Учебное пособие по английскому языку для студентов-юристов Москва 2007 icon

Учебное пособие по английскому языку для студентов-юристов Москва 2007


Смотрите также:
Учебное пособие по английскому языку для студентов экономистов. Автор-составитель Большакова Ю...
Учебное пособие по английскому языку часть Iдля Iкурса...
Пособие является основной частью учебно-методического комплекса...
Учебное пособие по английскому языку Второе издание...
Учебное пособие Четвертое издание Москва Издательство «Флинта»...
Учебное пособие Четвертое издание Москва Издательство «Флинта»...
Учебное пособие по английскому языку для студентов специальности ивт очной формы обучения...
Учебное пособие по английскому языку для студентов специальности хтнв очной и очно-заочной формы...
Учебное пособие по английскому языку для студентов экономических специальностей...
Учебный план по английскому языку...
Учебное пособие для студентов 1 курса специальности «Промышленное и гражданское строительство»...
Учебное пособие Москва, 2007 удк 50 Утверждено Ученым советом мгупи...



Загрузка...
страницы:   1   2
скачать
Московский институт экономики, менеджмента и права


Е.В. Дмитриев, Е.А. Мареева, Б.М. Колесников, Е.И. Полякова


ASPECTS OF BRITISH LEGAL SYSTEM


Учебное пособие по английскому языку для студентов-юристов


Москва – 2007

УДК 81.2англ-92

Авторы: Е.В. Дмитриев, Е.А. Мареева, Б.М. Колесников, Е.И. Полякова


ASPECTS OF BRITISH LEGAL SYSTEM. Учебное пособие по английскому языку для студентов-юристов / Е.В. Дмитриев, Е.А. Мареева, Б.М. Колесников, Е.И. Полякова. – М.: МИЭМП, 2007. – 74 с.


В данном учебном пособии представлены материалы страноведческого характера, посвященные различным сторонам жизни современной Великобритании, а также переменам, затрагивающим государственные институты этой страны, что непосредственно отражается на организации общества в целом. В пособие включены современные аутентичные профессионально ориентированные материалы из правовых и общественно-политических источников Великобритании.

Предлагаемое учебное пособие предназначено для студентов юридических факультетов и вузов, а также для всех, кто изучает английский язык и интересуется подходами англичан к решению стоящих перед ними проблем.

УДК 81.2англ-92


© Коллектив авторов, 2007

© Московский институт экономики, менеджмента и права, 2007


Предисловие


Материалы, представленные в данном учебном пособии, показывающие разные стороны жизни современной Великобритании, носят страноведческий характер и призваны восполнить знания об этой стране. Традиционный взгляд на Британию как на страну застывших государственных устоев и извечного изоляционизма нуждается в существенной корректировке, поскольку страна все более ощущает себя частью Европы и остального мира. В последнее время государственные институты Великобритании переживают значительную эволюцию, организация общества все более усложняется, а различные его структуры переплетаются все теснее и теснее. В учебном пособии представлены разделы об органах местного самоуправления и разделы, посвященные институтам судебной власти в Великобритании.

Профессор Атийя пишет о роли и проблемах одной из ветвей государственной власти Британии – судебной. Прослеживается связь истоков современного права с теперешними законами страны, дается ясное представление о структуре судебных органов, подчеркивается все возрастающая роль судей в законотворческой деятельности и интерпретации актов парламента. В области судебно-процессуального права Атийя останавливается на роли суда присяжных. Суд присяжных всегда считался своеобразным бастионом в борьбе личности против репрессивных правительств. Однако, как показывает профессор Атийя, существование суда присяжных связано с определенными издержками, а применение его ограничено и в принципе возможно только в некоторых судебных органах. Также освещается тема, которую обе главные политические партии страны неизменно вносят в свои предвыборные манифесты – пути укрепления правоохранительных органов и борьба с преступностью, повышение эффективности и прочности судебной власти, опирающейся в своей деятельности не только на законно избранный парламент или суд присяжных, но и на всю стройную систему судебных органов, чутко реагирующую на общественные веяния.

Органы местной власти являются еще одним эшелоном управления государством. В реальной жизни Соединенное Королевство, состоящее из национальных регионов, которые британцы с полным правом называют «странами», делится приблизительно на 400 местных властных структур, наделенных значительными полномочиями и обладающих известной долей автономии. Местные органы власти взимают налоги, осуществляют финансирование местных программ и подотчетны не только центральному правительству, но и населению. Автор материала об органах местной власти Джон Харвуд сам возглавляет совет графства Оксфордшир и разбирается во всех тонкостях организации власти на местах. Одной из таких особенностей оказывается не совсем последовательная двухуровневая организация местной власти, когда в большинстве районов страны имеются советы графств и подчиненные им окружные советы, хотя кое-где эта иерархия нарушается и теряет стройность.

Джон Харвуд касается также вопросов финансирования, показывая, что бюджет местных советов складывается из двух основных статей: субсидий из федерального бюджета, или грантов, и налогов, собираемых на местах. Определяя объем грантов, центральное правительство в Лондоне пользуется особыми формулами и прецедентом. Формулы позволяют правительству определить потребности на местах, а складываются они из постатейных расходов на отдельные программы, например: школьные завтраки, музеи, автостоянки, дома для престарелых и т.д. Однако при определении размеров гранта правительство не может учесть все факторы, такие как естественный рост и изменение структуры населения, его миграция, спад в местной промышленности. В результате в местном бюджете неизменно образуется дефицит, который, тем не менее, мог бы покрываться за счет дополнительно собираемых налогов. Но даже при согласии на это населения, а этот фактор не могут не учитывать члены местного совета, поскольку они переизбираются каждый год, центральная власть не спешит расставаться со своим правом собирать львиную долю налогов в стране, а значит и жестко контролировать местные органы власти.

Что же ожидает в перспективе местные органы власти? Несмотря на значительные полномочия, советы и графств, и округов за последние десятилетия лишились права контроля за больницами и университетами, находящимися на их территории. Некоторые службы, такие как водоснабжение, оказались переданными в руки частных компаний, другими управляют чиновники, назначаемые центральным правительством. И хотя Джон Харвуд выражает сомнение в том, что в ближайшее время местные органы возвратят себе утерянные права, их статус и полномочия, конечно же, будут зависеть от общего хода конституционных реформ в стране в целом.

Следует отметить, что материалы, представленные британскими авторами, не являются бесстрастным изложением общественных явлений и процессов, происходящих в современной Великобритании, и каждый из авторов выражает свой взгляд на историю, теперешнее состояние, проблемы и перспективы той или иной стороны английской жизни.


^ JOHN HARWOOD is Chief Executive for Oxfordshire County Council, an office he has held since 1989. After leaving university he joined the Greater London Council where he worked in several departments before becoming private secretary to the Leader of the Inner London Education Authority. Then he worked as deputy Chief Executive and as Chief Executive in two London boroughs. He is a well-known writer and speaker on local government issues, and has several national committees including the Deakin Commission on the Future of the Voluntary Sector.


^ P.S. ATIYAH was Professor of English Law at Oxford University for eleven years until his retirement. He has taught law in four continents, including three years in Australia at the Australian National University in Canberra and a year in the United States as Visiting Professor at Harvard. His publications include An Introduction to the Law of Contract, The Rise and Fall of Freedom of Contract, and Accidents, Compensation and the Law.




John Harwood


^ LOCAL GOVERNMENT IN THE UNITED KINGDOM


It is always a hazardous venture to try to describe the institu­tions of one country to readers in another. This is especially true of the institutional structures and systems of local government. On the one hand so much is similar. All across Europe from the At­lantic to the Urals there are the visible local signs of modern twentieth century states from organised road and transportation systems to local institutions such as schools, hospitals, libraries and administrative buildings together with sporting and cultural centres. Then there is the everyday sight of the staff employed and directed by the local government; workers collecting rubbish, re­pairing the roads and parks, police officers maintaining order and fire-fighters rushing to protect some part of the community from fire or disaster. There are obviously small differences: languages vary as do the designs of local buildings, uniforms, equipment and so on. Some areas are clearly more wealthy than others and can therefore afford better public provision. But overall there is re­markable consistency in the broadly similar approach to providing services for the local community.


There is thus often also an assumption on the part of an ob­server from another country that the local agencies across Europe which provide all these apparently similar services are equally similar. It is this understandable but nevertheless false assumption which makes it so difficult to write about the governmental structures and institutions of one country for the readers of an­other. The distinctive situation in Britain is that local government holds no entrenched, or even secure, position in the constitution.

It has been developed, displaced and shaped by the national gov­ernment, often as the by-product of national political conflict, sometimes even as the intended outcome of such conflict.

Britain, and England before it, has been for much of its his­tory a comparatively decentralised state. Despite the determined efforts of some monarchs, royal powers were curbed and con­trolled by a series of measures which were of sufficient impor­tance to have found their place in European history. The Magna Carta in the thirteenth century and the Civil Wars and subsequent execution of King Charles I in the mid-seventeenth century pre­vented the development of the highly powerful «absolutist» mon­archies of the European mainland. Furthermore, one of the pre­vailing political philosophies of the nineteenth century was to prevent the growth of centralist power in the state. In the early part of that century when organised police forces began to be es­tablished on modern lines, the only one which Parliament allowed to be controlled by the national government was the police force for London and the surrounding area. All other police forces were established by, and accountable to, their local governments.

Indeed, the internal services and activities of the state were to a large extent the responsibility of the established local govern­ments while the national government was responsible for the protection of borders and the regulation of trade, diplomatic rep­resentation, the armed forces and the higher judiciary. The largest single income from taxation in the country as a whole was that from the property taxes levied by local governments to fund their work. So long as local governments worked well, they were left to get on with the job. At the end of the nineteenth century, after the county governments became democratically elected for the first time, it was seriously proposed that there should be greater efforts to devolve powers and responsibilities from the national govern­ment to local agencies.


In the event, far from this happening, the state has become progressively more centralised. Historians can endlessly dispute why. It may have been that the constitutional debate was diverted by the greater crisis of most of Ireland breaking away from the United Kingdom, or by the centralising pressures arising from fighting two major European wars, or it may just have been that scientific and technological changes were forcing change in the way the country was governed. Whatever the cause, the local gov­ernment structure of Britain is now fundamentally different from what it was one hundred years ago.

1. Is it a trivial task to describe the institutions of one country to readers in another?


2. Does British local government hold a secure position in Britain?


3. What prevented the development of absolutist monarchy in Britain in the mid-seventeenth century?


4. Were the internal services and activities of the state the responsibility of local or national government?


Territory


The most obvious way in which the local governments in any country appear is on a map of the separate «territories» within that country; and that is where we will begin this tour of local government in Britain. Any atlas which portrays Britain in any detail will show the country divided into a patchwork of counties. These are the largest local units of government.


