностью и полномочиями.

Во многих странах существуют независимые учреждения, которые легально определены как предприятия, самостоятельно распоряжающиеся собственным капиталом. Часто муниципалитеты заключают кооперационные соглашения с данными учреждениями, благодаря чему решаются определенные задачи муниципальных органов. Например, в качестве учреждения выступает церковный приход, который решает проблему дневного присмотра за детьми в обмен на финансирование этой деятельности.

^ Что означает “внутренняя децентрализация” ?

Децентрализация имеет профессиональный, административный и финансовый аспекты.

Профессиональная децентрализация означает, что муниципальное учреждение получит полномочия и станет нести ответственность за выполнение всех муниципальных функций. Если право принятия решений относительно деятельности, например средних учебных заведений, передается в управление частных школ, то это называется профессиональная децентрализация.

Наиболее широко профессиональная децентрализация используется муниципальными учреждениями, где разрешается самостоятельно планировать свою ежедневную деятельность, например, по уходу за престарелыми или детьми, без каких-либо строгих ограничений со стороны центральной администрации.

Административная децентрализация характеризуется тем, что решение практических муниципальных задач передано в ведение местных учреждений и департаментов. Это тесно связано с новой технологией, которая позволяет, например, самостоятельно вести бухгалтерский учет, объединяя в одну сеть все вышеуказанные организации (уход за престарелыми и детьми).

Эта форма децентрализации не предоставляет больше прав самостоятельного управления, но предотвращает «дублирование деятельности».

Административная децентрализация не распространяется на политику в отношении людских ресурсов и размеров оплаты труда. Это подтверждается тем, что децентрализованные учреждения самостоятельно решают кого принимать на работу, какое требуется образование, определяют количество принимаемых служащих, а также рассматривают вопрос увольнения, если работник не соответствует занимаемой должности. Не подвергается сомнению тот факт, что управление вышеперечисленными аспектами должно осуществляться в соответствии с законодательными актами.

Финансовая децентрализация означает, что компетенция свободного распоряжения бюджетом переходит к финансовым учреждениям.

Вышеуказанные аспекты могут применятся как отдельно, так и в комбинации, каждый из которых может быть использован в более или менее развитой форме.

1. Данным учреждениям разрешено распоряжаться ресурсами одного генерального проекта, где они могут изменять определенные статьи бюджета, но не выходя за пределы общей суммы, определенной на этот генеральный проект.

2. Местным учреждениям разрешается свободное распоряжение самостоятельно полученным доходом. Прежде весь доход, полученный местными учреждениями, перечислялся в общее муниципальное казначейство.

3. Допускается также перенесение денежных средств, не использованных в течение данного бюджетного года, на другой год, и существует возможность пополнения текущего бюджета за счет средств будущего года.

^ Основные вопросы, касающиеся внутренней децентрализации.

Когда муниципалитет решает проводить внутреннюю децентрализацию, возникает множество вопросов, которые должны быть согласованы с органами административного и политического управления. Датский опыт показал, что вопросы, возникшие при проведении децентрализации в Дании, являются наиболее важными.

^ От централизации к децентрализации.

Этот процесс проводится в несколько этапов и длится на протяжении ряда лет.

Местное учреждение:

– обязано следить за учетом бюджетных средств;

– может свободно распоряжаться средствами индивидуальных счетов;

– должно калькулировать три финансовые сметы: расчет по оплате труда, ремонт и обслуживание зданий и другие текущие операции; сэкономленные средства могут быть использованы в следующем бюджетном году;

– имеет генеральный бюджетный план, включающий операционные затраты. Учреждение может сохранять денежные средства и увеличивать ссуды с бюджета, следующего за отчетным годом, а также самостоятельно распоряжаться собственным доходом.