If one turns from the atlas to a larger scale map, further sub divisions of districts and parishes can be found. The counties and the parishes are by far the oldest territorial units, both going back more than 1000 years. The parishes have their origins in the local territorial units used for ecclesiastical purposes, while the counties were the main territories used for organising defence and the local royal administration of the kingdom. Some counties, such as Kent and Essex, were based on the even older tribal kingdoms which came together to create England, but the boundaries of most counties were drawn by the early English monarchs. As Wales and Scotland were incorporated into the state so they were also divided into counties for effective local administration.

The districts are more recent creations. Some, it is true, are the direct descendants of the self governing towns (called bor­oughs or cities) that grew up in medieval times. Most districts today, however, are modern amalgamations of parishes or groups of parishes, a reorganisation which was begun in the early nine­teenth century and was enforced by the national government, of­ten in the face of local opposition. These different and overlap­ping structures of counties, districts and parishes have been amended by a series of further changes to produce the modern system of British local government. The system today operates in two main ways.


First, roughly half the population of the country lives in counties called «two tier» or traditional areas where there is both a county and within it a number of districts. A typical county will have a population of several hundred thousand people with a few of the largest having as many as a million. It will probably be predominantly rural with a number of small country towns and probably a larger dominant town, called the «county town» which will house the headquarters of the county government. The county will be subdivided into a number of districts; each of which will have a population of somewhere between 50,000 to 125,000 peo­ple. And within each of these districts there will be the much smaller parishes.

In the rest of the country there are so called «single tier» ar­eas where the counties have been abolished in all except their names, leaving a patchwork of districts. Many of them will be areas with a mix of small towns and rural areas. Others will be large urban settlements which are classed as districts although, to add an air of confusion they may actually be called boroughs or cities. These urban districts will be more compact geographically and have a larger population, typically 200,000 to 300,000 people. Typically, they may cover the area of a famous and long estab­lished industrial city, such as Leeds or Sheffield, or of a collection of smaller towns that have expanded to form a suburban area. Some urban districts can be very large indeed in British terms. For example, the city of Birmingham is an urban district which has a population of well over one million people.

As with all other aspects of the British system of government there are, of course, exceptions. The government of London is certainly exceptional. People across the world know that there is a Lord Mayor of London. But he is only the mayor of that tiny part of central London (the 'City of London') which was the old Ro­man city nearly 2000 years ago. He has no responsibility for the huge modern city - each of the 32 London districts have their own mayor. These districts are the subdivisions of a great capital city which Mrs Thatcher's Government (but not most of its inhabi­tants) decided did not need its own government. So at present there is no London Council, although this may soon be restored to the inhabitants.

Whatever the area, each county, each district and all but the very smallest parishes will all have a council elected by the local inhabitants.


5. What are the largest local units of government?


6. Which are bigger districts and parishes of counties?


7. What is a “two-tier” country?


8. Has the Lord Mayor of London any responsibility for this city?


What is a council?


The council for the county (or district or parish) consists of a number of local people who have been elected to represent their fellow residents and to exercise the legal duties of the council in making decisions and controlling local services. Once elected they become known as councillors and serve for a term of four years. Typically a large county or single-tier district will have at least 60 and in some cases over 100 councillors. Smaller rural districts will have from 30 to 50 councillors and parish councils will have between 10 to 20. Rather confusingly, the word council is also used to describe the organisation which the councillors control; that is the departments and their staff and services. The depart­ments and services will be described later. For the moment we will concentrate on the councillors.


Councillors are unpaid although they can claim various ex­penses and allowances for their work. These do not add up to very much and are certainly not enough for a salary. In this sense be­ing a councillor is not a job and most of those elected, unless they are retired, continue with their normal work or occupations. The allowances give some compensation for the additional costs of being a councillor and for the immense amount of time it takes. It also ensures that those who are unemployed or otherwise not working can undertake their duties as councillors. Recent aca­demic studies have discovered that the average councillor spends some forty to fifty hours on council work during the course of a month. Some councillors, if they hold senior office on the council - such as chairing a committee - will have to spend much more.

The system for electing councillors in mainland Britain (Northern Ireland is slightly different) needs a brief explanation since it is more old fashioned than the proportional representation systems which are used in most of Europe. All county and district councillors, whatever council they serve on, are elected for a spe­cific part of the area covered by their council called a division or ward. The divisions (used in the larger councils) will have one councillor while the wards (used in smaller councils) will have two or three. Voting always takes place (for reasons which have no other explanation than tradition) on Thursdays when a large number of polling stations (places where you can vote - usually opened in schools, meeting rooms or other public buildings) will be open all across the council's area from 8am until 9 pm. While the concept of councillors being elected for a defined area is not especially unusual, what does make the British system different is that the successful candidates will be elected, - like MP's to the House of Commons - because they have gained the largest number of votes, even though they may not have a majority of all the votes cast. The combination of the very simple voting system, especially when several candidates contest the same division, and the geo­graphical basis of voting means that curious results can emerge across a council.


Thus in an election to Plymouth council in 1987, the Conser­vative party won an absolute majority of the seats on the council but with only 38% of the vote. In the London elections a few years later, both the Labour party and the Liberal Democrat party took control of councils taking the vast majority of seats but in a num­ber of cases while polling under half the popular vote. In Oxford in 1993 no councillors representing the Conservative party were elected at all although overall the party gained around 20% of the vote. But the Green party was successful, despite gaining a lower percentage of the vote. This was because the Conservative party vote was spread relatively evenly over all the wards while the Green party supporters were concentrated in only a few wards.


These sorts of election results have led to growing calls for the electoral system to be reformed to allow proportional repre­sentation -with what its proponents argue would be fairer results. As the political environment becomes more diverse, with an in­crease in the number of political parties and specialist interest groups this pressure grows. On the other side, however, the sup­porters of the present system argue that, because one political party rarely manages to secure an absolute majority of the popular vote in any one area, the outcome would be councils where there was no clear political majority. Decision making would then be more difficult and the overall system less efficient.

Most candidates put themselves forward for election as repre­sentatives of one of the political parties. These parties are usually national (Conservative, Labour or Liberal-Democrat) but in Wales and Scotland the nationalist parties secure large numbers of seats. There is, however, no requirement for a candidate to be a member of a political party and anyone who can secure a dozen or so people to sign up in their support can stand for election. Al­though it is much less common than it used to be, there are still a number of these independent councillors (which means they are not affiliated to any political party). From time to time candidates representing the smaller national parties have been successful. Thus there are a number of Green party councillors on various councils and even very occasionally representatives of extreme right wing parties such as the British National Party. The vast majority of councils are controlled by one of the main national political parties or are hung - in other words there is no party with a majority of the seats.

Once elected, councillors will find they have a variety of du­ties. They will have to attend formal meetings of the full council -when all councillors meet together as a local assembly. In urban areas this may be as often as monthly, while in the rural counties it will probably be only four to six times a year. Where a council meets frequently - say once a month - it will probably meet in the evenings; but a county council which meets much less often will start its meeting in the morning and continue all day and probably into the evening. The business of the council will be to receive and debate written reports from the various committees it has appointed and to debate draft resolutions put forward by council­lors on issues affecting the local community. Major issues such as the annual budget or the development plan for the area will be the subject of lengthy set piece debates.

The meetings of the council and of its committees are open to the press and public except when particularly sensitive subjects, such as those to do with contracts or the appointment of staff, are discussed, in which case the meeting can be private. Even so, the subject matter of the private discussion and the decision reached by the committee must be made public. There may also be oppor­tunities for local residents to put their views directly to the council or its committees and to ask questions of the leading councillors.

9. How long is the term for the councillors to serve?

10. Is the job of a councillor a part-time or full-time occupation?


11. What were the election results in 1993 that led to growing calls for the electoral system to allow proportional representation?


12. Is it possible for a person who can secure a dozen people to sign up in their support to stand for election?


13. What will be the business of the council?


14. In which case the press and public cannot attend the meetings of the council?

Committees


Most of the time of councillors is spent in its committees where the detailed work of the elected councillors is undertaken A council will usually have committees dealing with its main serv­ices or areas of responsibility, such as education, social services, housing, leisure and arts services, planning and transportation and so on. Some councils have only a small number of committees while others will have many more. The variety depends upon the political style of the council and its range of responsibilities.

The committees receive reports and advice from the chief of­ficers of the council who are part of the executive. (More about the executive later.) Before a committee meets, the councillors will have been sent an agenda together with a pack of written re­ports containing information about the services which the com­mittee oversees, and possibly recommendations for decisions about those services - recommendations, for example, to change staffing levels, open new buildings, let contracts for road mainte­nance schemes or to grant planning permission for new buildings. All the reports are the responsibility of the chief officer heading the department which reports to the committee and at the meeting this chief officer or one of his or her staff will speak in support of their recommendations and answer questions from the councillors before the committee votes on the proposal.


The committee can either accept or reject these recommendations from the executive. While the executive officers will sit round the committee table with the councillors and to an observer it will look as if they were part of the committee, they do not have a vote in the decision. If the decision is on a particularly important matter, it will be re­ferred to the full council for a further vote, with a formal recom­mendation from the committee.

Committees vary in size, but generally they will have between 10 and 30 councillors on them. National law, however, requires that the political balance of the council must be reflected in the membership of its committees. So if, for example, the Conserva­tives have a majority on the council, they must also have a major­ity on each committee. The committees will elect a chairman and vice (or deputy) chairman. The importance of the chairman will vary, from council to council. In some they will simply chair the meetings and ensure the business of the committee is transacted properly. In other councils, however, they can be powerful indi­viduals exercising a real influence on how the executive depart­ments (I'll explain about them later too) go about their work. They do this by discussing beforehand with their chief officer what they do and don't want to come before the committee and what recommendation they want the chief officer to make.

They do this, however, without any legal basis for their ac­tions. In British law all councillors are equal and none, not even the mayor or chairman of the council, has any personal execu­tive power. Councils elected for towns and cities will have the power to appoint a mayor and all other councils will appoint a chairman. But both of these positions are essentially ceremonial and thus not really like the apparently similar positions in other European countries. They do not have an executive role with the power to pursue a political programme.


15. What kind of committees does a council usually have?


16. Are the executive officers part of the committee?


17. How many councillors are there on a committee?


18. Do British councillors have any executive power?


So who really runs the council?


The most powerful councillor will be the leader of the coun­cil. This person is usually the leader of the largest political group. But even the leader does not have personal executive authority, for councillors can only make decisions and give directions col­lectively when meeting together in a formally constituted com­mittee. An individual leader may of course wield real power irk an informal way through dominating colleagues and executive offi­cers by force of personality. But even a forceful and determined leader of the council will depend on the tacit consent of his or her colleagues and the executive officers. This is one of the curious features of British local government and there is much current debate on whether this system should be changed and a more European system of directly elected mayors or chief executives - or at least councillors with personal executive power - be intro­duced.