Муниципалитет может начинать с делегирования части текущих расходов. С другой стороны, существует контроль перечня ограничений, связанных с проведением децентрализации. Как альтернативу генеральному бюджетному плану можно предложить составление двух или нескольких финансовых смет. Политическое преимущество использования бюджетных смет состоит в том, что они обеспечивают необходимую конфиденциальность решившимся проводить финансовую децентрализацию.

^ Затраты на оплату труда.

Всеобъемлющая децентрализация достигается, если проводится децентрализованная политика определения затрат на оплату труда (чем более децентрализована эта политика, тем лучше).

Если расходы по оплате труда составляют часть генерального бюджета, учреждения могут использовать средства, сэкономленные на оплате труда на другие цели, или наоборот.

Если правление учреждения решило сохранить вакансию в течение определенного периода в связи с новым назначением, то деньги могут быть направлены, например, на повышение квалификации сотрудников.

Недвижимость.

Управление зданиями учреждения может быть поручено самому учреждению, как часть общего бюджетного плана, и это можно осуществить с помощью нескольких вариантов.

1. Все расходы по обслуживанию зданий и сооружений включают в общий бюджетный план, но дополнительные затраты, которые учреждение не в состоянии предусмотреть (например, убытки от наводнения), могут быть покрыты излишками бюджетных средств.

2. Текущие второстепенные средства на содержание зданий (чистка водосточных труб, замена лампочек ) и капитальные затраты (замена водопровода) могут выделяться отдельно. Муниципальные органы разрешают включение текущих расходов в общий бюджет, но при этом учреждения самостоятельно покрывают эти расходы, тогда как капитальные затраты контролируются и финансируются муниципалитетом.

3. Расходы на содержание и эксплуатацию делятся соответственно на внутренние и внешние. Внутренние расходы покрываются самостоятельно и включаются в общий финансовый план, внешние – финансируются и регулируются центральными органами.

^ Другие операционные расходы.

Легче всего начать проведение децентрализации с перенесения ответственности за операционные расходы на местные учреждения. К операционным расходам относятся такие расходы, как :

– расходы на электроэнергию, газ, воду (это может быть стимулом для экономии энергии);

– инвентарь;

– уборка помещений;

– административные расходы;

– книги;

– средства на культурные мероприятия.

Устанавливается максимальный лимит на профицит/дефицит бюджета.

^ Смена ролей.

Роль государственных деятелей изменилась: вместо прежнего детального управления применяется политика, в которой наибольшее внимание отводится вопросу определения главных целей и их последовательного выполнения. Важно, что этот вопрос рассматривается в ходе диалога между учреждениями и гражданами.

Децентрализация также подразумевает, что учреждения все больше станут отличаться друг от друга. Поэтому государственным деятелям, при определении будущих задач, следует устанавливать ограничения (если это возможно) на степень различия между муниципальными службами.

Также изменилась и традиционная роль финансового департамента. Вместо того, чтобы быть контролирующими, местные учреждения должны стремиться к получению большей финансовой поддержки путем предоставления ключевых показателей исполнения бюджета.

3.2. Политика выравнивания бюджета и финансовые
гарантии на уровне местного самоуправления

Существует несколько хороших аргументов в пользу децентрализации. Децентрализация должна проводиться Парламентом. Парламент должен располагать достоверной информацией, чтобы на ее основе принимать правильные решения. Децентрализация – это рациональный метод организации государственного сектора.

Среди многих веских аргументов в пользу децентрализации государственного сектора можно назвать то, что она:

– распространяет и расширяет политическую власть;

– вовлекает местных граждан в политику;

– допускает принятие более эффективных и менее бюрократических процедур в государственном секторе;

– способствует улучшению благосостояния нации, так как ограниченные ресурсы используются с учетом предпочтения граждан.

Далее речь пойдет о роли управления, выделяемых дотациях и выравнивании доходов на уровне местного управления.

Политика в отношении доходов органов местного самоуправления, субсидий и выравнивания должна быть разработана в соответствии со степенью децентрализации, учитывающей два аспекта:

– какие функции управления делегированы местным властям;

– какие источники доходов реальны для органов местного управления.

Решения относительно этих двух аспектов и системы дополнительного финансирования принимаются Парламентом. Именно он определяет основные условия функционирования органов местного управления.

Решение децентрализации государственного сектора рассматривается в Парламенте, это относится и к странам, где уже существует разделение полномочий (децентрализация). Не было случаев, где децентрализация рассматривалась бы как конституционный вопрос (даже если существуют национальные обязательства). Европейский Совет оставляет право местному самоуправлению на свободное принятие решений относительно этого вопроса.

Было бы ошибкой считать, что децентрализация может означать неподчинение части населения власти центрального правительства. Она ведет лишь к преобразованию унитарного государства в федерацию.

Исходя из этих двух замечаний можно сделать выводы.

Первый состоит в том, что существует несколько веских аргументов как политических, так и экономических, необходимых для децентрализации государственного сектора. Решения о децентрализации принимаются Парламентом. Поэтому важно, чтобы члены Парламента были осведомлены о многих преимуществах децентрализации. Лучший способ информировать членов Парламента через их же советников и консультантов, а также с помощью общественного мнения.

Другой вывод основывается на том, что если ответственность за децентрализацию лежит на Парламенте, то он должен быть ответственен и за финансирование.

Также необходимо убедиться в существовании возможности делегирования части полномочий местным органам управления. Во-вторых, это означает ответственность Парламента за разработку эффективной системы выравнивания на уровне местного самоуправления.

Действительная децентрализация политической власти предполагает, что основную долю финансирования составляют собственные местные доходы: налоги и сборы. Существование местных органов возможно и без доходов от налогов, с использованием только субсидий. В случае выделения субсидий статьи расходов местных властей могут быть полностью покрыты. Такой метод использует только небольшое количество стран. Типичное местное финансирование включает в себя местные налоги, различные платежи и сборы.

Одна из причин в пользу этого – получение доходов за счет местных налогов и взносов, так что невозможно совершенно точно рассчитать расходные статьи всех местных органов управления. Всегда могут возникнуть особенные нужды одного или нескольких местных органов власти, которые статистически непредсказуемы из-за недостатка информации.

Если дотации местных властей недостаточны для финансирования их действительных нужд, то органы власти могут сократить расходы на обслуживание и принять более приемлемый уровень трат. Возможность увеличивать собственные местные доходы заключается в применении «безопасного вентиля» для ресурсов, которые местные власти могут увеличивать или снижать по собственному желанию, путем изменения уровня налогов и сборов.

Другая причина невозможности использования только собственных доходов в условиях децентрализации госсектора состоит в том, что местные доходы способствуют повышению ответственности на местном уровне. Эта идея носит название «подотчетность».

Политика центрального управления направлена на ограничение прав взимания местных налогов из-за опасения, что это приведет к безответственности принимаемых решений в отношении местных доходов. Однако практика показывает, что это не единственный вариант.

Страны, где есть регионы с правом самостоятельно вести политику налогообложения, – такие, как, например, Швеция и Дания, – имеют позитивный опыт высокой степени ответственности подотчетности и ограниченности в самостоятельном использовании местных доходов по сравнению с другими странами.

Центральные органы управления предпочитают финансирование путем выделения субсидий, что на первый взгляд кажется наиболее эффективным инструментом контроля местных властей. Например, опыт Норвегии показывает, что субсидирование склонно вызывать совершенно обратную реакцию. Дефицит местного бюджета ставится в вину центральному управлению, которое часто вынуждено уступать под политическим давлением и увеличивать объемы дотаций.

Вне этой дискуссии осталась вера в существование тесной связи между децентрализацией политической власти и децентрализацией прав налогообложения. Чем больше возможностей у местных властей увеличивать собственные доходы, тем более политически независимыми они становятся. Чем больше выделяется субсидий и других различных форм финансирования, тем больше возрастает контроль со стороны центрального управления.