There is one other anomaly in the position of the councillor. While councillors can only take decisions when they meet together in committees or the council itself, they are all individually liable if they take a decision which is unlawful. Indeed, they all face unlimited personal financial liability for their actions and can be prosecuted in the courts. This is in marked contrast to the position of members of parliament and government ministers who are protected from all sorts of legal actions by their position. The unlimited personal liability of councillors which is from time to time invoked, often during highly charged political disputes, can be a cause of individual tragedy and wider bitterness and recrimi­nation.

19. Who are more protected from legal actions by their position – members of parliament or councillors?


The Executive


The chief executive and the chief officers of the council are the other group who have a key influence on the way the council and its services work. These officers have executive power but no political authority or role. They are prevented by law from ex­pressing any partisan political views or openly expressing support for a political party - even to the extent, for example, of not being allowed to display a political poster in the window of their home. They are appointed by the councillors but have to be chosen on merit for their professional and managerial qualities. They are the paid officials and staff of the council and they provide services and run departments.

20. Can the chief officers openly express support for a political party?

Services and departments


As I have explained, all the most important decisions will be taken or endorsed by councillors meeting in committee or the council itself. But the advice and recommendations which the councillors consider and debate come from the chief executive and his or her chief officers who actually direct the day to day work of the council's services. Council work is grouped into departments, each of which is headed by a chief officer who is accountable both to the council and to the chief executive and who is legally re­sponsible for what is carried out in his or her department. The way departments work varies widely depending upon their role, overall size, how they are organised and the problems they face. Some departments will have only a few staff in them while others, especially in larger councils, will have thousands of people and budgets larger than those of some entire small councils.


The variations in organisation have been caused partly by na­tional legislation which forces councils to invite tenders from private companies to carry out certain types of work So, for ex­ample, in some places the council will still use its own staff to manage and run the local public sector housing stock and have its own workforce of maintenance workers to look after it. In another council with the same responsibilities the houses and flats will have been sold off to a private company or charitable trust. This organisation will employ the management and maintenance staff, leaving the council with only a very small staff left to oversee the contract, deal with the applications from local people for housing and advise the councillors on policy.

In other parts of Europe many local governments also use pri­vate sector companies to deliver some of their services; but usually this is a matter of choice for each municipality. Britain is unusual in that this policy is one which the national government has im­posed by law. The national government specifies which services ought to be 'tested in the market place1 by forcing the councils to compete for the work with the private sector. Currently, such services as maintaining roads, vehicle and building maintenance, providing meals to schoolchildren and elderly people, street cleaning and collecting household rubbish are included in the list. The government has recently added a whole new range of re­quirements covering the staff in financial, legal, architectural and personnel work. The official aim is to ensure that the services are provided most efficiently and economically, but the process is supervised by a national government ministry and has led to much dispute between the national government and local councils which object that their power and autonomy has been taken away from them. The new Labour government which has recently been elected has pledged to reform the system.


The departments all report to the council's chief executive. This officer is legally the head of the paid service and is the most powerful official of the local government. The chief executive has overall responsibility for the running of the council's services and for ensuring that the councillors are given proper advice about their responsibilities and the decisions which they have to take. It is the responsibility of the chief executive to organise the elections to the council (as well as those for the national and European parliaments).


Until the 1950s chief executives were, almost without excep­tion, lawyers but in the last thirty years their role has developed and now only about a quarter have a legal background while an­other quarter are former city or county treasurers. The remainder come from a range of other backgrounds including private indus­try or the armed forces.

21. Is a chief officer accountable to the council or to the chief executive?


22. Which officer is legally the head of the council?


23. Must all chief executives have a legal background nowadays?

So who really controls the local government?


As we have seen already the structure of a local authority is peculiar. There are elected councillors who operate in the realm of politics; and there are appointed non-political officials who actually run the organisation. Thus we have the conundrum that those with the power are not allowed to stray into the political arena while those with the politics are excluded from the direct exercise of power. So what happens in practice?


The textbook answer to this is that the councillors set the policies of the council while the officials give them the profes­sional advice they need to do this and then put those policies into practice. By the laws of statistical probability there will be some places where this neat division of responsibilities actually hap­pens. But the reality in most local governments is rather different although it varies from council to council. An illustration will probably help to make the situation clear.


Let us look at a large rural county council. It covers an area (say, 80 kilometres by 60 kilometres) which means that the elected councillors have a long way to travel to get to meetings in the county government headquarters. Partly as a result of this, the formal and informal meetings of councillors will be fairly infrequent. Even though a formal meeting of a committee or of the council itself will cover several hours (starting at 10 am and probably finishing somewhere around 4 p.m. in the afternoon) the pressure on the agenda will dictate that less important matters are excluded and subjects are dealt with in a more strategic way. Gen­eral strategic directions will be given to the chief officers who will in consequence be able to choose the sorts of issues they bring to the meetings; and they will have wide freedom in deciding how to direct their services between the meetings.

Let us assume (as indeed happens in many cases) that the council has been controlled by the same political party for many years. The councillors will have appointed a cadre of chief officers with whom they feel comfortable. This will not have been difficult because the political values of the council will be widely known and in the main those applying to hold senior posts will have ap­plied because they feel comfortable with the style and values of the council. In such a council, as I have said, the officials will wield considerable power. This will probably not be visible to outsiders as it is unlikely to lead to any conflict with the elected councillors. Both groups are stable and the natural propensity for the values of the officer cadre to converge with those of the politi­cal structure will have been under way for a long time.

Let us suppose however that there is a political upset and a different political party takes control of the council. Let us sup­pose also that these new controlling councillors have been elected on a programme of radical change - for example, they wish to change the structure of schools or to run the council services in a more consultative way. Right from the outset they will come face to face with the reality that while they (the people with the poli­tics) have changed, those with the power haven't. If the officials want to thwart the programme of change, they will have ample opportunity to do so precisely because the new political group has inherited, the old methods of running the council. The thwarting of the programme for change will not of course be pursued openly as a political act. What will happen is that all the difficulties in­herent in changing a large complex organisation will be stressed. The officials may explain how much they want to make the pro­posed changes - as a prefix to long explanations of the need to allocate more resources to the areas which have to change. And then they will explain that first, before these resources (money!) can be redeployed they will need to be extracted from the existing programmes of the council. This means that the new councillors will have to get to grips with cutting budgets in lower priority areas (which of course takes time and was probably not an­nounced in their manifesto) before they can redeploy it into their own chosen priorities. At this point what happens next is very much down to the skills, determination and underlying personal values of the leading players in the two opposing groups.

The officials may feel that the councillors have a democratic right to pursue their programme and, notwithstanding their own unhappiness about it, believe that their real job is to help the councillors in the implementation. On the other hand the officials - led perhaps by a strong and skilful chief executive - may feel that the programme of change is professionally unacceptable. If they think that the election is a freak result unlikely to last beyond the next election they may even conclude - privately - that their role is to maintain the status quo until the political balance reverts to its normal state. In any of these circumstances they will be able to deploy the whole armoury of delaying tactics to inhibit the de­velopments they oppose.

Faced with these inexplicable delays, the elected councillors, precisely because they are newly elected and have limited experi­ence in the political management of the organisation will be at a disadvantage. They may become increasingly frustrated and start blaming each other, especially the chairmen of the committees. In their frustration they may replace these chairmen, thereby re­placing the inexperienced with a fresh supply of the even-more-inexperienced before the first set learn how to operate. This is guaranteed to prolong the advantage of the officials!


However, the outcome of these sorts of conflicts is not always victory for the incumbent officials. It may be that the new political leadership is not as inexperienced as it appears and has unex­pected reserves of ruthlessness. In such cases the new councillors will use the advantages of control in the council chamber to over­come or even dismiss those officials who are opposing their plans. Or, while not as determined as this, they may be aided by luck, such as the coincidental retirement or departure of one of the leading officials. If this happens they can bring in someone more attuned to their political objectives.


While many of these factors will be at play in the more densely populated urban councils, some other aspects of the chess board will be different. The councillors, for example, will spend much more time in the town hall, meetings will be in the evenings and the people will meet more frequently. Having more time to run the government means that councillors tend to spend more time actually doing it. Thus the urban chief executive and his or her colleagues will have fewer opportunities to make their own decisions about how the council should be run. Councillors will probably take a much greater interest in the detail of what hap­pens both in the formal meetings of committees and the probably endless private meetings that the leading councillors have with their chief officers.


Even here however this may not be universal or unchange­able. In recent years the scale of problems which some deprived inner-city councils have had to face has been immense. Some­times the collapse of ordered internal government by the actions of well-meaning but inexperienced councillors has reached a state where newly elected councillors have actually looked for very strong and dominant chief executives to rescue the situation. These strong chief executives have then been given wide powers with the consent of the council to pursue reconstruction pro­grammes or to root out corruption or to ensure the continued sur­vival and operation of crucial public services.

All this really goes to show that, whatever the theory of how local governments are supposed to work in the British system, the reality is that those operating the system can structure themselves in widely different ways. Whether this variety is in the best inter­ests of good government is another matter. Many commentators now feel that it would be better to explain the different ways in which the system can be run, and allow local people to choose what they want - rather than letting the law of the bureaucratic jungle determine the outcome.

24. Is it elected councilors or appointed non-political officials who actually run a local authority?


25. In which circumstances will the officials be able to inhibit the developments they oppose?


26. Will the urban chief executive have fewer opportunities to make their own decisions about how the council should be run, if the councillors have more time to run the government?


27. What measures do commentators propose to stop letting the law of the bureaucratic jungle determine how the system should be run?


Different councils do different things


It is important to understand that different councils do differ­ent things. In the two tier areas - where there are county and district councils - most of the services will be provided by the county council:

  • the more important being

  • nursery, primary and secondary schools and adult education

  • social services

  • building and maintenance of roads and subsidies for public transport

  • libraries and other support for the arts, culture and leisure

  • regulation of trading standards, animal health and consumer protection

  • the fire and rescue service.



The council will also have an important role in planning the overall development of the area and its economy.

The district councils in the same area are not subordinate to the county council and have their own different range of functions allocated by national law. These will include

  • the collection of household rubbish (which is passed on to the county council for disposal) and the collection of litter from streets etc

  • providing local sports facilities and swimming pools etc

  • environmental health and protection

  • providing social housing and looking after the homeless

  • providing and running local car parks.

The council will also have a range of licensing responsibilities (such as for taxis, places of public entertainment and so on) and will plan and control local land use development and contribute to the development of the local economy.

The position in the rest of the country in the single tier areas where there is only one council for each area is a little different. In theory the one council is responsible for all the services listed above. But sometimes the geographical area is too small to pro­vide a particular service effectively, so a number of single tier councils group these services together. Thus there is one fire bri­gade for the whole of London rather than each district providing its own. Strategic planning and transportation is another area where joint arrangements have been found necessary. These joint functions are supervised by joint committees of the councils con­cerned rather than by a body directly elected by the local resi­dents.