Выводы:

– важно иметь некоторую долю собственных доходов в общем бюджете, т.е. доходы, которые могут контролироваться самостоятельно путем изменения уровня налогов, платежей, сборов и т.д.

– результат децентрализации политической власти зависит от относительной важности согласовывать, привязывать свои расходы к собственным доходам. Если дотации по-прежнему остаются главным источником доходов в бюджет, то это ограничит возможность децентрализации.

Далее будут обсуждаться два типа формирования собственных доходов: платежи пользователей и налоги.

^ Платежи пользователей (налог за пользование).

Платежи пользователей могут быть важным источником дохода в формировании местного бюджета.

Необходимо различать две ситуации: первая – платежи должны покрывать все затраты местных служб; вторая – местные органы могут субсидировать хозяйственную деятельность так, чтобы платежи были ниже, чем фактическая стоимость.

В случае с предприятиями общественного пользования предполагается, что платежи владельцев полностью окупают затраты. Такие платежи могут оживить местные бюджеты, но они не удовлетворяют условиям формирования собственных доходов, перечисленных ранее.

Разновидность платежей представляет интерес в связи с ситуацией, когда местные власти имеют выбор различных вариантов финансирования хозяйственной деятельности. Такой выбор может быть сделан в случае с общественными перевозками, культурными программами и тому подобное.

Администрация может просто подсчитать количество сфер, где могут применяться данные платежи, но право на обсуждение и распределение остается за местными органами самоуправления.

В большинстве стран известны случаи применения таких платежей. Когда другие источники формирования местного бюджета невелики, то вышеперечисленные формы платежей являются очевидным примером формирования собственных средств.

^ Местные налоги.

Сравнение опыта различных стран показывает, что не существует “самого лучшего местного налога”, то есть следует учитывать возможности региона.

Существует образец, показывающий, что страны обычно выбирают один местный налог как основной. В действительности выбор главного налога в европейских странах основывался на историческом и культурном развитии.

В переходный период административные аргументы в пользу того или иного налога были первым обязательным условием при принятии решения в любой стране.

Но опыт различных стран показывает, что потенциал дохода бюджета зависел от выбранного налога и влиял на общее развитие и децентрализацию. Налоги на имущество и предпринимательскую деятельность ограничили потенциал доходных статей, местные подоходные налоги могли бы приносить гораздо больше прибыли.

Делимые налоги – это налоги, устанавливаемые правительством. Название произошло от факта деления дохода, что является обязательным согласно закону. Фиксированная доля дохода от налога должна быть передана органам местного самоуправления

Существует несколько мнений насчет правильного толкования понятия «делимые налоги». Европейская статистика включает только такой вид местного дохода, как местный налог, если доход делится между владельцем источника формирования дохода и органами власти. Но согласно немецкому варианту, весь доход делится поровну между «землевла­дельцем» и т.д. В случае, когда доход распределяется между местными органами власти, то он основывается не на источнике происхождения, а учитывает объективный критерий расходных статей.

Как видно, неважно, как определена характеристика дохода. В любом случае местный доход от делимых налогов удовлетворяет условию собственного местного дохода. Органы местного управления не смогут работать по принципу «безопасного вентиля» в отношении специальных и неизмеримых статей расхода местного бюджета. И приветствуя подотчетность, они ждут дотаций и также добиваются неравномерного распределения налогов (в свою пользу), когда ощущают ограниченность в ресурсах.

Таким образом, «делимые налоги» не представляют большого интереса для обсуждения в качестве самофинансирования местных органов, эта тема будет еще затронута в контексте с дотациями местным органам, т.к. они имеют схожие характеристики.

^ Налоги с предпринимателей.

В немецкоговорящих странах (Германия, Австрия и Швейцария) существует традиция сбора местных налогов на предпринимательскую деятельность. Это налоги, собранные с торговых предприятий на основании ряда критериев: торгового оборота, стоимости собственности, числа нанятых работников и других показателей, которые относительно проще определить для налогообложения, чем общий доход.