I should also say a few words about parish councils. Generally these are the smallest councils both in terms of their population, the number of councillors on them, and their spending. The vast majority of parish councils have very small budgets and no full time staff. All parish councils do have an significant role, how­ever, in representing the interests of their residents to the larger councils operating in their area. The county and district councils regard parish councils as important channels of communication to local communities and listen to what they have to say on behalf of local people.


28. What are the different services provided by the county council and the district council?


29. What are the smallest councils both in terms of their population and the number of councillors on them?

What does all this cost and where does the money come from?


Collectively, councils spend a huge amount of money each year. In 1997-98 (the financial year for all British councils runs from April to March) councils will spend over £45 billion or about 20% of all public spending in Britain. An average county or metropolitan district council will spend around £500 million a year and some of the largest can spend twice that. The smaller rural district councils will spend much less than this, but even so many will have budgets of over £10 million.

If you ask most ordinary people where their local council gets its money from they will usually tell you that it comes from the council tax. This is the local tax levied on all houses and flats. The amount people actually pay will vary from area to area de­pending upon the political policies of the council where they live, although this variation is much lower than it used to be under the system which ran until about 10 years ago. For it is another of the curious features of British local government that when the system was changed in the early 1990s it was felt important to design a system where everyone in the country paid the same amount in their local tax for the same level of service. Despite the unbeliev­able complexity of the local government finance system it has still not proved possible to ensure this happens. Indeed, many experts believe that it is impossible to design such a system and make it work in the real world.

The amount of tax also varies because it is calculated on the value of a house or flat. If you live in a very expensive house then you have to pay more. Each house, flat and cottage in the coun­cil's area is allocated to one of eight bands, depending on its capital value which is what the owner could get if it were sold. Which houses are allocated to which bands is decided by an ex­pert from the national government, not by the local council. This is to make sure that there is some consistency about the values all across the country and, of course, to stop local councils manipu­lating the values to get more than their fair share of the tax. If a taxpayer thinks that their house has been allocated to the wrong band, then they can appeal to a tribunal - a sort of local court - to try to get the decision changed. For people on very low incomes, some, but not all, of their tax will be paid for them through the social welfare system.


The council tax can be paid either in one installment at the beginning of the year or monthly during the year. It has to be paid by everyone, whether they own their house or flat or just rent it. Failure to pay is a serious offence for which people can be sent to prison.

In addition to the local tax on residential property, there is also a local tax on business property such as shops, factories and offices. Although the bills for this tax - called the business rate - are sent out by the local district council and the money is paid to them by the owners of the business property, it is in reality a na­tional tax. The tax rate is set by the national government and the proceeds of the tax are aggregated nationally and then allocated to councils by the national government as part of their annual fund­ing payment. So there is no guarantee that any one council area will get back what it collects and sends up to the national gov­ernment. Some councils are allocated much more, others much less.


Only about half the total income of the average council comes from the local taxes. Some of the rest comes from the fees and charges paid by people who use the council's services. These fees can range from the entrance charges of £1 or £2 for a local mu­seum through to the annual rent from a large shopping centre, if the council is lucky enough to own one. Other fees commonly raised by councils include the rents on the houses they let, selling meals to schoolchildren and elderly people, the fees for building and other licences, and charges for people who need social wel­fare services - although this last group includes many people who will not pay the full cost.

While it looks as if councils can raise quite a lot of money this way, their opportunities for doing so are actually fairly limited, because they can only charge for services where they are allowed to do so by national law. For example, although councils can charge people for entry to museums they cannot do so for libraries - although once inside a library you will probably have to pay to borrow a music disc or a video. But you cannot be charged - by law - for borrowing a book. Generally, those services which the council has a duty to provide (such as schools or the fire and res­cue service) have to be provided free. In any case, even when fees are charged, the amount raised only occasionally covers the total cost of providing the service.

The final part of a council's income is a subsidy from the na­tional government. This is paid in two ways: part as a 'general support grant1 and part to support specific programmes or proj­ects. Any grant to support a specific programme will come with very tight conditions on how it is used. So the national govern­ment exercises high levels of control over local governments through controlling most of their income. Even the 20% or so which councils in theory raise themselves is subject to control as the national government is able also to specify by law a maximum level for every council in the country. It is unlawful for the coun­cillors in a particular council to try to levy a tax at a higher rate. If they did do this then they personally would be taken to court and fined unlimited sums of money.


In recent years, this control and especially the attempts by the national government to reduce the spending of councils has led to major tensions between councils, the vast majority run by Labour or Liberal Democrat councillors, and the national - Conservative - government. From time to time this has led councils to take legal action in the courts against national government ministers, usu­ally without much success. Nevertheless, this unusual and sus­tained tension between the national and local governments has been one of the main factors for the present strength of feeling in the country for constitutional change. This mood was one of the reasons for the comprehensive defeat of the Conservative govern­ment, and the record success of the Labour and Liberal Democrat parties, in the national elections in 1997.


30. Where does a local council get its money from?


31. How is the council tax calculated?


32. Must people on very low incomes pay all of their tax?


33. Is failure to pay the council tax a serious offence?


34. What part of the total income of the average council comes from the local taxes?


35. How is a subsidy from the national government paid to the council?


36. Why is there a feeling in the country for constitutional change?

Constitutional change


I have described the current system of local government and how it works in practice. It will have become clear during this that because of the ease with which constitutional changes can be made in Britain the system of local government has been altered (and restricted) quite significantly over the last thirty or forty years. This process of change looks as if it will continue, albeit in a different direction and for a different reason. There are clearly going to be changes to the way in which local government works, and there will also probably be changes to the range of work and services for which local governments are responsible.


One of the by-products of Britain joining the European Un­ion just over 20 years ago has been to increase the level of interest in and understanding of mainstream European constitutional theories and practices. As a result more British people, especially those who are involved in government in some way, are conscious of how different British political institutions have become from those in the rest of Europe. The consequence, together with the political tensions inside Britain, has been to increase the pressure for change.

Thus it is very likely that in the next few years there will be radical alterations to the way in which British elections take place. Already we know that there will be new assemblies (or re­gional parliaments) in Scotland and Wales and it is envisaged that some of those elected to these new bodies will be by proportional representation. In time many people hope and expect that all elections in Britain will be through a fairer voting system. It may take some time to achieve this fully because there are still some sections of the community who are fearful of the effect of chang­ing the voting system. Also, those who are in favour are not united in the actual system they would like to see introduced.

One can also see now that the effect of the ascendancy of the centre and radical parties elected nationally in 1997 will be to push for constitutional change in other areas too. The foundations are being laid for a system of regional governments and assem­blies in the rest of Britain, echoing to some extent the changes being arranged in Wales and Scotland. This will provide one of the big missing parts of the British constitution; the lack of any layer of elected and free standing government between the na­tional and the local, levels.


It is also likely that the curious situation in which the elected councillors are unable to occupy executive positions while the executive officers are not allowed to be political will be brought to an end - probably through the introduction of elected mayors or chief executives. This will excite considerable controversy. All the opinion polls show that most citizens want to be able to elect a mayor or chief executive, who can get things done - as well as electing those who sit on the council. Interestingly, the opinion polls also show that this view is not shared by the majority of elected councillors, who, it seems, would prefer to keep the exist­ing system! What everyone does agree on is the need for the vast majority of the paid staff of the council to be, as they are now, non-political and impartial. It seems certain that this tradition of impartiality (as in the Civil service) will not be allowed to lapse whatever constitutional changes are introduced.


As well as these possible changes to the structures and sys­tems in the way Britain is governed, many people who serve in local governments will also be looking for the return of some of the services which have been removed over recent years. One of the ways in which the national government reacted to local gov­ernments which were not acting as they thought appropriate was to remove responsibility for particular public services from them. This process has been taking place intermittently over the last 50 years and is one of the reasons why in Britain many local public services (such as hospitals, universities and colleges, and water supplies) are no longer run by local elected governments. In some cases these services have been transferred to private commercial companies, while others are run by a body which looks like a local council, but is actually made up of unelected people who have been appointed to their posts by a government minister (a 'quango').

It seems much less certain that these hopes will be realised. Often such services were removed from local government control partly because the geographical area covered by the local govern­ment was too small for the council to manage them efficiently Many people therefore place their hope in the creation of regional political institutions and structures which will then enable these services to be returned to democratic control.


But the most fundamental constitutional change would be to establish a basic law or written constitution for the United King­dom. If this were to happen then local and regional government would be part of that constitution, and their role and powers con­solidated and entrenched. This would give much greater certainty to those who work and serve their local communities and plan for their improvement; it would make it more difficult for the na­tional government to use the alleged failings of local governments as weapons in national political debate; and it would, of course, mean that essays such as this would be of use to readers in the future as well as the present.


37. Will there be new assemblies (or regional parliaments) in Scotland and Wales?


38. Will the tradition of impartiality (as in Civil service) be allowed to lapse after some constitutional changes are introduced?


39. Why don’t local elected governments run local public services such as hospitals, universities and water supplies?


40. What would be the most fundamental constitutional change for the United Kingdom?



Джон Харвуд


^ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ

Попытка объяснить читателям из одной страны устройст­во государственных институтов другой страны - дело небла­годарное. Особенно если речь идет об органах местного само­управления. С одной стороны, у органов местного самоуправ­ления разных стран много общего. По всей Европе - от Атлан­тического океана до Уральских гор - в любой стране вы най­дете такие государственные учреждения, как школы, больни­цы, библиотеки и административные здания, спортивные со­оружения и культурные центры, а также автомобильные доро­ги и другие транспортные коммуникации, то есть все то, что составляет приметы современного государства. Каждый день мы видим муниципальных служащих: рабочих, убирающих мусор, ремонтирующих дороги и ухаживающих за парками, полицейских, поддерживающих общественный порядок, спе­шащих на помощь пожарников. И пусть в разных странах они говорят на разных языках, носят разную форму и в своей ра­боте используют разное оборудование, все эти различия не­существенны. Некоторые страны богаче и поэтому могут по­зволить себе лучше содержать общественные службы. Но в целом общий подход к предоставлению услуг населению в разных странах мало различается.

Очень часто создается впечатление, что местные органы власти в разных странах предоставляют практически одни и те же услуги и, следовательно, сами ничем не отличаются друг от друга. Именно из-за этого заблуждения так сложно объяс­нить людям из одной страны устройство государственных институтов другой страны. Исключительность ситуации в Великобритании состоит в том, что статус органов местного самоуправления не закреплен и не защищен конституцией. Этот статус развивался, изменялся и формировался централь­ным правительством, часто в процессе разрешения им того или иного общегосударственного политического конфликта. Иногда политические конфликты специально провоцирова­лись с целью изменить статус органов местного самоуправле­ния.

На протяжении большей части своей истории Великобри­тания, а до нее и Англия, представляли собой относительно децентрализованное государство. Несмотря на решительные попытки отдельных монархов изменить ситуацию, их власть все же оставалась ограниченной в результате целого ряда спе­циальных мер и исторических событий, повлиявших на ход европейской истории. Великая хартия вольностей 1215 года, английская революция середины XVII века, в ходе которой был казнен король Карл I, - все это помешало созданию мощ­ных «абсолютистских» монархий в Европе. Позднее, в XIX веке, набирает силу политическое течение против усиления централизованной власти в государстве. Когда в начале XIX века появилась полиция, единственным полицейским подраз­делением, подчиненным центральному правительству в соот­ветствии с решением парламента, была полиция Лондона и его пригородов. Все прочие полицейские силы создавались и контролировались органами местного самоуправления.

Работа местных служб, внутренние дела государства дей­ствительно находились под сильным контролем постепенно формировавшихся органов местного самоуправления, в то время как центральное правительство отвечало за защиту го­сударственных границ, торговлю и внешнеполитическую дея­тельность, вооруженные силы и высшую судебную власть. Даже налог на собственность, который пополнял государст­венную казну больше, чем какой-либо другой, взимался мест­ными органами власти и шел на финансирование их деятель­ности. Поскольку местные органы успешно справлялись со своими обязанностями, их никто не ограничивал в правах. А в конце XIX века, когда администрации графств превратились в выборные органы власти, вполне серьезно предлагалось передать им больше полномочий и обязанностей центрального правительства.

Однако события развивались по совсем другому сцена­рию, и государство приобретало все более централизованный характер. Историки могут спорить бесконечно, почему так произошло. Возможно, конституционные реформы изменили свое направление в результате серьезного кризиса, который привел к отделению от Соединенного Королевства большей части Ирландии, или это можно объяснить усилением центро­стремительных настроений в обществе под влиянием двух мировых войн. Возможно, причина кроется в научно-техническом прогрессе, который диктует необходимость но­вых подходов к управлению государством. Но каков бы ни был ответ на этот вопрос, в настоящее время структура орга­нов местного самоуправления Великобритании коренным об­разом отличается от той, что была всего сто лет тому назад.

^ Территориальное деление


Наиболее ясную картину того, как в государстве органи­зовано местное самоуправление, можно получить, если взгля­нуть на карту административно-территориального деления этого государства. Именно с этого мы и начнем наше знаком­ство с органами местного самоуправления Великобритании. На любой карте, вне зависимости от ее масштаба, видно, что Великобритания разделена на лоскутки-графства. Графства - крупнейшие административно-территориальные единицы, возглавляемые местными органами власти.

Если посмотреть на более подробную карту, то можно увидеть и мелкие территориальные единицы - округа и при­ходы. Деление на графства и приходы появилось очень давно - более 1000 лет назад. Приходы берут свое начало от церковных территориальных единиц, а на графства страна была поделена для обеспечения организованной защиты территорий и отправления королевской власти на местах. Такие, например, графства, как Кент и Эссекс, берут свое начало от древних племенных королевств; именно они, объединившись, образовали Англию, однако границы большинства графств были установлены первыми монархами. Позднее, когда в состав государства вошли Уэльс и Шотландия, то и они, для удобст­ва управления, были поделены на графства.

Округа появились значительно позднее. Некоторые из них действительно берут свое начало от средневековых городов, имевших собственное управление. Однако большинство окру­гов представляют собой объединения приходов. Эти объеди­нения появились в результате реформ, начатых центральным правительством и проводившихся часто вопреки оппозиции на местах. Позднее эти разные и пересекающиеся системы административно-территориального деления страны на граф­ства, округа и приходы претерпели целый ряд изменений, в результате которых сложилась современная структура орга­нов местного самоуправления Великобритании. И сегодня можно говорить о том, что эта структура существует в двух основных вариантах.

Во-первых, приблизительно половина населения страны проживает в так называемых «двухуровневых» графствах, то есть графствах, поделенных на округа. Обычно численность населения такого графства несколько сот тысяч человек, и лишь небольшое число самых крупных графств имеют насе­ление до одного миллиона человек. В основном это сельские графства с небольшими городками и одним главным городом, может быть, крупнее остальных, который так и называется -«главный город графства». В нем находятся органы управле­ния графством. Графство делится на округа с населением от 50 до 125 тысяч человек, а каждый из округов подразделяется на более мелкие территориальные единицы - приходы.


Другая часть населения страны живет в так называемых «одноуровневых» регионах, где понятие графства осталось только в их названиях, а сами они, не имея собственных орга­нов управления, представляют собой набор округов. Многие из них - это сельские регионы с небольшими городами. Но есть среди них и крупные городские поселения, которые, хотя по своему статусу и являются округами, могут называться городами со своим управлением, что только добавляет пута­ницы. Такие городские округа занимают меньшую площадь, но численность их населения больше - от 200 до 300 тысяч человек. Обычно такие округа созданы либо на основе старых, хорошо известных промышленных городов, таких как Лидс или Шеффилд, либо объединяют ряд менее крупных городов. Расположенные рядом с крупными городами, они разрослись и превратились в единую пригородную зону. Некоторые го­родские округа действительно очень велики в масштабах Ве­ликобритании. Например, город Бирмингем является город­ским округом с населением значительно превышающим 1 млн. человек.

Как и во всех других областях государственного устрой­ства Великобритании, структура органов местного само­управления имеет исключения из правил. Пожалуй, самое главное исключение - управление городом Лондоном. Во всем мире люди знают, что есть такое должностное лицо, которое именуется лордом-мэром Лондона. Но этот человек является мэром только той маленькой центральной части Лондона (лондонского Сити), которая две тысячи лет назад была рим­ским поселением. Он не отвечает за весь город, так как каж­дый из 32 округов Лондона имеет своего мэра. Все эти округа представляют собой отдельные территории огромной столи­цы, которая, как решило правительство Маргарет Тэтчер (и с чем не согласны большинство ее жителей), не нуждается в едином управлении. Поэтому сейчас в Лондоне нет своего муниципалитета (городского совета), хотя возможно, что в скором времени его восстановят.

Вне зависимости от площади, каждое графство, каждый округ и все, за исключением очень маленьких, приходы, име­ют свой совет, избираемый местными жителями.


^ Местные советы


Совет графства (округа, прихода) состоит из определенно­го числа местных жителей, избираемых в качестве представи­телей населения; они принимают решения и контролируют предоставление населению услуг. Члены совета избираются на четыре года. Обычно совет большого графства или одно­уровневого округа насчитывает как минимум 60, а иногда более 100 членов. В менее крупных сельских округах в совет избирается от 30 до 50 членов, в состав совета прихода может входить от 10 до 20 человек. Определенную путаницу в пони­мание сущности совета вносит тот факт, что советом называют и ту организационную структуру, которую члены совета контролируют и которая выполняет исполнительные функ­ции, а именно департаменты, их сотрудников и различные службы. О департаментах и службах речь пойдет ниже. А по­ка остановимся на обязанностях членов советов и особенно­стях их работы.

^ Члены совета не получают зарплату, хотя им и возмеща­ют расходы, связанные с выполнением ими своих обязанно­стей. Но эти выплаты не велики, и уж ни коим образом не мо­гут сравниться по своим размерам с зарплатой. В этом отно­шении пост члена совета не есть работа в обычном понима­нии, и многие члены советов продолжают свою основную профессиональную деятельность, за исключением тех, кто уже вышел на пенсию. Получаемые членами совета выплаты только отчасти компенсируют дополнительные расходы, ко­торые они несут, и то большое количество времени, которое эта работа у них отнимает. Кроме того, благодаря дополни­тельным выплатам работу члена совета может выполнить и безработный или не работающий по каким-либо иным причи­нам человек. В ходе проведенных недавно исследований было установлено, что в среднем член совета тратит на выполнение своих обязанностей от 40 до 50 часов в месяц. А члены сове­тов, занимающие руководящие посты, например, председате­ли комитетов, вынуждены тратить и больше времени.

Система выборов членов советов в Великобритании (в Се­верной Ирландии она несколько отличается) требует краткого пояснения, так как она более архаична, чем система пропор­ционального представительства, принятая в большинстве ев­ропейских государств. Все члены советов графств и округов избираются от определенной части территории, которая назы­вается избирательным округом. При избрании советов больших округов от избирательного округа избирается один представитель, а в более мелких административно-территориальных единицах от одного избирательного округа могут избираться два или три члена совета. Обычно выборы проводятся в четверг (единственным объяснением этому фак­ту может служить лишь давняя традиция). В день выборов на всей территории избирательного округа открывается большое количество избирательных участков. Они обычно располагаются в школах или общественных учреждениях. Выборы на­чинаются в 8 часов утра и заканчиваются в 9 часов вечера. Сама идея избрания членов совета от избирательных округов не является необычной, но отличие британской избирательной системы заключается в том, что для избрания в совет, также как и в палату общин, кандидату достаточно получить больше голосов, чем у его соперников, а не 50% плюс один голос. Со­четание очень простой избирательной системы, особенно в ситуациях, когда в одном округе баллотируются несколько кандидатов, и географического принципа может приводить к очень интересным результатам при выборах в местный совет.

Например, на выборах 1987 года в совет города Плимут партия консерваторов получила абсолютное большинство в совете, хотя за ее представителей проголосовало только 38% избирателей. Несколькими годами позднее на выборах в Лон­доне в ряде советов подавляющее большинство получили представители Лейбористской и Либерально-демократической партий, хотя их кандидаты набрали менее 50% голосов. В 1993 году в Оксфорде консерваторы не получили ни одного места в совете, набрав на выборах около 20% голосов. На этих выборах успех сопутствовал партии зеленых, несмотря на то, что она набрала меньше голосов, чем консерваторы. Такие результаты объясняются тем, что электорат партии консерва­торов равномерно распределен по всем избирательным окру­гам, в то время как сторонники партии зеленых преобладали лишь в нескольких избирательных округах.

Принимая во внимание такие результаты, критики этой системы выступают с требованиями реформировать избира­тельную систему и ввести принцип пропорционального пред­ставительства. По мнению сторонников реформ, это обеспе­чит более справедливое проведение выборов. По мере того, как политические пристрастия в обществе становятся все бо­лее разнообразными, по мере увеличения числа политических партий и групп, отстаивающих свои конкретные интересы, эти требования приобретают все более настойчивый характер. С другой стороны, у сторонников нынешней избирательной сис­темы есть свои аргументы в ее защиту: так как принцип про­порционального представительства не дает политической пар­тии возможность получить абсолютное большинство голосов на выборах в отдельном регионе, его введение приведет к по­явлению советов без ярко выраженной политической окраски. В результате будет сложно принимать решения, и работа всей системы будет менее эффективной.