Существующая информация подтверждает, что взимание налогов с предпринимательской деятельности заменило другие виды налогообложения, что способствовало избежанию возможных конфликтов с европейским сообществом.

^ Налоги на имущество.

В англоговорящих странах (Соединенное Королевство, Ирландия, Австралия, Новая Зеландия, США и Канада) налог на собственность является предпочтительным направлением получения дохода от налогообложения в местный бюджет.

Налог базируется на стоимости имущества или в некоторых случаях – на стоимости земли. Считается, что налог на имущество, включая здания, можно в дальнейшем легче изменить за счет повышающихся цен на имущество, чем налог на землю. В странах, где используется кадастровое описание собственности, вышеописанный способ является основой взимания налога.

В некоторых случаях налог на собственность исчисляется исходя из арендной платы, в других – в соответствии со стоимостью капитала. Англия использует новый общественный сбор, который просто переименован из подушного налога в налог на стоимость капитала, здесь трудно заметить какую-либо разницу.

В некоторых случаях налог на аренду жилых помещений взимается с арендатора, в других – с владельца. С точки зрения ответственности и подотчетности взимание налога с арендатора выглядит предпочтительнее.

В некоторых странах ставки налога одинаковы по всем видам собственности, в других странах существует дифференциальный подход к налогообложению собственности, используемой для деловых и жилищных целей. Органы местного самоуправления в основном предпочитают облагать налогом деловую собственность, чем жилищную.

Следует упомянуть о трех проблемах, связанных с понятием собственности.

Важно проводить политику постоянного налогообложения. Идеальный вариант – проводить переоценку стоимости имущества каждый год, так доход растет в соответствии с ростом инфляции и нет необходимости ежегодно повышать ставку налога. Опыт показывает, что отсутствие постоянного налогообложения приводит к отклонению дохода в реальных условиях, так как плательщики налога требуют уменьшения ставки, когда будущая стоимость имущества заранее установлена.

Некоторые жители не соглашаются платить данный налог. Это прежде всего пожилые люди, не являющиеся владельцами жилья, для которых часто практикуется предоставление специального пособия по старости. Это может осуществляться несколькими способами: некоторые страны освобождают таких людей от налогообложения, другие предлагают снижение ставок налога или отсрочку платежа до момента продажи собственности.

Третья проблема состоит в противостоянии этому налогу со стороны избирателей. Во всех странах налог на собственность, в отличие от других налогов, населением не воспринимается положительно.

Именно поэтому ставка налога на частную собственность невелика. Даже в такой большой стране, как США, эта ставка не достигает 4% ВВП. Вероятно, почти для всех стран нереально ожидать и 2-3% ВВП. В большинстве европейских стран этого едва ли хватит на финансирование средних школ.

Ставка налога на частную собственность может служить пределом как «безопасный вентиль» и это также может быть использовано для регулирования расходов (увеличения или сокращения). Но с помощью только налога на частную собственность трудно финансировать развитый сектор местного управления, ему будет необходима поддержка в виде крупных дотаций.

^ Местные подоходные налоги.

Традиционный налог для североевропейских стран (Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия и Швеция) – подоходный налог.

Обычно эти налоги действуют на основе такой же системы определения налогооблагаемого дохода, как и на уровне центрального управления, тем не менее допустимы незначительные отклонения. Преимущество заключается в том, что местным органам нет необходимости дублировать центральное управление и устанавливать свою собственную ставку подоходного налога, обычно это делается совместно.

Северная модель предполагает стандартную ставку подоходного налога, которая добавляется к прогрессивному подоходному налогу, определенному центральными органами. Местные власти выбирают свою ставку налога, например, в Швеции и Дании она колеблется между 20-30%.