Большинство кандидатов на выборах в местные советы выдвигаются от политических партий, обычно общенацио­нальных (Консервативной, Лейбористской, Либерально-демократической). Но в Уэльсе и Шотландии значительное количество мест в советах занимают представители национа­листических партий. Тем не менее, принадлежность к полити­ческой партии не является обязательным условием для канди­дата, и любой, кто сумел получить с десяток подписей в свою поддержку, может выдвинуть свою кандидатуру. В настоящее время в ряде советов заседают независимые, то есть не при­надлежащие ни к одной политической партии, члены, однако за последнее время их число сократилось. Время от времени в местные советы проходят кандидаты от менее крупных пар­тий. Так, в ряде советов есть представители партии зеленых и даже единичные представители крайне правого крыла поли­тических партий, таких как Британская националистиче­ская партия. Подавляющее большинство местных советов находятся под контролем той или иной ведущей партии стра­ны, но есть и такие советы, в которых ни одна партия не имеет большинства мест.


На членов совета возлагается ряд обязанностей. Во-первых, они должны посещать официальные заседания. В го­родских округах такие заседания совета проводятся ежеме­сячно, а в сельских графствах - не чаще 4-6 раз в год. Если совет собирается часто, например, раз в месяц, то его заседа­ния проводятся вечером, если же совет графства собирается реже, то его заседания начинаются утром и могут продол­жаться весь день до вечера. На заседаниях советов рассматри­ваются письменные отчеты различных комитетов, созданных советом, и обсуждаются проекты резолюций по вопросам, касающимся жизни округа. Более серьезные вопросы, такие как годовой бюджет или план развития округа, обсуждаются в ходе целого ряда продолжительных заседаний.


Заседания совета и его комитетов обычно открыты для прессы и представителей общественности, за исключением тех случаев когда рассматриваются особо деликатные вопро­сы вроде заключения контрактов и кадровых назначении. Однако повестка дня закрытого заседания и принятые на них решения должны быть обнародованы. Кроме того, могут про­читься специальные заседания, на которых члены совета выслушивают мнения и пожелания местных жителей и отвечают на их вопросы.

Комитеты


Большую часть времени члены совета работают в коми­тетах. Обычно сформированные советом комитеты занимают­ся вопросами, связанными с предоставлением услуг населе­нию, и отвечают за такие сферы, как образование, социальные службы, жилье, досуг и культура, планирование, транспорт и т.д. При совете может быть сформировано различное число комитетов, которое зависит от политического стиля совета и объема его обязанностей.

Комитеты рассматривают доклады и рекомендации, по­ступающие от старших должностных лиц совета, которые представляют органы исполнительной власти. (Ниже будет подробнее рассказано об исполнительной власти). Перед засе­данием комитета члены совета получают повестку дня, тексты докладов и отчетов о работе соответствующих служб, а также рекомендации по поводу возможных решений, например, из­менить количество служащих, открыть новые здания, заклю­чить контракты на обслуживание и ремонт дорог, выдать раз­решение на строительство новых зданий. Подготовка всех докладов входит в обязанность старшего должностного лица - руководителя департамента, подотчетного комитету. На са­мом заседании руководитель департамента отстаивает свои предложения и отвечает на вопросы членов комитета. Обсуж­дение вопроса заканчивается голосованием членов комитета.

Комитет может либо принять, либо отклонить представлен­ные ему рекомендации. Во время заседания представители исполнительной власти сидят за одним столом с членами ко­митета, так что может показаться, что все участники заседа­ния абсолютно равноправны. Однако представители исполни­тельных органов не имеют права голоса при принятии комитетом решения. Когда обсуждаются исключительно важные вопросы, то решение комитета оформляется в качестве реко­мендации и передается на обсуждение и утверждение всего совета.

В состав комитета могут входить от 10 до 30 членов сове­та. В соответствии с законом состав комитета должен отра­жать расстановку политических сил в совете. Это означает, что если Консервативная партия имеет в совете большинство, то она должна иметь большинство и в каждом комитете. Чле­ны комитета избирают своего председателя и его заместителя. Значимость фигуры председателя в разных советах различна. В одних советах они просто ведут заседания и обеспечивают работу комитета. В других советах председатели комитетов могут оказывать реальное влияние на деятельность соответст­вующих департаментов исполнительного органа (о них речь пойдет ниже). С этой целью они заранее оговаривают с руководителями департаментов, что хотели бы обсудить чле­ны комитета и какие предложения они хотели бы получить от департамента.


Однако подобная практика не имеет юридической базы. В соответствии с британскими законами все члены совета равны и ни один из них, далее мэр или председатель совета, не обла­дает личной исполнительной властью. Советы городов назна­чают мэра, а все другие советы - председателя. Но в отличие от других европейских государств обе эти должности носят исключительно представительский, церемониальный харак­тер. Ни мэр, ни председатель совета не обладают исполни­тельной властью и, следовательно, не могут заниматься осу­ществлением политических программ.

^ Кто же руководит советом?


Действительным лидером совета становится его наиболее влиятельный член. Обычно это лидер фракции той политиче­ской партии, которая получила в совете большинство мест. Но Даже он не наделен личной исполнительной властью: все ре­шения принимаются коллективно на заседаниях официально Учреждаемых комитетов. Конечно, лидер совета может обла­дать реальной властью, но только неофициально, если он достаточно сильная личность, способная оказывать влияние на своих коллег и представителей исполнительных органов. Но даже если он человек сильный и влиятельный, он все равно от них зависит. В этом и состоит одна из любопытных особенно­стей британской системы органов местного самоуправления, по поводу которой в последнее время ведутся широкие дис­куссии. Предлагаются следующие варианты реформирования существующей системы: либо приведение ее в соответствие со стандартами других европейских государств, где мэры яв­ляются главами местной исполнительной власти и избираются народом, либо, по крайней мере, наделение членов совета лич­ной исполнительной властью.

Положение члена совета парадоксально еще по одной причине. Несмотря на то, что все свои решения члены совета принимают коллегиально либо на заседаниях комитетов, либо на заседаниях всего совета, они несут персональную ответст­венность за решения, если эти решения противоречат закону. По сути дела, они несут неограниченную персональную финансовую ответственность за свои действия и даже могут привлекаться к суду. В этом заключается явное отличие ста­туса членов местного совета от статуса членов парламента и министров, которые защищены от любого вида судебных пре­следований. Неограниченная личная ответственность членов совета, о которой время от времени вспоминают, особенно при возникновении острых политических конфликтов, может явиться причиной личной трагедии и конфликтов между чле­нами данного совета.

^ Исполнительная власть


Глава исполнительной власти и высшие должностные лица совета оказывают значительное влияние на работу сове­та и контролируемых им служб. Они наделены исполнитель­ной властью, но не играют какой-либо политической роли. По закону им запрещено выражать свои политические воззрения и оказывать открытую поддержку какой-либо политической партии в любой форме, даже, например, выставлять в окнах своего дома плакаты политического содержания. На эту должность руководителей назначает совет, исходя из их профессиональных качеств и организаторских способностей. Они получают зарплату и отвечают за работу служб и департамен­тов.

^ Службы и департаменты


Как мы уже отмечали, все наиболее важные решения при­нимаются либо одобряются членами совета на заседаниях ко­митетов или совета в целом. Но все предложения, на основе которых принимаются решения, исходят от главы исполни­тельной власти и должностных лиц. Именно они осуществля­ют повседневное руководство службами. Работа совета орга­низована в соответствии с делением на департаменты, во главе каждого из которых стоит директор, подотчетный как совету, так и главе исполнительной власти и несущий персо­нальную ответственность за работу своего департамента. Ор­ганизация работы департаментов может быть различной в за­висимости от их роли, размера, структуры и характера решае­мых проблем. Некоторые департаменты немногочисленны, в других департаментах, особенно при больших советах, могут работать тысячи сотрудников, а бюджет одного такого депар­тамента может быть больше бюджета целого небольшого со­вета.

Существование различных по организационной структуре департаментов определяется законодательством, которое ре­комендует советам привлекать для выполнения некоторых работ частные компании. В некоторых округах обслуживание местного жилищного сектора все еще является обязанностью совета. Для этого совету приходится нанимать целый штат рабочих и служащих. А в других округах государственный жилищный фонд продан частным компаниям и благотвори­тельным фондам, которые уже сами нанимают необходимый персонал. Таким образом, в совете остается небольшое число сотрудников, которые следят за правильным выполнением Данной частной компанией условий контракта, рассматривают заявления граждан, касающиеся их жилищных условий, и раз­рабатывают рекомендации для членов совета в отношении будущей политики в жилищной сфере.

Практика использования местными органами власти част­ных компаний для предоставления населению отдельных ви­дов услуг встречается и в других европейских странах, но обычно решение об этом принимается самим муниципалите­том. В Великобритании ситуация иная: здесь эта практика регулируется общенациональным законодательством. Прави­тельство само определяет, какие виды услуг следует «вывести на рынок», заставляя тем самым советы вступать в конку­рентную борьбу с частными компаниями за сохранение за собой данного участка работы. В настоящее время в списке таких работ значатся ремонт дорог, автосервис, жилищное хозяйство, обеспечение питанием школьников и престарелых, уборка улиц и сбор бытовых отходов. Недавно правительство установило новые требования к служащим советов, занимаю­щимся финансовыми, юридическими и кадровыми вопросами, а также вопросами градостроительства и архитектуры. Офи­циально декларируемой целью этих нововведений является повышение качества и экономической эффективности предос­тавляемых услуг. Тем не менее, вмешательство правительства страны в этот процесс вызвало возражения со стороны мест­ных советов, недовольных тем, что их лишают власти и авто­номии. Новое, недавно избранное правительство лейбористов пообещало изменить существующую систему.

Все департаменты подчиняются главе местной исполни­тельной власти. По закону именно он возглавляет работу всех состоящих на жаловании служащих органов местного само­управления и является наиболее влиятельным лицом в мест­ных институтах власти. Глава исполнительной власти несет полную ответственность за все предоставляемые населению услуги, а также отвечает за те рекомендации, на основе кото­рых члены совета принимают решения. В его обязанности входит также организация выборов в местный совет, а также в британский и европейский парламенты.

Еще в первой половине нынешнего столетия почти все без исключения главы исполнительной власти на местах были юристами, однако в связи с изменением их роли за последние тридцать лет количество профессиональных юристов на этом посту сократилось до 25%. Еще 25% глав исполнительной власти - бывшие казначеи городов и графств. Остальные же имеют самый различный профессиональный опыт: от работы в частной компании до службы в вооруженных силах.

^ Так кто же реально управляет на местах?


Как уже было сказано, структура органов местной власти в Великобритании достаточно необычна. С одной стороны, в нее входят избираемые члены советов, занимающиеся поли­тикой, с другой - отрешенные от политики, назначаемые чи­новники, которые осуществляют практическое, повседневное руководство органами власти. Таким образом, создается не­сколько запутанная ситуация, когда служащие, облеченные реальной властью, не имеют права заниматься политикой, в то время как политики-члены советов лишены реальной испол­нительной власти. Что же происходит на самом деле?

Ответ на этот вопрос, описывающий идеальную ситуа­цию, будет звучать следующим образом: члены совета опре­деляют политику совета на основании профессиональных ре­комендаций должностных лиц, а те в свою очередь реализуют намеченную советом политическую линию. Согласно законам статистической вероятности, конечно же, должно существо­вать несколько округов, в которых действительно существует такое четкое разделение сфер деятельности. Однако в боль­шинстве органов местного самоуправления реальность далека от идеала и может принимать самые разные формы в зависи­мости от особенностей данного совета. Чтобы прояснить си­туацию, воспользуемся примером.

Возьмем совет крупного сельского графства с площадью, скажем, около 5000 км2. В таком большом по территории графстве членам совета придется проделать большой путь, чтобы добраться до административного центра и принять уча­стие в заседании совета. Отчасти именно поэтому заседания совета проводятся не часто. И хотя заседания комитетов тако­го совета обычно продолжительны (примерно с 10.00 до 16.00), повестка дня все равно не может вместить все вопро­сы. Разумеется, члены совета рассматривают в первую оче­редь вопросы стратегического характера, не останавливаясь на менее важных проблемах. Определив общие стратегиче­ские направления, члены совета передают свои решения должностным лицам, которые, в свою очередь, могут сами выбирать круг вопросов для обсуждения комитета и решать, как организовывать работу вверенной им службы в периоды между его заседаниями.


Представим себе достаточно типичную ситуацию, когда на протяжении долгих лет большинство в совете принадлежа­ло одной и той же политической партии. Члены совета назна­чали удобных для себя администраторов, что в принципе бы­ло не трудно, так как политические пристрастия совета были хорошо известны и на руководящие посты претендовали только те кандидаты, которые одобряли стиль и политику со­вета. Непосвященный может и не заметить этого с первого взгляда, к тому же, подобная ситуация практически исключает возможность возникновения какого-либо конфликта между членами совета и представителями исполнительной власти, но как я уже говорил, должностные лица обладают в таких сове­тах значительной властью. Благодаря единству взглядов тех, кто определяет политику, и тех, кто проводит ее в жизнь, обе группы представителей местной власти достаточно стабиль­ны, и такая система их взаимодействия может существовать долгие годы.

Но предположим, что политический баланс сил нарушен и большинство в совете получила другая политическая партия. Допустим, что эта партия победила на выборах благодаря сво­ей программе, предусматривающей радикальные изменения. Например, партия обещала реформировать систему школьно­го образования или больше учитывать мнение населения при организации работы муниципальных служб. С самого начала новые члены совета окажутся в весьма сложной ситуации: они-то, то есть те, кто определяет политику на данной терри­тории, изменились, а те, кто обладает реальной властью, оста­лись на своих местах. И если чиновники захотят заморозить программу реформ, то старая система управления советом предоставляет им все возможности для этого. Конечно, замо­раживание программы преобразований не будет осуществ­ляться открыто как политическая акция. Обычно это проис­ходит в форме намеренного заострения внимания на всех тех трудностях, с которыми связано реформирование большой и сложной организации. Чиновники заверяют членов совета в своей полной поддержке реформ, после чего переходят к дол­гим объяснениям, почему необходимо направить дополни­тельные средства на проведение изменений. А эти деньги нужно сначала найти, сократив финансирование других суще­ствующих программ совета. В результате, прежде чем новые члены совета начнут финансировать приоритетные, по их мнению, направления, им придется столкнуться с проблемой сокращения финансирования менее значимых видов деятель­ности, что, возможно, и не было предусмотрено их предвы­борной программой. В любом случае решение этой проблемы требует времени. В такой ситуации дальнейшее развитие со­бытий почти целиком зависит от профессионализма, реши­тельности и личных качеств игроков противоборствующих команд.

Представители исполнительных органов могут признать за светом его демократическое право осуществлять свою про­грамму и, несмотря на свое несогласие с ней, будут помогать новому совету реализовывать программу действий. С другой стороны, должностные лица, особенно если во главе исполни­тельного органа стоит опытный, сильный руководитель, могут признать программу преобразований неприемлемой с профес­сиональной точки зрения. И если они считают, что результаты последних выборов являются случайными и после следующих выборов все вернется на круги своя, то, скорее всего, будут считать своей задачей сохранение статус-кво до тех пор, пока не будет восстановлен прежний расклад политических сил. В любом из этих случаев они могут использовать целый арсенал тактических средств, чтобы помешать проведению ненужных им реформ.

Новые члены совета будут постоянно сталкиваться с не­объяснимыми помехами в своей работе, при этом скажется недостаток опыта политического управления такой организа­цией, а в результате они окажутся в невыгодном положении. В отчаянии от неудач они могут выдвигать обвинения друг про­тив друга и, в первую очередь, против председателей комите­тов. Не исключено, что председатели комитетов будут даже сняты со своих постов. Но на смену и без того неопытным председателям комитетов придут еще менее опытные люди, и пройдет немало времени, прежде чем они научатся работать. Такое развитие событий, конечно же, гарантирует укрепление позиций представителей исполнительной власти.

Тем не менее, подобного рода противостояние не всегда заканчивается победой чиновников. Может случиться так, что новое политическое руководство обладает большим опытом, чем это казалось на первый взгляд, или же оно способно за­нять жесткую позицию. В этом случае новые члены совета могут воспользоваться своим правом контролировать работу местных органов. Они сломят сопротивление чиновников, которые им мешают, а непокорных отправят в отставку. Или возможен другой поворот событий, когда на помощь новому совету приходит счастливый случай, например, добровольный уход со своего поста кого-либо из основных должностных лиц. Это даст совету возможность назначить на данный пост человека, более согласного с его политикой.

Многие из вышеперечисленных факторов актуальны и для советов густонаселенных и меньших по площади городов. Однако здесь политические игры имеют ряд особенностей. Например, члены городских советов проводят в зданиях му­ниципалитетов гораздо больше времени, чем их коллеги из сельских районов, поскольку заседания проводятся по вече­рам и значительно чаще. Имея больше возможностей и време­ни контролировать исполнительную власть, члены городских советов действительно ее контролируют. Поэтому глава ис­полнительной власти и его коллеги не могут свободно прини­мать самостоятельные решения в отношении вопросов, нахо­дящихся в компетенции совета. В свою очередь члены совета могут детально обсуждать состояние дел и интересоваться содержанием дискуссий как на официальных заседаниях ко­митетов, так и на бесконечных совещаниях ведущих членов советов с должностными лицами.

Но и в городских советах модель взаимодействия предста­вительной и исполнительной ветвей власти может принимать разные формы и с течением времени меняться. В последние годы количество проблем, которые приходится решать не очень сильным городским советам, значительно увеличилось. Иногда неумелые действия членов совета, несмотря на все их благие намерения, приводят к полному развалу механизма управления, и тогда появление сильного, опытного чиновника на посту руководителя исполнительного органа рассматрива­ется новыми членами совета как спасение и лучший выход из сложившейся ситуации. Назначенным руководителям с согла­сия совета предоставляются широкие полномочия по реали­зации программ реконструкции или искоренению коррупции или обеспечению выхода из кризиса.

Из всего вышеизложенного должно быть ясно, что незави­симо от теоретической модели функционирования британской системы органов местного самоуправления на практике взаи­моотношения разных ее частей могут строиться по-разному. Насколько такое разнообразие способствует эффективности управления - это другой вопрос. В последнее время высказы­вается предложение описать различные модели этой системы, чтобы местные жители сами могли выбрать ту, которая им по душе. Это, по крайней мере, защитит их от неожиданных ре­зультатов борьбы, которая ведется в бюрократических джунг­лях.


^ Разные виды советов и их функции


Очень важно понимать, что разные виды советов выпол­няют разные функции. На территориях с двухуровневой сис­темой самоуправления, где существуют совет графства и со­вет округа, большинство услуг населению предоставляет со­вет графства. К таким услугам относятся:

  • наиболее важные услуги по жизнеобеспечению;

  • дошкольное и школьное образование и образование взрослых;

  • социальное обеспечение;

  • строительство и ремонт дорог, центров досуга и других культурных учреждений;

  • регулирование правил торговли и защита прав потребителей;

  • ветеринарная помощь;

  • служба пожарной охраны и служба спасения.

Кроме того, еще одной важной функцией совета является общее планирование развития графства и его экономики.

Советы округов, входящих в состав графства, не подчиняются совету графства, а имеют свою сферу деятельности, опреде­ленную законодательством. Она включает:

  • сбор бытовых отходов (которые передаются для утилизации компаниям, находящимся под контролем совета графства) и уборка улиц;

  • содержание спортивных площадок, бассейнов и т.д.;

  • защита окружающей среды;

  • социальное и жилищное строительство и забота о бездомных;

  • строительство и содержание автостоянок.

В сферу деятельности совета округа также входит выдача лицензий на отдельные виды деятельности (например, на ока­зание услуг такси или организацию досуга в общественных местах), планирование и контроль за использованием земли, а также создание в округе благоприятных условий для развития бизнеса.


Ситуация в одноуровневых округах, где территория нахо­дится под контролем одного совета, мало чем отличает от приведенной выше. Теоретически, этот совет отвечает за ока­зание всех указанных услуг. Но иногда территория округа столь мала, что не удается обеспечить эффективную работу какой-либо отдельной службы, и тогда несколько советов од­ноуровневых округов объединяются и предоставляют такие услуги совместно. В качестве примера можно привести орга­низацию пожарной охраны в Лондоне, которая обслуживает весь город. Другими сферами деятельности, в которых объе­динение усилий советов дает наилучшие результаты, являют­ся стратегическое планирование и транспорт. Выполнение этих функций осуществляется под руководством совместных комитетов, формирующихся из членов разных советов, а не одним выборным органом.

И в заключение несколько слов о советах приходов. Буду­чи советами минимальной административно-территориальной единицы, они немногочисленны по составу и имеют неболь­шой бюджет. Подавляющее большинство советов приходов не имеют даже постоянного штата. Тем не менее, эти советы иг­рают очень важную роль, представляя интересы своих граж­дан в более крупных советах. Советы графств и округов относятся к советам приходов как к очень важному источнику ин­формации о настроениях жителей и очень внимательно при­слушиваются к этому своеобразному «гласу народа».


^ Сколько это стоит и кто за это платит?

В общей сложности советы ежегодно тратят огромную сумму денег. В 1997-1998 финансовом году (финансовый год в Великобритании начинается 1 апреля) на расходы советов было выделено свыше 45 млрд. фунтов стерлингов или около 20% от всех государственных расходов. В среднем совет графства или городского округа тратит около 500 млн. фунтов в год, но в некоторых крупных советах эта сумма может быть в два раза больше. Советы небольших сельских округов тра­тят, конечно, намного меньше, но и их бюджет обычно пре­вышает 10 млн. фунтов стерлингов.


Большинство простых граждан Великобритании на во­прос, откуда их местный совет берет деньги, скажут, что ис­точником средств совета является специальный налог, кото­рый сам совет и вводит. Этим местным налогом облагаются все семьи. Его размер зависит от округа, в котором проживает гражданин, и политики, проводимой членами совета. Вместе с тем, разница в ставке этого налога между разными округами значительно уменьшилась, если сравнивать с периодом деся­тилетней давности, то есть до начала реформирования органов самоуправления. Интересно, что в начале 90-х годов полити­ки, приступая к реформированию системы местного само­управления, ставили перед собой следующую задачу: создать механизм, который обеспечил бы равную стоимость услуг данного типа для всех граждан страны, если качество услуг одинаково. Поставленная цель так и не была достигнута, зато невероятно усложнилась финансовая система местных орга­нов власти. В этой связи многие специалисты сейчас говорят о том, что такой механизм в принципе нельзя разработать, а уж тем более заставить его работать.

Разница в сумме налога в разных графствах и округах объясняется еще и тем, что он рассчитывается исходя из стоимости дома или квартиры. Чем дороже дом, в котором вы живете, тем больший налог вы платите. В зависимости от основной стоимости имущества, то есть суммы, которую владе­лец может получить, продав его, все дома, квартиры и кот­теджи делятся на восемь категорий. Решение о том, к какой категории отнести тот или иной дом, принимается представи­телем центрального органа власти, а не местным советом. Та­кая практика призвана гарантировать единство критериев, используемых при оценке жилья, по всей стране и исключить возможность завышения ставок налога местным советом. Ес­ли налогоплательщик считает, что его дом был оценен невер­но, то он может обратиться в специальный местный суд и об­жаловать решение. Людям с очень низким уровнем дохода часть выплаченного ими налога возвращается через систему социального обеспечения.

Налог можно заплатить либо целиком в начале года, либо выплачивать его частями ежемесячно. Платить этот налог обязаны все граждане, независимо от того, являются ли они собственниками дома, квартиры или только арендуют жилье. Неуплата налога является серьезным преступлением, за кото­рое предусмотрено наказание в виде тюремного заключения.


Кроме местного налога на жилье, существует еще местный налог на собственность компаний, такую как торговые и про­изводственные помещения, помещения офисов. И хотя изве­щения о необходимости уплатить данный налог, называемый «налог на ведение бизнеса», рассылаются советом округа и владельцы компаний платят этот налог совету, по сути дела он является государственным налогом. Ставка этого налога уста­навливается центральным правительством, все налоговые по­ступления собираются в единый фонд, после чего правитель­ство перераспределяет эти средства между советами как часть их ежегодного финансирования. При этом нет никаких гаран­тий того, что совет получит обратно всю собранную им сум­му. Некоторые советы получают намного больше того, что они перечислили в госбюджет, другие советы – намного меньше.

В среднем местные налоги составляют около половины всех доходов совета. Еще одним источником поступлений является плата населения за предоставленные советом услуги. Сюда входит как плата за билет в местный музей (1-2 фунта стерлингов), так и ежегодная плата за аренду площадей в крупном торговом центре, если, конечно, в собственности совета таковой имеется. Кроме того, эта статья доходов вклю­чает арендную плату за сдаваемое советом жилье, организа­цию питания школьников и престарелых, плату за строитель­ные и другие лицензии и социальные сборы на оказание по­мощи людям, нуждающимся в социальном обеспечении, по­скольку многие из нуждающихся не способны полностью оп­латить свои расходы.

Можно подумать, что таким образом советы собирают ог­ромные суммы денег, однако на самом деле их возможности весьма ограничены, так как список услуг, за которые разреша­ется взимать плату, определяется центральным правительст­вом. Например, советы могут брать плату за посещение музея, но не могут требовать плату за посещение библиотеки, хотя в самой библиотеке вам, может быть, и придется заплатить за прокат диска или видеокассеты. По закону брать плату за пользование книгами запрещено. Обычно услуги, которые совет обязан предоставлять, должны быть бесплатными (на­пример, школьное образование, услуги пожарной охраны и службы спасения). Но даже в тех случаях, когда за предостав­ляемые услуги взимается плата, собираемых денег редко хва­тает на полное содержание соответствующих служб.

И последним источником дохода местных советов явля­ются правительственные дотации. Существуют два вида дота­ций: часть денег идет на общее финансирование, а часть - на финансирование конкретных программ и проектов. Любое целевое финансирование предоставляется на очень жестких условиях. Таким образом, контролируя большую часть дохо­дов местных органов власти, центральное правительство име­ет неограниченные возможности контролировать и всю их деятельность. Даже те 20%, которые теоретически советы мо­гут собрать самостоятельно, являются предметом контроля, так как центральное правительство может принять закон, ус­танавливающий максимальный размер этих сборов для каж­дого отдельного совета Великобритании. Закон запрещает советам увеличивать ставки налогов и, если члены советов нарушают это положение, то они несут личную ответствен­ность в судебном порядке и могут быть оштрафованы на лю­бую сумму.

В последние годы такой жесткий контроль со стороны правительства, а также его попытки сократить бюджет сове­тов послужили причиной серьезного напряжения в отношени­ях между центральным правительством консерваторов и сове­тами, в большинстве которых заправляли представители Лей­бористской или Либерально-демократической партий. Иногда это противостояние даже принимало форму судебных исков местных советов к министрам правительства, правда, без осо­бых результатов. Тем не менее, этот противоестественный и затянувшийся конфликт явился одной из основных причин осознания того, насколько необходимы сегодня конституци­онные изменения. Отчасти такое настроение в обществе и привело к сокрушительному поражению консерваторов и не­бывалому успеху лейбористов и либеральных демократов на всеобщих выборах 1997 года.

^ Конституционные изменения


Такова нынешняя система органов местного самоуправле­ния, так она работает. В этой части своего повествования я попытаюсь показать, что благодаря той легкости, с которой в Великобритании могут меняться конституционные положе­ния, существующая ныне система за последние 30-40 лет пре­терпела серьезные изменения, в основном ограничительного характера. По всей видимости, процесс реформирования сис­темы будут продолжаться, хотя и в другом направлении, и по другим причинам. Неизбежными представляются изменения в методах работы органов местного самоуправления. Возможно, изменится и объем работы советов и перечень предоставляе­мых ими услуг.

Одним из результатов вступления Великобритании в Ев­ропейский Союз более 20 лет назад стал возросший интерес англичан к основным принципам конституционных систем других европейских государств. Все большее количество гра­ждан Великобритании, особенно тех, кто каким-либо образом связан с государственными институтами власти, осознают, насколько политическое устройство их страны отличается от устройства континентальной Европы. Именно этот фактов, в совокупности с политическим напряжением внутри Велико­британии, повлек за собой рост реформаторских настроений.

Так что вполне вероятно, что британскую избирательную систему ждут радикальные изменения в самое ближайшее время. Уже принято решение об учреждении новых ассамблей (региональных парламентов) в Шотландии и Уэльсе, а в на­стоящее время рассматривается вопрос об избрании части членов этих новых органов власти в соответствии с системой пропорционального представительства. Очень многие наде­ются на то, что все выборы в Великобритании будут прово­диться в соответствии с более справедливой избирательной системой. Но на ее введение потребуется определенное время, так как последствия реформ продолжают вызывать опасения. Кроме того, сторонники преобразований еще сами не решили, какую систему они хотели бы создать.

В результате прихода к власти центристских и радикаль­ных партий на выборах 1997 года можно ожидать конститу­ционных изменений и в других областях. В настоящее время закладываются основы региональных ассамблей и органов исполнительной власти в различных частях Великобритании, что отчасти объясняется изменениями, происходящими в Уэльсе и Шотландии. Скорее всего будет восполнен один из серьезных пробелов британской конституционной системы -отсутствие промежуточного звена между центральными и местными органами власти в виде независимых выборных региональных институтов.

Возможно, будет положен конец парадоксальной ситуа­ции, когда избираемые члены местных советов лишены ис­полнительных функций, а представители исполнительной власти отрешены от политики. Решением той проблемы стало бы введение института всенародно избираемых мэров или глав исполнительной власти. Но такое решение неминуемо вызовет широкие дискуссии. Все опросы общественного мне­ния показывают, что большинство граждан поддерживает идею избрания мэров или глав исполнительной власти, а так­же выступают за избрание членов местных советов. Но вот что интересно: согласно опросам сами избранные члены ме­стных советов в основном против такого нововведения! Ви­димо, их вполне устраивает существующая система. Однако всех объединяет уверенность в необходимости сохранить по­литическую нейтральность и беспристрастность платных со­трудников советов. Нет никаких сомнений в том, что эта тра­диция политической беспристрастности (и для чиновников государственной службы) будут сохранена вне зависимости от тех изменений, которые ожидают конституционную систему.


Наряду с перечисленными выше структурными и систем­ными изменениями британских институтов власти, возможно, местным органам власти будут возвращены те службы, кото­рых они лишились в последнее время. За это выступают в ос­новном представители исполнительной власти на местах. Центральное правительство практиковало вывод некоторых служб из-под контроля местных органов, если, на его взгляд, они не могли нормально организовать работу этих служб. К подобной практике с разной периодичностью прибегали на протяжении последних 50 лет, в результате чего многие пре­доставляемые обществу услуги (например, больницы, высшее образование, водоснабжение) выведены из подчинения мест­ным органам власти. В одних случаях эти службы передава­лись частным компаниям, в других управление ими возлага­лось на некий полуавтономный комитет, назначаемый соот­ветствующим министром.

Перспективы осуществления данного преобразования бо­лее туманны. Часто причиной вывода этих служб из-под кон­троля местных органов власти являлась невозможность орга­низовать эффективную работу данной службы на слишком маленькой территории. Однако многие возлагают надежды на создание региональных политических институтов и структур, что позволит вернуть эти службы под демократический кон­троль.

Но самым революционным конституционным изменением в Великобритании могло бы стать введение основного закона или реально существующей конституции Соединенного Ко­ролевства. В этом случае местные и региональные органы власти стали бы частью конституционной системы и их роль и полномочия были бы в ней закреплены. Это помогло бы тем, кто работает на благо своих избирателей и печется об их бу­дущем, более четко понять круг своих задач и полномочий; это защитило бы местные органы власти от произвола центрального правительства, использующего их просчеты (только просчеты) как оружие в политической борьбе и, ко­нечно, это значительно облегчило бы задачу авторов подоб­ных очерков, которые всегда осознают, что написанное ими сегодня может потерять свою актуальность завтра.






оставить комментарий
страница1/2
Е.В. Дмитриев
Дата22.09.2011
Размер1,03 Mb.
ТипУчебное пособие, Образовательные материалы
Добавить документ в свой блог или на сайт

страницы:   1   2
Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:
Разместите кнопку на своём сайте или блоге:
rudocs.exdat.com

Загрузка...
База данных защищена авторским правом ©exdat 2000-2017
При копировании материала укажите ссылку
обратиться к администрации
Анализ
Справочники
Сценарии
Рефераты
Курсовые работы
Авторефераты
Программы
Методички
Документы
Понятия

опубликовать
Загрузка...
Документы

Рейтинг@Mail.ru
наверх