Первоначально таким подоходным налогом облагались и компании, но это не принесло ожидаемого эффекта, и налог был отменен. Распределить прибыль по источникам ее возникновения нелегко, к тому же компании могут представить свой облагаемый доход как полученный в сфере деятельности, где ставка налога ниже.

В северных странах подоходный налог приносит большой доход в бюджет (до 15-16% ВВП). Такой значительный доход сделал возможным взимание налогов в большей мере с общественных организаций, чем с частных предприятий.

Когда необходимы дотации, предпочтительнее получение общих финансовых гарантий, которые способствуют децентрализации власти, чем получение целевого финансирования. Однако для стран с недостаточно развитой инфраструктурой необходим контроль за направлением полученных средств в приоритетные области.

Парламент редко полностью отказывается от права воздействовать на органы местного управления. Но при соблюдении приемлемых условий некоторые функции центрального управления могут быть делегированы местным властям.

В большинстве стран органы центрального управления предпочитают, чтобы определенную долю в общем доходе региона составляли дотации, с тем чтобы сохранить контроль над деятельностью местных властей.

Один из способов контроля – ограничение дотаций. Это применяется в Дании, Нидерландах, Швеции, Англии и в других странах и служит для распределения бремени необходимой экономии на общественных расходах между различными уровнями центрального управления. Это практикуется в странах, где децентрализация либо очень развита либо очень ограничена.

Существует и другой способ контроля над выделенными средствами, который ограничивает степень децентрализации. Этот способ призван планировать дотации так, чтобы вынудить органы местного управления увеличить определенные расходы в направлениях, предпочтительных для центрального управления. В терминологии Европейского Совета этот метод обозначен как «целевое финансирование».

Выбор между общим и целевым финансированием зависит от цели использования этих средств: на пополнение недостающих доходов от налогообложения или для общего финансирования.

В большинстве стран Южной Европы с неразвитой инфраструктурой в большей степени применяется целевое финансирование. Оно требует предварительного рассмотрения и утверждения проектируемых расходов органами центральной власти. Это представляется как эффективный способ направления недостающих ресурсов в наиболее приоритетные области.

Для стран, находящихся на стадии переходного периода, выбор очевиден: следует использовать целевое финансирование.

Совершенно иная ситуация возникает, когда речь идет о планировании других дотаций, тех, которые делают возможным направление собственных ресурсов в области недостаточного финансирования.

Для этих целей предоставляются специальные дотации – они выделяются на определенных условиях расходования средств с намерением навязать местным властям собственное мнение об определении приоритетных направлений. Аргументы, представленные в пользу выделения таких дотаций, должны быть тщательно изучены, так как этот случай сложнее, чем общее финансирование. Именно целевые дотации препятствуют полному извлечению выгоды в условиях эффективной деятельности и правильно проводимой децентрализации.

Европейский Совет разработал классификацию дотаций, которая основывается на степени зависимости от каждого вида финансирования.

Перечень дотаций, приведенный ниже, предполагает определение различных источников финансирования местных властей согласно степени государственного контроля.

^ Зависимость доходов органов местного управления от степени государственного контроля (ОЕСВ и Европейский Совет по установлению контрольных показателей):

А. Никаких ограничений в отношении решений, принимаемых местными властями.

Налоги:

– собственные налоги, ставка налога (и налогооблагаемая база) устанавливаются местными органами; делимые налоги: ставка налога, распределение доходов определяются законодательными органами.

^ Общее финансирование:

– общие дотации и их размер устанавливаются законодательством.

В. Некоторые ограничения, касающиеся местных органов.

Целевое финансирование текущих расходов:

– субсидии на определенных условиях;

– стандартная калькуляция;

– учет реальных затрат.

– субсидии без условий, но с отметкой о направлении на конкретно определенные цели;

– капитальные субсидии.




оставить комментарий
страница2/12
Г.М. Федорова
Дата25.09.2011
Размер2.52 Mb.
ТипУчебно-методическое пособие, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы: 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх